Sentencia Contencioso-Administrativo 173/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 241/2023 de 01 de abril del 2024

PRIMERO: El presente recurso de apelación se dirige por la representación procesal de la mercantil Colivinn Spain Bussiness S.L.U. contra la sentencia nº 29/2023, de 2 de febrero de 2023, del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 15 de Madrid, que acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la Resolución de 30 de mayo de 2022 de la Dirección General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución de 18 de marzo de 2023, que ordenó la clausura de la actividad de "Residencia Universitaria", así como el precintado de las instalaciones afectas a la misma, que se viene ejerciendo en la calle de San Leonardo núm. 12.

La sentencia apelada sustenta su pronunciamiento en rechazar las tres alegaciones en que se sustentaba el recurso contencioso-administrativo:

-No concurre la caducidad del expediente, porque se impugna un acto de ejecución forzosa, que trae su causa de la previa orden de cese de fecha 17/10/2019 dictada por Director General de la Edificación, firme y consentida pues respecto de la misma no se interpuso recurso alguno, por lo que todas las alegaciones respecto de la caducidad de la previa tramitación del expediente por el que se ordenaba el cese voluntario, carecen de sustantividad, pues el mismo es un acto consentido y firme respecto del que no se acción en tiempo y forma.

- Con relación al segundo de los motivos invocados, la existencia de licencia, no se puede iniciar una actividad antes de obtener licencia de instalación y funcionamiento. La consecuencia jurídica de la falta de licencia no puede ser otra que la orden de clausura y cese de la actividad; o el desmontaje de la instalación. La decisión de precinto y clausura adoptada constituye la medida de carácter cautelar y no sancionadora, para impedir la continuidad de una actividad que se ejerce sin la preceptiva licencia.

- Finalmente, respecto de la vulneración del principio de proporcionalidad, estamos ante un acto debido para la Administración, esto supone que ante cese no cumplido la administración no tiene margen de actuación ha de ordenar la clausura por venirse realizando la actividad sin las preceptivas licencias.

La parte apelante alega:

-La Resolución de 18/03/2022 es nula de pleno derecho al haberse dictado encontrándose caducado el procedimiento de clausura (exp. nº nº 711/2015/19169) a la fecha de notificación de la resolución recurrida. La sentencia realiza un planteamiento erróneo puesto que el acto impugnado no es consecuencia de la previa orden de cese de 17/10/2019. Al contrario, el acto impugnado de 18/03/2022 se dicta como consecuencia de la previa tramitación de un procedimiento administrativo independiente con un plazo específico para su tramitación. Así se recoge en la Resolución de 25/10/2021 de audiencia previa a la clausura [folio 127 expediente] al que nos referiremos, y que contiene un procedimiento específico, distinto de que siguió la Resolución de 17/10/2019 alegada por el juzgado a quo. De esta situación se deriva la posibilidad de discutir la caducidad del procedimiento en que se dictó la resolución recurrida. La sentencia dice que estamos ante un acto de ejecución forzosa, que trae su causa de la previa orden de cese de fecha 17/10/2019 dictada por Director General de la Edificación, firme y consentida pues respecto de la misma no se interpuso recurso alguno; pero yerra porque olvida que con posterioridad a la citada Resolución de 17/10/2019 fue dictada la Resolución de 25/10/2021, de audiencia previa a la clausura, con un plazo específico para la tramitación del procedimiento, del cual derivó la Resolución de 18/03/2022 impugnada y el plazo para la tramitación del procedimiento establecido en la Resolución de 25/10/2021 fue incumplido, lo que provocó la caducidad del acto impugnado. Por tanto, la Resolución de 18/03/2022 de clausulara no trae causa directa de la previa Orden de cese de 17/10/2019; y sí trae causa de la Resolución de 25/10/2021, que estableció un plazo específico para la tramitación de tres meses desde la concesión de la audiencia previa hasta la notificación de la orden de clausura de la actividad.

-El edificio de la Calle San Leonardo 12 posee Licencia Municipal de Uso Residencial. Conforme con la normativa actual, para el desarrollo de la actividad desarrollada en la Calle San Leonardo 12 no es necesaria licencia de actividad y funcionamiento al tratarse de un uso residencial y no de una actividad comercial o industrial. No obstante, y con independencia de ello, el edificio cuenta con licencia de actividad estando autorizado por el Ayuntamiento para desarrollar la actividad de "RESIDENCIA COMUNITARIA PARA ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS". La Administración ha reconocido por actos propios que el edificio de Calle San Leonardo 12 es de Uso Residencial, clase Residencia Comunitaria. En fecha 2/02/2015 se realizó Informe Técnico por parte del Servicio de Inspección informando que en el edificio se encuentra implantada una actividad de Residencia Universitaria y según la Instrucción 2/2014 de la Coordinación General de Gestión Urbanística, Vivienda y Obras, Coordinación general de la Oficina de Planificación Urbana del Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda de fecha 20/10/2014, pertenece al uso Residencial en su clase de Residencia Comunitaria, por lo que se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas de la Ciudad de Madrid. La Ordenanza para la apertura de actividades económicas en la ciudad de Madrid, de 28 de febrero de 2014 excluye expresamente a las residencias universitarias de licencia previa o título similar al considerar que no es actividad comercial, en su art.3.2.a). Por tanto, para las residencias universitarios no se requiere ninguna licencia de actividad o funcionamiento al no conformar un comercio o industria. Aun no siendo exigible la licencia para desarrollar la actividad de residencia universitaria, las plantas 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º cuentan con licencia de actividad desde 2001, estando autorizadas para desarrollar la actividad de "RESIDENCIA COMUNITARIA PARA ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS". Como documento nº 1 de la demanda constan las licencias, e igualmente se inserta a título ilustrativo la licencia de actividad de la planta 2º.

La administración apelada alega que:

- Estamos ante un acto de ejecución forzosa, que trae su causa de la previa orden de cese de fecha 17/10/2019 dictada por Director general de la edificación, firme y consentida pues respecto de la misma no se interpuso recurso alguno. Se debió impugnar la orden de cese voluntario de la actividad y no la clausura acordada en atención a la falta de cumplimiento voluntario ( sentencia 151/2020, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, de 5 Jun. 2020, Rec. 887/2018). La caducidad que se alega, en esta materia podría afectar, en su caso, a la previa orden de cese, no así, sin embargo, al acto que nos ocupa, pues estamos en presencia de un acto de ejecución forzosa y, como tiene declarado de forma reiterada el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuando se trata de un acto de ejecución forzosa no opera plazo de caducidad alguno.

-Según consta en el expediente que contiene la resolución impugnada, ésta se dicta porque la actividad se viene ejerciendo sin licencia ni título habilitante que autorice su funcionamiento o sin ajustarse a lo autorizado en el mismo, y la consecuencia jurídica ineludible de ejercer una actividad careciendo de la preceptiva licencia de Funcionamiento no puede ser otra que la Administración Municipal ordene la clausura de la actividad.

SEGUNDO: La adecuada resolución de las cuestiones que se plantean en este recurso de apelación exige hacer una reseña de los hechos que han traído al mismo a las partes, que sean de relevancia para el tratamiento de las cuestiones debatidas.

En los folios 67 y ss. del expediente aparece la Resolución de 17/10/2019 dictada por el Director General de la Edificación, en la cual, respecto de la actividad de "residencia universitaria" que se desarrolla en la calle Leonardo nº 12, se acuerda "ordenar el cese inmediato de la actividad que se viene ejerciendo en la finca de referencia" (1º); y "advertir a los interesados que, de no acatar la presente orden de cese de actividad, se procederá al precintado de las instalaciones y a la retirada de los materiales y la maquinaria que se encuentren afectos a la misma" (3º). No consta, ni se alega que se interpusiera recurso alguno, administrativo o judicial, contra la citada resolución.

También aparece en el expediente (folio 70) acta de inspección, en la que el inspector hace constar que, "realizada visita de inspección (...) se comprueba que el titular ejerce la actividad, no habiéndose acatado la orden de cese de fecha resolución de 17-10-2019". No se discute por la parte apelante el contenido de esta acta, ni el ejercicio de la actividad. Consta en el folio 73 del expediente propuesta de resolución que propone ordenar la clausura de la actividad y el precinto de las instalaciones afectas a la misma.

Acto seguido, aparece en el expediente decreto que ordena la clausura de la actividad y el precinto, de fecha 25-2-2020 (folio 73); que se notifica sucesivamente a la interesada el 11-3-2020 y el 19-4-2021, sin que se lleve a efecto. Tras nuevo escrito de alegaciones de la aquí apelante (folios 79 y siguientes), en que se solicita que se ponga fin (sic) al "procedimiento sancionador", se realiza nueva visita de inspección el 26-5-2021, cuya acta (folio 126) constata que "la actividad se encuentra en ejercicio", tras lo cual se otorga un trámite de audiencia previo a la clausura por resolución de 25-10-2021 (folio 127), que se notifica el 15-11-2021 (folio 127), sin que consten nuevas alegaciones. De seguido, se dicta el aquí recurrido decreto municipal de 18-3-2022 (folio 129), que se notifica el 31-3-2022 (folio 131). Interpuesto recurso de reposición, se desestima el mismo por la Resolución de 30/05/2022 (exp. nº. 711/2022/09118) de la Dirección General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid, que es el objeto del contencioso-administrativo en el que se dicta la sentencia aquí apelada.

El acto originariamente recurrido es, pues, una resolución del Director General de la Edificación de fecha 18 de marzo de 2022, por la que se ordenó la clausura de la actividad de "Residencia Universitaria", así como el precintado de las instalaciones afectas a la misma, que se viene ejerciendo en la calle de San Leonardo núm. 12, sin título municipal habilitante, o sin ajustarse a las condiciones establecidas en el mismo. El acto directamente recurrido es la Resolución de 30/05/2022 (exp. nº. 711/2022/09118) de la Dirección General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la anterior resolución.

Por tanto, el acto recurrido en esta "litis" no es el único acto administrativo posterior a la no acatada Resolución de 17/10/2019, en la cual, respecto de la actividad de "residencia universitaria" que se desarrolla en la calle San Leonardo nº 12, se acordó, sin que se recurriera de ninguna manera, "ordenar el cese inmediato de la actividad que se viene ejerciendo en la finca de referencia" (1º); y "advertir a los interesados que, de no acatar la presente orden de cese de actividad, se procederá al precintado de las instalaciones y a la retirada de los materiales y la maquinaria que se encuentren afectos a la misma" (3º). Antes del acto que nos ocupa, ya se había dictado otro anterior, de fecha 25-2-2020 (folio 73), de idéntico contenido, que fue notificado en dos ocasiones a la titular de la actividad con expreso señalamiento de las fechas en que se iba a llevar a efecto la clausura y precinto, pero que no se ejecutó y que no fue recurrido por dicha interesada, por lo que esa orden de clausura y precinto previa también habría quedado firme por consentida. La resolución que nos atañe es el segundo acto que, previa una nueva y segunda acta de inspección que de nuevo constata que sigue sin acatarse la primitiva resolución de 17-10-2019, ordena la clausura y precinto. En ese sentido, bien podría haberse entendido que los actos objeto del presente contencioso-administrativo no son otra cosa que una mera reproducción de un acto anterior de idéntico contenido, firme por consentido, al no haber sido recurrido en tiempo y forma. No es necesario, sin embargo, plantearse formalmente esta cuestión, pues la constatación de los hechos antes enunciados lleva a un resultado desfavorable a las pretensiones de la parte apelante, por las razones que expondremos a continuación.

TERCERO: La sentencia de instancia considera que estamos ante un acto de mera ejecución forzosa, que trae su causa de la previa orden de cese de actividad, de fecha 17/10/2019, dictada por Director General de la Edificación, firme y consentida, pues respecto de la misma no se interpuso recurso alguno, por lo todas las alegaciones respecto de la caducidad de la previa tramitación del expediente, esto es del expediente por el que se ordenaba el cese voluntario, carecen de sustantividad, pues el mismo es un acto consentido y firme respecto del que no se interpuso recurso en tiempo y forma; y concluye que el fondo del asunto se debió impugnar contra la orden de cese voluntario de la actividad y no contra la clausura acordada en atención a la falta de cumplimiento voluntario. La propia resolución del recurso de reposición aquí recurrida (fundamento quinto) lo expresa así (" la resolución recurrida consiste en la clausura y el precinto y se dicta por haberse comprobado el incumplimiento de la orden de cese dictada al efecto. Por tanto, se impugna un simple acto de ejecución forzosa, que debe ser dictado de forma automática, de la previa orden de cese dictada con fecha 17 de octubre de 2019, notificada a la mercantil Residencia Universitaria ARTI SL, y en la que la sociedad recurrente se ha subrogado de conformidad con lo dispuesto en el artículo el artículo 10.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid ").

El recurso de apelación se opone a este razonamiento. Considera que la orden de clausura y precinto aquí recurrida se integra un procedimiento nuevo y autónomo respecto de la anterior resolución de 17-10-2019 que ordenó el cese de la actividad de residencia universitaria. Se basa para ello en que, con posterioridad a la citada Resolución de 17/10/2019, fue dictada la Resolución de 25/10/2021, de audiencia previa a la clausura, con un plazo específico para la tramitación del procedimiento, del cual derivó la Resolución de 18/03/2022 impugnada. En la citada resolución de 25-10-2021 se dijo expresamente por la propia administración que " visto el informe emitido por los Servicios Técnicos Municipales (se refiere al antes mencionado derivado de la inspección de 26-5-2021) . Con carácter previo a la resolución que en su caso se adopte sobre la clausura y precinto de las instalaciones, conceder a los interesados un trámite de audiencia (...) Igualmente se informa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.3 LPACAP, que el plazo para tramitar y resolver el presente procedimiento es de tres meses. Dicho plazo se computará desde la fecha de concesión del trámite de audiencia previa hasta el día en que se notifique la orden de clausura de la actividad (...) en caso de superarse el plazo anteriormente mencionado (...) la autoridad municipal competente deberá declarar la caducidad de las actuaciones, disponiendo el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de iniciar nuevo procedimiento". Con base en esta indicación de la propia administración, la parte apelante sostiene que la mencionada resolución de 25-10-2021 acordó iniciar un nuevo procedimiento que no es mera ejecución de la resolución de 17-10-2019 y que habría que declarar caducado, porque desde el 5-11-2021 en que se notificó el trámite de audiencia, habrían transcurrido más de tres meses cuando se dictó la aquí recurrida resolución de 18-3- 2022 y aún más tiempo hasta la fecha en la que se notificó esta última, lo que tuvo lugar el 31-3-2022.

La cuestión que plantea este motivo de apelación ya ha sido resuelta en varias ocasiones por esta Sala y sección en asuntos prácticamente idénticos al de autos, con un criterio desfavorable a la posición jurídica de la parte apelante. Así, por citar un ejemplo de las más recientes, la sentencia nº 17/2023, de 20 de enero de 2023, que dictamos en el recurso nº 447/2022, analizaba un caso muy similar, en el que la resolución municipal impugnada ordenaba la clausura y precinto de una actividad de hostal-albergue. Como en ese supuesto, se cuestionaba en el recurso de apelación que dicha resolución se había dictado y notificado transcurridos tres meses desde la fecha en que se otorgó audiencia previa a la mencionada orden de clausura y actividad, en cuyo pie también se indicaba que, de conformidad con el artículo 21.3 de la LPACAP, el plazo para tramitar y resolver el procedimiento era de tres meses, desde la concesión del trámite de audiencia previa hasta la fecha en que se notifique la orden de clausura de la actividad; y se sostenía por la parte apelante que, en contra del argumento de la sentencia de instancia en virtud del cual nos encontramos ante un acto de mera ejecución, había que considerar que el decreto que acordaba la clausura y precinto de la actividad era la resolución que ponía fin al procedimiento, cuya caducidad determinaba la nulidad de este último acto administrativo. En contra de esta postura, dijimos, con cita de otras sentencias anteriores del mismo criterio, que: "... esta Sala no comparte los argumentos de la parte recurrente, pues la resolución impugnada ordena la clausura y precinto de la actividad pero como consecuencia de haberse incumplido previamente la orden de cese de la misma, y así se hace constar en la citada resolución. Por ello nos encontramos ante un acto de ejecución forzosa dictado como consecuencia del incumplimiento de la orden de cese, y como esta Sala ha declarado en supuestos anteriores, cuando nos encontramos ante un acto de ejecución forzosa no opera plazo de caducidad alguno. La caducidad no resulta aplicable a la ejecución forzosa de un acto administrativo firme, sino exclusivamente al procedimiento, al expediente de producción del propio acto administrativo. Así lo hemos declarado, por ejemplo, en la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 22 de marzo de 2017 (recurso de apelación 825/2016 ), en la cual afirmamos: "El recurrente plantea la existencia de caducidad dentro de la fase ejecución forzosa, por no haberse terminado el procedimiento en el plazo de tres meses desde su iniciación. La fundamentación de su pretensión la encuentra en elartículo 44 apartado 3º de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúnque establecía que En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. Sin embargo dicha institución no resulta aplicable a la ejecución forzosa de un acto administrativo firme, sino exclusivamente al procedimiento, el expediente, de producción del propio acto administrativo, pues la caducidad está ligada a la obligación de resolver, como indica el apartado 1º de dicho artículo 44 cuando indica que "en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver", ello en relación con lo dispuesto en el artículo 42 que precisamente se refiere a la obligación de resolver, indicando que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. y como ya se señalaba en la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de laLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en el que se indicaba que El artículo 42 sufre una profunda modificación. En primer lugar, el apartado 1 precisa los supuestos en que es obligado dictar resolución expresa, incluyendo los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia correspondiente (...) por su parte, el artículo 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento . Por tanto dicha institución no se aplica cuando la administración ya ha cumplido con su obligación de resolver, como ocurre en el caso presente, pues el Director General de Ejecución y Control de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid dictó el 29 de Julio de 2011 el correspondiente acto administrativo acordando la demolición de las obras de "cubrición de pérgola en terrazas y celosía en peto de coronación de cubierta, en ejecución además, deSentencia dictada por esta sala el 05 de febrero de 2009 ( ROJ: STSJ M 22870/2009 - ECLI:ES:TSJM:2009:22870 ) (...). Dictado dicho acto administrativo no cabe la caducidad pues se trata de ejecutar dicha resolución en la que no tiene cabida la caducidad pues ya no se trata de resolver, sino de hacer efectiva la resolución. Que no puede aplicarse la caducidad del expediente a la ejecución forzosa lo demuestra la propia sistemática de la Ley pues la caducidad se regula en los títulos III y VI de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la ejecución en el título VII, en la que ninguna referencia se realiza a la caducidad, como es lógico, pues cada acto de ejecución resulta autónomo, pues inicia y concluye el procedimiento, aunque como ocurre en el caso presente se hubiera dado trámite de audiencia, antes de acordar la ejecución sustitutoria cuya finalidad es la permitir las alegaciones a la parte, respecto al cumplimiento voluntario, la suspensión del acto administrativo en vía administrativa o judicial pero que no inicia procedimiento alguno. El acuerdo de iniciación de la ejecución sustitutoria dictado el 20 de septiembre de 2013 por el Director General de Ejecución y Control de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid es un acto que da continuidad a la ejecución pero que tampoco inicia nada, sino que pretende llevar a efecto la ejecución de un acto ya dictado. Las propias medidas que la Ley establece como las multas coercitivas demuestran que la ejecución forzosa no está afectada por los plazos que establecía elartículo 42 de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúncon los efectos del artículo 44 . Así el artículo las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. La Ley establece la reiteración y hace referencia a los lapsos de tiempo sin indicar plazo alguno, y son constreñirlos a los establecidos en elartículo 42. Debe por último indicarse que la regulación establecida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicasno innova en esta materia lo establecido por su antecesora la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Por ello, aun cuando en la resolución que otorgó trámite de audiencia se indicara a la aquí apelante que el plazo de resolución era de tres meses desde la concesión de dicho trámite de audiencia, ello se debió a un error material que no puede dejar sin efecto la doctrina legal y jurisprudencial en virtud de la cual no cabe la caducidad en los procedimientos de ejecución forzosa, lo que conduce a la desestimación de este primer motivo de apelación.

CUARTO: En el otro motivo de apelación, la apelante alega que el edificio de la Calle San Leonardo 12 posee Licencia Municipal de Uso Residencial y que, conforme con la normativa actual, para el desarrollo de la actividad desarrollada en la Calle San Leonardo 12 no es necesaria licencia de actividad y funcionamiento al tratarse de un uso residencial y no de una actividad comercial o industrial, desde la perspectiva urbanística, conforme a lo establecido en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en su artículo 7.3.1, que cita. La Resolución de 20 de octubre de 2014 de la Coordinadora General de la Oficina de Planificación Urbana y del Coordinador General de Gestión Urbanística, Vivienda y Obras por la que se hace pública la Instrucción 2/2014 así lo ha entendido.

No obstante, y con independencia de ello, el edificio cuenta con licencia de actividad estando autorizado por el Ayuntamiento para desarrollar la actividad de "RESIDENCIA COMUNITARIA PARA ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS". La Administración ha reconocido por actos propios que el edificio de Calle San Leonardo 12 es de Uso Residencial, clase Residencia Comunitaria. En fecha 2/02/2015 se realizó Informe Técnico por parte del Servicio de Inspección informando que en el edificio se encuentra implantada una actividad de Residencia Universitaria y según la Instrucción 2/2014 de la Coordinación General de Gestión Urbanística, Vivienda y Obras, Coordinación general de la Oficina de Planificación Urbana del Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda de fecha 20/10/2014, pertenece al uso Residencial en su clase de Residencia Comunitaria, por lo que se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas de la Ciudad de Madrid. La Ordenanza para la apertura de actividades económicas en la ciudad de Madrid, de 28 de febrero de 2014 excluye expresamente a las residencias universitarias de licencia previa o título similar al considerar que no es actividad comercial, en su art.3.2.a). Como documento nº 1 de la demanda constan las licencias, e igualmente se inserta a título ilustrativo la licencia de actividad de la planta 2º.

Comencemos recordando el criterio de esta Sala y sección sobre la naturaleza de la actividad de "residencia de estudiantes" o "residencia universitaria de estudiantes", expresado en sentencias como la sentencia de esta Sala y sección, nº 15/2015, de 21 de enero de 2015, recurso nº 567/2013. En dicha sentencia razonábamos:

" SEGUNDO.- Como ya dijimos en la sentencia nº 1.466/11 dictada en el Recurso de Apelación nº 567/10 en fecha 6-Octubre- 2011 "la residencia comunitaria" no es un servicio terciario en su clase de hospedaje, sino que es un uso residencial específico , cuyas notas de singularidad consisten en que se trate de "un alojamiento de personas de carácter estable y unidas por determinados vínculos de carácter religioso, social o similares" , sin que por tanto, requiera contar con acceso independiente al resto del edificio como exige el art. 8.1.3 de las NNSS del PGOUM para el uso terciario de hospedaje. El art. 7 del PGOUM establece una definición y clasificación de los distintos usos del suelo. Dicha clasificación tiene un carácter de norma vinculante, de tal forma que ninguno de los usos descritos pueden ser alterados o modificados salvo licencia o autorización expresa por parte de la Administración. Dentro del apartado destinado a "USO RESIDENCIAL", encontramos no sólo las viviendas, sino además "las residencias comunitarias". Artículo 7.3.1 Definición y clases (N-1)

1. Es uso residencial el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas.

2. A los efectos de su pormenorización en el espacio y el establecimiento de condiciones particulares, se distinguen las siguientes clases:

a) Clase vivienda: Cuando la residencia se destina al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de las familias, tengan o no relación de parentesco.

b) Clase residencia comunitaria: La que está destinada al alojamiento estable de colectivos que no constituyan núcleos familiares, pero que les unen vínculos de carácter religioso, social o semejantes.

En el presente supuesto, la licencia ha sido denegada por entender los informes emitidos por los Servicios Técnicos Municipales que en una " residencia de estudiantes" no concurren los requisitos esenciales de la "residencia comunitaria" porque el alojamiento de los estudiantes no es estable ni existen entre ellos vínculos religiosos ni sociales ni de ninguna otra índole.(...) La Sala se muestra conforme con los citados informes emitidos por los Servicios Técnicos Municipales, pues se trata de un uso terciario de hospedaje y no puede ser considerado residencial comunitario por carecer de las notas de estabilidad y vinculación exigidas en los preceptos anteriormente transcritos, ya que en una residencia de estudiantes, entre los que allí se alojan no existe vínculo alguno, sino que tan solo concurre el hecho circunstancial y cambiante de ser estudiantes, lo cual no los vincula ni los relaciona entre sí, sin que exista tampoco el requisito de la estabilidad".

Sentado lo anterior, resulta que la resolución impugnada se dicta porque la actividad se viene ejerciendo sin licencia ni título habilitante que autorice su funcionamiento o sin ajustarse a lo autorizado en el mismo, concretamente de licencia de funcionamiento. La consecuencia jurídica ineludible de ejercer una actividad careciendo de la preceptiva licencia de funcionamiento no puede ser otra que la Administración Municipal ordene la clausura de la actividad. Esa carencia de licencia de funcionamiento no se niega por la parte apelante, que solamente esgrime la tenencia de licencia de actividad, pero que no alude ni prueba la existencia de la necesaria licencia de funcionamiento. Siendo ello así, es menester recordar, como lo hacíamos en la sentencia de esta sección de 18 de mayo de 2016, recurso nº 605/2015, entre tantas otras similares: " La ausencia de licencia de funcionamiento, o declaración responsable, o en este caso la declaración de ineficacia de la misma es causa suficiente y necesaria para acordar la clausura de una actividad que se desarrolla sin licencia, pues debe partirse de la base de que la consecuencia jurídica de la falta de licencia de actividad y/o funcionamiento no puede ser otra que la clausura de la actividad...".

En todo caso, es necesario insistir de nuevo en que no estamos en un recurso interpuesto frente a la inicial orden de cese de actividad, frente a la que pudo y debió articularse la cuestión de la procedencia o no de exigir licencia a la actividad y de la naturaleza y efectos de las que dispone la actividad de la actora. Los actos aquí recurridos se dictan luego de que en su día se dictase dicha orden de cese de actividad, que la misma quedase firme por no recurrida y de que se haya comprobado el incumplimiento de la citada orden de cese. Por tanto, se impugna un simple acto de ejecución forzosa de la previa orden de cese de actividad de 17 de octubre de 2019, que fue notificada a la mercantil Residencia Universitaria ARTI SL, y en la que la sociedad recurrente se ha subrogado de conformidad con lo dispuesto en el artículo el artículo 10.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Un acto que tiene carácter preceptivo y automático, una vez constatada la falta de acatamiento de la citada orden previa.

Por consecuencia de lo dicho, debemos desestimar este segundo motivo de apelación y con el mismo, el recurso en su totalidad, como se dirá.

QUINTO: El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la parte apelante a la administración apelada en la suma de DOS MIL EUROS (2.000 €) por todos los conceptos, más IVA, para lo que se ha valorado la cuantía y complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,