Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 3 de abril de 2024, en cuya fecha tuvo lugar.
PRIMERO: El objeto del presente recurso es la Resolución de la Viceconsejería de Medioambiente y Agricultura de la CAM de 28 de enero de 2022, por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por la hoy recurrente contra la Resolución de la Dirección General de Economía Circular de 4 de junio de 2020, por la que se otorga a FUNDACIÓN ECOLUM autorización como Sistema Colectivo de responsabilidad ampliada del Productor de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos en el ámbito nacional, con sujeción a las condiciones y requisitos que se establezcan en los Anexos I, II y III adjuntos a dicha Resolución.
El objeto de impugnación son precisamente algunas de estas condiciones de la autorización, que examinaremos después más detenidamente, sin perjuicio de transcribir aquí la condición o resuelvo 2º, por su carácter general y para ir centrando la cuestión discutida:
"La autorización y funcionamiento del sistema colectivo se regularán por las condiciones previstas en la Resolución de autorización acordadas entre las Comunidades Autónomas en el seno de la Comisión de Coordinación en materia de residuos y por lo regulado en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y normativa de desarrollo, considerándose nulos de pleno de Derecho aquellos requisitos, condiciones o documentos que contravengan dicha regulación.
La autorización será válida en todas las comunidades autónomas y en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y se inscribirá en el Registro de producción y Gestión, de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio."
La estimación parcial del recurso de alzada realizada en la resolución recurrida se limita a disponer que la constitución de las garantías financieras presentadas por el sistema colectivo deberán ajustarse a lo establecido en el fundamento de derecho decimosegundo de la Resolución, y esta nueva decisión no es objeto del recurso.
En la demanda, en base a los argumentos que analizaremos individualmente a continuación, se termina suplicando que se dicte sentencia en la que se declaren nuloslos siguiente resuelvos de la resolución de autorización:
- Resuelvo 3, apartado 6
- Resuelvo 4, apartado 5
- Resuelvo 5, apartado 5
- Resuelvo 6, apartado 2
- Resuelvo 7, apartados 1, 2, 6
- Resuelvo 9, apartado 4
- Resuelvo 11, apartado 6
- Resuelvo 12, apartado 1,3
- Resuelvo 13, apartado 6 y 5 y Anexo III
- Resuelvo 18.
El Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso en todos sus puntos, con base a los argumentos que también analizaremos en detalle en cada uno de ellos.
El Abogado del Estado, comparecido como codemandado, se opone igualmente a la estimación del recurso, por las razones recogidas en su escrito.
SEGUNDO: Tras realizar un repaso general de lo actuado en el expediente, poniendo de relieve que la autorización se concedió cinco años después de la solicitud, la entidad actora invoca en primer lugar, y con carácter general, que la autorización impugnada debe sujetarse necesariamente a los límites legales configurados por la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, que configuran el carácter estrictamente reglado de la autorización.
Que, pese a ello, en la Resolución de autorización se imponen a FUNDACION ECOLUM obligaciones que (i) no se contemplan en la normativa aplicable, o (ii) que superan el nivel de exigencia establecido en la normativa aplicable, y que por tanto están viciadas de NULIDAD DE PLENO DERECHO.
Con el mismo carácter general con que viene expuesto este fundamento jurídico, parece oportuno efectuar una recapitulación general sobre el marco normativo de la cuestión partiendo de la base de que, en efecto, resultan en este caso inexcusablemente aplicables los principios de legalidad, competencia y jerarquía normativa.
El artículo 149.1.23 de la Constitución Española (CE ) otorga al Estado competencia exclusiva en materia de "Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección".
La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, vigente en el momento en que se otorgó la autorización discutida, incorporaba al ordenamiento interno la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 , la Directiva marco de residuos.
Tanto la Directiva como la Ley estatal citadas se dirigen a la actualización del régimen jurídico de la producción y gestión de residuos, la previsión de medidas para prevenir su generación y el establecimiento de los mecanismos precisos para evitar o reducir los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación y gestión de los mismos.
Como principios básicos en esta materia se mantienen la protección de la salud humana y del medio ambiente, ya establecidos en la legislación anterior, pero ahora se formula además una nueva jerarquía de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en la política de residuos: prevención (en la generación de residuos), preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización (incluida la energética) y, por último, la eliminación de los residuos.
De acuerdo con los principios de autosuficiencia y proximidad se prevén las medidas para establecer una red integrada de instalaciones para la valorización de residuos mezclados.
Los derechos de acceso a la información y la participación en materia de medio ambiente, garantizados mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia, aparecen expresamente reflejados en la ley.
Y en aplicación del principio de "quien contamina paga", se incluye un artículo relativo a los costes de la gestión de los residuos que recaerán sobre el productor de los mismos o sobre el productor del producto que con el uso se convierte en residuo, en los casos en que así se establezca en aplicación de las normas de responsabilidad ampliada del productor del producto.
También se ocupa la Ley de definir las competencias administrativas de cada una de las administraciones públicas que intervienen en la gestión de los residuos y, además, crea la Comisión de coordinación en materia de residuos como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las distintas administraciones, integrada por representantes de la Administración General del Estado (de los departamentos ministeriales con competencias en esta materia), de las Comunidades y Ciudades Autónomas, y de las Entidades Locales. Esta Comisión podrá crear grupos de trabajo especializados en los que participarán expertos en la materia de que se trate, del sector público o privado.
En lo que aquí particularmente interesa, la Ley desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos y dedica su título IV a la "Responsabilidad ampliada del productor del producto", regulando un marco legal sistematizado y coherente, en virtud del cual los productores de productos que con su uso se convierten en residuos quedan involucrados en la prevención y en la organización de la gestión de los mismos, promoviéndose la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos, posibilitando que se haga de manera individual o mediante sistemas colectivos; en este último caso los productores deberán constituir una entidad con personalidad jurídica propia y sin ánimo de lucro, garantizando el acceso de todos los productores en función de criterios objetivos, estableciendo un sistema de autorización con la participación de la Comisión de coordinación en materia de residuos, que garantiza una actuación homogénea en todo el territorio nacional de los sistemas colectivos.
Dentro de este marco legal general, el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, se dedica espacialmente a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE).
Como especiales particularidades de este tipo de residuos, la introducción de este R.D. refiere su continuo aumento en los últimos años y la necesidad de intensificar las medidas y esfuerzos de todos los Estados miembros de la Unión Europea, dado que los componentes peligrosos que los AEE contienen siguen constituyendo un problema importante durante la fase de gestión de los residuos y, en algunos casos, el grado de reciclado es insuficiente, por lo que señala que hay que continuar avanzando en el reciclado y otras formas de valorización de estos residuos, a fin de reducir la eliminación de RAEE al mínimo y de contribuir al uso eficiente de los recursos, teniendo en cuenta que en este sector es especialmente relevante la recuperación de las materias primas secundarias valiosas, lo que supone un recurso que no debe ni puede perderse.
Uno de los aspectos de la gestión de RAEE a los que la nueva normativa comunitaria otorga una especial relevancia es la etapa de la recogida del RAEE, que ha de realizarse de manera separada a la del resto de residuos. En consecuencia, se incrementan de manera ambiciosa y progresiva, los objetivos de recogida anuales; para conseguir estos índices de recogida deben existir instalaciones adecuadas para el depósito y almacenamiento de RAEE.
La Directiva 2012/19/UEimplica directamente en la recogida separada de RAEE a las Entidades Locales, a los distribuidores y tiendas donde se comercializan estos aparatos a los que les adjudica un protagonismo relevante en este aspecto, a los productores de AEE y a los gestores de estos residuos, implicación que incluye tanto la efectiva recogida separada como las obligaciones vinculadas al cómputo y trazabilidad de los residuos recogidos por todos estos canales.
Y en línea con la normativa anterior, se mantiene el principio de responsabilidad ampliada del productor, de manera que, en aplicación del principio de "quien contamina paga" el fabricante del equipo eléctrico o electrónico tiene la obligación de asumir la financiación de la gestión de los residuos que proceden de sus aparatos. La responsabilidad ampliada del productor, es un medio para estimular la prevención, el ecodiseño y la reciclabilidad de los aparatos. Al vincular al fabricante en la financiación de la gestión de los residuos se espera que se incentiven mejores diseños de los AEE que faciliten su desmontaje, reparación o reciclado o aumento de su vida útil (evitando la obsolescencia programada) y que, junto con la incorporación de un menor contenido en sustancias peligrosas, abaraten y mejoren la gestión de los residuos, siendo esta función el pilar de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor.
Por último, en atención a las cuestiones planteadas, resulta muy importante hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 40 del R.D. 110/2015, " Constitución, autorización y funcionamiento de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor de AEE", que establece :
"1. Los sistemas colectivos se constituirán y autorizarán de conformidad con lo previsto en la Ley 22/2011, de 28 de julio, y tendrán como finalidad exclusiva el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor, sin perjuicio de la realización de actividades que complementen el objeto del sistema colectivo (....)
2. La solicitud de autorización que presente el sistema colectivo y la autorización que se otorgue, tendrán el contenido previsto en el anexo XVII. La solicitud de autorización se presentará según lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio. La Comisión de Coordinación en materia de residuos valorará el contenido de la solicitud y la idoneidad del funcionamiento del sistema colectivo para el cumplimiento de las obligaciones de la responsabilidad ampliada.
Se analizarán, entre otros aspectos, la transparencia y objetividad en las formas de incorporación de los productores a los sistemas (....)
3. La autoridad competente podrá incluir en la autorizacióncondiciones que garanticen el cumplimiento de los objetivos y obligaciones de los productores de AEE en todo el territorio estatal, en función de las características de cada territorio. Igualmente se podrá incluir la previsión de implantación de redes de recogida en determinadas zonas, o en determinadas categorías y subcategorías de AEE, en función de las características específicas o de peligrosidad de dichas categorías y subcategorías.
4. La vigencia de la autorización será de cuatro años, al cabo de los cuales se revisará iniciándose de nuevo el procedimiento establecido en este artículo. En cada ejercicio anual y durante la vigencia de las autorizaciones, las comunidades autónomas vigilarán el cumplimiento de las condiciones de la autorización en su territorio.
5. La comunidad autónoma concederá, si procede, la autorización en la que se fijarán las condiciones de ejercicio con arreglo al contenido del anexo XVII. El incumplimiento de estas condiciones podrá dar lugar a la aplicación de las previsiones del artículo 59. Una vez inscrita la misma en el Registro de Producción y Gestión de Residuos, el sistema colectivo podrá comenzar con su actividad.
6. Los sistemas colectivos establecerán sus normas de funcionamiento interno garantizando la participación de los productores en la toma de decisiones (....)."
Sentadas estas premisas básicas, pasamos a examinar la conformidad a derecho de los resuelvos discutidos en el orden seguido en la demanda.
TERCERO: Así, se discuten en primer lugar en la demanda los resuelvos tercero, apartado 6, quinto, apartado 5, y séptimo, apartados 1 y 2, todos ellos relativos al sistema de financiación del SCRAP.
Estos resuelvos disponen que ECOLUM, que en tanto titular de la autorización que se concede es la entidad responsable de realizar las funciones y hacer frente a las obligaciones que a los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor de aparatos eléctricos y electrónicos, deberá:
- Indicar que las aportaciones económicas de cada productor para el funcionamiento anual del sistema colectivo serán proporcionales a su cuota de mercado del año anterior en base a la información suministrada por el Registro Integrado Industrial, en tramos o intervalos. Su destino será el cumplimiento de obligaciones anuales del sistema y la financiación de la recogida, tratamiento y gestión de los residuos durante el año en curso.
- Las aportaciones económicas de cada productor para el funcionamiento anual del sistema colectivo serán proporcionales a su cuota de mercado del año anterior en base a la información suministrada por el Registro Integrado Industrial, en tramos o intervalos.
- ECOLUM, para asegurar el cumplimiento de estas condiciones técnicas en relación con la financiación, compensación a Entidades Locales y campañas de concienciación, deberá:
1. Establecer fórmulas de financiación que respondan, exclusivamente, a las obligaciones anuales que en materia de gestión de residuos tengan los sistemas bajo esta resolución según el artículo 38.1.f) del Real Decreto residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.(...).
2. Dimensionar las aportaciones económicas de los fabricantes a los costes efectivos del año en curso adecuados a las previsiones del artículo 43.2.(...)."
En este punto la actora alega, con carácter general, que la normativa vigente no exige que las aportaciones económicas de cada productor para el funcionamiento anual del sistema colectivo tengan que ser proporcionales a su cuota de mercado del año anterior y tampoco que dicha cuota de mercado se tenga que calcular en tramos o intervalos.
Se añade en la demanda las obligaciones establecidas en el RD son ajenas e independientes a la forma en la que cada SCRAP decida repercutir a sus adheridos la totalidad de costes que le corresponda asumir, sin que la autorización pueda incluir aspectos referentes a la fórmula de cálculo de las contribuciones de sus productores, cuestión que debe quedar a la libre determinación del sistema.
El Letrado de la CAM sostiene que todos estos resuelvos encuentran plena cobertura legal, remitiéndose tanto a la Resolución impugnada como al Informe de 21 de noviembre de 2019 de la Comisión de Coordinación del Ministerio para la Transición Ecológica obrante al expediente, que señalan que " el modelo de financiaciónestablecido en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, es anual, coincidente con el criterio sistemático del conjunto de la norma en cuanto al cálculo de los objetivos, cuotas de mercado anuales, remisión de información, etc. La cuota del año precedente es un dato que se utiliza para, de forma imparcial, ecuánime y justa, establecer un reparto de objetivos entre los distintos sistemas de responsabilidad. Con respecto al establecimiento de tramos o intervalos es una previsión del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, que además ha sido avalada por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia ."
En el mismo sentido, el Abogado del Estado, previa cita de los preceptos legales y reglamentarios aplicables, invoca que existe plena cobertura jurídica para el modelo de financiación de los sistemas colectivos, que además ha sido corroborado por la reciente modificación del RD RAEE, operada por el Real Decreto 27/2021, de 19 de enero.
En efecto, de la completa regulación contenida en el RD 110/2015 resulta un criterio sistemático basado en la consideración del año natural como periodo al que se refieren las obligaciones establecidas y la consecuente organización de su financiación.
Así, el artículo 29, dedicado a los objetivos mínimos de recogida separada de RAEE, los regula con referencia al " periodo anual de cumplimiento" con carácter general; en concreto, en el punto 4 se establece clara y expresamente:
"4. Antes del 31 de marzo de cada año, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a propuesta de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos, publicará en su página web la resolución del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental sobre los objetivos mínimos de recogida separada para el periodo anual de cumplimiento que deberán cumplir los productores, a través de los sistemas de responsabilidad ampliada, en el ámbito estatal y autonómico, expresados en kilogramos o toneladas y desglosados por categorías y uso profesional o doméstico. Estos objetivos se calcularán aplicando la cuota de mercado del año anterior procedente del Registro Integrado Industrial de cada sistema de responsabilidad ampliada del productor, a los objetivos estatales mínimos de recogida separada por categorías y uso. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a propuesta de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, podrá minorar los objetivos de los productores en base a estimaciones que haga el grupo de trabajo de RAEE con respecto al residuo recogido fuera de la responsabilidad ampliada del productor. Estas estimaciones se basarán en los datos de gestión de RAEE en poder de las Administraciones Públicas respecto a años anteriores."
Al regular la responsabilidad ampliada del productor los artículos 38 y siguientes del RD distinguen entre los sistemas individuales y los sistemas colectivos, resultando de esta regulación que sólo estos últimos precisan de autorización previa.
Los artículos 43 y siguientes regulan el alcance de la financiación de los productores de AEE, distinguiendo entre residuos domésticos y profesionales; pero en todo caso, también se establece con carácter expreso que cada productor será responsable de financiar, al menos, la recogida, el transporte y el tratamiento de los RAEE domésticos "en función de su cuota de mercado, por categorías en los términos previstos en este real decreto" - art. 43.8-.
Es decir, podemos concluir que, en efecto, el reparto de las necesarias aportaciones económicas necesarias para el cumplimiento de obligaciones anuales del sistema y la financiación de los gastos derivados de ese cumplimiento entre los productores integrantes del sistema colectivo en proporción a su cuota de mercadodel año anterior, tiene apoyo normativo y, además, se configura como el sistema más lógico y justo para todos los productores agrupados en cada sistema.
Frente a esto no cabe oponer que la referencia a la financiación según la cuota de mercado del año anterior solo está prevista de manera específica para el caso de los sistemas individuales según el art. 39.3, por lo que tal regulación no puede hacerse extensiva de manera general a los SCRAP: como hemos señalado ese periodo temporal es el que se deduce de la interpretación sistemática del RD 110/2015 y, además, la concreción temporal llevada a cabo por la autorización recurrida se encuentra dentro de los límites atribuidos a la competencia de las Comunidades Autónomas en el ya citado y transcrito artículo 40 del R.D. y resulta plenamente conforme con el informe de la Comisión de Coordinación ministerial obrante al expediente.
Por último, debemos destacar que ya hemos declarado la plena conformidad a derecho de cláusulas idénticas a las aquí discutidas en nuestra sentencia de 1 de diciembre de 2023, dictada en el PO 347/2022.
CUARTO: A continuación la demanda invoca que la obligación establecida en el Resuelvo cuarto, apartado 5, de la autorización carece absolutamente de cobertura legal; en este punto la autorización dispone:
" 5. El sistema deberá adoptar las medidas oportunas de recogida separada y específica de luminarias respecto al resto de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos de la misma categoría, en instalaciones municipales y en el resto de instalaciones de recogida ."
En el fto. jco. anterior ya hemos examinado el art. 40 del RD y las facultades que otorga a la Administración para establecer en la autorización determinadas condiciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de los objetivos y obligaciones de los productores de AEE, que deben estimarse válidas en tanto no se opongan a ninguna disposición imperativa ni, en su caso, a las conclusiones de la Comisión de coordinación; en este sentido, podemos recordar el contenido del artículo 40, puntos 3 y 5, principalmente.
Dicho esto, resulta que la actora, ECOLUM, según reconoce ella misma en su resolución es un sistema integrado de gestión de residuos de aparatos de alumbrado, es decir, y como señalan las administraciones demandadas en su contestación, limita su actividad a dos tipos de residuos:
- Lámparas, recogidas en la categoría 3 del Anexo III del RD 110/2015; y
- Luminarias, recogidas en las categorías 4 y 5 del citado Anexo III junto con el resto de grandes aparatos (apartado 4) y pequeños aparatos (apartado 5).
En consecuencia, y atendiendo a las características específicas de los residuos concretos sobre los que opera el sistema actor, parece razonable y adecuado establecer un sistema de recogida separada de ambas categorías de residuos como vía para una más fácil consecución de los objetivos y obligaciones que incumben a ECOLUM en concreto, teniendo en cuenta que las condiciones de recogida son fundamentales para garantizar el correcto orden de prioridad en las actuaciones en la política de residuos.
QUINTO: El Resuelvo séptimo, apartado 6, de la autorización establece que ECOLUM deberá " actualizar las aportaciones económicas de las campañas de concienciación en función su revisión por el Grupo de Trabajo de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos para su mejora en eficiencia y eficacia."
La actora solicita la declaración de nulidad de esta disposición por considerar que las facultades del grupo de trabajo en materia de comunicación se limitan a coordinar las citadas campañas, y que aunque el RDRAEE impone a los productores la obligación de financiarlas, la ejecución material de las actuaciones del SCRAP en materia de campañas de concienciación debe matizarse con la previsión específica de que esta actuación se llevará a cabo de acuerdo con lo que se acuerde en el correspondiente convenio, tal como, por otra parte, ha venido sucediendo desde el año 2005.
Como reconoce la misma parte actora, el Real Decreto 110/2015, establece de forma clara e inequívoca la obligación de financiación de las campañas -art- 38.1 d)-; campañas que serán coordinadas por el grupo de trabajo de RAEE, que contará con la participación de los sectores afectados, especialmente, con los productores de AEE, los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, los distribuidores y los gestores de RAEE -art. 54-.
Pues bien, siendo las actuaciones de concienciación e información necesariamente dinámicas en función de muchos factores, resulta necesario prever la posible necesidad de actualización de la aportación si resulta revisada por el grupo de trabajo.
Por ello debe desestimarse este motivo de impugnación.
SEXTO: El Resuelvo duodécimo, apartado 3, de la autorización establece que ECOLUM " celebrará acuerdos o contratos con los distribuidoresu otros agentes económicos para establecer las condiciones de financiación, recogida, almacenamiento, clasificación de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y entrega a los gestores para su gestión, según el artículo 41.1 c) Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero ."
Considera la actora que el citado precepto del Reglamento establece una potestad o posibilidad de los SCRAP de celebrar acuerdos o contratos, pero no la obligación de hacerlo.
Sin embargo, en atención a la dicción literal de este precepto, no podemos suscribir esta interpretación en cuanto a la celebración de acuerdos como una facultad del sistema; antes al contrario, el inciso "en todo caso" contenido en el precepto denota que se trata de una obligación de los sistemas de celebrar acuerdos o contratos con los otros integrantes de la cadena; en efecto, el citado artículo 41, en la redacción vigente en el momento en que se otorgó la autorización, establecía:
"1. Los sistemas individuales y colectivos estarán obligados a cumplir con las obligaciones que los productores les confieran en las materias de organización de la recogida, gestión, cumplimiento de objetivos, financiación e información, derivadas de la responsabilidad ampliada del productor previstas en este real decreto. En todo caso estos sistemas:
(....)
c) Suscribirán acuerdos o contratos con los distribuidores para establecer las condiciones de financiación, recogida, almacenamiento, clasificación de RAEE y entrega a los gestores para su gestión.
d) Celebrarán acuerdos o contratos con los gestores de residuos autorizados, y con los centros de preparación para la reutilización para financiar los costes de recogida y tratamiento, de los RAEE recogidos, con el alcance previsto en los artículos 43 y 44. (...)"
En consecuencia, debe desestimarse este motivo de impugnación, que además, se invoca dos veces.
SÉPTIMO: También se considera disconforme a derecho el resuelvo sexto, apartado 2, de la autorización, relativo a la priorización para la reutilización; este resuelvo establece:
" En los contratos del sistema colectivo con los puntos de recogida de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (entes locales, distribución, gestores de residuos y otros agentes) se priorizará la aplicación de la jerarquía de la gestión de residuos tal como se establece en los artículos 21.4 y 24.4 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de forma que los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos por entes locales, distribuidores y otros agentes se destinarán de forma prioritaria a la preparación para la reutilización, en cumplimiento del requisito establecido en el artículo 18.3 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de forma que la financiación de la gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos por parte del sistema colectivo incluya la preparación para la reutilización y lo haga de forma prioritaria."
Se invoca en la demanda que esa obligación no tiene acomodo en la normativa y que, además, es inaplicable; que el citado resuelvo mezcla preceptos y contratos diferentes, pero sobre todo lo considera disconforme a derecho dado que ya se le imponen unos objetivos específicos de valorización en el art. 32.5 y anexo XIV.B del RD 110/2015, entre los que ya se contemplan unos objetivos específicos de preparación para la reutilización.
En este punto y siguiendo la sentencia citada más arriba, cabe señalar que respecto a la priorización o "jerarquía de residuos" que habrá de incluir la preparación para su reutilización, la Exposición de Motivos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, aplicable en este recurso por razones temporales, ya explicaba que la "Directiva Marco de Residuos" "incorpora el principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos" centrándolo, entre otros aspectos, en la "preparación para la reutilización" y explicando que la Ley, como novedad procedente de tal Directiva, formula "una nueva jerarquía de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en la política de residuos: prevención (en la generación de residuos), preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización (incluida la energética) y, por último, la eliminación de los residuos".
Con tal fundamento, el artículo 8 de la misma Ley 22/2011 , normativiza el citado principio y establece, como obligación de las Administraciones competentes, la aplicación de la jerarquía de residuos en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, con la finalidad de logar el mejor resultado ambiental global. Y ello estableciendo, a la vez, un orden de prioridad, en general para todos los flujos de residuos, en el que la aquí discutida "preparación para la reutilización" ocupa el segundo lugar tras la "prevención" y antes en todo caso del "reciclado" o de cualquier otro tipo de valorización (incluida la energética) y de la eliminación de los residuos del flujo concreto del que se trate.
En consonancia con este precepto legal, el artículo 30 del Real Decreto 110/2015 , también prevé dicha priorización al regular lo relativo a la preparación de los residuos para su reutilización, diciendo, de modo expreso, en su apartado 1 que, en aplicación del repetido principio de jerarquía de residuos " se dará prioridad a la preparación para la reutilización de los RAEE, de sus componentes, subconjuntos y consumibles", debiendo llevarse a cabo dicha preparación (apartado 2 del mismo artículo 30 citado) en las etapas más próximas a las recogida inicial por gestores autorizados.
Y del mismo modo, por último, se pronuncian los artículos 21.4 y 24.4 del Real Decreto 110/2015 que al regular la gestión de los RAEE recogidos en las instalaciones de las Entidades Locales, y la gestión de los RAEE recogidos por los distribuidores, establecen categóricamente que "se priorizará la aplicación de la jerarquía en la gestión de residuos y del principio de proximidad en la gestión".
En consecuencia, debemos concluir que el resuelvo examinado, en tanto aplica correctamente el principio de jerarquía de residuos que, como hemos señalado, es uno de los fundamentos del sistema, resulta en todo conforme a derecho.
OCTAVO: El resuelvo sexto, punto 2, de la autorización, entre las obligaciones que se imponen para asegurar el cumplimiento de las condiciones técnicas en las relaciones con los gestores de residuos contempla la de " Incluir en los procedimientos de contratación los principios de publicidad, concurrencia e igualdad, así como los principios de protección de la salud humana, de los consumidores, del medio ambiente y de jerarquía de residuos, con especial valoración de la aplicación del principio de proximidad, en previsión de los artículos 32.4 de la Ley de residuos y del artículo 41.1.d) del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero ."
Y el resuelvo sexto, punto 3, de la autorización establece que el sistema actor debe también " Incluir, en su caso, previo acuerdo con las Entidades Locales, la incorporación en los contratos con los gestores de cláusulas sociales, de la aplicación del principio de proximidad o del cumplimiento de objetivos específicos de planes de gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a nivel municipal."
Varios preceptos del RD 110/15 mencionan el principio de proximidad, entre otros, el mismo artículo 41.1 d ) ya examinado, al contemplar la necesidad de celebrar contratos con los gestores de residuos; también de alude a este principio de los arts. 30.2, 21.4 y 24.2.
Por su parte, el artículo 9.2 de la anterior Ley 22/2011 lleva a cabo la transposición del artículo 16 de la Directiva Marco de Residuos y, por ello, como ahora el mismo artículo 9 de la vigente Ley 7/2022, de 8 de abril, consagra los principios de autosuficiencia y proximidad, disponiendo respecto a éste último la necesidad de garantizar la existencia de una red integrada de instalaciones que permita no sólo la eliminación de residuos sino también su valorización "en una de las instalaciones adecuadas más próximas".
Junto a lo anterior y con la misma relevancia, ha de resaltarse que el repetido precepto legal reduce el ámbito de aplicación de este principio a los residuos a la eliminación y a la valorización, pero en este último caso, solo a los "residuos domésticos mezclados".
Para interpretar el alcance de este precepto legal, hemos de referirnos, en primer lugar, a lo razonado por el Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de febrero de 2017 (Rec. Cas. 108/2016), de la que puede deducirse que "... el principio de proximidad es uno de los principios que gobierna la gestión de los residuos y está directamente relacionado con el principio de corrección de la contaminación en su origen, pero debe compatibilizarse en determinados casos con la prioridad de la valorización como vía de gestión, por lo que, para fomentar la valorización, la normativa vigente establece que el principio de proximidad no se aplica a los residuos destinados a valorización, distintos de los residuos mezclados procedentes de los hogares".
Así, en principio, y previendo la Ley 22/2011 -art 3.2 b) que se incluyen también la categoría de residuos domésticos " los residuos que se generan en los hogares de aparatos eléctricos y electrónicos, ropa, pilas, acumuladores, muebles y enseres así como los residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria", es preciso concluir que en algunos supuestos, los contratos celebrados por el sistema colectivo deberán "valorar especialmente" el principio de proximidad, contemplado en la Ley y el Reglamento citados.
Y ello sin perjuicio de señalar que, dado que el resuelvo contemplado no impone la aplicación general e incondicionada de aplicar tal principio en todos los casos, no podemos considerar que esta mención sea contraria a derecho.
Conclusión contraria debemos alcanzar en relación con el punto en el que se impone la inclusión de cláusulas sociales en los contratos con los gestores.
El artículo 19.3 del Real Decreto 110/2015 prevé que " Las Entidades Locales podrán incorporar cláusulas Sociales para entidades de economía social en sus instrumentos de contratación o convenios relativos a la recogida y gestión de residuos"; por su parte, el artículo 30.3 del citado Reglamento dispone que, en las materias relacionadas con la preparación para la reutilización, " las Administraciones Públicas competentes podrán establecer cláusulas sociales para los gestores de RAEE" de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contratos del Sector Público ."
Visto el contenido de estos preceptos, y el de los que concordantemente se pronuncian con él dentro del mismo Reglamento, podemos concluir, en el mismo sentido que nuestra sentencia anterior ya citada, que la obligación impuesta al sistema en este resuelvo no encuentra amparo normativo alguno pues, como se ha visto, la facultad de imponer este tipo de cláusulas sociales se atribuye exclusivamente a las Administraciones Públicas competentes; es decir, la imposición de tal obligación al SCRAP no encuentra justificación alguna en ningún caso.
Por ello, debemos estimar este motivo de impugnación, declarando la nulidad del extremo " en su caso, previo acuerdo con las Entidades Locales, la incorporación en los contratos con los gestores de cláusulas sociales ".
NOVENO: A continuación, se cuestionan en la demanda determinadas cuestiones referentes a la financiación de la adaptación y adecuación de las instalaciones de recogida.
En concreto, se solicita la nulidad de los Resuelvos séptimo, apartado 7, y resuelvo duodécimo, apartado 1.
El Resuelvo séptimo, apartado 7, establece:
"Incorporar en la financiación a las Entidades Locales la adaptación de las instalaciones de recogida de Entidades Locales a las previsiones del real decreto en función de los planes autonómicos y locales que se desarrollen y que serán coordinados en el Grupo de Trabajo de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos ."
Por su parte, el resuelvo duodécimo, apartado 1, íntegramente transcrito, establece:
"Para el desempeño de sus funciones, el sistema colectivo:
1.- Celebrará acuerdos con las administraciones cuando éstas intervengan en la organización de la gestión de los residuos, según lo previsto en el artículo 32.5.f) de la Ley 22/2011, de 28 de julio , para garantizar la compensación económica a las entidades locales, abonándoles los costes soportados por la recogida selectiva de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero .
Los costes de gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos incluirán, entre otros, la adecuación de las instalaciones de recogida a las condiciones previstas en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, según lo dispuesto en el artículo 43.2 del indicado real decreto . Los productores financiarán los costes de gestión en función de su cuota de mercado, por categorías en los términos previstos en el real decreto, según dispone el artículo 43.8.
Las entidades locales recibirán una compensación económica por los trabajos realizados de clasificación y almacenamiento.
Se respetarán los acuerdos, los convenios de colaboración y las condiciones pactadas con otras administraciones a la entrada en vigor de la presente autorización de conformidad con lo establecido en el artículo 32.5 de la ley de 22/2011, de 28 de julio . En todo caso, se adaptarán para garantizar, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , la compensación económica a las entidades locales, correspondiente a los costes de la recogida selectiva; almacenamiento y tratamiento de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos."
Se viene a invocar en esencia, en relación con este punto, que RD 110/2015 no incluye unos criterios definidos sobre cómo se deben financiar las adaptaciones de los puntos limpios ni qué elementos se deben incluir en esa adaptación; por ello, y tras hacer referencia al artículo 43.2 a) del RD y a su Anexo VIII, señala que estas obligaciones debían establecerse con una serie de matizaciones o limitaciones, que serían las siguientes:
- Los costes de financiación de la adecuación de los puntos limpios deben estar limitados a aquellos costes que sean directamente imputables a la gestión de los RAEE.
- Las adaptaciones de los puntos limpios contempladas en el Anexo VIII del Real Decreto 110/2015 únicamente resultan de aplicación a las instalaciones de recogida municipal preexistentes a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 110/2015.
- Dichas adaptaciones solo pueden ser exigibles a los productores en proporción a la contribución de las medidas de adaptación al cumplimiento de la responsabilidad ampliada del productor de AEE.
- Los productores (a través del SCRAP al que estén adheridos) únicamente serán responsables de la financiación de los costes de adaptación de los puntos limpios si la recogida de RAEE se articula a través de los SCRAP, y no de terceros.
El Letrado de la CAM se opone a la estimación de este motivo de impugnación, invocando que la autorización recoge el contenido de lo manifestado por la Comisión de Coordinación del Ministerio de Transición Ecológica (punto 2.8, folio 906 y 907 del Anexo I del expediente); señala que, en todo caso, las medidas previstas para la financiación de las Entidades Locales para la adaptación de sus instalaciones al cumplimiento de la normativa vigente, son medidas de carácter concreto pero que exigen, lógicamente, una mayor especificidad en los convenios que se dicten para adaptarlas a las características y particularidades territoriales y que no pueden considerarse una imposición de la Administración en cuanto que, dichas condiciones, deben haber sido objeto de negociación con las mismas en los términos que señala la autorización y, por tanto, previamente aceptadas por la recurrente.
Sin perjuicio de señalar en primer lugar que las consideraciones u opiniones del SCRAP actor sobre cómo debería regularse la financiación de las adaptaciones de los "puntos limpios" no pueden prevalecer sobre el sistema reglamentariamente diseñado, debemos pasar a examinar la regulación reglamentaria para comprobar si los resuelvos discutidos son o no conforme a derecho.
El Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, dispone en su artículo 19.1 :
" Las Entidades Locales, en el marco de sus competencias en materia de gestión de residuos domésticos, establecerán los sistemas que hagan posible la recogida separada, al menos gratuitamente para el usuario, de los RAEE domésticos. Así mismo, las Entidades Locales podrán suscribir acuerdos con los distribuidores de su ámbito territorial para que éstos realicen la entrega de RAEE doméstico en las instalaciones municipales, siempre que en las ordenanzas municipales o, en su caso, en las normas de funcionamiento de prestación del servicio de recogida domiciliaria de residuos, se identifiquen los lugares y horarios para hacerlo, quedando garantizado este servicio de conformidad con lo establecido en el apartado 2."
El artículo 43 del mismo R.D., trata de la financiación del tratamiento de estos residuos en los siguientes términos:
"1. Cada productor de AEE domésticos será responsable de financiar, al menos, la recogida, el transporte y el tratamiento de los RAEE domésticos depositados en los puntos o redes de recogida del sistema, en las instalaciones de recogida de los Entes Locales y de los distribuidores, así como los RAEE domésticos recogidos por los gestores con los que hayan llegado a acuerdos. La gestión de los RAEE que haya sido encargada por las Entidades Locales o los distribuidores directamente a gestores autorizados, podrá ser financiada por los productores de AEE siempre que se base en acuerdos a los que lleguen con los gestores y en los términos en los que en ellos se especifique.
2. Los costes de la gestión de los RAEE mencionados en el apartado anterior incluirán:
a) La identificación, clasificación y almacenamiento de los RAEE entregados en las instalaciones de recogida y la adecuación de las mismas a las condiciones previstas en este real decreto.
b) El transporte de los RAEE desde las instalaciones de recogida hasta los centros de preparación para la reutilización y las instalaciones de tratamiento, incluyendo las etapas de almacenamiento temporal así como los costes de las actividades de identificación y clasificación que puedan realizarse en dichas instalaciones de almacenamiento y tratamiento.
c) La preparación para la reutilización, el tratamiento específico, la valorización y la eliminación realizadas de conformidad con lo previsto en la Ley 22/2011, de 28 de julio, y en este real decreto, de los RAEE recogidos. (....)"
La Disposición transitoria segunda, adaptación de las instalaciones de recogida de las Entidades Locales, dispone:
"Las comunidades autónomas y las Entidades Locales aplicarán planes de adaptación de los puntos limpios y de las instalaciones de recogida municipales a las previsiones de este real decreto mediante calendarios graduales, con un plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de este real decreto, estableciéndose condiciones especiales de operación en sus autorizaciones."
Pues bien, en estos términos, la resolución de autorización incluye, tal como viene autorizada por la Ley 22/2011 y el tan citado R.D., determinadas condiciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de la obligación señalada, en los términos en que se regulan reglamentariamente, y que incluyen expresamente, como hemos visto, los costes de adecuación de las instalaciones de recogida de los Entes Locales.
También podemos señalar que esta obligación, como otras que hemos analizado anteriormente, debe considerarse una obligación dinámica y constituye además una aplicación concreta del principio general -establecido ya en la Directiva 2012/19/UE- de "quien contamina paga", que significa que los costes íntegros de la gestión de los residuos recaen sobre los productores de los mismos.
Por ello, pese a las alegaciones de la demanda, no puede admitirse que esta obligación deba estar sujeta o condicionada a la previa adaptación de las instalaciones a la regulación anterior o al origen de la financiación original.
Y por otra parte, como hemos visto, en la misma autorización se hace referencia expresa al obligatorio respeto de los acuerdos, convenios de colaboración y condiciones pactadas con otras administraciones a la entrada en vigor de la autorización, así como a la necesidad de celebrar acuerdos también en lo sucesivo.
Insistiendo en este punto, podemos señalar que los elementos de la citada obligación -costes, forma de cálculo de los mismos, y el procedimiento jurídico adecuado para dar cumplimiento a la obligación- tendrán que venir establecidos con posterioridad, cuando se incurra en estos costes, mediante los mecanismos previstos en la normativa citada, particularmente, la suscrición de convenios o acuerdos con las administraciones locales según lo previsto en el artículo 32.5.f) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, para garantizar la compensación económica a las entidades locales, abonándoles los costes soportados por la recogida selectiva de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero.
En consecuencia, no podemos apreciar que en el establecimiento de estas condiciones exceda los límites legal y reglamentariamente establecidos, ya que todas ellas encuentran amparo en lo previsto expresamente en las normas citadas.
DÉCIMO: El Resuelvo noveno, apartado 4, de la autorización establece:
" El sistema colectivo, para asegurar el cumplimiento de estas condiciones técnicas en relación con los acuerdos a celebrar con otros Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor del Producto, deberá: (...)
4.Asegurar que en los órganos directivos en los que intervengan representantes de asociaciones de productores, estos representantes presentan la garantía de que su postura en cada una de las tomas de decisiones en el sistema está avalada por un proceso participativo e informativo de los fabricantes de dicha asociación bajo las previsiones de los artículos 40.2 y 40.6 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero ."
Considera el SCRAP recurrente que tal obligación no se encuentra contemplada ni en la Ley 22/2011 y el RD RAEE 110/2015 y además vulnera los más esenciales principios de eficacia y eficiencia; señala que las facultades de los representantes de las asociaciones ya se encuentran reguladas por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de Asociación y por las normas internas de cada Asociación, sin que sea conforme a derecho que la autorización establezca su regulación.
Sin embargo, tal previsión responde y refleja lo establecido al respecto en la regulación legal, que manifiesta una sensibilidad especial respecto a los principios de funcionamiento de los SCRAPs, y que podemos considerar ajustada a su naturaleza concreta.
Así, el artículo 32.3 de la Ley 22/2011 ya establecía:
" Los productores que opten por un sistema colectivo para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada constituirán una asociación de las previstas en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, u otra entidad con personalidad jurídica propia sin ánimo de lucro.
Los sistemas colectivos ajustarán su funcionamiento a las reglas propias de la figura jurídica elegida para su creación garantizando, en todo caso, la participación de los productores en función de criterios objetivos, así como sus derechos a la información, a la formulación de alegaciones y a su valoración, de conformidad con lo que reglamentariamente se establezca."
Y el artículo 40 del RD 110/2005 dispone:
"1. Los sistemas colectivos se constituirán y autorizarán de conformidad con lo previsto en la Ley 22/2011, de 28 de julio, y tendrán como finalidad exclusiva el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor.
2. La solicitud de autorización que presente el sistema colectivo y la autorización que se otorgue, tendrán el contenido previsto en el anexo XVII. La solicitud de autorización se presentará según lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio. La Comisión de Coordinación en materia de residuos valorará el contenido de la solicitud y la idoneidad del funcionamiento del sistema colectivo para el cumplimiento de las obligaciones de la responsabilidad ampliada.
Se analizarán, entre otros aspectos, la transparencia y objetividad en las formas de incorporación de los productores a los sistemas que en todo caso garantizarán la no discriminación en la incorporación de los operadores, el proceso interno de toma de decisiones con base en criterios objetivos, la duración de los contratos de incorporación al sistema y los mecanismos de intercambio de información entre los integrantes del sistema colectivo y entre éste y el resto de operadores de la gestión de residuos. Igualmente se analizará la aplicación de condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias en las relaciones entre los sistemas y el resto de operadores de residuos, así como los acuerdos entre sistemas colectivos. Las tomas de decisiones y el suministro de información no debe producir un aumento del riesgo de colusión entre los productores del sistema, ni entre el sistema y el resto de operadores de la gestión de residuos.
Adicionalmente , se valorará la no existencia de conflicto de intereses entre los miembros del sistema o quienes forman parte de los órganos con capacidad de decisión y otros operadores, especialmente con los gestores de residuos a los que deben contratar.
(....)
6. Los sistemas colectivos establecerán sus normas de funcionamiento interno garantizando la participación de los productores en la toma de decisiones, especialmente en relación con las decisiones que afecten a las categorías y subcategorías de aparatos que el productor pone en el mercado. Todos los miembros del sistema colectivo tendrán derecho a recibir la información que se derive del cumplimiento de lo previsto en este real decreto, a formular comentarios y alegaciones y a que éstos sean valorados y tenidos en cuenta en el funcionamiento del sistema, especialmente en relación con las categorías y subcategorías de los aparatos que el productor pone en el mercado.
(....)."
En consecuencia, debemos concluir que el resuelvo discutido es perfectamente congruente con los preceptos citados y la finalidad que los inspira .
DÉCIMOPRIMERO: Se discute en la demanda a continuación la obligación establecida en la autorización referida a la comunicación de la previsión de modificación de los costes.
El Resuelvo undécimo, apartado 6, de la autorización establece que ECOLUM:
" Comunicará, antes del 31 de octubre, a todos los integrantes del sistema y a la Comisión de Coordinación en materia de residuos la previsión de modificación de los costes de gestión de los residuos, conforme al artículo 32.5 i) Ley 22/2011, de 28 de julio ."
Reprocha la demanda el establecimiento de esta fecha concreta, que no viene establecida ni en la Ley ni en el RD.
Sin embargo, debemos considerar que en este punto la autorización se limita a concretar, de conformidad con su naturaleza, el momento en el que debe traducirse la exigencia legal y reglamentaria de la necesidad de comunicar "con antelación" la previsión de modificación de los costes de gestión de los residuos; en ese sentido, no apreciamos ninguna vulneración de la regulación positiva.
DÉCIMOSEGUNDO: Se aborda en la demanda a continuación la cuestión de las prescripciones específicas relativas a la actuación del sistema colectivo en los territorios autonómicos, reguladas el resuelvo Décimotercero y el anexo III de la autorización.
Tal resuelvo, dedicado a las condiciones de funcionamiento del sistema, en su punto 5, dispone: "cumplirá las condiciones específicas de funcionamiento en cada territorio autonómico recogidas en el anexo III de la presente resolución ."
En el mismo sentido, el Resuelvo Decimoquinto de la Resolución, establece lo siguiente:
" En los territorios en los que la normativa de desarrollo autonómico o los planes específicos prevean condiciones medioambientales más exigentes respecto a las previsiones generales estatales, estas serán de aplicación, en el régimen de funcionamiento y en el ejercicio de la actividad de los SCRAP de AEE en estos territorios, así como las condiciones específicas territoriales de protección adicional previstas que se detallan en el Anexo III "Prescripciones específicas relativas a la actuación del sistema colectivo en los territorios autonómicos ".
Sin entrar al detalle de las exigencias concretas que se fijan para ser cumplidas en cada Comunidad Autónoma, se sostiene en la demanda que " esta medida resulta nula de pleno derecho, por vulnerar de manera flagrante lo establecido respecto de las autorizaciones únicas tanto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio como en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM)".
En este sentido, invoca que la normativa aplicable no prevé en modo alguno la inclusión en la autorización de las condiciones particulares que deban cumplirse de manera concreta en cada una de las 17 CC. AA. y 2 Ciudades Autónomas y que, si bien nada impide que el ejercicio de la actividad del SCRAP en determinadas CC. AA. tenga que someterse a condiciones añadidas a las previstas con carácter general en la autorización única regulada en el artículo 32.3 de la Ley 22/2011, para ello sería preciso que las citadas CC. AA. aprobasen normas adicionales de protección en las que se estableciesen tales condiciones añadidas.
En este punto no podemos más que remitirnos a los argumentos ya expuestos en nuestra anterior sentencia de Sentencia 1 de diciembre de 2023 ; en ella señalábamos:
" El sistema actualmente vigente de autorización única para el conjunto del territorio nacional es tributario de los defectos y carencias del anterior que adolecía, como señala el propio Texto Introductorio del Real Decreto 110/2015, de una "falta de concreción en los criterios básicos aplicables en todo el territorio del Estado".
La Exposición de Motivos de la anterior Ley 22/2011, al introducir la regulación en materia de responsabilidad ampliada del productor y sobre el modo en que podrán hacer frente a las obligaciones correspondientes mediante sistemas colectivos, como es aquí el caso, destaca cómo en su articulado "se prevé un sistema de autorización con la participación de la Comisión de coordinación en materia de residuos, que garantiza una actuación homogénea en todo el territorio nacional".
Así se plasma en el artículo 32 de la citada norma legal cuando se establece un régimen de autorización de las operaciones de gestión de residuos en el marco de la responsabilidad ampliada del productor, obligando a los sistemas colectivos a solicitar, ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que el sistema tenga previsto establecer su sede social, una autorización en la que se fijarán las condiciones de ejercicio y "será válida para todo el territorio nacional", debiendo ajustarse tales condiciones a "los principios previstos en el artículo 9 de la Ley 17/2009 , de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio".
Dicho lo anterior, resulta muy relevante que para la interpretación y determinación del alcance del precepto, ya derogado pero aplicable en este caso por razones temporales, se contraste este régimen jurídico aplicable a las autorizaciones de los SCRAP con el actualmente vigente, contenido en el artículo 50 de la Ley 7/2022 , de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que precisamente deroga la Ley 22/2011 que aquí debemos aplicar. Y es que, en el mencionado artículo 50 ahora vigente (apartado 2, párrafo segundo ) se consagra un sistema de autorización previa única para los sistemas colectivos cuya concesión (con las condiciones y obligaciones a que hubiese lugar, en su caso) por la Comunidad Autónoma debe ir precedida del Informe de la Comisión de Coordinación en materia de residuos. Dicho informe "incluirá, en su caso, las especificaciones propuestas por las comunidades autónomas tras la evaluación de la solicitud, relativas a la actuación del sistema colectivo en sus respectivos territorios".
De lo hasta aquí expuesto, esta Sala alcanza dos conclusiones: la primera, que, de acuerdo con el régimen actualmente vigente, las condiciones ("especificaciones") para el territorio de otras Comunidades Autónomas) habrían de estar previstas con antelación en su propia normativa, debiendo así informarlo para el que ha de emitir la Comisión de Coordinación; la segunda, que del tenor literal del repetido artículo 50, se contempla de modo expreso (con la inclusión del inciso "en su caso") la posibilidad de que no existan especificaciones autonómicas diferentes a las condiciones generales, como es lógico, por otra parte, en garantía de la unidad del sistema- que debieran determinar la imposición de una condición u obligación cierta y determinada en la correspondiente resolución de autorización.
Este régimen, sin embargo, no es el que resulta aplicable en el asunto que resolvemos ya que el artículo 32 de la Ley 22/2011 , ningún informe previo requiere antes de la concesión de la autorización por lo que ha de entenderse que la Autorización única a conceder para el desarrollo de sus actividades por el SCRAP ya contemplaría cualesquiera especificaciones propias de otras Comunidades Autónomas.
Entiende la Sala que la interpretación que aquí hacemos es, además, la que resulta conforme y más sistemática con el régimen de autorización única que, en virtud del principio de eficacia nacional de los medios de intervención administrativa, se deriva de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Y es que, a diferencia del régimen preventivo que consagra la Ley 7/2022 vigente, la anterior Ley 22/2011 nada prevé al respecto no siendo, por ello, ajustada a Derecho la autorización aquí impugnada no sólo en la medida en que introduce una condición inespecífica, relativa a unas eventuales "condiciones medioambientales más exigentes" en cada Comunidad Autónoma -que, entendemos, en un régimen de autorización con eficacia nacional ya deben haberse contemplado, de existir dichas condiciones-, sino también por la inseguridad jurídica que contiene, haciendo depender la eficacia de la autorización que se concede de unas posibles futuras condiciones que, en su caso, habrían de tenerse en cuenta para la prórroga de la propia autorización pero no para la ejecución de la de funcionamiento que aquí se ha impugnado.
Es más, la imposición de la obligación de la que tratamos equivaldría, de facto, a una especie abrogación del régimen de autorización única aplicable pues se estaría en cierto modo asimilando a la exigencia de una autorización más de cada Comunidad Autónoma que tuviera, o pudiera en el futuro, llegar a imponer tales "condiciones medioambientales más exigentes" que las ya contempladas para la eficacia de la Autorización concedida para todo el territorio nacional.
Por lo así razonado, este último motivo impugnatorio será acogido.
Se anulará el Resuelvo Decimoquinto de la Autorización, y de aquellas condiciones concordantes con la misma, en el extremo en que se imponen obligaciones derivadas de "condiciones medioambientales más exigentes respecto a las previsiones generales estatales".
En consecuencia, debemos acoger este motivo de impugnación, declarando la nulidad del Resuelvo 13, apartado 5, Resuelvo 15 y Anexo III.
DÉCIMOTERCERO: Por último, se impugna también la cuestión de la revocación de la Autorización, que viene contemplada en el Resuelvo decimoctavo de la autorización:
"En el supuesto de que el sistema colectivo no cumpla con las obligaciones de su autorización, las autoridades competentes del territorio en el que se incumplan las condiciones, podrán iniciar expediente sancionador, valorar la posibilidad de la ejecución de la garantía financiera según lo establecido en el artículo 50 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , así como revocar su autorización. En cualquier caso, la potestad de revocación corresponde a la Administración autorizante previo informe de la Comisión de Coordinación."
La cuestión de la que trata este resuelvo se regula en el art. 59.2 del RD RAEE que literalmente señala:
"En el supuesto de que el sistema colectivo no cumpla con las obligaciones de su autorización, las autoridades competentes del territorio en el que se incumplan las condiciones, podrán iniciar expediente sancionador, valorar la posibilidad de la ejecución de la garantía financiera según lo establecido en el artículo 50, así como revocar parcialmente la autorización, suspendiendo la actividad del sistema en su territorio. Si el sistema incumple generalizadamente se podrá proceder a una revocación de su actividad y a la baja en el Registro de Producción y Gestión por parte de la autoridad competente que concedió la autorización".
Partiendo de la base de que estas cuestiones relativas a la revocación parcial o total de la autorización y de las autoridades competentes para ello son disposiciones de derecho necesario y, como tal, indisponibles e inalterables en los actos o resoluciones dictados por la Administración a su amparo, debemos concluir que cualquier modificación de este régimen en la autorización de la que tratamos debe considerarse nula siendo, además, absolutamente superflua la introducción de un resuelvo que regule esta cuestión; por ello también debe estimarse la demanda en este punto.
DÉCIMOCUARTO: De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no procede efectuar especial imposición de las costas procesales causadas.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
