Sentencia Contencioso-Administrativo 386/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1216/2019 de 10 de junio del 2024

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la Orden de 23 de mayo de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida mediante Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, dictada en el expediente FC24/2012/625CFR.

De acuerdo con lo resuelto en la Orden impugnada, la cantidad a reintegrar asciende a 4.890.851,91 euros, de los que 3.956.239,09 euros corresponden al principal y 934.612,82 euros a los intereses de demora devengados, teniendo en cuenta las fechas de pago de la subvención, las fechas e importes de los reintegros voluntarios realizados en su caso y la fecha de la propia Orden.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se anule la actuación recurrida, con imposición de costas a la Administración demandada. En esencia, tras exponer los antecedentes fácticos que consideró de interés, la parte actora articuló los siguientes motivos impugnatorios: (1) La Administración no ha incidentado 24 expedientes de reintegro iguales al que se ha seguido contra ella, en relación con otras tantas subvenciones concedidas para el año 2012, en las que la teleformación fue impartida por la plataforma virtual llamada SELF, habiéndose imputado la causa del reintegro en el no registro de las conexiones IP de los alumnos y habiéndose comprobado, sin embargo, la ejecución de las acciones formativas mediante encuestas telefónicas a los alumnos. (2) El Oficio de la Brigada Provincial de la Policía Judicial, con el que se pretende justificar la Orden de reintegro, se realizó para las Diligencias Previas 2111/2016, del Juzgado de Instrucción nº 46 de Madrid, que fueron sobreseídas mediante Auto nº 2056/2018, de 9 de octubre de 2018. (3) Prescripción del derecho a liquidar la subvención por caducidad de los procedimientos de comprobación previos, lo que determina la imposibilidad de iniciar la acción de reintegro. Nulidad de pleno derecho del acuerdo de inicio por infracción de los artículos 55.1 de la Ley 39/2015 y 49.7 de la Ley General de Subvenciones. (4) Falta de motivación por falta de cuantificación o desglose de la cantidad a reintegrar por cada una de las causas de reintegro. Indefensión que causa nulidad al amparo del artículo 48.1 de la Ley 39/2015. (5) Infracción del principio de proporcionalidad al reintegro, con infracción de los artículos 17.3.N) y 37.2 de la Ley General de Subvenciones. (6) Respecto a las causas de reintegro derivadas de un informe de la Brigada Provincial de la Policía Judicial, aduce la actora la nulidad de pleno derecho por omisión del procedimiento legalmente establecido. Y ello considerando que un informe policial no puede servir de base al reintegro acordado pues no se especifica en él cualificación técnica alguna, su fecha (15 de diciembre de 2015) es muy anterior al Acuerdo de inicio del expediente de reintegro (7 de marzo de 2019) y fue incorporado al expediente sin traslado para conocimiento de la interesada. (7) Infracción de los artículos 31 y 33 de la Ley General de Subvenciones, en relación con el artículo 35 de la Ley 39/1995, de 1 de octubre, al no determinarse el valor de mercado (sobrecostes) conforme a los criterios legalmente previstos. (8) Inexistencia de subcontratación ilegal y nulidad de la Orden de reintegro por infracción de los artículos 29 y 31 de la Ley General de Subvenciones. (9) Respecto a las causas de reintegro derivadas de las auditorías realizadas por Deloitte y KPMG, que dieron lugar a la anulación de todos los grupos de teleformación, anulabilidad de la Orden impugnada por delegación indebida de competencias administrativas a entidades privadas. (10) Respecto a la causa de reintegro de simultaneidad de tutoría de más de 80 alumnos, nulidad de la Orden por infracción de los artículos 8.2 del Real Decreto 395/2007 y 8.9 de la Orden 24/2012.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Su representación procesal examinó detalladamente los motivos impugnatorios y formuló los suyos de oposición a cada uno en el escrito de contestación a la demanda, el cual, tal como obra íntegramente en autos, se tiene ahora por reproducido.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la actuación consistente en la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la Orden que dispuso el reintegro, en cuantía de 4.890.851,91 euros, de la subvención concedida a la entidad ahora demandante.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, se concedió una subvención a la entidad ahora recurrente por importe de 4.199.975,00 euros al amparo de la Orden 24/2012, de 12 de noviembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, para el desarrollo de un Plan de Formación dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) En fechas 25 de junio y 21 de noviembre de 2013 se realizaron a la recurrente sendos pagos de anticipos, cada uno, del 50% de la cuantía total de la subvención.

3º) Realizadas actuaciones de comprobación y de liquidación provisional de las obligaciones, la Administración demandada acordó, mediante Resolución de 7 de marzo de 2019, el inicio del expediente de integro.

4º) Notificada la anterior resolución el 14 de marzo siguiente, por escrito de 21 de marzo de 2019, la entidad recurrente solicitó la puesta de manifiesto del expediente, copia del Informe de la Brigada Provincial de la Policía Judicial de Madrid y la ampliación del plazo para la presentación del plazo de alegaciones, lo que, en efecto se concede comunicándole que tiene el expediente a disposición, facilitando copia de la documentación solicitada y concediendo un plazo de ampliación de siete días adicionales para formular alegaciones.

De modo añadido, en fecha 8 de abril de 2019, la entidad actora solicitó información y documentación relacionada con una auditoría realizada por la consultora KPMG respecto a diversos grupos presenciales y de teleformación, así como con el Informe de la Brigada de la Policía Judicial, a lo que se accedió por la demandada, no así a la suspensión del plazo también instada puesto que de toda la documentación ya había tenido vista en el expediente.

5º) En fecha 12 de abril de 2019, la ahora recurrente presentó su escrito de alegaciones en relación con las incidencias puestas de manifiesto por la Administración en las acciones formativas.

6º) Por Orden de 23 de mayo de 2019, la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, acuerda el reintegro de la subvención concedida.

7º) Recurrida en reposición esta última Orden no consta la resolución expresa de dicho recurso. A la impugnación de su desestimación presunta se dirigió el presente recurso jurisdiccional.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia aplicables

El presente recurso nos sitúa de lleno en el ámbito de la actividad de fomento por lo que, para comenzar el análisis y decisión de los motivos impugnatorios en que se funda el escrito rector, será necesario recordar antes que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , «la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. »"

QUINTO.- Examen de las cuestiones controvertidas

Tal como se expuso más arriba fueron variados los motivos impugnatorios en que la parte actora fundó las pretensiones ejercitadas en su demanda. Ello nos obliga, por razones de necesaria sistemática, a agruparlos en los siguientes para su análisis y decisión, dejando de lado, claro está, al haber sido ya resuelto por el Tribunal Supremo, el relativo a la posible prescripción del derecho a liquidar la subvención, por caducidad de los procedimientos de comprobación previos.

Tales motivos impugnatorios, una vez examinados, no resultan ser, sin embargo, sino una mera reiteración, prácticamente literal de los que ya fueron vertidos en vía administrativa por la demandante, allí beneficiaria, que fueron contestados detalladamente en la resolución de reintegro acogiendo algunas alegaciones y descartando otras.

Ello se traduce en la realidad de que el escrito de demanda, más allá de los alegatos que también contiene, nuevos, en materia de prescripción y caducidad -que, ya se ha dicho, han quedado definitivamente resueltos por el Tribunal Supremo en la repetida STS de 24 de julio de 2023- no incorpora argumento alguno para la impugnación de algunas de las razones dadas por la demandada para resolver como lo hizo respecto a los motivos anulatorios que afectan al conjunto del expediente, limitándose la actora a mostrar su mera discrepancia con dichas razones y no a combatirlas sobre la base de nuevos argumentos, optando más bien por ignorarlas.

Cabe decir por lo expuesto que el escrito rector carece de una verdadera crítica jurídica a la resolución impugnada en cuanto rechaza tales argumentos impugnatorios generales lo que hace ahora necesario recordar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Jurisdiccional, es a la parte demandante a quien corresponde consignar en el escrito rector los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan en relación con el objeto del recurso, es decir, con el concreto acto administrativo que se está impugnando.

Esta exigencia legal, lejos de carecer de una justificación más allá que la de la concreción de lo que se haya de analizar y resolver por el órgano jurisdiccional, encuentra su fundamento en la necesaria garantía de los principios de igualdad de armas y contradicción en el proceso, a fin de que puedan ser observadas igualmente las ineludibles reglas sobre la carga de la prueba. No puede, por ello, ignorar la parte recurrente cualquier motivación en la que la Administración demandada se haya apoyado en su acto o resolución para decidir.

Del mismo modo tampoco puede olvidarse que, aunque esta jurisdicción sea plena, no está privada en absoluto de la naturaleza revisora que siempre tuvo pues entra dentro de la potestad que el ordenamiento nos confiere a los órganos jurisdiccionales integrados en este orden (ex artículo 106.1 de la Constitución) el control de legalidad de los actos administrativos. Ello determina que tal control haya de hacerse sobre la base de los motivos que la parte demandante exprese a modo de crítica de la resolución recurrida y las que, en contrapartida, la demandada exponga en defensa de la presunción de legalidad que el propio ordenamiento otorga al acto administrativo que ha dictado.

No obstante lo anterior, que de por sí podría llevar al rechazo de tales motivos, la Sala ha decidido entrar a examinar del modo agrupado ya razonado todos y cada uno de los motivos impugnatorios esgrimidos en el escrito rector, con el resultado que a continuación se expone.

1.- Sobre el Oficio de la Brigada Provincial de la Policía Judicial: su relevancia en el expediente de reintegro y su alegación como base para la nulidad del mismo por omisión del procedimiento legalmente establecido.

Sostiene en este punto la recurrente que el repetido Oficio fue realizado para las Diligencias Previas 2111/2016, del Juzgado de Instrucción nº 6 de Madrid, que fueron sobreseídas mediante Auto nº 2056/2018, de 9 de octubre de 2018. Y añade a lo anterior, que un Informe policial no puede servir de base para el reintegro que luego acordó la demandada ya que ni se especifica en él la cualificación de sus autores, ni por su fecha (15 de diciembre de 2015) -muy anterior al Acuerdo de inicio del expediente de reintegro (7 de marzo de 2019- puede considerarse un documento hábil para dar lugar al mismo. Todo ello, termina diciendo la actora, considerando que su incorporación al expediente se produjo sin traslado alguno a la interesada para su conocimiento.

El motivo impugnatorio así articulado, para sostener la nulidad de la resolución de reintegro, no puede encontrar favorable acogida en esta Sentencia.

El identificado como "Oficio" de la Brigada Provincial de la Policía Judicial es un documento que elabora (en fecha 15 de diciembre de 2015) dicha Unidad y remite al Juzgado de Instrucción nº 6 de Madrid dando cuenta de algunas gestiones realizadas y emitiendo documentación, en los autos de Procedimiento Abreviado nº 4217/2015. En él se ponía de manifiesto que en los dos últimos años había venido investigando un posible fraude por la Cámara de Comercio en los cursos de formación subvencionados por la Comunidad de Madrid y que, conocido que la Confederación de Empresarios de Madrid (CEIM) -que, al parecer, en las últimas convocatorias habría recibido una cantidad millonaria en subvenciones- había encargado la impartición de dichos cursos a la citada Cámara, transfiriéndole la totalidad de la subvención y apuntando un presunto modus operandi defraudatorio.

Consta, igualmente, a través del expediente administrativo que el Juzgado de Instrucción nº 6 de Madrid recibió del Juzgado de Instrucción nº 46 testimonio de tales actuaciones ordenando su tramitación por Diligencias Previas (nº 2111/2016) en las que se dictó Auto de 9 de octubre de 2018 disponiendo el sobreseimiento provisional y el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de las acciones civiles que, en su caso, pudieran corresponder al perjudicado.

Sobre tal base, la demandada explicó en la resolución de reintegro que el repetido "Oficio" no es un "informe" solicitado ad hoc por la Administración demandada para la liquidación del expediente de subvención que aquí nos ocupa, sino que, teniendo conocimiento del mismo por la investigación que se estaba llevando a cabo, decidió tomarlo en consideración en cuanto a las evidencias que de este documento se desprendían respecto a posibles sobrecostes aplicados en una subcontratación en cadena que no aportaba, según la Brigada, ningún "valor añadido" al contenido de la actividad subvencionada.

Desde luego, no alcanza la Sala convicción alguna acerca de las premisas de las que parte la entidad actora para sostener en este motivo impugnatorio la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, por omisión del procedimiento legalmente establecido.

El tantas veces citado Oficio fue considerado, y así se explica en la propia resolución de reintegro, como documento para la toma de conocimiento, si se quiere, como punto de partida, para las actuaciones de comprobación realizadas en el propio expediente de liquidación de la subvención, pendiente, como no podía ser de otro modo, de la decisión que adoptasen los órganos jurisdiccionales del orden penal que conocían de las diligencias de este carácter. Recordemos, a estos efectos, que el propio Auto de sobreseimiento de las Diligencias Previas reconoce la existencia de "anomalías", "incidencias" diremos aquí, en el desarrollo de los expedientes subvencionales que no revisten relevancia para sostener fundadamente una acusación en dicho ámbito penal. Y ello considerando que las liquidaciones de las subvenciones aún estaban pendientes de resolución administrativa.

Sin embargo, que ello fuese así (que no tuviesen los hechos relevancia a efectos penales) no implica que dichos hechos no pudieran ser considerados en el ámbito administrativo, dentro de los expedientes de liquidación que se seguían; en particular, del de reintegro que aquí nos ocupa.

Y todo ello, para terminar, sin apreciar la indefensión en la que la parte actora también incide en su demanda pues acreditado queda con el expediente administrativo que el conocimiento por la demandada del "Oficio" policial repetido fue trasladado a la actora cuando pidió tener acceso al expediente y se le dio el 29 de marzo de 2019, obteniendo, incluso, una copia del repetido documento antes de formular sus alegaciones. Son, pues, lo considerados por la Administración hechos constatados por la Brigada de la Policía Judicial, sobre contrataciones en cadena con aumento del coste de la actividad, que no tienen por qué ser ignorados por la demandada para su relevancia en sede administrativa y sin perjuicio de que los mismos no revistieran, en su momento, relevancia suficiente como para seguir las diligencias penales sobre su base.

Se rechaza, por lo expuesto, el primer motivo impugnatorio que acabamos de examinar.

2.- Sobre la falta de motivación de la resolución impugnada.

Sostiene, en esencia, la actora en este motivo impugnatorio que la resolución de reintegro carece de motivación suficiente por faltar en la misma la cuantificación o desglose de la cantidad a reintegrar por cada una de las causas apreciadas por la demandada.

Examinado detenidamente el contenido de la resolución recurrida, este motivo tampoco puede ser acogido con el resultado anulatorio pretendido.

Forman parte de la Resolución de reintegro una serie de Anexos por cuya valoración conjunta pueden conocerse tanto las acciones formativas incidentadas, como el número de participantes totales, el de incidentados, las ayudas certificadas, los costes financiables justificados y la propuesta de liquidación. Lo que comparado con los costes aducidos por la beneficiaria permitiría alcanzar conocimiento de las cuantías que integran la cantidad a devolver por los conceptos y costes que se consideran no justificados.

En suma, entiende la Sala que la Orden de reintegro, con sus correspondientes Anexos, contiene los datos necesarios para permitir a la actora conocer los conceptos y cuantías que integran la cifra a reintegrar, lo que elimina cualquier resultado de indefensión material que debiera, en su caso, haberse corregido en esta Sentencia; lo que, además, queda demostrado con las amplias alegaciones vertidas por la actora en el escrito de demanda.

3.- Sobre la falta de determinación del valor de mercado y la alegada inexistencia de subcontratación ilegal.

Como continuación del motivo anteriormente analizado, sobre la falta de motivación de la resolución de reintegro, la recurrente articula el que ahora examinamos y aduce que la Orden impugnada infringe los artículos 31 y 33 de la Ley General de Subvenciones puesto que no determina cuál sería el valor de mercado para mantener que los gastos justificados supondrían un sobrecoste.

Recordando que los preceptos en cuestión se refieren al valor de mercado a efectos de determinar si el coste de adquisición de los gastos subvencionables es superior o no a dicho valor, y a los medios para la comprobación de valores, hemos de destacar a continuación que la cita como infringidos carece de fundamento desde el punto en que la Administración demandada nunca refirió el repetido "sobrecoste" a la superación en algún concreto gasto del valor de mercado vigente para dichos costes sino a la existencia de una subcontratación en cadena que es, precisamente, lo que el informe de la Brigada policial se resaltaba como medio para incrementar el coste de las acciones formativas a cambio de no aportar, en realidad, valor añadido alguno a su ejecución.

Nos remitiremos, ya que la actora ninguna crítica jurídica vierte respecto a ellos en su demanda, a los hechos constatados en el Oficio policial en el que, sin perjuicio de su carencia de relevancia a efectos penales, se deja constancia de que los Agentes actuantes tomaron declaración a diversos profesores de las acciones formativas, trabajando casi todos ellos como autónomos, contratados por diversas empresas y no por la Cámara de Comercio subcontratada. Ello determinaba la existencia de un sobrecoste por la contratación en cadena por parte de CEIM a la Cámara de Comercio y por parte de ésta con diferentes empresas que fueron las que contrataron a los formadores como trabajadores autónomos.

La referencia queda clara con el propio ejemplo que pone la resolución de reintegro para ilustrar lo anterior al quedar verificado que, por 6 grupos formativos de la acción formativa 28, la empresa contratante de docentes, IFI, factura a la Cámara de Comercio por su impartición 21.660 euros, y la Cámara de Comercio factura a CEIM 24.530 euros; o también que, por 4 grupos de la acción formativa 110, factura IFI a la Cámara de Comercio por su impartición 24.570 euros y la Cámara de Comercio factura a CEIM 34.072.87 euros.

Ello, desde luego, no es revelador por sí solo de alguna infracción de las normas reguladoras de la subvención en cuanto a la subcontratación pero sí de la prohibición que contiene el artículo 29.2 de la Ley General de Subvenciones ("En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma").Y es que no se entiende, porque además la actora no ofrece explicación alguna para poder intentarlo, que, si la entidad recurrente CEIM carecía de personal docente para la impartición de las acciones formativas, acudiese a la Cámara de Comercio que, al parecer tampoco lo tenía, y que ésta a su vez tuviese que subcontratar la impartición de la actividad a empresas que, también ellas, tuvieron que contratar docentes, trabajadores autónomos. Y todo ello, en lugar de acudir CEIM a estas empresas o, incluso, a la contratación por sí misma de dichos trabajadores autónomos para impartir la docencia en que consistía la ejecución de la subvención.

Por lo así expuesto, el presente motivo impugnatorio también será desestimado.

4.- Sobre la causa de reintegro relativa a la simultaneidad en las labores de tutoría de más de 80 alumnos.

En relación con la concreta cuestión suscitada en este proceso, relativa al límite de 80 alumnos por tutor, la interpretación realizada por la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, no resulta ajustada a Derecho. Las razones de ello ya las expusimos, entre otras, en nuestras Sentencias de 27 de febrero de 2018 (PO 722/2016) y 25 de marzo de 2019 (PO 639/2017) la última de las cuales hemos de reproducir ahora para fundamento de la que en este proceso se dicta:

"Tal como se refiere en el RD 395/2007, las sentencias del Tribunal Constitucional ( STC 95/2002, de 25 de abril , y STC 190/2002, de 17 de octubre ) delimitaron los ámbitos de actuación de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de formación continua, ubicándola dentro del ámbito laboral, en el que queda atribuida al Estado la competencia legislativa de forma exclusiva según se prevé en el art. 149.1.7 de la CE .

Ello implica, para este caso, que la actividad de la Comunidad de Madrid debe limitarse, en este ámbito, a la gestión y ejecución.

Así se reconoce en la Orden 24/2012, que señala que las subvenciones (financiadas con los presupuestos del Estado), se realizan en desarrollo de la Orden TAS/718/2008; se entiende, en aplicación de la disposición final tercera de dicha orden que establece que «los Órganos competentes de las Administraciones Autonómicas podrán dictar, en sus respectivos ámbitos competenciales, las disposiciones que sean necesarias para la aplicación de la presente Orden ».

No obstante, la Comunidad de Madrid, al tratar de los tutores, introduce un párrafo que no se encuentra en la redacción del artículo 8.2 del Real Decreto 395/2007 , al añadir que " un mismo tutor no podrá realizar simultáneamente funciones de tutoría para más de 80 alumnos".

Ahora bien, no puede considerarse un exceso, considerando que la frase puede ser interpretada dentro del contexto y en el sentido del precepto, que establece que en "la modalidad... de teleformación deberá haber como mínimo un tutor por cada 80 participantes".

Pues bien, la interpretación del texto controvertido, debe ser la de considerar que la limitación del número de alumnos que pueden ser tutorizados por una sola persona, solamente puede predicarse de las acciones formativas de un mismo beneficiario.

Aunque no se haya acreditado que éste fuera el criterio seguido por la administración de la Comunidad de Madrid en convocatorias precedentes, tal como argumenta la actora, esta interpretación resulta lógica, porque no puede presumirse que el beneficiario conozca los detalles de las acciones formativas a desarrollar por otros beneficiarios; no puede imponérsele la carga de conocerlos; ni se exige al tutor una justificación de exclusividad en la impartición de los cursos.

El criterio de interpretación del término "simultaneidad" aplicado por la administración, no puede considerarse amparado por el segundo párrafo dela precepto estatal [que] señala que "Las administraciones competentes podrán establecer, en sus respectivos ámbitos de gestión, un número de participantes menor a los señalados en el párrafo anterior en función de las características o del contenido de la formación, o bien de los colectivos a los que ésta se dirige". Porque, como señala la actora, el que un mismo tutor esté simultaneando labores de tutoría para distintos beneficiarios, sólo puede ser comprobado por la administración, a la que se facilita los datos concretos de las distintas acciones formativas por todos los beneficiarios.

Y todo caso, no se trata de un criterio claro, y la falta de claridad no puede ser perjudicial para el beneficiario, que no interviene en la redacción de la norma.

Ello determina, obviamente, la necesidad de circunscribir la obligación al ámbito de cada beneficiario.

Ahora bien, al respecto, deben considerarse indiferentes los horarios.

No es la coincidencia en un día o en una hora lo que determina la simultaneidad, sino el hecho, globalmente considerado, de que un tutor realice su labor en una acción formativa para más de 80 alumnos, teniendo en cuenta el periodo de impartición de la acción formativa, esto es, la coincidencia de más de 80 alumnos por parte de un tutor entre el día inicial y el día final de cada acción formativa.

Porque ni el artículo 8.9 de la Orden 24/2012 , de la Comunidad de Madrid, ni el artículo 8.2 del Real Decreto 395/2007 , de ámbito estatal, al imponer la limitación, hacen referencia alguna a horas, días concretos, ni grupos, señalando el primero que: "... deberá haber, como mínimo, un tutor por cada 80 participantes. Un mismo tutor no podrá realizar simultáneamente funciones de tutoría para más de 80 alumnos".

E igualmente el segundo, que "En la formación impartida mediante la modalidad a distancia convencional o de teleformación deberá haber, como mínimo, un tutor por cada 80 participantes".

Por tanto, el beneficiario debe garantizar que en la modalidad de teleformación, dentro de las acciones por él realizadas, haya como mínimo un tutor por cada 80 participantes. Lo que no concurre si un mismo tutor realiza su labor en más de una acción formativa de un mismo beneficiario, para más de 80 alumnos, en un mismo periodo de tiempo.

No obstante, a efectos de este cómputo, y salvo previsiones especiales establecidas por el beneficiario, si un determinado grupo o acción formativa tiene más de un tutor, debe atribuirse a cada uno de ellos [un] número proporcional de los alumnos que integran el grupo o la acción formativa, y no a todos ellos el número total de alumnos que lo integren".".

Con base en lo anteriormente razonado, se acogerá el motivo impugnatorio examinado para anular la resolución de reintegro respecto a esta concreta incidencia.

5.- Sobre las causas de reintegro referidas a las acciones de teleformación por haberse realizado por los alumnos a través de plataformas externas no comunicadas.

En esencia, la parte actora apoya este motivo impugnatorio en que, otras acciones formativas de teleformación ejecutadas del mismo modo no fueron incidentadas porque se comprobó, sin embargo, por la Administración la ejecución de las mismas mediante encuestas telefónicas con los alumnos.

Así, el motivo del que tratamos, tan escasamente desarrollado en este recurso, desconoce por completo la amplia explicación dada por la demandada en la Orden de reintegro de la que, en esencia y con base en los informes de auditorías externas que menciona, puede extraerse que las acciones formativas en cuestión no fueron ejecutadas a través de la plataforma de la Cámara de Comercio, IFE virtual, sino de otras plataformas externas tales como Bureau Veritas, Cadmo, Gidea on line, IFI, Ingafor, Método Estudios y Unidad Editorial.

A tal conclusión se llega, según consta en autos a través del expediente administrativo, desde un primer intento, en 2014, de revisión de la plataforma propia de la Cámara de Comercio, llevado a cabo por la consultora Deloitte Advisory; intento que no llegó a dar fruto por la negativa de la propia Cámara de Comercio a facilitar la información requerida a tal efecto.

Un segundo intento, en el año 2017, por la consultora KPMG que fue informada por la Cámara de Comercio de que las acciones formativas de teleformación no se ejecutaron a través de IFE Virtual, la plataforma de la Cámara de Comercio, sino por otras externas. Una circunstancia que habría sido posteriormente confirmada por la propia entidad beneficiaria pese a que la plataforma comunicada para dicha impartición fue la mencionada IFE Virtual.

Señala la demandada, y ello no es contradicho por la parte actora -porque además se deriva de los informes de las empresas consultoras obrantes en el expediente- que la Cámara de Comercio, en ejecución de la subcontratación realizada con ella por la entidad aquí recurrente, se había comprometido a "impartir las acciones formativas con medios propios", constando en un Anexo al contrato las cantidades a abonar por ésta a aquélla en concepto de "plataformas y licencia de uso" que lo fueron, efectivamente, contra facturas emitidas por la Cámara de Comercio.

Lo así expuesto explica, de un lado, el escaso desarrollo por la actora del motivo impugnatorio que ahora nos ocupa y, de otro, y más relevante, que las causas de reintegro aplicadas, previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, cuando menos las relativas a la resistencia a actuaciones de comprobación [apartado e)] y al incumplimiento de compromisos [apartado g)], se integraron efectivamente por la beneficiaria haciendo visible la concurrencia del fundamento expresado por la demandada para acordar el reintegro respecto a las cuantías correspondientes a estos gastos relativos a las acciones de teleformación.

SEXTO.- La decisión de la Sala

Por lo hasta aquí expuesto y razonado, el presente recurso será estimado en parte.

Se acogerá el motivo impugnatorio relativo a la causa de reintegro basada en la simultaneidad en las labores de tutoría de más de 80 alumnos, se anulará en parte la resolución de reintegro debiendo entonces la demandada emitir otra en la que detraiga, en concreto, de la cantidad a reintegrar las cifras antes incluidas por esta incidencia en concreto.

Se desestimará el recurso en cuanto al resto de pretensiones ejercitadas en la demanda.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación en parte del presente recurso hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en el mismo.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,