Sentencia Contencioso-Administrativo 931/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 314/2022 de 20 de diciembre del 2023

PRIMERO .- Del planteamiento expuesto en la demanda

1.- El ahora demandante, D. Lucio junto con su compañero de binomio, el Policía Nacional con carné profesional núm. NUM000, como integrantes del indicativo policial NUM001, acudieron, previamente comisionados por la Sala 091, sobre las 20.05 del día 17 de marzo de 2022 a una vivienda sita en la AVENIDA000 NUM002 la ciudad de Vigo, requeridos por una probable tentativa autolítica de una mujer.

Llegados al lugar los agentes, se entrevistan con el requirente, también Policía Nacional fuera de servicio, con carné profesional NUM003 que se hallaba en compañía de Dª Ana, quienes les manifiestan que la amiga común de ambos, Dª Angelica se halla en el interior del piso y que había colgado un mensaje en su estado de WhatsApp, que les hacía pensar que, por sus antecedentes previos de intentar quitarse la vida con ingesta masiva de pastillas, podría estar repitiendo dicha conducta pues no atendía a sus llamadas telefónicas. Habida cuenta de que aquellos poseían un juego de llaves de la vivienda, intentan entrar haciendo uso de las mismas, percatándose de que estaba bloqueada la puerta por dentro, por lo que los agentes tocan insistentemente el timbre, golpean y aporrean violentamente la puerta para alertar a su moradora, sin obtener respuesta, por lo que deciden comisionar a una dotación de Bomberos.

Ante la expectativa de que la demora fuese fatal para la persona necesitada de ayuda, buscando otras vías de acceso a la vivienda, los actuantes se percatan desde el rellano de que quizás a través de una ventana del patio interior, pudieran adentrarse, por lo que rápidamente el Sr. Lucio solicita permiso a los vecinos del piso superior NUM004 para acceder descolgándose al piso inferior por el patio interior. Valorada la situación de serio riesgo de caída fatal, ello no obstante el demandante, con peligro para su propia vida al no ser descartable una caída de espaldas desde una altura considerable, decidió actuar quedando colgado de la ventana del segundo buscando apoyo con sus pies en las tuberías y salientes, que por fortuna resistieron su peso, logrando no sin severas dificultades el acceso al primero, donde tras abrir la puerta a su compañero, encontró a Dª Angelica tumbada en la cama, fría, con el pulso tremendamente débil, en estado de seminconsciencia.

A la vista de los síntomas vitales que presentaba y de que observaron varios paquetes de pastillas vacías en el dormitorio, ante una posible intoxicación grave, los agentes comisionaron al 061 acudiendo en poco tiempo el indicativo AM751, ambulancia medicalizada, que, tras asistir a la paciente, finalmente la trasladan al Servicio de Urgencias del Hospital POVISA.

2.- La prensa local y nacional se hizo eco de la noticia, de manera laudatoria resaltando la valentía y eficacia del servicio policial llevado a cabo por el actor.

El servicio de prensa de la Comisaría Vigo-Redondela, a cuya plantilla pertenece el Sr. Lucio, emitió un comunicado, en el que reseñaba: "Destacar que gracias a la rapidez del agente de la Policía Nacional que decidió poner en riesgo su propia integridad descolgándose por la fachada del inmueble, se logró auxiliar a esta mujer cuya vida corría grave peligro".

El 4 de abril de 2022 fue entrevistado en el periódico Faro de Vigo, ocupando con fotografía de uniforme la página 4 del diario, donde desgrana detalles de su intervención de rescate en pos de salvar una vida, desdeñando el riesgo evidente que ello comportaba.

3.- La Jefatura de la Comisaría elevó el 23 de marzo de 2022 propuesta de concesión de recompensa consistente en "Felicitación Tipo D" para los dos integrantes de la patrulla, por el servicio humanitario realizado, exponiendo los siguientes datos de interés:

-Hechos esclarecidos o prevenidos: Auxilio de mujer en situación de emergencia vital tras tentativa autolítica en su domicilio.

-Síntesis del Servicio: Dotación se entrevista a su llegada con requirentes que manifiestan haber visto en el estado de wasap de su amiga la frase "un adiós para descansar". Al no responder a llamadas acuden al domicilio por ser reincidente. Se intenta apertura de puerta con llaves que porta requirente resultando estar bloqueada por dentro. Ante la urgencia de la situación, los agentes deciden intentar acceder desde el piso superior descolgándose por una ventana del patio interior localizándola en la cama con pulso débil, semiinconsciente y cuerpo frío. En la mesilla hay blíster vacíos de diferentes pastillas.

-Observaciones: Diligencias 4470/22 Vigo-Traviesas. Destacar la arriesgada intervención de los agentes al descolgarse por la ventana para acceder a la vivienda sin olvidar la rapidez necesaria.

-Transcendencia: Gran repercusión en medios de comunicación de ámbito local y regional, así como en diferentes sectores sociales.

-Fecha/duración del servicio: Entre las 20:04 horas y las 21:48 horas del 17/03/2022.

4.- Mediante resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 6 de junio de 2022, se concede al recurrente una Felicitación tipo D por hechos humanitarios.

El demandante considera que su actuación el día de los hechos es acreedora de su inclusión en el Orden al Mérito Policial con distintivo rojo, o subsidiariamente con distintivo blanco, con los efectos inherentes desde que debió ser otorgada.

5.- Entretanto, el sindicato JUPOL, al que pertenece el demandante, propuso en documento de 19 de abril de 2022 la inclusión de aquél en la Orden al Mérito Policial correspondiente a ese año mediante la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En oficio de la Jefatura Superior de Policía de Galicia de 1 de junio siguiente se respondió que ya que por el hecho concreto que se exponía en ese escrito ya se había elevado propuesta de felicitación pública para que se distinguiera al funcionario de forma inmediata y consecuente con el servicio realizado.

SEGUNDO .- De la normativa aplicable

La Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, regula como pertenecientes a la Orden del Mérito Policial, la Medalla de Oro, Medalla de Plata y Cruz con distintivo rojo o con distintivo blanco.

El artículo cuarto dispone que podrán ser recompensados con estas condecoraciones los miembros y funcionarios de los Cuerpos que integran la Policía Gubernativa, y los componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, cuando se estime que reúnen alguna de las circunstancias exigidas para su concesión.

En concreto, para la concesión de la Medalla de Plata al Mérito Policial, con distintivo rojo, que es la aquí solicitada por el demandante, será preciso que concurra en los interesados alguna de las condiciones que enumera el artículo sexto, mientras que las condiciones para la misma condecoración con distintivo blanco se recogen en el artículo séptimo.

Dentro de las acciones que pueden merecer el otorgamiento de la primera, el apartado c) del art. 6 señala la de "realizar, en circunstancias de peligro para su persona, un hecho abnegado o que ponga de manifiesto un alto valor en el funcionario, con prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio."

Por su parte, el art. 7.c) establece que "realizar de cualquier modo no previsto actos distinguidos de análoga naturaleza que redunden en prestigio de la Corporación o utilidad para el servicio" abre la puerta a la concesión del distintivo blanco.

Respecto al procedimiento, únicamente se dice en el artículo 2 de la Ley que la Medalla al Mérito Policial, en cualquiera de sus clases, se concederá por orden del Ministro de la Gobernación, a propuesta del Director general de Seguridad, oída la Junta de Seguridad y previo expediente sumario que se instruirá por dicha Dirección General.

No obstante, se desarrolla en la Resolución de 11 de mayo de 2012, de la Dirección General de la Policía, por la que se implementan los criterios y el procedimiento a seguir para las propuestas de ingreso en la Orden al mérito policial, en cuya virtud la elaboración de las propuestas corresponderá a las Unidades de destino de los funcionarios afectados, convocándose seguidamente a los representantes de las organizaciones sindicales, a quienes se facilitará la relación de los funcionarios propuestos (si la propuesta fuera por un hecho concreto se informará puntualmente sobre el mismo) para que puedan formular alegaciones. A continuación, el Jefe de la Unidad remitirá al Jefe Superior o al Secretario General correspondiente cuando se trate de Servicios Centrales, las propuestas correspondientes, debidamente informadas, con el fin de que aquél pueda resolver acerca de la tramitación o no de las mismas.

Por otra parte, la concesión de las felicitaciones públicas se regula en la Circular número 51, de 8 de enero de 1990, del Director General de la Policía, completada por la circular número 56 de 29 de mayo de 1990.

Los criterios a tener en cuenta para la concesión de los distintos tipos de felicitaciones públicas se concentran en la relevancia policial en el servicio, su riesgo, trascendencia social, grado de dedicación, carácter humanitario, el prestigio de la Corporación policial, así como cualquier otro que mejore la eficacia, posibilite la incentivación profesional y se establezca en las disposiciones de desarrollo.

TERCERO .- De la aplicación al caso

En la Sentencia de la Audiencia Nacional de 26.4.2023 se recuerda que "esta Sala y Sección ha mantenido el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en general, y respecto a esta medalla en particular (como ejemplo, sentencias de 11 de noviembre de 2004, apelación 448/2004; 21 de enero de 2005, apelación 273/2004; 10 de junio de 2009, apelación 89/2009; 15 de marzo de 2017, apelación 152/2016). Desde el punto de vista del funcionario afectado, hemos dicho que la normativa aplicable al caso no concede un derecho al ingreso en la Orden del Mérito Policial, es decir, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente. Y para el titular de la competencia, ahora el Ministro del Interior, el carácter discrecional significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos «mínimos», de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción."

Con todo, la decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada y que dichas razones sean adecuadas o suficientes. La discrecionalidad administrativa, en cuanto al margen del órgano administrativo que tiene la posibilidad de optar entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aún dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación, para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución.

Es por ello que el artículo 35, apartado i) de la Ley 39/2015 expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

La potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial como exige la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE, sin que la concesión de la medalla «por orden del Ministro, a propuesta del Director General de Seguridad, oída la Junta de Seguridad», tal y como contempla la Ley 5/1964, suponga una carta blanca al titular de la competencia, ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone el artículo 106 de la Constitución, queda sometida a los fines que la justifican.

La motivación, la exteriorización de las razones de hecho y de derecho que llevan a la decisión, se convierte en esencial cuando están afectados derechos de terceros. La obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia del derecho de toda persona a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

La motivación de la actuación administrativa asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, constituye una garantía para el interesado y, en último término, facilita el control jurisdiccional previsto en el artículo 106 de la Constitución.

En este sentido, recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2020 (casación 713/2020): «La motivación constituye un requisito en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada.

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 3; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5; y 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3, por todas).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

Ocurre que estos ejercicios de competencia discrecional (el del Director General de felicitar y el del Ministro de condecorar o no) son judicialmente controlables, pero sólo de acuerdo con los cánones de control judicial propio de estas potestades, de conformidad con lo dispuesto por el art. 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que impediría a cualquier órgano jurisdiccional (incluso al que tuviera competencia para ello) hacer el pronunciamiento de fondo que reclama el recurrente en cuanto a la Cruz que solicita, pues lo que en definitiva está solicitando el recurrente es que el órgano jurisdiccional sustituya la voluntad del órgano administrativo y le conceda directamente una condecoración policial (sea de distintivo rojo o blanco), al margen del procedimiento establecido y sin alegar ningún vicio de nulidad de la decisión contraria.

En la STS de 10 de noviembre de 2014 (recurso 349/2013) se argumenta que la concesión de distinciones de esta naturaleza no está vinculada al mero ejercicio de las funciones y al normal cumplimiento de los deberes propios del cargo que se desempeña, pues lo uno y lo otro viene exigido por las normas que lo regulan, sino que requiere como presupuesto positivo algo más, un plus, el determinado, en este caso, por los artículos 6 y 7 de la Ley. Pero la concesión de cualquier recompensa supone una excepción: es la decisión de concederla la que debe ser justificada en razón de los criterios fijados por esos preceptos, no la no concesión.

Aunque la Ley 5/1964 no regula la motivación de la denegación como sí hace la normativa que regula las recompensas militares, el Preámbulo hace referencia a que la Medalla al Mérito Policial se creó para premiar los servicios extraordinarios realizados por los funcionarios de la Policía Gubernativa, de lo que se sigue que la excepción que supone la concesión de la Medalla exige justificar la concesión, no la no concesión.

El control judicial supone examinar si se ha dado una justificación razonable y suficiente o si hay ausencia de toda justificación del criterio adoptado, desviación de poder, arbitrariedad o error, debidamente acreditado por la parte que lo alega.

En el presente caso, el Jefe de la Comisaría, tras examinar los hechos acaecidos y la conducta desplegada por el binomio policial, consideró apropiado al caso proponer para ambos agentes una felicitación pública como suficientemente expresiva del mérito alcanzado.

Se trata de una facultad discrecional, tal y como implican los términos «a propuesta» y «podrán ser», y no de una concesión automática y obligatoria a todo funcionario que se encuentre en una de tales condiciones, sin que exista en este sentido precepto legal alguno vinculante y preciso. No dice el precepto "deberán ser recompensados" o serán recompensados "necesariamente", ni utiliza cualquier otra forma imperativa de hacerlo, sino que atribuye la autoridad gubernativa la capacidad de hacerlo o de no hacerlo.

Es decir, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente.

No se atisba arbitrariedad, error o falta de justificación en la valoración de los hechos realizada por la Administración.

Procede, en este punto, traer a colación la sentencia de 4.11.2021 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se explicita que la Ley no configura la concesión de condecoraciones como un derecho de quien reúna las condiciones establecidas, sino como una mera posibilidad, que dependerá de la opinión o valoración del órgano encargado de la concesión. Efectivamente del texto de la norma citada resulta que se trata de una genuina potestad discrecional, que deja en manos de la Administración el recompensar determinadas actuaciones que se consideran extraordinarias y que contribuyen a ensalzar la imagen y el honor de la institución policial; para ello se establecen una serie de elementos, reglados, que imprescindiblemente deben concurrir, esto es, los que se recogen, en cuanto al caso en estudio respecta, en los arts. 6 y 7 para, después, valorarse por el órgano correspondiente el merecimiento de la acción, el que esta sea tributaria del reconocimiento que la recompensa supone, por lo tanto, la valoración es discrecional sobre la base de aquellos previos elementos de hecho determinantes. Esta discrecionalidad no supone arbitrariedad, pues no puede concederse o denegarse lo solicitado sin tener en cuenta la realidad de lo sucedido, ni adoptar soluciones diferentes para casos idénticos, pero el solo hecho de darse todas las circunstancias de los indicados preceptos no determina la concesión automática, siendo precisa una específica valoración positiva por el órgano encargado de la decisión. En conclusión, no puede sostenerse el derecho de nadie a ser condecorado; y menos aún en el modo y manera que el interesado juzgue más adecuado.

El control de la discrecionalidad se ciñe al respeto de los elementos reglados, que son los requisitos que los arts. 6 y 7 determinan, los cuales necesariamente han de estar presentes para que se pueda conceder la Cruz (sea de distintivo rojo o blanco), lo que supone que son genuinas limitaciones para la Administración, que no puede conceder una Cruz de esas características si no concurren tales presupuestos marcados, pero eso no convierte la potestad de condecorar en reglada.

Obviamente, el principio de igualdad en la aplicación de la Ley debe ser respetado, pero en el caso que nos ocupa el recurrente no se compara con nadie, no afirma estar en el mismo caso que otros condecorados, sino que sencillamente sostiene que debe ser condecorado y no felicitado porque sus méritos en la acción humanitaria arriba descrita deben ser más apreciados de lo que lo fueron por la Jefatura de la Comisaría al proponer la felicitación y por la Dirección General de la Policía al otorgarla.

Por lo que hace a su compañero de patrulla, el demandante carece de legitimación para poner en duda los merecimientos de aquel en orden a obtener la misma felicitación pública por su colaboración en la acción analizada. Y, de otro lado, ciertamente fue propuesto en oficio del Jefe Superior de Policía de Galicia de fecha 25.5.2021 (dirigido a la División de Personal), en unión de otras 113 personas, para su ingreso en la Orden al Mérito Policial (con distintivo blanco) en ese año 2021, constando como motivación "TP" (esto es, trayectoria profesional). Claramente, se trata de una propuesta efectuada antes de la intervención que aquí se enjuicia y completamente desvinculada con ella.

Lo que en definitiva pretende el demandante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias a tomar en consideración, que no resulta procedente, pues la existencia de los requisitos legales para la concesión de la Cruz al Mérito -con distintivo rojo o blanco- es condición necesaria, pero no suficiente para la concesión de la misma, de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción.

Como se afirma en la SAN de 30 de septiembre de 2019, independientemente de la valoración subjetiva del interesado, e, incluso de la personal y subjetiva que puedan ostentar los miembros de este Tribunal, así como de la relevancia objetiva, real y social que pueda merecer la valoración de la conducta que realizó el recurrente, su calificación como meritoria y excepcional a los efectos de la concesión de la Cruz al Mérito corresponde a quienes por imperativo legal están llamados a ejercer esta potestad en uso de las facultades que como regidores y gobernantes de las Fuerzas de Seguridad de la nación.

En definitiva, el examen de las datos obrantes en las actuaciones y en el expediente administrativo no pone de manifiesto que la valoración de los merecimientos del actor, por el que se le concedió la felicitación tipo D, en lugar de ser propuesto para su ingreso en la Orden al Mérito Policial de 2022, resulte manifiestamente arbitraria o contraria a la finalidad perseguida por la norma y sus principios inspiradores, sin que la discrepancia o parecer subjetivo baste para mostrar un ejercicio inadecuado, irracional o arbitrario de la potestad administrativa conferida, sin perjuicio de la relevancia objetiva, real y social de las loable conducta desplegada, que ya se reconoce como merecedora de un específico reconocimiento, aunque no en el grado que el actor hubiera deseado.

Como colofón a lo razonado, procede la desestimación de la demanda.

CUARTO .- De las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LRJCA, ha de regir el criterio objetivo del vencimiento, de modo que, siendo desestimada la demanda, las costas han de imponerse a la parte actora, si bien -haciendo uso de la facultad conferida en el referido artículo- se estima oportuno limitar su cuantía hasta la cantidad máxima de 1.500 euros por lo que hace los gastos de defensa de la Administración.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.