Mediante diligencia de ordenación se acordó su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se dicte sentencia por la que se ESTIME la demanda, revocando la citada resolución por ser contraria a derecho; con las declaraciones que procedan, inherentes a dicho fallo, con expresa condena en costas a la Administración demandada.
Mediante providencia se señaló para votación y fallo el día 2 de marzo de 2023.
PRIMERO: Sobre las alegaciones de la demanda.
La demandante fundamenta su recurso contra la resolución sancionadora en los siguientes motivos:
1º. Caducidad del expediente sancionador, por haberse notificado la resolución después del transcurso del plazo de 1 año. Impugna la interpretación de la Administración sobre el valor del pago voluntario de la multa, entendiendo el demandante que no evita la caducidad del expediente. Además, la efectividad de la reducción decae al haber interpuesto recurso de reposición contra la resolución sancionadora, y no se reconoce la responsabilidad, de ahí, que la Administración, en vez de dar por finalizado el procedimiento y proceder al archivo del mismo, prosiguió el trámite, resolviendo el recurso de reposición, y, resuelto este, exigió el total de la sanción, como si no se hubiese acogido a ninguna reducción, pero cuando ya había desplegado, sobradamente, sus efectos la caducidad del expediente. La resolución sancionadora expresa, finalizadora del procedimiento, de fecha 30 de septiembre de 2021, fue dictada extemporáneamente, cuando ya había desplegado sus efectos la institución de la caducidad.
2º. La comisión de los hechos recogidos en el pliego de cargos, NO puede atribuirse a CANTERAS FERNANDEZ, S.L. Explotación, S. COM: en cuanto a la alteración de la zona de policía afectada, sobre ella se efectuó un importante movimiento de tierras, por su anterior titular, tal como recoge el propio Guarda fluvial en la inicial denuncia, en la que señala que los trabajos en esa zona ya se iniciaron hace más de 15 años, por lo que existe una evidente FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA. Tanto el cauce, como la zona de servidumbre del arroyo innominado, permanece inalterada durante el transcurso de los años, sin que el actuario haya acreditado la fecha en que se realizaron las obras, por lo que en cualquier caso al tratarse de una infracción leve, a los 6 meses, la referida actuación ilícita, ya estaría prescrita. En este sentido, resulta palmaria, la inexistencia del inexcusable nexo causal que vincule a mi mandante con la referida ocupación que ahora se imputa a mi representada, siendo aquella MUY ANTERIOR a que Canteras Fernández S.L. Extracción, S. COM, tuviese presencia en la zona.
3º. Resulta especialmente sorprendente, la TERGIVERSACIÓN de la imputación frente a mi mandante, respecto del carácter permanente de la infracción, mediante OBRAS, de una "supuesta" cantera de extracción de pizarra, que el propio Agente actuario, en su denuncia, manifestó que había sido objeto de modificación continua desde el año 2003, cuando, del simple análisis de las fotografías que se acompañan con la denuncia, concretamente de la PNOA del SIGPAC 1997- 2003, se aprecia que, tanto el cauce, como la zona de servidumbre del arroyo innominado, permanece inalterada durante el transcurso de los años, sin que el actuario haya acreditado la fecha en que se realizaron las obras, ni hubiese identificado medios o personal de la empresa en alguna de las múltiples visitas que, según consta en la denuncia realizó, NI QUE NO HUBIESE TRANSCURRIDO EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN; por lo que, la actuación ilícita denunciada estaría prescrita.
La alteración atribuida a mi representada, ya se reflejaba, en actuaciones programadas sobre el Riodolas, hace más de quince años, incluida en el proyecto Ambiental avalado por la propia CHN.
4º. La incoación del procedimiento sancionador, que ahora se nos traslada vulnera los principios de TIPICIDAD Y RESPONSABILIDAD del art. 28 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre.
5º. Falta de prueba "prima facie" y Presunción de inocencia. La resolución sancionadora impugnada se adopta, sin, previamente, solicitar y emitirse un informe por los servicios técnicos del organismo de cuenca, en relación a las cuestiones de índole técnica aducidas con el inicial escrito frente a la incoación, que luego no fueron rebatidas.
6º. Infracción del principio de proporcionalidad.
SEGUNDO: Sobre la contestación a la demanda.
La Abogada del Estado se opone al recurso, manifestando que:
1º. En el momento en el que se realizó el pago voluntario de la multa por parte del presunto responsable, con anterioridad al transcurso del plazo de un año, se había producido la finalización del procedimiento, de modo que no cabe apreciar la caducidad alegada de contrario.
2º. En cuanto a la falta de legitimación pasiva, se remite a la denuncia/informe obrante en el expediente administrativo de fecha 30 de mayo de 2019 en el que se ponen de manifiesto todos los hechos origen del presente procedimiento. La actividad minera -desarrollada por ahora recurrente, causante de infracción cometida y origen de la sanción impuesta- fue objeto de observación en seis diferentes momentos a lo largo de tres meses en los cuales por parte de los suscriptores del informe/denuncia se constató la afectación en ese momento de la zona de policía, sin perjuicio de que la misma se hubiese iniciado con anterioridad. En consecuencia, ni cabe hablar de falta de legitimación pasiva, ni de prescripción al encontrarnos en presencia de una infracción continuada.
3º. Ante la alegada falta de prueba y además del valor probatorio del que gozan los hechos constatados por funcionario público, estima que constan en el expediente administrativos suficientes elementos de prueba que determinan la realización de los hechos denunciados y a la postre sancionados, así como la responsabilidad del recurrente respecto de los mismos en cuanto o realiza la extracción de pizarra en el lugar.
4º. En cuanto a la infracción del principio de proporcionalidad, se remite a la propuesta de resolución dictada donde se detallan todos los criterios tenidos en cuenta a la hora de cuantificar la sanción impuesta; criterios que debe subrayarse no han sido discutidos de contrario.
TERCERO: Sobre la caducidad del expediente administrativo.
De conformidad con el artículo 25.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC):
"En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: (...)
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
Conforme a la Disposición Adicional Sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio:
" A los efectos previstos en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley serán los siguientes: (...)
3.º Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año."
El art. 332 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas regula el plazo del procedimiento sancionadora, fijándolo en un año, en estos términos:
"En todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
El organismo de cuenca dictará la resolución que proceda o remitirá el expediente a la Dirección General correspondiente para su elevación al órgano que tuviera atribuida la competencia. El plazo para resolver no excederá de un año, contado a partir de la incoación del expediente."
Consta en las actuaciones que la incoación del expediente se produjo el 29 de noviembre de 2019, y que la notificación de la resolución sancionadora se verificó en fecha 8 de octubre de 2021. Ambas partes coinciden en que tomando en consideración la suspensión de los plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos de las entidades del sector público, en virtud de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el plazo para notificar la resolución llegaría hasta el 18 de febrero de 2.021.
La Administración considera que no hay caducidad del expediente, a pesar de que la resolución sancionadora se hubiera dictado y notificado varios meses después de la finalización del plazo normativamente establecido, por el hecho de que antes del vencimiento de ese plazo, en concreto, el 25 de enero de 2021, el denunciado procedió a efectuar el ingreso voluntario de la cuantía de la multa indicada en la propuesta de resolución, aplicando la reducción del 20% por pronto pago, al amparo del art. 85.2 de la LPAC, con lo cual se produce la terminación del procedimiento. Razona a este respecto la resolución sancionadora:
" Sentado lo anterior, en el caso que nos ocupa el acuerdo de incoación del expediente sancionador S/32/0221/19 tuvo lugar el día 29/11/2019, y la notificación de la resolución sancionadora tuvo lugar el día 08/10/2021, por lo que aun tomando en consideración la suspensión de los plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos de las entidades del sector público, en virtud de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, cabría entender que se ha producido la caducidad en el presente expediente.
No obstante, lo anterior, consta en el expediente que la mercantil ingresó en la cuenta del Organismo de cuenca, en fecha 25/01/2021, la multa indicada en la propuesta de resolución, aplicando la reducción por pronto pago, quedando una cuantía resultante de 4.800,00 euros. Es por ello que de conformidad con lo establecido en el artículo 85.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre cabe entender que el procedimiento finalizó en el momento que se realizó el pago voluntario de la multa por parte del presunto responsable de modo que no cabe apreciar la existencia de caducidad en el expediente ya que, como manifiesta la propia recurrente, el plazo final para la terminación del procedimiento expiraba en febrero de 2021, como consecuencia de la suspensión de los plazos procedimentales, y el pago se realizó con anterioridad a que se cumpliera dicho plazo.
En consecuencia, la resolución sancionadora expresa ha de entenderse dictada en cumplimiento de la obligación de resolver que se contiene en el art. 21 de la Ley 39/2015 , pero, al implicar el pronto pago voluntario la terminación del procedimiento de acuerdo con el art. 85.2 de dicho cuerpo legal , dicha resolución expresa dictada extemporáneamente no puede tener los efectos que se pretenden por la parte recurrente motivo por el que no ha lugar estimar la caducidad alegada de parte."
Esta argumentación de la Administración demandada para excluir la apreciación de la caducidad, a pesar de haberse notificado la resolución sancionadora fuera del plazo anual establecido, por el hecho de haberse ingresado voluntariamente el pago de la multa, con la reducción del 20%, al amparo del art. 85.2 de la LPAC, no puede ser acogida, ya que el dies ad quem del plazo de caducidad del procedimiento no se sitúa en el momento del pago voluntario de la multa, sino en el de la notificación de la resolución expresa sancionadora que impone la sanción aplicando la reducción del 20% derivada de ese pago, tal y como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 06/10/2022, Nº de Recurso: 294/2021 , Nº de Resolución: 1260/2022, ECLI:ES:TS:2022:3576, que en un supuesto similar de terminación del procedimiento por pago voluntario de la multa por una infracción tipificada en la Ley de Aguas, (y en el que la parte demandante alegaba que el hecho de que se hubiera procedido, antes de dictarse la mencionada resolución expresa sancionadora, al pago de la sanción con la reducción prevista legalmente y que ese pago se hubiese realizado con anterioridad a la fecha límite para dictar la resolución), considera que ello no excluye dicha caducidad, razonando lo siguiente:
(...) Está claro que en el caso del reconocimiento de responsabilidad la Administración ha de dictar una resolución expresa, que es la que pondrá fin al procedimiento, en la cual, como ya se ha dicho, se impondrá la sanción que proceda. Mayores problemas ofrece el supuesto del pago anticipado, en el que el precepto se limita a declarar que ese pago " implicará la terminación del procedimiento "; declaración no exenta de confusión porque no comportando el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, es decir, de hechos, tipificación, sancionabilidad y culpabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia que, como es sabido, constituye un derecho fundamental del interesado, exigencia que no sería necesaria en el caso de aceptación de la responsabilidad porque dicha presunción quedaría desvirtuada por la reina de las pruebas, la confesión de parte, que es lo que, en definitiva, comporta la aceptación de la responsabilidad. De tal forma que se produce la paradoja de que en este último supuesto la Administración ha de terminar el procedimiento con una auténtica resolución; en tanto que en el primero el precepto no impone de manera directa dicha exigencia, sino que se limita a declarar la terminación del procedimiento.
No le falta razón a la defensa de la recurrente cuando, ante el argumento de la defensa de la Administración de que en el supuesto de pago anticipado no es necesario dictar resolución alguna, sostiene que en tales supuestos se trataría de una sanción tácita, porque la sanción no se ha impuesto por la Administración, que se ha limitado a la mera imputación sin que tampoco el interesado haya admitido. Solo existe, en su caso, una mera propuesta, en el mejor de los casos, habida cuenta de que el pago voluntario se puede realizar ya desde el pliego de cargos, que no es sino una mera propuesta, porque el precepto no pone momento inicial para dicho cumplimiento, ya que posibilidad del pago anticipado ha de ofrecerse al interesado en el acuerdo de iniciación del procedimiento, conforme impone el artículo 64-2-º-d) de la Ley de procedimiento.
Las anteriores consideraciones abocan a que aun en el supuesto de pago anticipado, y con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento ", y ello por las siguientes razones.
En primer lugar, porque si bien es cierto que el artículo 85-2º dispone que el mero pago de la sanción pecuniaria por quien solo es imputado de la comisión de una infracción administrativa comporta la " terminación del procedimiento ", es lo cierto que no declara de manera expresa que termina el procedimiento, sino que "implicará", término que conforme al Diccionario no tiene el carácter imperativo que requiere ese mandato directo, sino el de " llevar consigo o significar algo... adquirir el compromiso de participar en algo ". En suma, se trataría de que ese pago comporta para el interesado que paga la sanción el compromiso de que la Administración dé por finalizado el procedimiento y, en su caso, poder impugnar la sanción, que ya ha pagado con la cautela de esa terminación y el beneficio de la reducción, en vía contencioso-administrativa. Es decir, y atendiendo a las limitaciones que impone el párrafo tercero del precepto, la finalidad del pago anticipado comporta excluir todo el debate --con ahorro del tiempo que requiere-- en vía administrativa, pero sin aceptar la legalidad de la sanción, en cuanto se reserva el derecho a cuestionar dicha legalidad en vía contencioso-administrativa, lo cual parece que es lo que ha acontecido en el caso de autos. Y en ese sentido hemos de traer a colación lo declarado en nuestra sentencia 232/2021 --mejor que 696/2021--, dictada en el recurso 2201/2020 (ECLI:696), como se invoca por ambas partes, bien con conclusiones diferentes, sobre que "... la renuncia o el desistimiento que se exigen en el referido precepto --artículo 85-- para poder beneficiarse de las reducciones en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial ...". El mismo precepto no impone necesariamente que el sancionado no pueda cuestionar la sanción --que, en esa interpretación, nunca se ha impuesto de forma expresa--, porque el efecto de interponer recurso en vía administrativa no es su inadmisibilidad, sino que deberá abonar la parte de sanción reducida por el pago anticipado.
En segundo lugar, porque desde un punto de vista lógico, con la declaración que se hace en el precepto realmente se trata de un mandato a la Administración para que en tales supuestos de por concluido el procedimiento, no al interesado en cuyas manos no está la posibilidad de declarar la terminación del procedimiento, que constituye una auténtica potestad de quien puede iniciarlo, tramitarlo y concluirlo, es decir, de la Administración pública, como una manifestación, la más esencial, de su potestad sancionadora. Debe tenerse en cuenta que incluso en el régimen de la caducidad, que opera por el mero transcurso del tiempo y es el propio legislador el que impone los efectos, se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala que requiere una resolución expresa en que se declare ( Ss 1667/2020, de 3 de diciembre y 14/2022, de 12 de enero; ECLI.ES:TS: 2020:4161 y 2022:68).
En tercer lugar y desde el punto de vista sistemático, se estableció ya en la Ley de Procedimiento de 1992 y se recoge ahora en el artículo 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en "todos" los procedimientos, incluso en aquellos supuestos en los que la propia norma determina como debe ser esa terminación, como cabe concluir del mencionado precepto y los que le siguen de dicha Ley. Por ello no se acierta a comprender como puede pretenderse que la decisión de una importante sanción, como el caso de autos pone de manifiesto, pueda imponerse sin que exista decisión alguna de la Administración.
Hay un último argumento, ínsito en los anteriores, pero de mayor trascendencia porque afecta a los derechos fundamentales, que han tenerse en consideración al momento de la interpretación de las normas, conforme impone el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , entre otros. Nos referimos a que si el "sancionado" sin resolución expresa tiene derecho a impugnar dicha sanción ante los Tribunales, en ejercicio de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución , como se razona en nuestra sentencia de 2021 antes mencionada, deberá concluirse que por más que en el actual modelo del proceso contencioso-administrativo haya desaparecido el monopolio del acto administrativo para abrir el proceso, es lo cierto que incluso impugnar una actividad administrativa en que la Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como infracción y castiga con una multa, dificulta en extremo dicha impugnación, salvo que pretendamos que ese mecanismo para acceder al proceso sea precisamente un acto del propio interesado --ejemplos hay en el ámbito tributario que parecen extrapolables--, pero que tiene el peculiar contenido de haber atendido esa imputación --que puede serlo a los solos efectos de su impugnación--, lo cual ciertamente que deberá tomarse en consideración a la hora de interpretar el precepto.
De lo expuesto ha de concluirse que en el caso de autos era necesario que tras el pago voluntario que hizo la recurrente de la sanción, insistimos, meramente propuesta, la Administración Hidráulica estaba obligada a dictar una resolución poniendo fin al procedimiento, esto es, determinando la concreta sanción que se impone, con todos los fundamentos que para ello se exigen en la propia Ley, como hemos dicho; máxime cuando el mero pago voluntario anticipado no comporta asumir la responsabilidad imputada. Pero es que, además, se da la paradoja de que en el presente supuesto es eso lo que se hace, de una parte, porque con su actitud la misma sancionada ha puesto de manifiesto que el pago lo fue para evitar la vía administrativa y esperar cuestionar la sanción en vía contencioso-administrativa; pero también la Administración acepta la interpretación que se sostiene con su decisión, porque el acuerdo del Consejo de Ministros lo que termina aprobando es una auténtica resolución que pone fin al procedimiento sancionador incoado."
Esta doctrina es aplicable al presente caso, en el que la normativa específica sectorial reguladora del procedimiento sancionador no indica de forma expresa que el pago voluntario produzca la terminación del procedimiento "«sin necesidad de dictar resolución expresa», constando de hecho que la Administración dictó resolución expresa sancionadora, cuya necesidad era indudable, siendo esta el acto finalizador del procedimiento y no el mero pago voluntario de una sanción meramente propuesta, habida cuenta de que ese pago, al amparo del art. 85.2 de la LPAC, no comporta reconocimiento de responsabilidad, sino que es un hecho que debe tener en cuenta la Administración y que comporta para esta la obligación de dictar resolución expresa finalizadora del procedimiento, cuya notificación es el dies ad quem del plazo de caducidad del expediente sancionador, conforme a la doctrina antes expresada.
La indudable y no negada extemporaneidad de la resolución sancionadora comporta su anulación por concurrir en la misma vicio de nulidad de pleno derecho, al haberse dictado en un expediente caducado, debiendo recordarse que, conforme al art. 21.1 de la LPAC :
"La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables".
En relación a las consecuencias de la caducidad del expediente en el que se ejercitan potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, procede traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 19/03/2018, Nº de Recurso: 2054/2017 , Nº de Resolución: 438/2018- ECLI:ES:TS:2018:1148, que a este respecto recuerda que:
"El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».
Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992 , y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.
2º) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda «continuar las actuaciones hasta su terminación» , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.
El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art. 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» y se añade «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado». En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida."
En atención a lo expuesto, procede acoger el primer motivo del recurso, en relación a la caducidad del expediente sancionador, lo que determina la anulación de la resolución sancionadora, sin necesidad de analizar la cuestión de fondo resuelta por el acto recurrido.
CUARTO: Sobre las costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, la estimación de la demanda determina que se impongan las costas procesales a la Administración demandada, con el límite máximo de 1.500 euros por todos los conceptos.
