Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª. Cristina Pacheco del Yerro.
PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto una resolución del TEAR de Madrid de fecha 17 de marzo de 2023 desestimatoria de la reclamación económico-administrativa nº NUM000 interpuesta frente a la liquidación nº NUM001 de la Tarifa de Utilización del Agua y Canon de Regulación del Sistema La Sagra Torrijos, campaña 2019, de cuantía 2.914,42 euros.
SEGUNDO.- Invocó la parte actora, como motivos de impugnación, la existencia de defectos formales en las liquidaciones que provocan su nulidad de pleno derecho, la inexistencia de otorgamiento de concesión administrativa y de constitución de la correspondiente comunidad de regantes, la vulneración del principio de irretroactividad, la inclusión del coste de obras de regulación en la base imponible de la tarifa, la falta de justificación del coste total de las obras que se amortizan, la inclusión en la base imponible del coste de obras que ha sido financiado con fondos comunitarios y la inviabilidad de la declaración de interés nacional de la zona regable de la Sagra-Torrijos que constituye el hecho imponible.
TERCERO.- Por el Abogado del Estado se presentó escrito formulando oposición a la pretensión de la parte actora y alegando que en el presente recurso no es objeto de impugnación, ni de forma directa ni indirectamente, ni la Tarifa de Utilización del Agua ni el Canon de Regulación para el ejercicio 2019, por no indicarlo así el recurrente en su escrito y por ser actos administrativos consentidos y firmes al no haber sido impugnados en tiempo y forma y añade que la Tarifa de utilización del agua y el Canon de Regulación para el año 2019 fueron aprobados el 19 de diciembre de 2018 y publicados en el BO de la Provincia de Toledo el 31 de diciembre de 2018, y que finalizado el periodo de información pública sin que se hubiera recibido reclamación, se dictaron las correspondientes resoluciones aprobatorias de los mismos, que devinieron firmes e inatacables al no haber sido recurridos en tiempo y forma, recordando que no cabe la impugnación indirecta de los mismos ya que no estamos ante una disposición de carácter general, sino ante un acto administrativo con una pluralidad de destinatarios, concluyendo que gran parte de las alegaciones formuladas por la actora han quedado vacías de contenido al referirse a la impugnación del canon y la tarifa y no a la liquidación practicada.
Alega asimismo que la norma se limita a fijar una serie de criterios para el reparto equitativo entre los usuarios o beneficiarios, pero no impone que la base imponible de dichas exacciones deba calcularse sobre fincas existentes, sino sobre la superficie de terreno que se beneficie de las obras ejecutadas o de la utilización del agua, y que ese dato viene perfectamente identificado en la liquidación aquí impugnada, por lo que se ajusta plenamente a la normativa vigente.
Manifiesta igualmente que la diferencia del hecho imponible en el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua es clara, pues mientras que en el canon lo constituyen las mejoras producidas, en el caso de la tarifa es la disponibilidad del agua, por lo que el hecho de que las obras en cuestión no pudieran utilizarse, como se alega de contrario, únicamente afectaría al abono de la tarifa en cuestión cuyo devengo se produce en el momento en que las obras en cuestión puedan utilizarse, pero no afectaría al abono del canon, pues su devengo se produce en el momento en que se produzca la mejora o beneficio, que no tiene que coincidir temporalmente con el momento en que las obras puedan utilizarse. Respecto a la irretroactividad alega que la CHT cumple el requisito exigido jurisprudencialmente de que el canon y la tarifa se encuentren aprobados -y a mayor abundamiento, también publicados- antes del inicio del ejercicio en el que se han de aplicar.
En relación con la inclusión y justificación del coste de las obras en la tarifa y la inclusión de los fondos Feder, alega el Abogado del Estado que en el presente caso nos encontramos con que se ha seguido el procedimiento de gestión y se ha llevado a cabo el procedimiento global de reparto, habiéndose sometido el expediente a información pública, sin que la actora formulara alegaciones y se dictaron las resoluciones aprobatorias de la tarifa y del canon en fecha 19 de diciembre de 2018 para la campaña de 2019. En dichas resoluciones se fijaron las bases y el reparto individualizado, por lo que a las mismas ha de estarse, sin que sea ahora el momento procedimental oportuno para invocar las razones de oposición que ahora se esgrimen, las cuales debieron hacerse valer contra las citadas resoluciones. Y en relación con la presunta repercusión de los fondos Feder en el cálculo del canon y de la tarifa, sostiene que, sin perjuicio de que no es una cuestión que deba tratarse en el presente procedimiento con ocasión de un recurso contra una liquidación, desde la Tarifa de utilización del agua de 2014, como consecuencia de la Resolución de Presidencia de esta Confederación de 15 de octubre de 2014, no se incluyen en las tarifas ni en los cánones los importes que provienen de financiación europea.
CUARTO.- Sobre asuntos idénticos al que nos ocupa se ha pronunciado esta Sección en el P.O. 1218/2020 y el P.O. 498/2021, en los que han recaído sentencias en fechas 9 de mayo y 1 de septiembre de 2023, que han resuelto los mismos motivos de impugnación que los invocados en el presente procedimiento, por lo que reproduciremos los fundamentos jurídicos de la segunda:
"PRIMERO.- Constituye el objeto de este proceso las liquidaciones del ejercicio 2019 de la tarifa de utilización del agua y el canon de regulación correspondiente a las fincas agrícolas propiedad de la actora situadas en los sectores 3 y 4 de la zona 63 del Sistema "La Sagra-Torrijos".
La demanda se interpuso inicialmente contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación deducida ante el TEAR contra dichas liquidaciones. La reclamación ha sido desestimada por resolución de 17 de marzo de 2023, aportada por la parte demandante una vez declarado concluso el procedimiento. Habiendo confirmado el TEAR las liquidaciones, subsisten los motivos de impugnación deducidos por la parte actora.
Los concretos argumentos en que se apoya la acción de nulidad que deduce la recurrente consisten, 1º en la falta de identificación de las fincas y consiguiente indeterminación del hecho imponible; 2º inexistencia de concesión y de la constitución de comunidad de regantes; 3º la vulneración del principio de irretroactividad en la aprobación de la tarifa y el canon; 4º la inclusión de costes de obras de regulación para el cálculo de la tarifa de utilización; 5º la falta de justificación del coste total de las obras que se amortizan; 6º la inclusión para cuantificar el importe del canon del importe de obras financiadas con fondos de la Unión Europea, y, 7º la inviabilidad de la declaración de interés nacional de la zona regable de La Sagra-Torrijos, circunstancia que constituye el hecho imponible.
SEGUNDO.- Las cuestiones así suscitadas son idénticas a las que se plantearon y resolvieron en nuestra sentencia 244/2023, de 9 de mayo, dictada en el recurso 1218/2020 en que eran recurrentes otros propietarios de fincas de regadío de la misma zona, por lo que debemos reproducir los fundamentos de este precedente para desestimarlas:
El primer motivo que alegan los demandantes consiste en que las liquidaciones no identifican de forma concreta y precisa las fincas objeto de gravamen, ni siquiera el término municipal en que se encuentran o el número de polígono o parcela, sino únicamente su superficie. Al ser los recurrentes propietarios de varias fincas, se encuentran imposibilitados para comprobar la corrección de las tasas que les han girado.
Es cierto que las liquidaciones obrantes en autos contienen como datos identificativos el nombre de los sujetos pasivos con su domicilio, el sector y la zona regable y el número de hectáreas de la finca, pero aparece en blanco el apartado destinado a consignar la "finca/paraje". No obstante, no creemos que esta omisión impida a sus propietarios concretar el terreno afectado por cada liquidación, dado que cuentan con la designación del sector y zona regable y además con las concretas medidas de superficie de regadío. Por otro lado, no hay ninguna prueba de la eventual confusión de las superficies liquidadas con otras fincas de su propiedad.
En todo caso, el hecho imponible del canon y la tarifa radica en que los sujetos pasivos obtengan un beneficio de las obras de regulación del caudal y dispongan de agua para riego, lo cual resulta suficientemente definido con los datos que aparecen en las liquidaciones. El parámetro para repartir la cuantía del canon y la tarifa entre los beneficiarios no es la propiedad de los inmuebles, sino las unidades de superficie cultivable ( arts. 301 y 308 del Reglamento de dominio público hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , en adelante RDPH). De ahí que resulte suficiente con la consignación de las hectáreas regables para identificar el hecho imponible. Aunque fuera deseable concretar la finca a la que pertenecen, este dato no es decisivo, pues puede no coincidir la extensión total de la finca con el área destinada al cultivo de regadío [...]
En nuestro caso, a la resolución del expediente NUM002, de concesión a precario del aprovechamiento de aguas, está unida una relación de titulares de la que forma parte Dña. Felicidad como titular de la parcela NUM003 del polígono NUM004.
Debemos añadir que una alegación idéntica ha sido insistentemente rechazada por esta Sala en sentencias de su Sección 5a núm. 173/2017, de 15 de febrero (rec. 785/2015 ), 673/2017, de 5 de julio (rec. 1385/2015 ), y 409/2017, de 24 de abril (rec. 949/2015 ), y otras. En ellas dijimos que, identificando la zona y las hectáreas que se atribuyen a la recurrente esto "le permite perfectamente identificar a la demandante el terreno y conocer los elementos esenciales de la liquidación referida a la propia contribuyente, cumpliendo con ello lo dispuesto en el art. 102 de la Ley General Tributaria ".
CUARTO.- Sostienen los recurrentes que no existe comunidad de regantes ni han sido convocados para su constitución, requisito para ser concesionarios de la explotación del riego conforme a lo dispuesto en los arts. 59 a 61 del TRLA (texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio). Esto da lugar a una total y absoluta falta de realización del hecho imponible, pues no existe el servicio de explotación de riego, ni el servicio de utilización del agua, de modo que el contribuyente ni ha utilizado ni ha podido hacer uso de ellos.
Como también pusimos de manifiesto en las citadas sentencias de la Sección 5ª, conforme al art. 114 TRLA la condición de sujeto pasivo de la tasa deriva de la cualidad de beneficiario de las obras de regulación y de utilización del agua para riego, no de su ser titular de una concesión o miembro de una comunidad de regantes. Lo decisivo es que el interesado obtenga una ventaja de las obras de regulación del caudal y tenga la posibilidad de usar el agua puesta a su disposición.
Debemos reparar en que el art. 115.3 de dicho texto legal reconoce que la tasa no solo es exigible a los obligados que están integrados en las comunidades de regantes. La pertenencia a ella es una posibilidad que afecta esencialmente a la modalidad de pago:
El pago de las exacciones previstas en la presente Ley, cuando los obligados a ello estén agrupados en una comunidad de usuarios u organización representativa de los mismos, se podrá realizar a través de tales comunidades o entidades, que quedan facultadas a tal fin para llevar a cabo la recaudación correspondiente, en los términos que se establezcan reglamentariamente.
Por su lado, el art. 55.3 TRLA permite el otorgamiento de concesiones a precario, título habilitante para el aprovechamiento de caudales. De esta clase de concesión son titulares los demandantes conforme a la resolución de 25 de abril de 2014 de la Confederación Hidrográfica del Tajo que consta incorporada a estos autos. Aunque no se haya unido el expediente íntegro de la concesión, la resolución en que fue adjudicada es un acto firme y consentido por sus destinatarios, entre ellos los recurrentes, sobre quienes no hay prueba que hayan renunciado a sus derechos.
Por último, en el oficio remitido a la Sala por la Confederación, se señala que en la mencionada resolución de 24 de julio de 2014 fue constituida la "Agrupación de regantes activos de DIRECCION000", con aprobación del convenio de riegos, de la que forma parte " Leocadia y otros Evaristo", como propietarios de distintas parcelas incluidas en tres polígonos catastrales [en nuestro caso, Dña. Felicidad como propietaria de la parcela NUM003 del polígono NUM004].
QUINTO.- La parte actora, apoyándose en una copiosa jurisprudencia, denuncia la infracción del principio de irretroactividad porque la tarifa y el canon de la campaña de 2019 fueron aprobados con posterioridad a su inicio, en concreto los días 11 de octubre y 8 de noviembre de dicho año.
Sin embargo, esta afirmación parte sin duda de un error, pues los cánones de regulación para el año 2019 del denominado "Sistema cabecera del Tajo" aparece sometido a información pública el 20 de noviembre de 2018 mediante resolución publicada en el boletín oficial de la provincia de Toledo el 20 de noviembre de 2018, igual que la tarifa de utilización del agua para la zona regable La Sagra-Torrijos. Y tras la finalización del plazo de información pública, ante la ausencia de alegaciones, el canon y la tarifa fueron aprobados el 19 de diciembre siguiente y publicados en el mismo periódico oficial el día 31 de diciembre de 2018, es decir, un día antes del ejercicio gravado.
Desconoce la Sala el origen de las fechas que citan los recurrentes.
SEXTO.- Sobre los elementos que han constituido la base imponible de la tarifa y del canon formulan los actores tres objeciones. Primero, afirman que para calcular la tarifa por utilización del agua ha sido incluido el coste de obras de regulación del caudal, cuando este coste únicamente puede ser tenido en cuenta para cuantificar el canon de regulación; ello vulnera los arts. 114 TRLA y 296, 304 y 307 RDPH. Segundo, que no ha sido justificado el importe del coste total de las obras que se amortizan a pesar de que el art. 309 RDPH requiere un estudio económico para cada ejercicio. Y, tercero, que asimismo se han incluido los costes de obras sufragadas por la Unión Europea, con infracción del art. 114 TRLA y la jurisprudencia contenida en la STS de 23 de septiembre de 2013 , que restringe tales costes a los soportados por el Estado.
Para resolver estas alegaciones debemos partir de la objeción del Abogado del Estado, quien manifiesta que la aprobación de la tarifa y el canon son actos firmes y consentidos que no pueden impugnarse con ocasión del recurso contra unas liquidaciones que constituyen meros actos de aplicación.
Sin embargo, este argumento no es posible aceptarlo sin más en base a la doctrina jurisprudencial instaurada por la STS 533/2018, de 3 de abril (RC 876/2017 ), la cual declara: "Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDPH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes; y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones". Este criterio ha sido reproducido en lasSSTS 978/2018, de 12 de junio (RC 1677/2017),1832/2018, de 19 de diciembre (RC 979/2018),724/2019, de 30 de mayo (RC 2148/2017),114/2020, de 30 de enero (RC 4976/2018),731/2021, de 25 de mayo (RC 6712/2019), y1151/2022, de 19 de septiembre (RC 1663/2021).
Aun interpretando esta doctrina con la mayor laxitud, la admisión del recurso indirecto no puede rebasar los límites que también ha perfilado la jurisprudencia en lo que atañe a la cuantificación económica de las exacciones, en particular a los informes económico-financieros que exige la aprobación de las tasas. La STS 1464/2020, de 5 de noviembre (RC 1567/2018 ), invocada en las SSTS 1468/2020, de 6 de noviembre (RC 6474/2018 ), y 708/2021, de 20 de mayo (RC 6212/2019 ), declara que no son meros vicios formales de la disposición general "y sí vicios sustantivos, susceptibles por ello de impugnación indirecta, la inclusión en su texto normativo de hechos o magnitudes económicas, para determinar los elementos cuantificadores de la deuda tributaria, que no resulten debidamente justificados, en los informes técnico-económicos o en la memoria económico financiera [...]". Y añade:
III.-En la impugnación indirecta será carga del accionante determinar y acreditar: el elemento legal que resulta vulnerado y es determinante de la invalidez de la liquidación directamente impugnada; la concreta ilegalidad que se imputa a la Ordenanza fiscal; y la relación causal existente entre esta imputación y la disconformidad a Derecho de la liquidación o acto de aplicación de esa Ordenanza.
Así pues, aun admitiendo la posibilidad de que los obligados al pago de la tarifa y el canon tengan la potestad de alegar todos los vicios que afectan a la justificación de los elementos esenciales del tributo, como la base imponible, lo cierto es que la prueba de la existencia de tales vicios es una carga que pesa sobre el accionante.
En este caso, no hay prueba alguna de los hechos que afirma la parte actora. La inclusión del coste de obras de regulación en la base imponible de la tarifa es una afirmación genérica y carente de toda prueba, y lo mismo ocurre con la supuesta falta de acreditación del coste total de las obras amortizadas. El que se haya contabilizado el importe de obras costeadas por la Unión Europea es una mera suposición fundada en una circunstancia nada significativa como es la publicidad desplegada por el Estado durante determinadas obras de regadío en la que se informaba con carteles de su financiación con fondos europeos. No hay el más mínimo indicio de que el valor de esas concretas obras haya pasado a integrar el presupuesto que sirve para cuantificar la tarifa ni el canon. Incluso existe una instrucción de la Presidencia de la Confederación de fecha 15 de octubre de 2014 dirigida precisamente a precaver esta eventualidad.
SÉPTIMO.- La inviabilidad de la declaración de interés nacional de la zona regable de La Sagra-Torrijos es una cuestión que, en gran medida, excede de un proceso cuyo objeto son las liquidaciones de la tarifa de utilización del agua y el canon de regulación.
La declaración se efectuó mediante el Real Decreto 302/1985, de 23 de enero, siguiendo los designios de la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, y la Ley de Reforma y desarrollo agrario aprobada por Decreto 118/1973, de 12 de enero. El propósito a que obedecían estas disposiciones era "cambiar profundamente, por razones de interés nacional, las condiciones económicas y sociales de grandes zonas", entre ellas "las grandes zonas regables dominadas por obras hidráulicas construidas o auxiliadas por el Estado" (art. 92 de la última Ley citada).
Con evidencia, las condiciones económicas, sociales y jurídicas han cambiado profundamente desde tales fechas, así como los elementos que se tuvieron en cuenta para elaborar los oportunos estudios técnicos de viabilidad de las inversiones. Y de acuerdo con la prueba pericial que se ha practicado probablemente no resulta oportuno mantener a fecha de hoy las consecuencias derivadas de tal declaración. Ahora bien, este no es el foro donde debe discutirse este importante problema ni, por supuesto, emitir un pronunciamiento al respecto. Nos hallamos en un proceso de impugnación de unas liquidaciones tributarias que traen causa de la definición legal como hecho imponible del beneficio derivado de las obras de regulación del caudal y de la posibilidad de utilizar el agua para riego. No hay prueba de que las infraestructuras para el riego competencia del Estado sean inservibles, menos aun cuando la red se está utilizando en la actualidad con destino a diferentes fincas de la misma zona. Mientras subsista esta situación, se produce el devengo de las exacciones con independencia del mayor o menor beneficio económico que las inversiones en obras de regadío hayan supuesto para cada sujeto pasivo."
Conforme a los fundamentos de la sentencia transcrita, procede la desestimación del recurso.
QUINTO.- Conforme al art. 139.1 LJCA las costas deben imponerse a la parte demandante por haber sido rechazadas sus pretensiones, aunque, en virtud del núm. 4 del mismo artículo, debemos limitar su cuantía a la suma de 600 euros, por gastos de representación y defensa de la Administración demandada.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
