Sentencia Contencioso-Administrativo 308/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 617/2022 de 10 de mayo del 2024

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso el Acuerdo de 2 de febrero de 2022, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba la implantación de medidas en materia de recursos humanos contempladas en el Plan de Mejora Integral de la Atención Primaria 2022-2023.

El recurso, según expuso la actora en su demanda, se dirige a la impugnación del Acuerdo mencionado, " en lo que afecta a Matronas, Fisioterapeutas, Odontólogos, Técnicos Superiores en Higiene Bucodental y Trabajadores sociales".

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda (1) que se declare la nulidad parcial del Acuerdo, en lo que afecta a " Matronas, Fisioterapeutas, Odontólogos, Técnicos Superiores en Higiene Bucodental y Trabajadores sociales" con las consecuencias inherentes a tal declaración y declarando la vigencia de los anteriores Acuerdos que regulaban el complemento de productividad, factor fijo para estos profesionales, en el caso de que se hayan visto afectados negativamente por la nueva regulación, hasta que se produzca una negociación de buena fe por parte de la Administración para la creación o modificación de complementos, que incluya a todos estos profesionales en los nuevos complementos generados. (2) Que se condene a la Administración a abrir un proceso de negociación en el que se incluya a estos profesionales en el percibo del Complemento de productividad por Tarjeta sanitaria atendida y en su caso en el complemento de productividad fija por ruralidad y para el caso de los diplomados universitarios de enfermería en el complemento de productividad variable (apartado segundo del acuerdo). Y (3) que se declare la irretroactividad del Acuerdo impugnado, en los supuestos en los que se haya producido algún perjuicio económico a los profesionales de las categorías de Matronas, Fisioterapeutas, Odontólogos y Trabajadores sociales, declarando el derecho a la devolución de las cuantías indebidamente descontadas.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) El Acuerdo no ha sido negociado en el ámbito de la Mesa Sectorial de Sanidad. En concreto, y por las razones que expone en el escrito rector, la parte demandante desenvuelve el presente motivo a través de los siguientes:

- La creación del complemento de productividad fija por tarjeta sanitaria individual (apartado primero, 1 del Acuerdo) -que sustituye al de productividad fija ligado a zonas básicas de salud- ha dado lugar a un reajuste y compensación a la baja en la mayoría de los casos, sin negociación en las Mesas Sectoriales y excluyendo a determinadas categorías.

- La creación del complemento de productividad fija por tarjeta sanitaria atendida (apartado primero, 2 del Acuerdo) se ha producido sin negociación en las Mesas Sectoriales y excluyendo a determinadas categorías.

- La creación del complemento de productividad fija por ruralidad (apartado primero, 4 del Acuerdo) se ha producido sin negociación en las Mesas Sectoriales y excluyendo a determinadas categorías.

- La exclusión del complemento de productividad variable (apartado segundo del Acuerdo) a las Diplomadas Universitarias de Enfermería se ha producido sin negociación. Dadas las características del Servicio y las necesidades de los centros de salud, debe procederse a la inclusión de las enfermeras en este nuevo complemento.

- Sobre la entrada en vigor y efectos económicos del Acuerdo (apartado tercero), sostiene la actora que, al haberse fijado la fecha para la primera en la del 11 de febrero de 2022, y la segunda el 1 de enero de 2022, se habrían contravenido las ordenes de nóminas vigentes así como los acuerdos y pactos aplicados hasta ese momento.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita que se declare inadmisible el presente recurso (por falta de legitimación, al no formar parte el sindicato actor de la Mesa Sectorial de Sanidad, no podría aducir la falta de negociación colectiva) o, en su defecto, la desestimación del recurso, por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho.

En cuanto a la posición mantenida por la Asociación de Médicos y Titulados Superiores de Madrid (AMYTS) en este recurso, cabe señalar que la misma resulta incompatible con su posición de codemandada dado que, solicitando el dictado de una Sentencia conforme a Derecho, lo cierto es que tal pretensión se basa en que, a su criterio, "e l Plan de Mejora Integral de Atención Primaria vulnera la normativa vigente, al no respetar los criterios que determinan la objetividad e imparcialidad necesarias en las retribuciones del personal". Siendo así lo anterior, y considerando que la misma Asociación interpuso contra el Acuerdo aquí impugnado su propio recurso, sustanciado ante esta Sala bajo el número PO 613/2022, sobre la base de los mismos argumentos que sostienen en éste las pretensiones actoras y resuelto ya por Sentencia desestimatoria de fecha 14 de marzo de 2024, todo ello se tendrá en cuenta posteriormente a efectos de la determinación de las costas del proceso, si dicha imposición fuese procedente.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y contenido del Acuerdo recurrido

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de los dispuesto en los apartados primero, puntos 1, 2 y 4, y segundo, del Acuerdo de 2 de febrero de 2022, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid (publicado en BOCM de 10 de febrero de 2022) por el que se aprueba la implantación de medidas en materia de recursos humanos contempladas en el Plan de Mejora Integral de la Atención Primaria 2022-2023 (PMIAP).

El Acuerdo en cuestión, en el marco del mencionado PMIAP, aprueba una serie de medidas contempladas en materia de recursos humanos, tanto en materia retributiva como de adecuación de plantilla de los centros adscritos a Atención Primaria.

Los apartados impugnados en este recurso disponen lo siguiente:

"Primero

Aprobar las siguientes medidas contempladas en materia de Recursos Humanos en el Plan Integral de Mejora de la Atención Primaria 2022-2023, tanto en materia retributiva como de adecuación de plantilla de los centros adscritos a Atención Primaria:

1. Complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual.

a. Los médicos de familia y pediatras de Atención Primaria percibirán con carácter mensual un complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual en función del grupo de dispersión geográfica y población asignada en los tramos etarios siguientes:

(...)

b. Las enfermeras de Atención Primaria percibirán con carácter mensual un complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual en función del grupo de dispersión geográfica y población asignada en los tramos etarios siguientes:

(...)

Este complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria sustituye al de productividad fija ligado a zonas básicas de salud que venían percibiendo estas categorías, y que dejarán de percibirlo en el momento de la entrada en vigor de este Acuerdo.

2. Complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Atendida:

a. Las categorías de médico de familia AP, pediatra de AP, enfermero de AP, médico SAR, enfermero SAR, técnico medio sanitario en cuidados auxiliares de enfermería, auxiliar administrativo y celador, todos ellos de Atención Primaria, percibirán un nuevo complemento en concepto de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Atendida, compatible con la percepción de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual.

b. Tendrán derecho a la percepción de este complemento los profesionales citados en el apartado anterior siempre que la población atendida a nivel centro de salud en el año de la evaluación sea mayor al 85% de la población asignada. Esta condición se valorará de forma anual, por años naturales, por la Gerencia de Atención Primaria conforme a datos de sus sistemas de información.

c. Este complemento se percibirá durante el ejercicio inmediatamente posterior y su cálculo se efectuará conforme a las siguientes variables: por tramos etarios, con coeficientes de ponderación que recogen el mayor peso en la atención de determinadas edades y por la población atendida efectivamente a lo largo de un trimestre natural a nivel centro de salud y categoría profesional, teniendo en cuenta que, a efectos de cómputo, el paciente atendido se computa una única vez, con independencia del número de veces que haya acudido a consulta con el mismo profesional en el espacio temporal previsto y siempre que haya sido citado previamente y registrada la consulta en su historia clínica.

d. En el caso de los técnicos medios en cuidados auxiliares de enfermería, auxiliares administrativos y celadores, al no contar con población asignada mediante tarjeta sanitaria individual, se les asignará la población de los médicos de familia del centro de salud.

e. Los tramos etarios y coeficientes multiplicadores por categoría profesional son los siguientes:

(...)

Los importes obtenidos de multiplicar estos coeficientes por el volumen de población atendida en el trimestre se multiplicarán adicionalmente por tres por estar retribuyendo tres meses.

f. El pago tendrá carácter trimestral, por trimestres vencidos. La percepción de cantidades por este complemento no implicará derecho alguno de cara a su mantenimiento en posteriores períodos, al estar condicionado su devengo y cuantía al cumplimiento de los requisitos fijados.

g. Quedan excluidas de la percepción de estas productividades las comisiones de servicio y las situaciones de IT mientras permanezcan, así como cualquier otra situación equiparable en la que el titular no se encuentre prestando servicio en ningún centro de salud que reúna las condiciones establecidas (población atendida >85%).

(...)

4. Productividad fija por ruralidad:

a. Los médicos de familia AP, pediatras AP, enfermero AP, técnico medio sanitario en cuidados auxiliares de enfermería en centro de salud, auxiliar administrativo en centro de salud, celadores (centro de salud y SAR) médico de familia SAR y enfermero SAR percibirán una nueva retribución con el carácter de productividad fija, destinada a retribuir las especiales condiciones de prestación de asistencia en centros de salud que tengan la condición de rurales conforme a los criterios definidos en el párrafo siguiente. Esta retribución será compatible con la percepción de los complementos definidos en apartados anteriores.

b. Tendrán la consideración de centro de salud rural los centros que cumplan alguna de las siguientes condiciones:

1.a Centros de salud pertenecientes a una zona básica con al menos un consultorio local que no pertenezca al mismo municipio donde se ubica el centro de cabecera, situados fuera del trazado de la M50 y de la red nacional o principal autonómica de carreteras de la Comunidad de Madrid (indicador naranja).

2.a Centros de salud situados dentro del trazado de la M50 y de la red nacional o principal autonómica de carreteras de la Comunidad de Madrid que, o bien tengan uno o más de sus consultorios situados fuera de dicha red de carreteras, o bien no haya hospital en el municipio en el que se ubican.

3.a Centros de salud, que no cumpliendo ninguna de las dos condiciones anteriores, tienen uno o más consultorios locales ubicados en municipios pertenecientes a alguna de las comarcas de las sierras de la Comunidad de Madrid.

A efectos de la declaración de ruralidad también se considera la zonificación.

c. Al ser las infraestructuras (red viaria y nuevos centros sanitarios) el factor determinante para la clasificación de los centros como de especiales condicionantes asistenciales vinculados a la ruralidad, la relación de centros se revisará cada vez que un cambio en las mismas pueda afectarla o, en su defecto, cada 4 años.

d. Se establecen las siguientes cantidades fijas a percibir por cada profesional, en función del subgrupo de clasificación al que pertenezcan:

1.a Subgrupo A1: 3.600 euros anuales.

2.a Subgrupo A2: 2.304 euros anuales.

3.a Resto de grupos: 1.368 euros anuales.

Segundo

1. Se establece una nueva retribución para médicos de familia y pediatras de Atención Primaria con el carácter de productividad variable destinada a cubrir las ausencias de profesionales de estas categorías.

2. Este nuevo complemento retribuirá la realización de módulos de 4 horas fuera de la jornada habitual a 200 euros cada módulo.

3. Se podrá ofertar la realización de estos módulos a médicos de familia de Atención Primaria y pediatras de Atención Primaria que presten servicios en el mismo u otro centro de salud siempre que se cumpla el requisito de existencia de ausencia cuya sustitución esté autorizada e imposibilidad de cobertura por suplente.

Tercero

El presente Acuerdo producirá efectos en la fecha de su publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID, teniendo efectos económicos de 1 de enero de 2022, salvo en lo que se refiere a la creación de plantilla que se ajustará a un período de dos años conforme a las disponibilidades presupuestarias".

CUARTO. - Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Dado que la Administración demandada al contestar la demanda opuso una causa de inadmisibilidad, la del artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional, por falta de legitimación de la parte actora para interponer el presente recurso, es claro que para guardar la necesaria sistemática procesal debemos dar repuesta previa a la misma.

A tal fin convendrá recordar la jurisprudencia constitucional que delimita el alcance de la legitimación de los sindicatos para interponer un recurso en el orden contencioso administrativo.

Es representativa de ella la STC 89/2020, de 20 de julio, en la que recopilando su doctrina, el Tribunal Constitucional recuerda que " la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo habilitante de la legitimación procesal, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE " y que, pese a ello, " los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso".

Partiendo de tales consideraciones generales, el Tribunal Constitucional razona así, en lo que al objeto del presente recurso interesa:

"... la cuestión de la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de este tribunal, como se dijo, que han conformado un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada. Esta doctrina, tal y como fue recogida en las sentencias citadas al principio de este fundamento jurídico, puede resumirse en los siguientes puntos:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del derecho privado. Cuando la Constitución y la ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli, sean de necesario ejercicio colectivo, en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva. Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en el que estén juego intereses colectivos. Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (por ejemplo, STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio , venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas sindicales la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso, a saber: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la citada STC 101/1996 , la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991 , FJ 2, con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que este acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado".

Examinadas las pretensiones articuladas en la demanda en conexión con los fines perseguidos y la actividad desarrollada por el sindicato actor en este caso, más allá de que tenga el mismo o no la condición de más representativo a efectos de formar parte de la Mesa Sectorial de Sanidad, entiende la Sala que el vínculo concreto entre aquéllos y el objeto del presente recurso se da en términos de interés o beneficio cierto, o de evitación de un posible perjuicio para sus afiliados y, en general, para los profesionales de la Atención Primaria madrileña que pudieran resultar afectados por el Acuerdo aquí recurrido. Se rechaza, por tanto, la causa de inadmisibilidad examinada por lo que entraremos a continuación a resolver la cuestión de fondo controvertida en este recurso.

2.- Como ya se apuntó más arriba, no es la primera vez que esta Sala y Sección examina un recurso en el que el objeto de impugnación recae sobre el Acuerdo de 2 de febrero de 2022, del Consejo de Gobierno, ni tampoco la primera vez que lo resuelve sobre la base de los mismos argumentos impugnatorios en que se apoyan aquí las pretensiones actoras. En concreto, nos referimos a los recursos PO 743/2022 y 613/2022, resueltos, respectivamente, por Sentencias, ambas desestimatorias, de fechas 21 de septiembre de 2023 (devino firme por Decreto de 23 de noviembre de 2023) y 14 de marzo de 2024.

Siendo así lo anterior, un elemental principio de unidad de doctrina, en observancia de la necesaria seguridad jurídica, nos ha de llevar a reproducir ahora los razonamientos que ya contenían ambas Sentencias. En concreto, dijimos en la última de las citadas lo siguiente:

(...): Además de la sentencia citada, hemos dictado otra referente a este

mismo Acuerdo, en el PO 743/2022, de 21 de septiembre de 2023, también firme, con ocasión de un recurso interpuesto por CSIT UNIÓN PROFESIONAL, en el que se discutían los nuevos conceptos de productividad fija, precisamente por no alcanzar a todas las categorías profesionales pertenecientes al ámbito de aplicación funcional del Acuerdo, por lo que en esta sentencia hemos de seguir, en lo sustancial, lo ya expresado en aquella.

Así, decíamos que el preámbulo del Acuerdo objeto de impugnación expresa que las actuaciones de la Atención Primaria tienen repercusión a medio y largo plazo en la población y que por ello es necesario atender a la modernización y reorientación de la Atención Primaria para ofrecer unos servicios más accesibles y orientados a los ciudadanos con mayor tiempo de atención al paciente y con el reconocimiento e implicación de todos los profesionales que la hacen posible.

Señala la resolución que, para abordar esta modernización, se ha de considerar la situación actual, en la que, la difícil cobertura de las plazas incluidas en la plantilla de la gerencia de Atención Primaria se constituye como el punto más débil; para ello, se ha efectuado un análisis de los siguientes aspectos, sobre los que se articulan las medidas de Recursos Humanos a incluir en el Plan de Mejora Integral de la Atención Primaria:

1. Adecuación de la plantilla.

2. Reajuste del complemento de productividad fija en función de la asignación de población (TSI).

3. Valoración de los especiales condicionantes asistenciales: población atendida y ruralidad.

4. Compensaciones relacionadas con la cobertura del servicio.

Se continúa afirmando que las medidas que se adopten han de ser competitivas y laboralmente atractivas para los profesionales, tanto para fidelizar a los que prestan servicios en este ámbito asistencial, como para atraer a nuevos profesionales que quieran incorporarse y trabajar en Atención Primaria frente a la oferta realizada por otros ámbitos asistenciales y por otras Comunidades Autónomas.

Por último, se constata que estas acciones han sido negociadas en el ámbito de la Mesa Sectorial de Sanidad, en varias reuniones extraordinarias celebradas a lo largo del año 2021.

El Plan de Mejora Integral de Atención Primaria obra como documento nº 2 del expediente; en el anexo I explica los motivos y finalidad del reajuste del complemento de productividad fija, señalando que resulta necesario contemplar una mejora vinculada a la sobrecarga asistencial específica de cada profesional en relación con la población que tiene asignada. Hace referencia expresa a la modificación de criterio del abono de la productividad fija por población a odontólogos, matronas, fisioterapeutas y trabajadores sociales, adaptándolo al modelo de pago por TSI de médicos de familia y pediatras, por lo que en consecuencia estos profesionales percibirán este concepto atendiendo a las tarjetas que realmente tengan asignadas.

En cuanto a los nuevos conceptos retributivos de población atendida y ruralidad, explica que la sobrecarga asistencial depende de la población asignada, pero sobre todo de la población atendida y de la utilización del servicio por parte de la población, vinculada a la pirámide y características de esa población y a la carga de enfermedad; se señala que también generan sobrecarga los especiales condicionantes asistenciales relacionados con la ruralidad.

(...): Expuesto esto con carácter general, el apartado primero, punto 1, del Acuerdo regula el complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual. En este punto se distinguen tres categorías de profesionales:

a. Los médicos de familia y pediatras de Atención Primaria;

b. Las enfermeras de Atención Primaria;

c. Las categorías de odontólogo, matrona, fisioterapeuta y trabajador social de Atención Primaria.

Se dispone que las dos primeras categorías percibirán con carácter mensual un complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual en función del grupo de dispersión geográfica y población asignada en los tramos etarios que se especifican, que se clasifican en menores de 2 años, 2 y 3 años, 4 a 6 años, 7 a 13 años, 14 a 49 años, 50 a 64 años, 65 a 79 años y más de 80 años.

Aplicando un esquema parcialmente diferente, se dispone que las categorías de odontólogo, matrona, fisioterapeuta y trabajador social de Atención Primaria percibirán el complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual asignada conforme a los coeficientes que se citan.

Por último, se dispone que este complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria sustituye al de productividad fija ligado a zonas básicas de salud que venían percibiendo estas categorías, y que dejarán de percibirlo en el momento de la entrada en vigor de este Acuerdo.

En el punto 2 de este primer apartado establece el "complemento de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Atendida" que, en términos similares al anterior en cuanto al establecimiento de tramos etarios y coeficientes según la categoría profesional, dispone que:

"a. Las categorías de médico de familia AP, pediatra de AP, enfermero de AP, médico SAR, enfermero SAR, técnico medio sanitario en cuidados auxiliares de enfermería, auxiliar administrativo y celador, todos ellos de Atención Primaria, percibirán un nuevo complemento en concepto de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Atendida, compatible con la percepción de productividad fija por Tarjeta Sanitaria Individual.

b. Tendrán derecho a la percepción de este complemento los profesionales citados en el apartado anterior siempre que la población atendida a nivel centro de salud en el año de la evaluación sea mayor al 85% de la población asignada. (....)

d. En el caso de los técnicos medios en cuidados auxiliares de enfermería, auxiliares administrativos y celadores, al no contar con población asignada mediante tarjeta sanitaria individual, se les asignará la población de los médicos de familia del centro de salud."

Por último, el punto 4 regula el complemento de "productividad fija por ruralidad":

"a. Los médicos de familia AP, pediatras AP, enfermero AP, técnico medio sanitario en cuidados auxiliares de enfermería en centro de salud, auxiliar administrativo en centro de salud, celadores (centro de salud y SAR) médico de familia SAR y enfermero SAR percibirán una nueva retribución con el carácter de productividad fija, destinada a retribuir las especiales condiciones de prestación de asistencia en centros de salud que tengan la condición de rurales conforme a los criterios definidos en el párrafo siguiente.

Esta retribución será compatible con la percepción de los complementos definidos en apartados anteriores."

Pues bien, en relación con los tres puntos se invoca en la demanda la creación de graves discriminaciones en materia retributiva, sin mayor argumentación.

(...): Según el artículo 41 de Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, el sistema retributivo del personal estatutario se estructura en retribuciones básicas y retribuciones complementarias, orientándose estas últimas a "la motivación del personal, a la incentivación de la actividad y la calidad del servicio, a la dedicación y a la consecución de los objetivos planificados."

Dentro de estas retribuciones complementarias, que según el art. 43 son fijas o variables y van dirigidas a retribuir la función desempeñada, la categoría, la dedicación, la actividad, la productividad y cumplimiento de objetivos y la evaluación del rendimiento y de los resultados, determinándose sus conceptos, cuantías y los criterios para su atribución en el ámbito de cada servicio de salud, se incluye el denominado complemento de productividad, destinado a retribuir el especial rendimiento, el interés o la iniciativa del titular del puesto, así como su participación en programas o actuaciones concretas y la contribución del personal a la consecución de los objetivos programados, previa evaluación de los resultados conseguidos.

De esta regulación se deduce que el complemento de productividad, que es en principio el componente más subjetivo de la retribución de los empleados públicos, no tiene porqué configurarse de la misma forma para todas las categorías profesionales y que, desde luego, su configuración o modificación puede implicar un aumento, pero también una disminución de la cuantía que corresponda a cada categoría de funcionarios en comparación con la configuración anterior.

(... ): Desde el punto de vista de las alegaciones contenidas en la demanda, debe señalarse que el derecho a la igualdad ante la Ley reconocido en el artículo 14 de la Constitución (Capítulo II, Título I), es un principio estructurador de todos los demás derechos, y comprende dos manifestaciones: el de la igualdad en la ley, que limita a la actuación del poder legislativo, y el de la igualdad en la aplicación de la ley, que constituye un límite a la actuación de los órganos encargados de su aplicación.

Ya desde la STC 49/1982 , por ejemplo, el TC expresa esta doble vertiente señalando que "La regla general de la igualdad ante la Ley contenida en el art. 14 de la Constitución contempla, en primer lugar, la igualdad en el trato dado por la Ley o igualdad en la Ley y constituye desde este punto de vista un límite puesto al ejercicio del poder legislativo, pero es asimismo igualdad en la aplicación de la Ley, lo que impone que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable".

De acuerdo con reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional, ya desde la STC 212/1993, de 28 de junio el "juicio de igualdad" para apreciar una eventual vulneración de este derecho exige la identidad de los supuestos fácticos que se pretenden comparar, pues, lo que de dicho precepto constitucional deriva es el derecho a que supuestos de hecho sustancialmente iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas.

Por lo tanto, la identidad de las situaciones fácticas constituye el presupuesto ineludible para la aplicación del principio de igualdad correspondiendo a quien lo invoca la carga de ofrecer un término de comparación válido en relación al cual deba predicarse la pretendida igualdad.

En este caso, el sindicato recurrente no aporta ningún dato de contraste válido, más allá de la inclusión de todas las categorías profesionales concernidas en el ámbito del acuerdo impugnado, que pueda implicar una vulneración de tal principio en el establecimiento y configuración concreta de los citados complementos.

En este sentido, afirmábamos en la sentencia dictada en el PO 743/2022, de 21 de septiembre de 2023 , que resulta muy relevante un Informe de la Subdirección General de Ordenación, Planificación y Régimen Económico, de 6 de junio de 2022, aunque no obra en el expediente remitido en este caso; en el informe se explica lo siguiente:

"El PMIAP -Plan de mejora integral de la atención primaria- se concibe como una estrategia de reordenación de la gestión de atención primaria y contención de la situación crítica de desafección profesional por este ámbito, motivando e impulsando la capacidad de resolución de la asistencia sanitaria en un contexto de reducción del índice de cobertura de plazas, especialmente en médicos de familia y pediatras, así como del resto de categorías profesionales que se incardinan en la estructura asistencial y sobre las que recae la presión asistencial ante la carencia de profesionales facultativos en los centros de Atención Primaria.

Este Plan actúa sobre distintos ejes, y en concreto, en el ámbito de los profesionales, propone cambios organizacionales, incrementa la plantilla en más de 1.200 profesionales e introduce importantes cambios retributivos, modificando conceptos ya existentes (en el caso de la productividad por Tarjeta Sanitaria Individual, modificando coeficientes y asignando población a colectivos que no la tenían) e incluyendo nuevas retribuciones (entre las que están la productividad por Tarjeta Sanitaria Atendida y la productividad por ruralidad).

El objetivo es organizar la asistencia de una forma más efectiva y un reconocimiento de las competencias de cada profesional de Atención Primaria, procurando además el máximo desarrollo de sus capacidades.

En concreto, las categorías de matrona, fisioterapeuta, trabajador social y odontólogo se incluyen dentro del organigrama dentro de lo que se denomina "unidades de apoyo específico". Lógicamente esto tiene que ver con el hecho de que su forma de atención, así como la asignación de población es diferente a la de otras categorías más numerosas en el ámbito de la Atención Primaria como son el médico de familia, los pediatras y las enfermeras. Para la consecución de los objetivos recogidos en el Plan en el caso de estos profesionales de las unidades específicas se ha considerado que la asignación de población es la llave.

Hasta la aprobación del PMIAP el cobro de productividad de este colectivo iba ligado a un concepto poblacional (número de zonas básicas atendidas o población), pero no tenían población asignada. Con la puesta en marcha del Plan, se produce esta asignación. De esta forma, el ciudadano tiene acceso a la cita con estos profesionales sin que necesariamente tenga que mediar otra cita con otro profesional del centro, lo que contribuye a una gestión de la demanda más eficiente.

El diseño de la nueva productividad por TSI (apartado primero, punto 1.c) tiene en cuenta el volumen de población asignada a cada profesional ponderado en función de coeficientes que pretenden recoger la mayor carga asistencial asociada a distintos tramos de edad, según el perfil de la población atendida en cada caso.

Como es lógico, no se pueden asignar los mismos coeficientes que a otras categorías porque la población atendida por estos profesionales es mayor, y la frecuencia de la asistencia mucho menor.

La asignación de TSI a los profesionales de las unidades específicas ha resuelto las inequidades que producía la Orden de nóminas anteriormente vigente en cuanto a la carga asistencial, ya que los bloques u horquillas retribuían de la misma manera grandes diferencias de población asignada, siendo muy diferente la carga asistencial generada. Era necesaria una evolución en este aspecto y era importante que los profesionales de las unidades específicas estuviesen reconocidos en este sentido y dentro del Plan de igual manera que el resto de profesionales del centro de salud."

Acogiendo esta explicación, podemos concluir que en el caso del complemento de productividad fija, el acuerdo impugnado no vulnera el principio de igualdad; en efecto, precisamente se trata en este caso de configurar con carácter general para todas las categorías un nuevo sistema para el cálculo de la cuantía de este complemento, en función de las TSI asignadas de forma efectiva a cada profesional, de acuerdo a coeficientes que expresan la mayor carga asistencial en tramos etarios definidos, asimilando con ello estas categorías con las de medicina de familia, pediatría y enfermería, para las que el cálculo de la productividad fija se realiza de la misma forma.

El hecho de que la aplicación del nuevo sistema pueda implicar, en algunos casos individualmente considerados, una disminución de la cuantía de este complemento para las categorías de odontólogo, matrona, fisioterapeuta y trabajador social de Atención Primaria, no implica, como decíamos, una vulneración del principio de igualdad, sino una consecuencia lógica de la nueva estructura del complemento que, en tanto trata de remunerar la carga asistencial, refleja con precisión la naturaleza del complemento que tratamos.

En cualquier caso, obra a los folios 61 y siguientes del expediente un informe sobre el pago de este complemento a estos colectivos, del que resulta que su cuantía, antes y después de la modificación, ha sido de forma global el mismo o ligeramente superior -se comparan los meses de febrero y marzo de 2022-, y que las variaciones producidas tanto en sentido positivo como negativo reflejan una redistribución del complemento que se ajusta de forma exacta a la población asignada en vez de hacerlo en bloques, lo que supone una distribución más equitativa del complemento y compensa de forma exacta con mayor productividad a los profesionales que asumirían mayor carga de trabajo en función de su población de referencia.

(...): En cuanto a la exclusión de estas categorías profesionales de los complementos de población atendida y ruralidad, cuya finalidad es la de retribuir la presión asistencial que se deriva para ciertos profesionales de las condiciones que se contemplan, debemos insistir en que no se ofrece en la demanda el presupuesto ineludible de configurar la identidad de las situaciones fácticas entre las condiciones de prestación del trabajo de estos profesionales y las de aquellos a los que si se les reconoce.

Ante esta falta de alegación y prueba, y sobre la base de que lo establecido en el acuerdo impugnado es el resultado de la negociación colectiva, podemos asumir como justificación suficiente de la diferencia de trato la ofrecida en el mismo informe citado más arriba; en él se señala que, no obstante la equiparación de criterios para el cálculo de la productividad fija, "su condición de unidad de apoyo hace que el modelo que se ha aplicado a otras categorías no les sea aplicable. Respecto al apartado primero punto 2 del PMIAP, los profesionales de las unidades de apoyo (unidades de atención específica), por su estructura y configuración, no asumen la carga de trabajo de otros profesionales de otras categorías, sólo asumen la propia. Respecto al apartado primero punto 4 del PMIAP la ruralidad influye en la dificultad de la cobertura de la atención domiciliaria, en la asunción de procesos y situaciones asistenciales (sanitarias y sociosanitarias) que en otros centros asumen otros profesionales (accidentes de tráfico o cuidados paliativos, por ejemplo) y en la capacidad para cubrir las ausencias de sus compañeros.

Estos complementos aplican a aquellas categorías profesionales a las que condiciona directamente su carga de trabajo al tener que asumir procesos y situaciones asistenciales, sanitarias y sociosanitarias que en otros centros asumen otros profesionales.

Aplica, por tanto, a médicos de familia AP, pediatras AP, enfermero/a AP, TCAE en centro de salud, auxiliar administrativo en centro de salud, celadores (centro de salud y SAR) médico de familia SAR y enfermero/a SAR. En el caso de los profesionales de los SAR, dan continuidad a esa asistencia fuera del horario de apertura de los centros de salud.

Durante la elaboración del Plan se revisó su situación en cuanto a población distinta atendida (apartado primero punto 2) y ruralidad (apartado primero punto 4), y se concluyó que no se podían aplicar las mismas consideraciones que en otros casos. Es posible que con la asignación unívoca usuario-profesional y la aplicación de la reorganización asistencial la situación cambie y haya que revisar nuevamente el esquema, pero esta posibilidad en el momento actual no se contempla".

3.- Resuelto lo anterior, quedaría sólo por examinar la viabilidad o no del último motivo impugnatorio de la demanda, relativo al apartado tercero del Acuerdo, por entender la actora que el mismo resulta contrario al principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución. Un motivo que, ya se anuncia, tampoco podrá encontrar favorable acogida en esta Sentencia.

Sostiene la recurrente que el complemento de productividad factor fijo ligado a las zonas básicas de salud, al número de tarjetas sanitarias asignadas y por el número de población " constituye un derecho individual que resulta afectado" por el repetido principio de irretroactividad pues se trataría de una retribución integrada en el patrimonio de los empleados públicos afectados, antes de la publicación del Acuerdo de 2 de febrero de 2022, por lo que, al aplicarse en la nómina del mes de enero, se estaría con ello vulnerando el artículo 9.3 de la Constitución y el principio de seguridad jurídica.

El principio constitucional que aquí nos ocupa tiene su fundamento y su límite en el respeto a los derechos adquiridos. En relación esta idea, convendrá que recordemos, con el Tribunal Constitucional en STC 99/1987, de 11 de junio, que

"... la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo. Por eso se ha dicho que la doctrina -y la práctica- de la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos, integrados en el patrimonio del sujeto, y no los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del T.S. Desde esta perspectiva se sostiene en el recurso que los derechos en cuestión pertenecen a la categoría de derechos adquiridos, inmunes a la retroactividad. (...) la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico ( SSTC 27/1981, de 20 de julio ; 6/1983, de 4 de febrero, entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalado que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la C.E ., cuando incide sobre "relaciones consagradas" y "afecta a situaciones agotadas", y que "lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad" ( STC 42/1986, de 10 de abril )".

Conviene recordar también lo razonado por el Tribunal Constitucional en Su ATC 179/2011, de 13 de diciembre, cuyo contenido reproduce así el Tribunal Supremo en reciente STS de 20 de febrero de 2024 (Rec. Cas. 8466/2022):

"(...) como advertimos en la STC 99/1987, de 11 de junio , FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que "en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar .... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto".

En este caso, como acertadamente opone la representación procesal de la Comunidad de Madrid, no se trata de que el Acuerdo recurrido suprima el derecho a percibir el complemento de productividad que cita la actora sino que lo que hace es remodelarlo en sus condiciones de percepción y someterlo al objetivo, explicado en el propio Acuerdo, de compensar, mediante un adecuado dimensionamiento de las plantillas, aquellas situaciones en las que se genera una mayor sobrecarga asistencial. De hecho, hay que recordarlo también, el complemento de productividad fija no tiene una cuantía idéntica para todos los casos sino que, siendo de carácter personal, aquélla no solo podrá ser distinta para unos profesionales u otros sino que, para un mismo profesional, también podrá variar de un mes a otro atendiendo " a los cambios naturales de la población, a la libre elección (si aplica), a la organización del propio centro o a la creación de una nueva plaza". Todo lo cual, una vez motivado, resulta incompatible con la petrificación a la que la tesis de la actora conduce para un complemento, en esencia dinámico en función de los factores ya mencionados y al que, además, no le alcanza según la jurisprudencia la naturaleza de derecho individual al que resulte aplicable el principio examinado.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que se han basado las pretensiones ejercitadas en el suplico del escrito rector ha de conducir a la íntegra desestimación del presente recurso, tal como declararemos a continuación.

QUINTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada. Todo ello sin que dicho abono alcance a la parte codemandada pues, como se explicó, su posición procesal, apoyando las tesis de la recurrente, resulta incompatible con aquella en cuya virtud se admitió su personación en el proceso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,