Sentencia Contencioso-Administrativo 273/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 81/2022 de 29 de marzo del 2023

PRIMERO.- Objeto de apelación.

Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia nº 292/21 , de fecha 4 de noviembre de 2021, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Pontevedra, dictada en el PA 309/21, en el que se sustanció el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Central Sindical independiente y de funcionarios (CSIF), contra la resolución del Concello de A Cañiza, de 30 de julio de 2021, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra en fecha 16 de agosto de 2021, sobre contratación de personal laboral temporal para el grupo de emergencias supramunicipal (GES), de A Paradanta.

En la demanda del recurso contencioso-administrativo se interesaba que se dictase sentencia por la que " se declare que la relación jurídica con la administración sea la de funcionario, o subsidiariamente la de personal laboral fijo, en caso de que no proceda dicha pretensión se declare subsidiariamente la nulidad del acuerdo impugnado por no ser ajustado a derecho, todo ello con expresa imposición de costas a la administración demandada".

La citada sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo, al considerar que las funciones a desarrollar por los peones del GES cuyas plazas son objeto de la convocatoria impugnada no son funciones que hayan de ser realizadas necesariamente por funcionarios, y , por otro lado, al ponerse en relación la convocatoria de que se trata con el Convenio de Colaboración entre la Xunta de Galicia y la Federación Galega de Municipios y las Diputaciones Provinciales, en materia de emergencias y prevención y defensa contra incendios forestales, suscrito por el Concello de A Cañiza, ha de considerarse que no se trata de tareas de carácter permanente o duración indefinida en el tiempo, por lo que acudir a la contratación laboral temporal no supone fraude de ley.

SEGUNDO.- Motivos del recurso de apelación.

Por la representación de la Central Sindical independiente y de funcionarios (CSIF), se formula recurso de apelación contra la sentencia nº 292/21 del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Pontevedra.

Se alega para ello, en primer lugar, en cuanto a la petición principal de que la relación jurídica con la Administración sea la funcionarial y no la laboral temporal, que la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo lleva a cabo una interpretación errónea al considerar que el GES realiza tareas que no son de carácter permanente en el tiempo y concluir que las funciones a realizar no tienen que ser desempeñadas por funcionarios. Así, se considera erróneo jurídicamente el afirmar que nos encontramos ante necesidades temporales y que, por tanto, pueden ser desempeñadas por personal laboral temporal, y ello porque en los ayuntamientos los integrantes del cuerpo de Bomberos siempre han tenido la consideración de funcionarios públicos , y se hace referencia en apoyo de esta afirmación a la regulación sobre los Servicios de Extinción de Incendios : Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su Disposición final tercera, que señala que " El personal de las Policías Municipales y de los Cuerpos de Bomberos gozará de un Estatuto específico, aprobado reglamentariamente, teniendo en cuenta respecto de los primeros la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado." , y reconociéndose con ello que el tipo de relación de los miembros integrantes del Cuerpo de Bomberos no es laboral, sino estatutaria; por su parte, la Disposición adicional tercera del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local indica expresamente que: " La selección de los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local y de Bomberos se regirá por lo establecido en el presente Real Decreto en cuanto no se oponga a sus normas específicas"; asimismo, el artículo 172 del Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, señala que "1.Pertenecerán a la Subescala de Servicios Especiales, los funcionarios que desarrollen tareas que requieran una aptitud específica, y para cuyo ejercicio no se exija, con carácter general, la posesión de títulos académicos o profesionales determinados. 2. Se comprenderán en esta Subescala, y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Corporación, las siguientes clases: a) Policía Local y sus auxiliares. b)Servicio de Extinción de Incendios. c) Plazas de Cometidos Especiales. d) Personal de Oficios.3. El ingreso en la Subescala de Servicios Especiales se hará por oposición, concurso o concurso-oposición libre, según acuerde la Corporación respectiva, sin perjuicio de lo que dispongan las normas específicas de aplicación a los funcionarios de Policía Local y del Servicio de Extinción de Incendios"; de igual forma, el artículo 22 de la Ley del Empleo Público de Galicia se deduce que la regla general siempre será que el personal de las administraciones públicas será funcionario, sin perjuicio de que podrá ser laboral en los supuestos contemplados en el artículo 26 de la misma norma. Y se considera que ha de predicarse en esa condición de integrantes de los Cuerpos de Bomberos municipales las plazas objeto de la convocatoria pues se trata realmente de bomberos a la vista de las funciones recogidas en la propia convocatoria.

Por tanto, se considera que la sentencia recurrida infringe los preceptos citados porque: 1) Estamos ante una necesidad estructural y permanente, sin que pueda sostenerse que porque el convenio tenga fecha de finalización ello determine que estamos ante una necesidad puntual y coyuntural. Ello tendrá efectos sobre la financiación del servicio, pero no sobre el carácter estructural del servicio, circunstancia que además se reconoce expresamente en la cláusula tercera del convenio. Asimismo, dicho carácter permanente y estructural se desprende de las propias funciones contempladas en las bases de las plazas convocadas, de donde se desprende con claridad que no nos encontramos ante necesidades puntuales. 2) Los empleados públicos que realizan las funciones propias del Servicio de Extinción de Incendios han de ser necesariamente funcionarios pues así lo dispone la normativa local anteriormente citada. 3) Finalmente, no debemos olvidar que la propia Xunta de Galicia, categoriza como funcionarios a los bomberos forestales, tal y como se recoge en la disposición adicional novena de la Ley del Empleo Público de Galicia, rubricada "Escalas y especialidades de los cuerpos de Administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia", haciendo la misma categorización que en la legislación local: funcionarios y en los cuerpos de administración especial.

En consecuencia se manifiesta que lo ajustado a derecho es que, respecto de las plazas a las que se refiere la convocatoria recurrida, debe sujetarse al derecho administrativo al ser realmente una relación estatutaria. Y, en cualquier caso, ya sea laboral o funcionarial, el vínculo debería ser estable y nunca temporal, pues concebir en la convocatoria un contrato temporal por obra y servicio determinado va en contra de la naturaleza sustantiva de los servicios que se van a prestar, de forma muy palmaria. Se considera que la conclusión de la juzgadora contradice la doctrina legal y judicial inconcusa de la Sala Cuarta del TS y, en general, de la Jurisdicción Social, que expresan de forma diáfana quela fórmula del convenio de colaboración entre Administraciones Públicas no habilita la contratación laboral temporal. La cuestión es de fondo: el carácter temporal o permanente de las necesidades que vienen a cubrir, y, claramente, los servicios recogidos en el convenio son de naturaleza permanente, al margen dela Administración Pública que ostente la competencia originaria y aunque, desde luego, el Concello de A Cañiza, por la población que tiene, no esté obligado a contar con servicio de prevención y extinción de incendios.

Así, se reitera que si las necesidades son permanentes - como desde luego que lo son- no caben legítimamente fórmulas de contratación temporal. La doctrina unificada del TS es, así pues, muy clara: un convenio de colaboración entre una Administración autonómica y otra local no puede dar pábulo, por sí misma, a una contratación temporal. Lo que importa es el carácter permanente o temporal de las necesidades que se cubre, y al margen de que se utilicen unas competencias propias o unas competencias delegadas. Es evidente de todo punto que la prevención de incendios forestales es una necesidad permanente, así como la gestión de la biomasa forestal o la atención delas emergencias señaladas en el convenio. La Sala de lo Social del TSJ de Galicia ya ha terciado en muchas ocasiones sobre el problema de los Grupos de Emergencias Supramunicipales compuestos por personal contratado por los Ayuntamientos con base en convenios de colaboración paralelos al aquí discutido. La doctrina de la Sala se ha debatido entre otorgarles a los trabajadores la condición de indefinidos no fijos o fijos de plantilla. Sin embargo, ha sido totalmente unánime cuando ha expresado fraudulentas las contrataciones temporales.

Por lo demás, se señala que la petición subsidiaria de consideración de personal laboral fijo no se resolvió en la Sentencia recurrida. Tal pretensión se basa en que los puestos objeto ofertados en las bases impugnadas, - servicios en materia de emergencias - con carácter supramunicipal siendo competencia propia de la Diputación o entidad equivalente, de carácter estructural y estables en lo que se refiere a su prestación, por lo que no se puede considerar que se trate de una obra o servicio limitada en el tiempo. Se citan sentencias del orden jurisdiccional social al respecto.

TERCERO.- Motivos de oposición al recurso de apelación.

Por la representación del Concello de A Cañiza se formula oposición al recurso de apelación.

Se alega para ello que ante la pretensión de la actora de que la relación sea considerada como funcionarial y no como laboral, ha de acudirse al art 22 y siguientes de la Ley 2/2015 de 29 de abril del Empleo Publico de Galicia. ŽSe transcribe el citado artículo 22, así como el artículo 26 de la citada norma, y se concluye que de ellos cabe estimar que las funciones a desempeñar por "peones" para el GES, no son funciones que necesariamente tienen que ser realizadas por funcionarios, pues el art 22 limita las funciones a las de carácter de fe pública, inspección, financieras, contabilidad, etc, funciones que los peones no desempeñan, por lo cual las funciones son asumidas por personal laboral. Asimismo de conformidad con la interpretación de los art. 167 y 175 del Texto Refundido del Régimen Local mantenida por el profesor Pérez Luque, los puestos reservados a personal laboral serían exclusivamente los de oficios, no obstante se indica que la jurisprudencia constitucional y el tribunal supremo flexibilizan esta postura. Se invocan sentencias al respecto.

Se señala que las funciones a desempeñar por peones para el GES, no son funciones que necesariamente tienen que ser realizadas por funcionarios ya que no estaría implícita la nota de ejercicio de la autoridad,, ni las notas de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones públicas (necesariamente), por lo cual se considera que para este puesto la figura jurídica adecuada podría ser la del personal laboral, y nunca la de funcionario, ante la limitación efectuada en el artículo 22.

Respecto a la petición subsidiaria de personal laboral fijo, se indica que el decreto de la Alcaldía de 30.07.2021 no hace otra cosa que ejecutar lo acordado por el Pleno municipal, acuerdo contra el que no se recurre en este procedimiento, y en dicho acuerdo del pleno se decidió por la corporación local suscribir el convenio y adendas del convenio de Colaboración entre la Xunta de Galicia y la Federación Galega de Municipios y Provincias y de las Diputaciones Provinciales en materia de emergencias y prevención de incendios forestales para el desarrollo de los Grupos de Emergencias y Protección Civil y creación de listas de guardia para dichos servicios.

Así, se indica que la contratación objeto del recurso se realizará en base al Convenio de colaboración señalado, para el desarrollo de los Grupos de Emergencia Supramunicipal, GES "A PARADANTA", con efecto desde abril de 2021. En la cláusula primera se indica que: " el objeto del presente convenio es colaborar en el desenvolvimiento de los grupos de emergencias supramunicipales (GES), como grupos operativos en emergencias de ámbito supramunicipal para completar el mapa de emergencias de Galicia." En la cláusula tercera se recoge la composición de cada GES, que contará con una estructura profesionalizada, que dará cobertura a toda la zona de actuación del grupo conforme al Anexo I, en el que se recoge también la sede. En la cláusula cuarta se recoge las funciones del GES. En la cláusula quinta las actuaciones del GES en materia de prevención de incendios forestales. En la cláusula sexta se indica que los GES, dependerán tanto jurídica como orgánicamente del ente local por el cual fueron contratados. Y por último en la cláusula décimo sexta del Convenio, se indica que, " el presente convenio extenderá su vigencia desde la fecha de su firma hasta el 31 de diciembre de 2021 al término"

De lo expuesto, se considera por la apelada que queda acreditado, que las tareas a desarrollar por el GES "A Paradanta", con sede en el Ayuntamiento de A Cañiza, no son tareas de carácter permanente y de duración indefinida en el tiempo, pues como se recoge en el Convenio suscrito, el Concello de A Cañiza puede denunciar el convenio con antelación. Por lo tanto, no estamos ante una actividad que pueda perdurar en el tiempo, sino una actividad temporal, como se recoge en el Convenio, y por lo cual el Concello acude a la contratación de personal laboral de forma temporal, sin que ello suponga fraude de ley, pues esta contratación está vinculada al Convenio citado. Además, en la cláusula décimo- sexta se establece que el Convenio extenderá su vigencia desde la fecha de su firma hasta el 31 de diciembre de 2021, y al término de cada anualidad cualquiera de las partes podrá denunciar el convenio, con una antelación mínima de un mes. Y de ahí que sea fácilmente entendible que la contratación tiene que tener el carácter temporal, porque el propio convenio así lo fija.

Se manifiesta que las bases publicadas se acogen a una modalidad legalmente establecida como para servicio concreto con un límite temporal en el tiempo, transcurrido el cual el Concello decidirá si renueva el convenio con las administraciones implicadas y por lo tanto establece un servicio público estructural y permanente. Frente a la alegación de adverso de que el servicio público ya está estructurado y tiene vocación de permanencia se impone el hecho notorio de que dicho servicio no está actualmente siendo prestado por ninguno de los cuatro municipios a los que afecta, y resulta injusto y desproporcionado que la implantación del mismo a prueba como se pretende, conlleve unas consecuencias económicas para el Concello que, en caso de no renovación del convenio y decaimiento del servicio, provoquen vía de responsabilidad por extinción de la relación laboral. Esa autonomía y sustantividad propias que el propio demandante reconoce al servicio que se intenta implantar permiten la modalidad a servicio concreto anudando la duración máxima del contrato a la duración del servicio, otro planteamiento se considera temerario desde el punto de vista de la viabilidad económica. Se manifiesta que, si en vez de un convenio para la dotación del servicio estuviésemos ante una partida presupuestaria regulada y fija, podríamos sostener la obligatoriedad de la contratación laboral fija o incluso la funcionarial, pero no se trata de una OPE sometida a la legislación del funcionariado, ni pueden llegar a adquirir en virtud de contrato laboral sea fijo sea indefinido la categoría de funcionarios, y sin que la jurisprudencia y la normativa comunitaria llegue a sancionar la temporalidad de un modo tan grave y tan discriminatorio con quienes optan al empleo público vía oposición.

Se considera que lo que se pretende con la nulidad que se solicita de las bases de la convocatoria es poner la venda antes que la herida, puesto que no puede hablarse de abuso en la temporalidad , ya que esta temporalidad está basada en un servicio concreto, bien definido cuya finalización es posible por no poder asumir el Concello la continuación, y es lógico, razonable y aconsejable que en la contratación el Concello elija el modelo de contrato laboral y también es lógico que si el Concello no cuenta con una fuente de financiación permanente del servicio a prestar, que además es de ámbito territorial superior a su demarcación y competencia, no quiera asumir una carácter fijo en la contratación laboral y menos aún la condición de funcionarios, pues no es viable económicamente y las normas se han de aplicar con sentido común y de acuerdo a la realidad social vigente. Se indica que ya se verá si, agotado el periodo de contratación temporal, pueda darse una prórroga en los contratos que revele un uso desviado de la temporalidad, y de prorrogarse el servicio podrá el Concello convertir en personal fijo que estuvo contratado con preferencia de otros que opten a la plaza definitiva que se convoque oportunamente.

CUARTO.- Datos de interés.

Por la Xunta de Galicia, la Federación Galega de Municipios e Provincias e as Deputacións Provinciais, se formalizó Convenio de Colaboración en materia de emergencias y prevención y defensa contra incendios forestales, para el desarrollo de los Grupos de Emergencia Supramunicipales (GES), como grupos operativos en emergencias de ámbito supramunicipal, para completar el mapa de emergencias de Galicia.

En el citado convenio se señala que los GES se situará estratégicamente en 24 localidades, que por tener carácter supramunicipal permiten ofrecer cobertura , junto con los demás servicios de emergencia, a un total del 90-97% de la población. Con carácter general, cada grupo se conforma por 12 efectivos, y en el caso de que el GES tenga base compartida podrá estar integrado por 12,16, 18 o 19 efectivos. En todos los casos, cada GES contará con una estructura profesionalizada y de carácter permanente , que dé cobertura a toda la zona de actuación del grupo conforme al Anexo I, en el que se recoge también su sede. En lo que se refiere a la selección, formación y operatividad de los componentes de estos grupos, se estará a lo dispuesto en el Anexo VIII.

En la cláusula cuarta del convenio se indican las funciones, esencialmente en el ámbito, entre otras, de la acción contra incendios forestales, gestión de la biomasa, prácticas preventivas, actuaciones de prevención de la avispa velutina, intervenir en situaciones de riesgo y emergencia para mantener al seguridad de carreteras, colaborar con los grupos de acción establecidos en planes municipales, actividades en materia de sanidad y salubridad pública, ...

En la cláusula sexta se indica que los GES dependerán, tanto jurídica como orgánicamente del ente local por el que fueron contratados, y en ningún caso sus integrantes tendrán vínculo laboral con la Administración General de la Comunidad Autónoma ni con las Diputaciones Provinciales.

Se establece en la cláusula séptima y octava, respectivamente, lo relativo a la financiación en materia de prevención de incendios forestales, y en materia de emergencias y extinción de incendios forestales.

En los compromisos de las partes se recoge el de colaboración en la financiación del coste que suponga la operatividad de los GES, tanto por parte de la CA de Galicia, como de las Diputaciones Provinciales . La FEGAMP se compromete a coordinar el proceso de adhesión de los Concellos al Convenio. Y se recoge asimismo a qué se comprometen los Concellos adheridos.

El Anexo VIII del Convenio se refiere a los medios personales. Y se indica que son los Concellos los encargados de la selección del personal, y que en el caso de que fuese necesario seleccionar nuevos efectivos, habrá de hacerse por el sistema de concurso-oposición, respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad y la normativa de selección de los empleados públicos. Se señala que el Concello asumirá la posición de empresario o contratante, y asumirá en exclusiva las obligaciones legales y convencionales correspondientes. Se señalan los requisitos exigidos a los aspirantes para participar en el proceso selectivo . Se regula lo relativo a la fase de concurso, así como el temario mínimo para la fase de oposición, y se indica que , superado el proceso de selección, con carácter previo al ingreso en el grupo, se realizará un curso teórico-práctico que se impartirá en la Academia Galega de Seguridade Pública.

Consta que tras la propuesta de la Alcaldía del Concello de A Cañiza en relación a la adhesión al Convenio, así como la memoria justificativa, se emitió informe jurídico por la Secretaría General y por parte del Interventor, se emitió dictamen favorable por la Comisión Informativa de Economía e Facenda e Especial de Contas, y finalmente, en Pleno de 15 de abril de 2021 se acordó solicitar la adhesión al Convenio de Colaboración suscrito por la Xunta de Galicia, la FEGAMP y las Diputaciones Provinciales.

En el informe de Intervención se indica que la aplicación del convenio supone la incorporación de nuevo personal , y que habrá de sujetarse a lo que se indique en cada momento por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y en concreto se señala que la Ley 11/20 de Presupuestos Generales para el año 2021 indicaba que " no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o funcionarios interinos, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables". No obstante, se indica que en este caso, para la ejecución del convenio, se incorporará personal funcionario o laboral con carácter interino o temporal, teniendo vigencia el convenio desde su firma hasta el 31 de diciembre de 2021; se indica la necesidad de motivar debidamente el servicio específico a realizar, pues si continuasen posteriormente prestando funciones, podrían ser declarados por los tribunales con carácter indefinido al cubrir puestos estructurales.

Tras la adhesión al convenio, se autorizó por la Alcaldía el inicio de los trámites para el procedimiento de selección que tenga como consecuencia la contratación de personal del GES A Paradanta.

Se hace constar por el Agente de Empleo y Desarrollo municipal que han de contratarse 11 personas, porque para completar los 12 necesarios se cuenta con la incorporación de un trabajador municipal (auxiliar de protección civil) al Servicio GES. En el informe jurídico se justifica la contratación del personal como laboral, en atención a la flexibilización efectuada por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, no limitando los puestos reservados a personal laboral a los de oficios; y se señala que en las funciones de peón del GES no está implícita la nota de ejercicio de autoridad, ni las notas de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de funciones públicas, por lo que la figura jurídica adecuada es la del personal laboral.

En función de lo anterior se publicó en el BOP de Pontevedra de 16 de agosto de 2021 la convocatoria para el procedimiento de selección de personal para confirmar el GES de A Paradanta, habiéndose aprobado por Decreto de la Alcaldía de 30 de julio de 2021 las bases para la provisión de las 11 plazas de peón de emergencias, promoción y defensa contra incendios forestales, siendo la modalidad de contratación laboral temporal de obra o servicio, con duración hasta la finalización del período de vigencia del convenio, y siendo el sistema de selección el de concurso-oposición.

La citada resolución de 30 de julio de 2021 es la impugnada por la parte recurrente, al considerar que el tipo de vínculo de las plazas convocadas habría de ser funcionarial , o subsidiariamente laboral fijo.

QUINTO.- Pretensión de relación funcionarial.

Con carácter principal se interesaba por el sindicato demandante que se declarase que la relación de los 11 peones de emergencias, prevención y defensa contra incendios forestales cuyas plazas son objeto de la convocatoria fuese de carácter funcionarial.

Se basa esencialmente para tal pretensión la parte en la regulación existente respecto a los integrantes del Cuerpo de Bomberos en los ayuntamientos, considerándoseles estatutarios, esto es, funcionarios públicos, y se cita al efecto la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen Local, o el Real Decreto Legislativo 896/1991 que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en cuanto señala que se comprenderá en la Subescala de Servicios Especiales , entre otros, los funcionarios del Servicio de Extinción de Incendios.

En función de ello, se considera erróneo el razonamiento de la juez de instancia que, tras hacer cita del artículo 22 y del 26 de la Ley 2/125 de Empleo Público de Galicia, concluye que las funciones a desempeñar no son de las que necesariamente han de ser prestadas por funcionarios.

Pues bien, ante lo alegado por la apelante, ha de considerarse que los componentes del Grupo de Emergencias Supramunicipal, en primer lugar, no tienen la consideración de bomberos y sus funciones no se identifican con las propias de éstos, al abarcar otros ámbitos, y, en segundo lugar, tampoco prestan servicio para una Administración Local, sino que su actuación es supramunicipal, por lo que las manifestaciones efectuadas sobre el régimen de los bomberos y el carácter de su relación con la Administración Local, no es automáticamente trasladable a este supuesto.

En la línea que se razonó por la juez de instancia, resulta oportuno tomar en consideración para resolver la cuestión que se suscita, lo que al efecto se dispone en la Ley 2/125 de Empleo Público de Galicia, aplicable a la Administración Local de acuerdo con el artículo 4 de la misma, y cuyo artículo 22 parte señalando " 1. Corresponde exclusivamente al personal funcionario el ejercicio de las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales de las administraciones públicas.

2. En virtud de lo previsto en el apartado anterior, las relaciones de puestos de trabajo reservarán necesariamente al personal funcionario:

a) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen el ejercicio de autoridad, fe pública o asesoramiento legal. En particular, se entiende que implican ejercicio de autoridad las funciones de policía administrativa, salvo las excepciones que puedan establecerse por norma con rango de ley .

b) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas de inspección, fiscalización o control. En particular, quedan reservados al personal funcionario aquellos puestos con funciones que impliquen la realización de tareas de fiscalización interna y control de la gestión económico-financiera y presupuestaria.

c) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas de contabilidad y tesorería.

d) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas en materia de exacción de tributos.

e) Los puestos que tengan atribuidas competencias para dictar actos de incoación, instrucción o resolución de los procedimientos administrativos.

f) Los puestos que tengan atribuidas funciones de inscripción, anotación y cancelación de datos en los registros administrativos.

3. Los demás puestos de trabajo en las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley serán desempeñados con carácter general por personal funcionario, sin perjuicio de lo dispuesto por el apartado tercero del art. 26".

Al respecto, más allá de lo ya indicado en relación a la asimilación con el Cuerpo de Bomberos, no se efectúa razonamiento alguno por la parte apelante en apoyo de su pretensión del carácter funcionarial de la relación; sin que se razone que pudiera estar incluida la relación prestacional de que se trata dentro de alguno de los supuestos que el precepto citado señala como relación necesariamente funcionarial.

Por su parte, el artículo 26 de la Ley 2/15 establece " 1. Tienen la condición de personal laboral las personas que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, prestan servicios retribuidos en las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley.. En función del régimen de duración del contrato, este puede ser fijo, temporal o indefinido.

2. En ningún caso pueden ser desempeñados por personal laboral los puestos de trabajo que estén reservados a personal funcionario en virtud de lo previsto en el apartado segundo del art. 22 de esta ley .

3. Pueden ser desempeñados por personal laboral:

a) Los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.

b) Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios.

c) Los puestos correspondientes a áreas de actividad que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan cuerpos o escalas de personal funcionario en los cuales las personas integrantes tengan la preparación específica necesaria para su desempeño.

d) Los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipamientos e instalaciones, y artes gráficas, así como los puestos de las áreas de expresión artística".

En el caso presente, dada la vinculación del Grupo de Emergencias Supramunicipal con el Convenio suscrito por la Xunta de Galicia, la Federación Galega de Municipios e Provincias y las Diputaciones Provinciales, en materia de emergencias y prevención y defensa contra incendios forestales, y el hecho de que éste tiene una duración limitada , puede considerarse que , sin perjuicio de que no consta que se trate de la realización de funciones que necesariamente hayan de ser ejecutadas por funcionarios, podría incluirse el supuesto de que se trata en el citado artículo 26, apartado 3,a), como puestos de naturaleza no permanente, y considerar así su carácter laboral, como de hecho consta que se considera en las sentencias del orden jurisdiccional social que son citadas por la propia parte apelante en su recurso.

En este sentido se razonó en la sentencia apelada, en la que la juzgadora valoró que, ante el contenido de los documentos que obran en el expediente, las tareas a desarrollar por los componentes del GES no son de carácter permanente o de duración indefinida en el tiempo, sino que se trata de una actividad en el marco de un convenio con vigencia determinada, y que además el Concello podría incluso denunciar el mismo con antelación al transcurso de su plazo de vigencia (hasta el 31 de diciembre de 2021).

En esta línea, ha de tenerse en cuenta que un recurso idéntico al presente ya fue resuelto por esta Sala y Sección, en sentencia de 24 de mayo de 2022, nº 439/22 , en la que se indicaba " los servicios a prestar por los peones a contratar no van a ser los propios de un Cuerpo de bomberos, sino que tendrán carácter más amplio. En efecto, según la cláusula primera del Convenio, el mismo tiene por objeto colaborar en el desarrollo de los GES, como grupos operativos en emergencias de ámbito supramunicipal, para completar el mapa de emergencias de Galicia, y la enumeración de sus funciones en la cláusula cuarta permite descubrir que son mucho más amplias que las que puedan corresponder a un Cuerpo de bomberos municipal. Para que pueda comprobarse el ámbito de actuación indudablemente más amplio de los GES, hemos de reproducir seguidamente la cláusula cuarta del Convenio de colaboración. (...)

Seguidamente acude el apelante a los artículos 22 y 26 de la Ley gallega 2/2015 para deducir que la regla general es que el personal de las Administraciones Públicas será funcionario.

Es cierto que en el artículo 22.3 de la Ley 2/2015 se establece esa regla general, pero también lo es que a continuación se dispone " sin perjuicio de lo dispuesto por el apartado tercero del artículo 26 " (...) Resulta evidente que los puestos de peones del GES de que ahora se trata no pueden ser incardinados en ninguno de dichos apartados que imponen que el vínculo sea funcionarial.

Por su parte, en el apartado 3 de aquel artículo 26 se recogen los puestos que pueden ser desempeñados por personal laboral (...) Visto el modo en que nació la creación de los GES en el Convenio de 26/12/2018 , los puestos de peones que se convocan en la resolución impugnada pueden ser incardinados en el apartado a) de aquel artículo 26, porque los doce efectivos de que se compondrá cada GES están ligados al mencionado Convenio, y en la cláusula 16ª de éste se establece que extenderá su vigencia desde su firma hasta el día 31 de diciembre de 2021, además de que al término de cada anualidad cualquiera de las partes podrá denunciar el Convenio, con una antelación mínima de un mes. Con ello se pone de manifiesto que el Convenio no tiene vocación de permanencia indefinida, de modo que carecería de sentido que se hubieran de convocar puestos de carácter funcionarial para quienes están llamados a prestar sus servicios durante un período de tiempo determinado.

En efecto, así como el Servicio de Extinción de Incendios de un Ayuntamiento pertenece a la Escala de Servicios Especiales y está compuesto por funcionarios ( artículo 172.1 RDL 781/1986 ), porque los servicios que prestan son estructurales y permanentes, no se puede afirmar lo mismo de las tareas asignadas a los peones de los GES, quienes, al estar ligados al Convenio de colaboración, tendrán que tener la misma duración máxima que éste. De ahí deriva la previsión de la base 3ª de la resolución impugnada, en la que se establece que, de conformidad con el artículo 22 del Convenio colectivo para el sector de actividades forestales, el contrato por obra o servicio determinado podrá tener una duración máxima de cuatro años, y, en congruencia con la posibilidad de denuncia a que se refiere la cláusula 16ª del Convenio, seguidamente se recoge en la mencionada base 3ª que los contratos objeto de las bases podrán finalizarse en el supuesto de que el Convenio de Colaboración dejara de estar en vigor por denuncia de cualquiera de las partes que firmaron o se adhirieron al mismo. Por tanto, no puede prosperar el argumento del apelante de que el Convenio no habilita la contratación de personal laboral temporal.

En el caso presente lo que no es permanente es la prestación del servicio con carácter supramunicipal, que es precisamente a lo que da lugar el Convenio de colaboración. Surge con la idea de servir de complemento al mapa de emergencias de Galicia, y sin el objetivo definido de crear un Grupo estable con unos trabajadores fijos. En efecto, no pueden identificarse las tareas de extinción de incendios forestales que desarrolla el Servicio de bomberos de un Concello, que son estructurales y se limitan al ámbito del propio Ayuntamiento, por lo que es lógico que hayan de ser funcionarios los que componen ese Servicio, con las que desempeñan los peones de los GES (aunque una de sus funciones es la de intervenir en incendios forestales y urbanos en el ámbito territorial de su demarcación, aunque para ese caso se exija que actúan en coordinación técnica con el distrito forestal o con el parque comarcal de bomberos, de existir éste ) , que se crean temporalmente como grupos operativos de emergencias para acometer labores diferentes de carácter supramunicipal y a in de completar el mapa de emergencias de Galicia.

(...) Hemos de insistir en que la propia jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo (sentencia de 29 de junio de 2018, recurso de casación para unificación de doctrina nº 2889/2016 ), y la de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sentencias de 30 de abril de 2019 , recurso de suplicación nº 4813, 13 de marzo de 2020, recurso de suplicación nº 3121/2019 , y 17 de julio de 2020, recurso de suplicación nº 365/2020 ), que cita el recurrente, se decanta por la contratación de personal laboral para estos casos, con lo cual se desmiente y contradice la relación funcionarial que reclama el apelante..."

En consecuencia, conforme a lo expuesto, ha de desestimarse al pretensión principal de la parte apelante de que se considere la relación de carácter funcionarial, confirmando en consecuencia lo decidido en la sentencia de instancia.

SEXTO.- Pretensión de relación de carácter laboral fijo.

En segundo lugar, de forma subsidiaria a solicitar el carácter funcionarial de la relación jurídica de los componentes del GES con la Administración, se interesaba que se declarase que habría de ser una relación laboral de carácter fijo.

Al respecto, lo razonado en el fundamento anterior sobre el carácter temporal de la actividad y, en consecuencia, de la relación que se crea entre los componentes del grupo y la Administración, resulta aplicable para resolver esta cuestión, en el sentido de desestimar lo alegado por la parte recurrente.

Así, la parte recurrente basa su pretensión esencialmente en la equiparación ya indicada con los Cuerpos de Bomberos Municipales, y en sentencias del orden jurisdiccional social dictadas en supuestos en que se consideró la existencia de abuso de las relaciones laborales temporales, por entender que los servicios a atender con ellas eran realmente permanentes en el tiempo, e indicando que lo que ha de valorarse es precisamente el carácter duradero, indefinido o permanente de la necesidad que se trata de cubrir, con independencia de que la financiación de los mismos o su organización se efectúe mediante planes o programas temporales; y, en concreto, se citan sentencias en relación a Grupos de Emergencias Supramunicipales, como los que aquí se tarta considerando en esos casos la existencia de fraude en las contrataciones temporales, por haberse extendido la relación más allá de lo que venía previsto, dando lugar a la situación de abuso.

Pues bien, sin desconocer las sentencias que se citan por la apelante, y que vienen a resolver supuestos concretos donde fue finalmente apreciado un abuso o fraude en la contratación, en este caso no puede partirse de ellas para resolver la cuestión que se suscita, pues aquí lo recurrido es la convocatoria para proveer a la contratación, con unas bases determinadas, y en relación a una actividad concreta para la que se señala una duración, sin que se haya iniciado la prestación y sin que quepa por ello adelantar efectos que pudieran derivarse de un abuso en una relación que nace inicialmente con carácter temporal

Así, en la sentencia de esta Sala y Sección antes citada, nº 439/22, de 24 de mayo de 2022, se indicaba sobre ello que " La petición subsidiaria que se contiene en el suplico de la demanda es la de que la relación de los peones seleccionados se considere como la de personal laboral fijo.

El apelante se apoya en el criterio de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que considera fraudulento el concierto del contrato de trabajo de obra o servicio determinado para estos casos, y, por entender que la prestación tiene vocación de permanencia (se refiere a otros Convenios de colaboración, no al que ahora nos compete), estima que resulta adecuado calificar el contrato como fijo.

Varias son las razones por las que ese criterio de la jurisdicción social no resulta extrapolable al caso presente, donde la problemática de la naturaleza del contrato con los peones de los GES seleccionados se suscita en términos diferentes y ante esta jurisdicción contencioso-administrativa.

En primer lugar, cuando se examinó la problemática en la jurisdicción social fue respecto a personal laboral que en principio había sido contratado para un período de tiempo inferior, que se fue prolongando durante mucho mayor lapso temporal....., por lo que se examinaban a posteriori casos en los que ya se podía valorar el abuso de la temporalidad y por ello se llegó a la conclusión de que lo adecuado era la calificación de fijo. Sin embargo, en el caso presente cuando se plantea el recurso los peones no habían sido seleccionados y, por consiguiente, no habían comenzado a prestar sus servicios, por lo que resultaría excesivo calificar al personal seleccionado como fijo por el simple hecho de que el contrato tuviera como duración máxima cuatro años, lo cual, como hemos visto, está justificado: 1º Porque ese plazo coincide con la duración máxima del Convenio de colaboración en el que toma base la convocatoria de las 12 plazas de peones de los GES, 2º Porque también tiene su fundamento en la invocación del Convenio Colectivo para el sector de actividades forestales publicado por resolución de 27 de junio de 2019, en cuyo artículo 22 se admite como fórmula contractual la de obra y/o servicio, cuya duración en ningún caso tendrá una duración superior a cuatro años, 3º Porque en el caso presente el servicio no ha comenzado a ser prestado en ninguno de las siete municipios a los que afecta (de hecho lo que se impugnan son la convocatoria y las bases), y no se aprecia razón alguna por la que en principio no pueda emplearse la fórmula del contrato de obra o servicio determinado con aquel plazo máximo de duración, de modo que se antoja excesivo obligar a la contratación de personal laboral fijo para el desempeño de labores que se van a acometer en un período de tiempo concreto con un final predeterminado, coincidente con el final de la vigencia del Convenio de colaboración, y 4º Porque es lógico y racional el argumento aportado por la defensa del Concello de Moraña de que entrañaría una temeridad seleccionar a los peones como personal fijo cuando ni siquiera queda clara la viabilidad económica del proyecto, hasta el punto de que se duda de que la implementación del servicio pueda permanecer en el tiempo, siendo ilustrativo de ello que la Xunta y las Diputaciones provinciales hacen constar en el Convenio que se limitan a coordinar y aportar parte de los fondos, pero que en ningún momento el personal contratado tendrá vínculo alguno con la Administración autonómica y periférica intervinientes (...)"

Por tanto, en atención a lo expuesto, han de confirmarse los argumentos que se contienen en la sentencia apelada, debiendo ser desestimado el recurso de apelación interpuesto por la Central Sindical independiente y de funcionarios (CSIF).

SÉPTIMO.- Costas procesales.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, " En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición". En este caso, al desestimarse el recurso de apelación , las costas han de ser impuestas a la parte recurrente, sin que su cuantía exceda de 1000 euros en concepto de gastos de defensa de la apelada.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,