Sentencia Contencioso-Administrativo 854/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 79/2021 de 22 de noviembre del 2023

PRIMERO : Objeto de impugnación y pretensión articulada.-

Doña Modesta impugna la desestimación presunta, por parte del Director de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 16 de diciembre de 2019 de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), por la que se le denegó el reconocimiento del tramo de transferencia de conocimiento e innovación en el período 2013-2018, a los efectos del correspondiente complemento específico.

La pretensión articulada se contiene en el suplico de la demanda, en el que se solicita, además de la nulidad de la resolución administrativa impugnada, que se le reconozca al demandante el tramo de transferencia de conocimiento e innovación en el período 2013-2018, y el complemento específico correspondiente, más los intereses legales que legalmente le correspondan.

SEGUNDO : Examen de la alegación de vulneración de derecho a la tutela judicial efectiva.-

Con fecha 13 de diciembre de 2018 tuvo entrada en el Registro de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI) un escrito en el que la demandante solicitaba el reconocimiento del tramo de transferencia de conocimiento e innovación en el período 2013-2018, a los efectos del correspondiente complemento específico.

Con fecha 16 de diciembre de 2019 la CNEAI dictó una resolución, notificada el 20 de diciembre de 2019, que resuelve denegar al recurrente el reconocimiento del tramo de transferencia solicitado.

El demandante se queja de que no han sido remitidos, ni con el expediente ni con el completo, la solicitud ni el acuse de recibo correspondiente a la notificación de la resolución de 16/12/2019, alegando que con ello se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, en base a que el objetivo de dichas omisiones es dificultar la defensa de sus pretensiones, pero se tienen por aportadas una y otra con el escrito de interposición del recurso, por lo que no cabe acoger la vulneración de tal derecho.

TERCERO : Examen de la alegación de producción de silencio positivo.-

1. El primer motivo en que se funda la impugnación es la alegación de producción de silencio positivo, por superarse el tiempo máximo de duración del procedimiento

En concreto, la demandante alega que la resolución de la CNEAI de 16 de diciembre de 2019 es nula de pleno derecho por haber evaluado negativamente la actividad de transferencia presentada y, consiguientemente por haber denegado al demandante el correspondiente complemento, no obstante haberse producido su concesión por silencio administrativo positivo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21 y 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 26 del Real Decreto-ley 8/2011.

Se funda la actora en que ese artículo 26 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, atribuye efectos estimatorios al silencio administrativo en el caso de de la evaluación de la actividad investigadora, que es uno de los procedimientos que se contiene en el anexo I de dicha norma, y fija en seis meses el plazo máximo de resolución del procedimiento de evaluación de la actividad investigadora.

Alega la recurrente que la resolución desestimatoria impugnada se dictó superados los doce meses desde que se presentó la solicitud, y además que con ello se infringió lo dispuesto en el artículo 24.3, letra a) de la Ley 39/2015, a cuyo tenor, " en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

2. Este primer motivo de impugnación no puede prosperar porque la disposición final 26ª de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, dejó sin efecto aquella al modificar el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en el sentido siguiente:

" Con efectos de 1 de enero de 2014 y vigencia indefinida, se modifica el Anexo I del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, de la siguiente forma:

«Queda suprimida la referencia contenida en el Anexo I, procedimientos administrativos con sentido del silencio negativo que pasa a positivo, referida al procedimiento de evaluación de la actividad investigadora, regulada por el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, y por la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 2 de diciembre.»"

Por tanto, desde el 1 de enero de 2014 (fecha de entrada en vigor de la Ley 22/2013) el sentido del silencio pasa a ser negativo en este procedimiento de evaluación de la actividad investigadora, lo que despoja de apoyo normativo la alegación de la demandante.

Sin embargo, la recurrente se ha opuesto a que pueda tenerse en cuenta la Ley 22/2013 debido a que la Ley de Presupuestos Generales del Estado únicamente puede regular materias estrictamente presupuestarias, ya que lo contrario equivaldría a hurtar el carácter democrático a la función legislativa y -señala el Tribunal Constitucional- se lesionaría el principio de seguridad jurídica, debiendo limitarse, en consecuencia, a su función propia, cual es la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos.

La cuestión ha sido llevada al Tribunal Supremo con ocasión de un recurso de casación planteado contra una sentencia de 13 de marzo de 2019 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, identificándose como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar, en relación a la solicitud de evaluación de la actividad investigadora -sexenio-, que formule el personal docente e investigador de las distintas universidades, si el expediente se inicia de oficio o a instancia de parte, cuál es plazo que tiene la administración para resolver y el régimen del silencio administrativo aplicable, concretándose como normas jurídicas que, en principio, serían objeto de interpretación la Disposición Final Vigésima sexta de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 y los artículos 21.3, 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Dando respuesta a dicha cuestión, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 7 de abril de 2021 (recurso de casación 4086/2019), que ha tenido su continuación en la STS de 23 de mayo de 2022 (RC 741/2021), decidiendo aquella cuestión de interés casacional que se le planteó, ha declarado expresamente que en estos procedimientos de evaluación de la actividad investigadora -sexenio-, el sentido del silencio administrativo es negativo, en base a la norma especial que así lo configura, que no es otra que aquella disposición final 26ª de la Ley 22/2013.

Argumenta el Tribunal Supremo en su sentencia de 7 de abril de 2021 en su fundamento de derecho quinto:

" Abordando ya la cuestión litigiosa, esta Sala estima conveniente comenzar por el sentido del silencio en el procedimiento administrativo de evaluación de la actividad investigadora, destacando que no puede por menos de estar plenamente de acuerdo con las razones aducidas por la Abogada del Estado: la disposición final 26ª de la Ley 22/2013 es una norma legal en vigor; es una norma legal que modificó el sentido del silencio en este tipo de procedimiento administrativo, estableciendo que en adelante sea negativo; y, por ello mismo, es una norma legal que recoge una regla especial. Más aún, no tendría sentido, como muy razonablemente dice la Abogada del Estado, interpretar la derogación del anterior régimen del silencio operada por la mencionada disposición final 26ª de la Ley 22/2013 de tal manera que el sentido del silencio acabara siendo el mismo que antes de dicha derogación. Ello privaría a esta norma legal de cualquier efecto útil, transformándola en un enunciado vacío de significado jurídico.

Así las cosas, forzoso es concluir que el sentido del silencio en el procedimiento aquí examinado se rige por una lex specialis, que lo configura como negativo. El recurso de casación no puede, así, prosperar".

Para dar completa respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada se añade en el fundamento de derecho sexto de la misma STS de 7 de abril de 2021:

" Para alcanzar la anterior conclusión, como se acaba de ver, resulta irrelevante determinar si el procedimiento administrativo de evaluación de la actividad investigadora se inicia de oficio o a instancia de parte, ya que el sentido del silencio en el mismo no depende de esa disyuntiva.

En cuanto al plazo máximo para resolver, la Abogada del Estado afirma que en este caso era de seis meses por haberse previsto así en la convocatoria, que no fue recurrida. Este extremo, sin embargo, no fue determinante para la sentencia impugnada, pues ésta consideró que -independientemente de cuál fuera el plazo máximo para resolver- no concurrían las condiciones necesarias para el silencio positivo. Dicho esto, en términos generales debe entenderse que, en ausencia de una norma específica que disponga otra cosa, es el general de tres meses establecido por el art. 21.3 de la Ley 39/2015 ".

En consecuencia, procede la desestimación de este primer motivo de impugnación.

CUARTO: Improcedencia de acoger la pretensión de otorgamiento del sexenio reclamado: el control de la discrecionalidad técnica no puede llegar hasta el punto de sustituir a la Administración en su valoración técnica.-

La pretensión que se deduce en el suplico de la demanda es la de que, anulando la resolución recurrida, se reconozca la evaluación positiva del tramo de investigación 2013-2018 solicitado, lo que, de hecho, entraña sustituir al comité asesor, como órgano técnico, en la valoración que se ha realizado de las aportaciones, único modo de que se eleve la puntuación concedida.

A fin de decidir si es posible llegar a sustituir al comité asesor, así como a la CNEAI y a la ANECA, en su valoración de las aportaciones, es necesario examinar la evolución que se detecta en nuestra jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta materia, sobre todo en lo relativo a la motivación y al ámbito del control judicial en lo concerniente a la solicitud de sexenios universitarios, pues tal examen nos ayudará a decidir el presente litigio.

Inicialmente el Tribunal Supremo había dictado la sentencia de fecha 5 de julio de 1996 de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que, estimando un recurso de casación en interés de ley deducido por el Abogado del Estado frente a una sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fijaba como doctrina legal " que las decisiones de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora están suficientemente motivadas, aunque no manifiesten explícitamente las razones por las que valoran negativamente un período o períodos de investigación, cuando hacen suyas las puntuaciones asignadas por los Comités Asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones en cada uno de los criterios objeto de evaluación".

Esta sentencia argumentaba que las decisiones impugnadas están suficientemente motivadas cuando se observan los requisitos que, al efecto, exige el quinto fundamento jurídico de la mencionada sentencia del Tribunal Supremo, esto es, si han sido notificadas personal y directamente a los interesados, incorporan a la comunicación el contenido de la resolución evaluadora, mencionan la normativa aplicable, recogen la puntuación asignada y hacen suyo el informe emitido por el correspondiente comité asesor, del que debe existir constancia formal en el expediente.

La posterior sentencia de 12 de abril de 2012 de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, sección 4ª (recurso de casación 3327/2010), confirmó una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había aplicado aquella sentencia TS de 5 de julio de 1996, razonando, respecto a esta, que " aunque dictada bajo la legislación anterior no se muestra exista una regulación esencialmente distinta en el caso de autos. No hay pues quebranto de la interpretación sobre la motivación cuando estamos frente a actos calificados como de "discrecionalidad técnica". E incluso la mencionada STS de 12/4/2012 incidía en el carácter de doctrina legal contenida en la de 1996 al mencionar el criterio del Tribunal Constitucional en su Sentencia de 19 de marzo de 2012 cuando afirma que " la doctrina legal de la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Supremo sentada en las sentencias estimatorias de recursos de casación en interés de ley vincula a los órganos judiciales inferiores en grado de dicho orden jurisdiccional cuando hayan de resolver asuntos en los que resulte aplicable la disposición sobre la que ha recaído esa interpretación vinculante, por imperativo legal, del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo en materia de garantías constitucionales ( art. 123.1 CE )".

Pero posteriormente, y en congruencia con la moderna doctrina jurisprudencial sobre el control de la discrecionalidad técnica, se ha dictado en esta materia por la Sección 4ª de la propia Sala 3ª del Tribunal Supremo la sentencia de 3 de julio de 2015 (recurso de casación 2941/2013), en la que se matiza la aplicación de aquella STS de 5/7/1996, en el sentido de que la misma no excluye el deber de expresar las razones por las que se establece una determinada puntuación, de modo que no podrá entenderse motivada la decisión cuando el "informe técnico" únicamente contiene una cifra numérica, sin añadir ninguna explicación relevante, que haga comprensible el contenido del acto posterior (el de la CNEAI). En la propia STS se argumenta que " Es cierto que el juicio técnico del Comité "se expresará en términos numéricos de cero a 10", según dispone el artículo 8.2 de la Orden de 1994, pero ello no significa que se haya creado una suerte de actos exentos o ajenos a la exigencia de la motivación de los actos administrativos. El juicio técnico efectivamente se resume o termina en una calificación, pero ese resultado final ha de ir precedido de la correspondiente motivación, explicando las razones por las que la Comisión, o por remisión el Comité, ha cifrado su calificación en una determinada puntuación."

Seguidamente, dicha STS de 3/7/2015 especifica en qué consiste el control judicial en este caso de discrecionalidad técnica:

" el control judicial de este tipo de actos se encuentra acotado, es limitado, y no puede alcanzar la plenitud de nuestro control jurisdiccional sobre los actos administrativos ajenos a la discrecionalidad técnica.

La evaluación de la actividad investigadora, en tanto, al ser una decisión fruto de la discrecionalidad técnica, pues el Comité, que proporciona la motivación, valora los méritos según los criterios científicos o técnicos, al concurrir en los miembros del órgano la capacitación y especialización exigida por la norma para estos casos, no puede ser corregida respecto de ese juicio técnico.

Que el acto de evaluación deba ser motivado no significa, insistimos, que, luego, los órganos judiciales puedan revisar la valoración técnica que contiene el acto administrativo. Dicho de otro modo, la motivación del acto no nos permite examinar la entraña de la decisión técnica, producto de la indicada discrecionalidad técnica, y sustituir ese juicio técnico por el que expresa el recurrente o el del propio tribunal. Lo que nos permite la motivación, en definitiva, es controlar que efectivamente se han puesto de manifiesto, de forma comprensible, las razones de la puntuación expresada, y además, que esa decisión no es arbitraria, no incurre en desviación de poder, no se opone a los principios generales del derecho, o incurre en defectos de índole formal."

En su fundamento de derecho octavo la citada STS de 3/7/2015 continúa razonando:

" Acorde con lo expuesto, la discrecionalidad técnica no permite al órgano jurisdiccional, por tanto, revisar la calidad y aptitud de los trabajos o aportaciones del recurrente. Los órganos jurisdiccionales no pueden corregir o alterar la apreciación realizada por la Comisión Nacional Evaluadora en lo relativo a su estimación técnico-científica. Y no pueden hacerlo, aunque se trate de áreas de conocimiento en las que los tribunales tengan la preparación técnica o científica exigida, en este caso en el ámbito del Derecho, porque el control de los órganos jurisdiccionales es de carácter jurídico respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico científico.

Decimos esto porque en el suplico del escrito de interposición, se solicita, como pretensión principal, que " se reconozca la suficiencia de méritos del solicitante para una valoración positiva del tramo de investigación solicitado ". Y en modo alguno esta Sala va a realizar una valoración de los méritos del recurrente, para enmendar la puntuación realizada por el Comité Asesor.

Será la Comisión Nacional, autora del acto administrativo, quién habrá de motivar por sí misma, o por remisión al correspondiente informe del Comité Técnico, las razones de la puntuación que establece, según el tipo de motivación que prevé el artículo 8.3 de la citada Orden de 1994. Para ello se retrotraerán las actuaciones, que es la pretensión que se solicita en segundo lugar, a la vía administrativa, concretamente al momento anterior al informe del Comité Asesor, para la emisión de un informe motivado."

La lectura reposada de la demanda pone de manifiesto que la demandante pretende que este Tribunal reevalúe cada una de las aportaciones presentadas hasta el punto de que se reconozca la evaluación positiva del tramo de investigación solicitado, penetrando en la evaluación técnica efectuada por el comité asesor.

Es decir, la actora está penetrando en el enjuiciamiento técnico de la Administración, pues expresamente alude a que no le parece correcto el criterio técnico empleado, lo cual excede el control que la moderna jurisprudencia ha admitido en esta materia.

De todo lo anteriormente argumentado se desprende que no cabe acoger la petición tal como se contiene en el suplico de la demanda, porque ello entrañaría revisar la calidad y aptitud de los trabajos o aportaciones de la recurrente, y, por consiguiente, abrir la posibilidad de corregir o alterar la apreciación realizada por el comité asesor y por la CNEAI y ANECA en lo relativo a su estimación técnico-científica, extralimitando el control jurídico que a este Tribunal corresponde.

Si, con arreglo a dicha moderna jurisprudencia, el control de los órganos jurisdiccionales es de carácter jurídico respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico científico, no es posible la sustitución de la valoración técnica verificada por el órgano administrativo. Además, tal reemplazo evaluativo no es fiscalización, sino que va más allá, incidiendo en la prohibición contenida en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en cuanto proscribe que los órganos jurisdiccionales determinen el contenido discrecional de los actos anulados.

QUINTO: Moderna doctrina jurisprudencial sobre el contenido y alcance de la motivación en estos casos.-

Ahora bien, la lectura detenida de la demanda descubre que la demandante alega, como segundo motivo de impugnación, la falta de motivación de la resolución administrativa impugnada, y ello sí está permitido en la jurisprudencia, si bien previamente hemos de fijar los contornos dentro de los que cabe el control jurisdiccional de la motivación, para lo que igualmente puede ayudar el estudio de los criterios emanados del Tribunal Supremo.

Consecuencia de lo anteriormente expuesto es que el examen ha de centrarse en el análisis de si puede considerarse que la resolución administrativa impugnada, a la que se ha incorporado el informe del comité asesor emitido, está correcta y suficientemente motivada.

Avanzando sobre lo que se contenía en la STS de 5/7/1996, en la del Tribunal Supremo de 3/7/2015, antes mencionada, se traza el contorno de la motivación en este caso al decir, en el fundamento jurídico noveno:

" No podemos desconocer que nuestra jurisprudencia, sobre la motivación y el control de los actos discrecionales, ha experimentado una importante evolución desde los años noventa hasta ahora, progresando en el control de los actos que son expresión de la discrecionalidad técnica, y reducir, así, las zonas exentas de control jurisdiccional en estos casos.

Una pequeña muestra de lo que señalamos son las Sentencias de 14 de abril de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 268 / 2004 ), en la que concluimos, a propósito de la impugnación del concurso para juristas de reconocida competencia, que << es evidente que no se ha ofrecido por parte del Tribunal Calificador la explicación de por qué los méritos del recurrente merecen, precisamente, 9,45 puntos y no otra calificación diferente, como, por ejemplo, la que estableció el Sr. Eugenio en el escrito de recurso de alzada de 29 de junio de 2004. Tampoco ha explicado en qué apartados los ha obtenido ni cómo y no ha dicho cuáles de los alegados no generan puntos >>.

Igualmente en Sentencia de 18 de marzo de 2014 (recurso de casación nº 4556 / 2012 ) declaramos que << (...) ni tan siquiera puede decirse que la Sentencia recurrida sustituya el juicio técnico del tribunal calificador por uno propio, que es lo que (de ajustarnos a efectos dialécticos al planteamiento del motivo), el órgano jurisdiccional no podría hacer según dicho motivo, sino que lo que se hace, sin emitir un juicio técnico propio, es anular el del tribunal calificador por falta de motivación; lo que es algo totalmente distinto, y ajustado a la doctrina actual sobre control de la discrecionalidad técnica, resumida en nuestra sentencia de 18 de marzo de 2011 (Rec. cas. nº 4278/2009 ), Fundamento de Derecho Tercero, cuyos apartados 4 y 5, con cita de sentencia precedentes, se refieren a la exigencia de motivación del juicio técnico cuando es cuestionado, como en el caso actual ocurrió, doctrina que se reitera en las sentencias de 29 de octubre de 2012 (Rec. cas. 3721/2011, F.D. Quinto ) y de 25 de febrero de 2013 (Rec. cas. 6099/2011 , F. D. Quinto)>>.

En fin, en Sentencia de 6 de julio de 2011 (recurso de casación nº 4923/2007 ) se declara, al describir la evolución en el control de la discrecionalidad técnica, que << un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico, que está justificada por lo siguiente: como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los "aledaños" de ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato constitucional ( artículo 9.3 CE ) (...) La declaración de falta de aptitud en los cursos formativos subsiguientes a la superación de un proceso selectivo, habida cuenta el esfuerzo que hubo de llevar a cabo el aspirante para esto último, deben ir acompañados de un riguroso nivel de exigencia, por lo que cualquier juicio de valor emitido para hacer esa declaración de falta de aptitud habrá de tener una clara de motivación que, por un lado, incluya los concretos datos objetivos en que se apoya y, por otro, demuestre su coherencia con los demás elementos obrantes en el procedimiento administrativo. (...) Y esta motivación ha de ser especialmente intensa cuando la evaluación está referida a actitudes o conductas del aspirante que, por no tener establecidos unos parámetros objetivos de medición, otorgan un amplio margen de apreciación al órgano calificador>>."

En congruencia con tal exigencia de motivación, esta Sala y Sección ha incidido en la necesidad de que por la Administración se ofrezca la debida respuesta a los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada interpuesto contra la decisión inicial de la CNEAI, adecuándose estos argumentos a los criterios específicos de la correspondiente resolución de la CNEAI, pues la propia jurisprudencia ha exigido esa respuesta explícita para cumplir adecuadamente el requisito de la motivación ( artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), a fin de que quien postula el reconocimiento del sexenio pueda conocer las razones por las que se puntúan negativamente determinadas aportaciones.

Es decir, el hecho de que sea bastante que el comité asesor correspondiente exprese su juicio técnico en términos numéricos de cero a diez, siendo preciso un mínimo de seis puntos para obtener una evaluación positiva, tal como impone el artículo 8.2 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, no excusa de exponer los motivos por los que se otorga una determinada puntuación inferior a 6 puntos (o incluso superior) si se plantea un recurso de alzada frente al acuerdo inicial de la CNEAI, que se apoya en el informe del comité asesor, en cuyo recurso se esgriman argumentos concretos por los que una determinada aportación pudiera ser evaluada positivamente, sobre todo si esos argumentos están basados en los criterios específicos que se han hecho públicos a través de la resolución de la propia CNEAI. Entenderlo de otro modo sería tanto como reconocer una zona inmune de control, y propiciar que la discrecionalidad, por muy técnica que sea, pueda incidir en la arbitrariedad derivada de la falta de explicación de lo realizado, lo cual se compadece mal con las exigencias de un Estado de Derecho y con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución.

Nada impide que aquellos criterios específicos sean interpretados por el comité asesor y por la CNEAI de una manera distinta a la expuesta por la actora en su solicitud, pero es preciso que se exteriorice ese diferente modo de entendimiento para que, a la vez que se aporta aquella contestación a los argumentos del recurrente, pueda llevarse a cabo la fiscalización judicial a que obliga el recurso contencioso-administrativo planteado.

Junto a los valiosos parámetros que nos proporciona la citada STS de 3 de julio de 2015 para entender cuáles son los aspectos a los que ha de extenderse aquella motivación, recientemente, ya una vez entrado en vigor el nuevo modelo del recurso de casación, la sentencia de la Sala 3ª, sección cuarta, de 12 de junio de 2018 (recurso casación 1281/2017) ha venido a completarlos con unas sustanciosas apreciaciones, con ocasión de la estimación del recurso de casación planteado frente a una sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

En su parte dispositiva esta última sentencia acuerda la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la evaluación de las aportaciones científicas de la recurrente, a fin de que el Comité Asesor la lleve a cabo considerando las características de los trabajos de investigación, además de las del medio en que se han publicado y motivando conforme a los criterios de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y de la resolución de 26 de noviembre de 2014, las puntuaciones que asigne a cada aportación. Aclara en su fundamento de derecho sexto que es el trabajo, la aportación, no la publicación, el que ha de valorarse en función de si contribuye o no al progreso del conocimiento, si es o no innovador y creativo o meramente aplicativo o divulgador. Y añade que los criterios específicos indicados por la respectiva resolución anual no alteran ni el objeto ni los parámetros sustantivos de la evaluación, sino que simplemente añaden elementos para atribuir preferencia y orientar la decisión que se deba tomar, pero la preferencia que se haya de dar a unas aportaciones no implica la exclusión o inhabilidad para una evaluación favorable de las que no reúnan los requisitos determinantes de la misma. Concluye, pues, que las investigaciones, las aportaciones presentadas por los interesados, no pueden dejar de examinarse sólo por el hecho de que no se publicaran en las revistas o medios incluidos en los índices o listados identificados en la resolución de 26 de noviembre de 2014. Ni tampoco están excluidos por esa sola razón de la máxima valoración permitida por la Orden de 2 de diciembre de 1994. Dependerá de su contenido la evaluación que merezcan. Y a ello han de referirse el comité de expertos o los especialistas en los informes que emitan al respecto y en los que se fundamente la decisión de la Comisión Nacional de Evaluación de la Actividad Investigadora.

SEXTO: Examen de la falta de motivación a la luz de la anterior doctrina jurisprudencial.-

La actora, catedrática del departamento de economía de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de A Coruña (UDC), de conformidad con la resolución de 30 de noviembre de 2018, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, presentó solicitud de sexenio de investigación para el reconocimiento del tramo de transferencia 2013-2018, adjuntando cinco aportaciones.

El informe del comité asesor, que ha servido de apoyo a la resolución impugnada, y que en la resolución administrativa impugnada se contiene como motivación, a los efectos del artículo 35 de la Ley 39/2015, figura en el folio 49 del expediente, emitiendo un juicio técnico respecto a cada una de las cinco aportaciones.

La primera de ellas tiene como título "Concesión de 70000 euros para mi grupo de investigación como unidad de investigación competitiva durante el periodo 2013-2015 en el sistema gallego de I+D+I". Al igual que las otras cuatro aportaciones se considera adecuada a la convocatoria, utiliza un medio de difusión adecuado y sigue una línea de investigación coherente, habiéndole sido otorgada una puntuación de 6,5, estando en blanco el apartado referido a las observaciones.

La segunda aportación lleva por título "Concesión de 400000 euros para mi grupo de investigación como unidad de investigación competitiva durante el periodo 2016-2019 en el sistema gallego de I+D+I", ha sido puntuada con 5.3 y en el apartado de observaciones se hace constar que esta ayuda es de investigación, pero se ha valorado el contrato de formación de personal, aplicando la disminución de la guía.

La tercera aportación se titula "Contrato con la European Comission del 10/10/2016 al 09/12/2016 donde he gestionado 3750000 euros dentro del programa H2020", se le han otorgado 3,00 puntos y en el apartado de observaciones se ha hecho constar que la aportación se enmarca en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional.

La cuarta aportación lleva como título "Contrato con la European Comission del 09/10/2017 al 07/12/2017 donde he gestionado 3750000 euros dentro del programa H2020", se le ha otorgado por el comité asesor 3,00 puntos y contiene en el apartado de observaciones igual referencia que en la anterior, es decir, que la aportación se enmarca en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional.

La quinta aportación se titula "Contrato con la European Comission del 05/10/2018 al 02/12/2018 donde he gestionado 3750000 euros dentro del programa H2020", ha recibido 3,00 puntos de valoración, y en el apartado de observaciones nuevamente se dice que se enmarca en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional.

Finalmente, en el informe del comité asesor se contienen otras observaciones en las que se hace constar que " Las aportaciones presentadas por el solicitante para el periodo sometido a evaluación no alcanzan los mínimos exigidos en la convocatoria. Se trata de actividades que no logran aportar la originalidad, innovación y calidad necesarias para contribuir al impulso de la transferencia del conocimiento a la sociedad. Por otro lado, la relevancia de las aportaciones no es la requerida en los criterios específicos aprobados y publicados por la CNEAI".

Frente a dicha resolución interpuso la demandante recurso de alzada, que no mereció respuesta pese a que se exponían argumentos fundados en la resolución de 14 de noviembre de 2018 Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación (BOE de 26 de noviembre de 2018), en concreto el criterio que indica que se valorará "el número de personas contratadas a cargo de proyectos y contratos de I+D+I durante el período evaluado". Así, afirma la recurrente que demostró que en la aportación 1 eran tres las personas evaluadas a cargo de su proyecto y otras tres (una de ellas coincidente con la del anterior) a cargo del proyecto de la segunda aportación, considerando incongruente que se hayan evaluado ambos de manera diferente a la vista del período de proyecto y de las personas contratadas. En cuanto a las otras tres aportaciones se alega que fueron en el campo de "Transferencia del conocimiento propio" donde, según la resolución de 14/11/2018, se valorará "la pertenencia a comités de diversa naturaleza, y como criterios de calidad e impacto incluir la institución de que se trate y su ámbito (internacional, nacional, local), la duración, el tipo de cuestiones que se realizarán durante el período, etc", con arreglo a lo cual la recurrente presentó los tres contratos con la European Commision al amparo del artículo 83 de la LOU (Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, hoy ya derogada pero vigente cuando se dedujo la solicitud) para la transferencia del conocimiento con Administraciones Públicas y empresas, que incluye contratos de asesoría y la realización de un servicio de consultoría, para cuya actividad profesional, como experta en Economía/Econometría, fue contratada por la European Commision, por lo que considera que es muy baja la evaluación de 3,00 puntos otorgada.

En la demanda la demandante se queja de que la valoración otorgada a la aportación 1 no se razona ni se justifica, pues son inexistentes las observaciones, y añade que la motivación (observaciones) del resto de las aportaciones es muy escasa por no decir nula, ya que el comité afirma que las aportaciones 3, 4 y 5 "se enmarcan en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional" pero no explica el motivo por el cual se considera investigación y no transferencia.

También en la demanda se especifican una serie de indicios de calidad para cada una de las aportaciones, que tampoco han merecido respuesta.

Pese a que trata de argumentar en contrario, el Abogado del Estado viene a admitir implícitamente que no existe justificación alguna de las puntuaciones otorgadas, pues se vio obligado a solicitarla del comité asesor y acompañarla a su escrito de contestación a la demanda.

Es la resolución administrativa la que ha de contener la motivación exigible con arreglo al artículo 35 de la Ley 39/2015, sin que resulte admisible que se complete en vía jurisdiccional al modo en que pretende hacerse.

En este sentido, el artículo 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no permite que se supla la ausencia de motivación de la resolución administrativa aportándola junto con la contestación a la demanda.

Por tanto, ante la falta de respuesta por parte de la Administración a las alegaciones esgrimidas en el recurso de alzada y en la demanda sobre la evaluación de cada una de las aportaciones, es manifiestamente insuficiente lo que se contiene en el informe del comité asesor, porque tampoco se argumenta en base a la resolución de 14/11/2018, y, además, respecto a las tres últimas aportaciones se incide en la duración del contrato (es decir, parece olvidarse que la razón central de la argumentación inicial era que las tres últimas aportaciones se enmarcan en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional), por lo que ha de apreciarse la falta de motivación que también se esgrime, en base al artículo 35 de la Ley 39/2015, a fin de que se dé contestación a aquellas alegaciones del recurso de alzada, fundadas en los criterios específicos recogidos en la resolución de 14/11/2018, y a lo relativo a los indicios de calidad mencionados en la demanda.

Precisamente la motivación adecuada y suficiente, no sólo cumple con la exigencia de que la solicitante conozca las razones y argumentos por los que se reputan infundadas sus alegaciones y en base a los cuales se deniega su solicitud, sino que asimismo es lo que garantiza que no se incurra en arbitrariedad al decidir. Por lo que procede la retroacción de actuaciones, que solicita subsidiariamente el Abogado del Estado, a fin de que se dé respuesta a las alegaciones del recurso de alzada y a todo lo concerniente a los indicios de calidad de cada una de las aportaciones que se alegan en la demanda, así como se expliquen las razones por las que se considera que las tres últimas aportaciones se enmarcan en las actividades de investigación y no en las de divulgación científica o difusión profesional.

Tal pronunciamiento entraña una estimación parcial del recurso, porque no se acoge la pretensión de que se reconozca a la demandante el tramo de transferencia de conocimiento e innovación en el período 2013-2018, sino que se anula la resolución administrativa impugnada por falta de motivación.

SÉPTIMO : Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al ser parcial la estimación del recurso cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.