Sentencia Contencioso-Administrativo 831/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 995/2021 de 13 de diciembre del 2023

PRIMERO .- Por DOÑA Magdalena , en su condición de Profesora Titular de la Universidad Autónoma de Madrid, Departamento de Psicología Básica, Facultad de Psicología, se impugna la Resolución de la Directora de la ANECA, de fecha 29 de abril de 2021, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la CNEAI, de fecha 14 de mayo de 2020, que denegó el tramo de transferencia 1993-2000.

Demanda la recurrente que con anulación de las resoluciones impugnadas "se le reconozca el tramo de transferencia 1993-2000, el complemento específico correspondiente, más los intereses legales que legalmente le correspondan", alegando en síntesis: (i) que la concesión de la pretensión se produjo por silencio administrativo positivo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21 y 24 de la Ley 39/2.015 y 26 del Real Decreto-Ley 8/2.011, por el transcurso de más de seis meses entre la solicitud de evaluación y la notificación de la resolución expresa denegatoria, que debe reputarse nula al contravenir lo establecido en el artículo 24.3.a) de la Ley 39/2.015 que impide que la Administración pueda desestimar expresamente solicitudes que han sido estimadas por silencio administrativo, con reseña de pronunciamientos judiciales al respecto; (ii) que se ha generado indefensión como consecuencia de la falta de motivación de las resoluciones impugnadas. En el caso que nos ocupa es evidente que no han sido examinadas las aportaciones sometidas a evaluación. Eso es lo que se puede deducir a la vista de las observaciones realizadas por el Comité Asesor en su informe de 7 de mayo de 2020 (folio 30 del expediente administrativo). Esta circunstancia, pone de manifiesto un error de forma que afecta al fondo del asunto. En este sentido, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2018 afirma que debe analizarse el contenido de los trabajos. Y a ello han de referirse el comité de expertos o los especialistas en los informes que emitan al respecto y en los que se fundamente la decisión de la CNEAI. Hace especial hincapié en que la resolución que desestima el recurso de alzada valora las aportaciones sustitutorias (Resolución de la Directora de la ANECA que desestima el recurso de alzada - folios 186 al 194 del expediente administrativo). Estas aportaciones sustitutorias no se tuvieron en cuenta en la primera evaluación (Informe del Comité Asesor, de fecha 7 de mayo de 2020.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado, en defensa de la demandada Agencia Nacional de la Evaluación de la Calidad y Acreditación, insta la desestimación del recurso por los argumentos de su escrito de contestación, que giran en torno a la suficiente motivación administrativa de las valoraciones otorgadas a las aportaciones del recurrente sobre la base de los informes del Comité Asesor y a la operatividad de la discrecionalidad técnica de la ANECA.

TERCERO .- En orden a la resolución del recurso ha de partirse de las premisas que a continuación se exponen.

La "Transferencia de Conocimiento e Innovación" a que remite la resolución impugnada se fundamenta en los siguientes conceptos: a) Transmisión de conocimiento propio y especializado alcanzado tras una acreditada labor investigadora en el seno de una institución universitaria o centro de investigación, razón por la cual entre los requisitos para solicitar este sexenio se exige la acreditación de, al menos, un sexenio de investigación; b) Incorporación de valor con el conocimiento transferido a determinados agentes sociales o económicos que lo aprecian e integran en el desarrollo de su actividad; c) Reconocimiento del conocimiento transferido en beneficio de la institución universitaria o del centro de investigación (convenios, contratos, repercusión económica de la transferencia de conocimiento para la universidad, etc.); d) Relevancia e impacto social del conocimiento transferido.

De tales conceptos destaca que el conocimiento transferido (que no "transmitido", por ejemplo, a través de la docencia) sea consecuencia de la formación investigadora de quien lo transfiere, es decir, que se trate de un conocimiento propio del titular que lo ha adquirido, y fundado en una labor previa de docencia e investigación desarrollada en un centro universitario o de investigación. Es necesario, además, que se trate de un conocimiento especializado, fruto de una dilatada labor investigadora, y, por lo tanto, conocimiento adquirido en el campo propio al que dedica su quehacer docente e investigador el solicitante del sexenio.

Este entendimiento sobre la forma de transferir el conocimiento se deduce de los requisitos establecidos en la Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI que los regula, al describir los cuatro bloques en que se divide la transferencia del conocimiento científico: en primer lugar, a través de la formación de investigadores imposibles de formar si no es mediante el traslado a ellos de los conocimientos especializados alcanzados en los departamentos y centros de investigación; en segundo lugar, la transferencia a través del conocimiento propio por medio de instituciones, empresas, organismos, etc.; en tercer lugar, transferencia generadora de valor económico mediante contratos o convenios suscritos con agentes económicos en los que la institución universitaria está presente además del investigador universitario; y, por último, la transferencia generadora de valor social, fruto del conocimiento especializado en la rama del saber que ha servido para construir el bagaje del profesor universitario.

La valoración de todas estas modalidades de aportaciones de transferencia comporta la comprobación de una serie de indicios y requisitos que, según el tipo de actividad de que se trate, han de darse para que una contribución obtenga una valoración más o menos favorable: tipo de actividad, grado de participación de la persona solicitante, indicios de calidad, entidades colaboradoras o financiadores, número de personas beneficiadas, duración y cuantía económica del contrato o convenio, impacto económico o social de la actividad, resultados, etc. Criterios estos, todos ellos, que están debidamente formulados y publicados por la misma Resolución de 14 de noviembre de 2.018 de la CNEAI.

En suma, la valoración de un mérito requiere, en primer lugar, que este sea admisible como aportación de transferencia de conocimiento por reunir -como se ha indicado- los caracteres y requisitos propios de este tipo de aportaciones. Por otro lado, una vez admitida su condición de aportación de transferencia, su concreta valoración o puntuación no se realizará de manera automática, sino ponderando y teniendo en cuenta todos los factores e indicios de calidad a los que se ha hecho referencia. Ha de añadirse que en el momento de ser solicitado el sexenio de transferencia deben observarse los requisitos formales que permiten instar su petición, escogiendo aquellas cinco aportaciones que, seleccionadas por el propio peticionario del sexenio, pretende que se sometan a evaluación. La convocatoria deja al libre albedrío del solicitante el proceso de selección de las aportaciones, que lo hace de forma totalmente voluntaria y discrecional, de tal modo que solo es el criterio del solicitante quien, en un primer instante, determina qué aportaciones consideradas han sido contributivas al desarrollo y a la transmisión de conocimiento a la sociedad o susceptibles de haber generado valor económico para sí y para su Universidad o centro de investigación.

Y en última instancia, la evaluación de las aportaciones seleccionadas corresponde al Comité Técnico-Asesor designado a tales efectos, cuyos resultados hace suyos la CNEAI, debiéndose establecer, como paso previo a la valoración, si cada aportación es adecuada a la convocatoria, utiliza un medio de difusión apropiado y muestra responder a una línea de investigación coherente, sin que ello implique juicio alguno sobre su calidad intrínseca, sino la constatación de que se trata de una aportación evaluable, como así se señala en la letra F) de la antes reseñada Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI.

Con relación a la función evaluadora y en orden a fundamentar la puntuación concedida a cada aportación analizada, el Comité Asesor hace uso de los criterios específicos establecidos para cada tipo o modalidad de transferencia del conocimiento por la misma Resolución de la CNEAI, y su aplicación no constituye la única motivación, sino que es el reforzamiento que acompaña a otras razones explicativas de la evaluación. Así, con respecto a tales criterios, la Base 6ª del Anexo de la Resolución de 28 de noviembre de 2.018, que fija el procedimiento de evaluación tanto de la actividad investigadora como de la de transferencia de conocimiento (Base 1ª) determina: "6.1. En la evaluación se observarán los criterios generales establecidos en el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y en el artículo 7 de la Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 5 de diciembre de 1994. 6.2. Los aludidos criterios generales se complementan con los criterios específicos establecidos, para cada uno de los campos de evaluación, en la Resolución de 14 de noviembre de 2018, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación". Entre esos "criterios generales", a los que alude la Base transcrita y que son de general aplicación, el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 habla expresamente, entre otros muchos indicios, de la "relevancia científica del medio de difusión en el que se haya publicado cada aportación" o de que las aportaciones sean "fruto de la labor personal del solicitante".

CUARTO .-La alegación actora sobre la operatividad del silencio administrativo positivo debe ser rechazada sobre la base de la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de Abril de 2.021 (recurso de casación nº 4086/2.019):

"Abordando ya la cuestión litigiosa, esta Sala estima conveniente comenzar por el sentido del silencio en el procedimiento administrativo de evaluación de la actividad investigadora, destacando que no puede por menos de estar plenamente de acuerdo con las razones aducidas por la Abogada del Estado: ladisposición final 26ª de la Ley 22/2013es una norma legal en vigor; es una norma legal que modificó el sentido del silencio en este tipo de procedimiento administrativo, estableciendo que en adelante sea negativo; y, por ello mismo, es una norma legal que recoge una regla especial. Más aún, no tendría sentido, como muy razonablemente dice la Abogada del Estado, interpretar la derogación del anterior régimen del silencio operada por la mencionadadisposición final 26ª de la Ley 22/2013de tal manera que el sentido del silencio acabara siendo el mismo que antes de dicha derogación. Ello privaría a esta norma legal de cualquier efecto útil, transformándola en un enunciado vacío de significado jurídico.

Así las cosas, forzoso es concluir que el sentido del silencio en el procedimiento aquí examinado se rige por una lex specialis, que lo configura como negativo. El recurso de casación no puede, así, prosperar".

QUINTO .- La resolución del recurso pasa por analizar la justificación de las puntuaciones concedidas, lo que se contiene en el fundamento de derecho;

" SEXTO.- Sobre la evaluación concreta de las aportaciones seleccionadas, debe manifestarse lo siguiente:

1. CARRETERO, M. Y LIMÓN, M. PSICOLOGÍA. MATERIALES DIDÁCTICOS PARA BACHILLERATO. MADRID: SERVICIO DE INNOVACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA. (1993) TIPO: T. GENERADORA DE VALOR SOCIAL: PARTICIPACIÓN EN CONVENIOS Y/O CONTRATOS PARA ACTIVIDADES CON ESPECIAL VALOR SOCIAL Tal y como se señaló más arriba coincidimos con los argumentos de la recurrente respecto a que esta aportación ha sido erróneamente calificada como un producto docente y no de divulgación científica o profesional. No obstante, hay que señalar que las aportaciones 1 y 2 representan una misma actividad de transferencia (orientaciones didácticas destinadas a docentes de la asignatura optativa de Psicología en Bachillerato) ejecutada en un período temporal distinto; por lo que ambos trabajos deberían haberse presentado como una misma aportación a la transferencia del conocimiento. Dado que en esta aportación la recurrente figura como segunda autora, a diferencia de la siguiente en la que figura como primera, se decide reemplazar esta aportación por la primera sustitutoria, cuya evaluación aparece más abajo. 6 Calificación anterior: 2 puntos Nueva calificación: (ver evaluación aportación sustitutoria 1)

2. LIMÓN, M. Y CARRETERO, M. ORIENTACIONES DIDÁCTICAS PARA LA MATERIA PSICOLOGÍA OPTATIVA, PARA LA CAJA ROJA DE BACHILLERATO. MADRID: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA. (1996) TIPO: T. GENERADORA DE VALOR SOCIAL: PARTICIPACIÓN EN CONVENIOS Y/O CONTRATOS PARA ACTIVIDADES CON ESPECIAL VALOR SOCIAL Esta aportación representa una actividad de transferencia idéntica a la anterior. Tal y como ya se mencionó anteriormente y en consonancia con los argumentos de la recurrente, consideramos que el trabajo presentado no es un producto docente en sí mismo, sino un producto destinado a orientar la práctica docente de los profesionales de la educación en el ámbito preuniversitario, que genera valor social a los grupos de interés implicados. Calificación anterior: 2 puntos Nueva calificación: 6 puntos

3. LIMÓN, M CURSO DE FORMACIÓN OCUPACIONAL PARA LICENCIADOS Y/O DIPLOMADOS EN SITUACIÓN DE DESEMPLEO "APRENDIZAJE ESCOLAR Y DISEÑO DE MATERIALES DIDÁCTICOS (120H) (1998) TIPO: T. GENERADORA DE VALOR ECONÓMICO: PARTICIPACIÓN EN CONTRATOS Y PROYECTOS CON EMPRESAS Y OTRAS INSTITUCIONES Tal y como se señaló más arriba coincidimos con los argumentos de la recurrente respecto a que esta aportación ha sido erróneamente calificada como un producto docente y no de divulgación científica o profesional. No obstante, hay que señalar que esta aportación y la siguiente (4) representan una misma actividad de transferencia, por lo que ambos trabajos deberían haberse presentado como una misma aportación a la transferencia del conocimiento. Dado que en esta tercera aportación la duración del curso y la cuantía económica son menores que en la siguiente, se decide reemplazar esta aportación por la segunda sustitutoria, cuya evaluación aparece más abajo. Calificación anterior: 2,5 puntos Nueva calificación: (ver evaluación aportación sustitutoria 2)

4. LIMÓN, M. 7 CURSO DE FORMACIÓN OCUPACIONAL PARA LICENCIADOS Y/O DIPLOMADOS EN SITUACIÓN DE DESEMPLEO ""APRENDIZAJE ESCOLAR Y DISEÑO DE MATERIALES DIDÁCTICOS" (180H) (1999) TIPO: T. GENERADORA DE VALOR ECONÓMICO: PARTICIPACIÓN EN CONTRATOS Y PROYECTOS CON EMPRESAS Y OTRAS INSTITUCIONES Esta aportación representa una actividad de transferencia idéntica a la anterior. Tal y como ya se mencionó anteriormente y en consonancia con los argumentos de la recurrente, consideramos que el trabajo presentado no es un producto docente en sí mismo, sino un producto destinado a la formación de personas desempleadas destinado a la mejora de su inserción laboral, lo que sin duda genera valor a la sociedad. Calificación anterior: 2,5 puntos Nueva calificación: 6 puntos

5. BRANDI, A.; LIMÓN, M.; PLANA, J. Y ALONSO, B. CURSO DE INTERNET PARA PROFESORES DE EDUCACIÓN INFANTIL. MADRID: SM (2000) TIPO: T. GENERADORA DE VALOR SOCIAL: PUBLICACIONES Y ACTIVIDADES DE DIFUSIÓN Esta aportación representa la elaboración de una herramienta didáctica destinada a profesores de infantil y primaria en formato libro, uno para cada una de las dos etapas educativas. En consonancia con los argumentos de la recurrente, los resultados de esta aportación suponen un producto destinado a orientar la práctica docente de los profesionales de la educación en las etapas de la educación infantil y primaria, pudiendo ser considerado como producto de la transferencia del conocimiento con valor social para los grupos de interés a los que va destinado. El hecho de que la iniciativa del proyecto en el que participa la recurrente (www.profes.net) provenga de una editorial como SM, de amplio prestigio en el ámbito del material educativo preuniversitario en España, junto con una propuesta innovadora (año 1998) de potenciar el uso de Internet en la escuela y descubrir las posibilidades que ofrece como herramienta de comunicación, se consideran criterios de calidad suficiente como para alcanzar una valoración favorable . Calificación anterior: 2,5 puntos Nueva calificación: 6 puntos Aportación sustitutoria número 1: LIMON, M (2000).

ENTREVISTA TITULADA "TEORIA DEL CAMBIO CONCEPTUAL. 8 IMPLICANCIAS TEORICAS Y APLICACIONES DIDACTICAS". PUBLICADA EN LA REVISTA NOVEDADES EDUCATIVAS, 109, 20-21, BUENOS AIRES (ARGENTINA). NOVEDADES EDUCATIVAS SE PUBLICA DESDE 1988, REVISTA DIVULGATIVA, DIRIGIDA A LOS PROFESORES, CON AMPLISIMA DIFUSION EN LATINOAMERICA. No se plantean alegaciones referidas a esta aportación. La recurrente no aporta más datos en el recurso que permitan valorar la aportación, no agotando el espacio de 600 caracteres permitidos en la solicitud. Se considera una aportación de transferencia del conocimiento en el contexto de la difusión profesional, aunque, aparentemente, con escasa difusión. Se valora, no obstante, que la actividad se desarrolla en el ámbito internacional . Calificación: 4 puntos Aportación sustitutoria número 2: No se plantean alegaciones referidas a esta aportación. La recurrente no aporta más datos en el recurso que permitan valorar la aportación, no agotando el espacio de 600 caracteres permitidos en la solicitud. Se considera una aportación de transferencia del conocimiento en el contexto de la difusión profesional, aunque, aparentemente, con escasa difusión. Calificación: 3 puntos Puntuación total anterior: 11,5 Nueva puntuación total: 25.

La resolución dictada en alzada incorpora informe de la ANECA y no solo recoge las puntuaciones otorgadas a cada uno de los trabajos sometidos a evaluación, sino que además explicita las razones justificativas de las correspondientes puntuaciones, dando respuesta a las alegaciones impugnatorias de la recurrente, nótese que como se apunta " la recurrente en su en su última alegación (12) la recurrente reclama que no se han tenido en cuenta las aportaciones sustitutorias; aunque no aporta más información sobre ellas de las que ya aportó inicialmente en su solicitud, y se justifica su valoración :

" Dado que se considera que las portaciones 2 y 4 son recurrentes con relación a las aportaciones 1 y 3, respectivamente, deberían reemplazarse alguna de ellas por las dos aportaciones sustitutorias presentadas".

Por tanto, no cabe apreciar falta de motivación de la actuación administrativa impugnada porque consta suficientemente documentada en el expediente, y no ha generado indefensión sustancial del actor en la medida que tanto en vía administrativa como en sede procesal ha planteado alegaciones de fondo con relación a la valoración de sus méritos investigadores, y ha dispuesto de la oportunidad de articular los medios probatorios que hubiera tenido por conveniente, siendo cuestión distinta la virtualidad de los mismos a los efectos pretendidos por la vigencia y operatividad de la discrecionalidad técnica administrativa.

Tampoco se desprende error patente de la CNEAI en el juicio técnico que exteriorizó al evaluar los trabajos cuestionados, por cuanto que la recurrente manifiesta un desacuerdo o discrepancia técnica en relación con las valoraciones y/o con las razones de las puntuaciones asignadas, pero sin acreditar objetiva y fehacientemente la incidencia relevante de errores técnicos inequívocos, evidentes e inaceptables.

Debe reiterase que la revisión del núcleo del juicio técnico del órgano de evaluación de la actividad investigadora sólo resulta jurídicamente procedente cuando se justifica un error de la entidad y características que acaban de expresarse, pues en ese singular caso esa gravísima equivocación sí merece una calificación jurídica, que no es otra que la arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución; y, paralelamente, ha de insistirse en que dicha revisión carece de justificación jurídica cuando, como aquí acontece, lo aportado son meras diferencias de criterios que solo demuestran ese margen de apreciación que, como ya se ha dicho, debe respetarse por ser legítimo. En definitiva, los criterios técnicos administrativos vienen avalados por asesores especialistas en la materia, sin que frente a los mismos quepa otorgar prevalencia a las opiniones interesadas de la parte actora por mucho que se ofrezcan documentadas, salvo que demuestre objetiva y fehacientemente la incidencia relevante de inequívocos y patentes errores técnicos que justifiquen la sustitución de la actuación del órgano evaluador que nos ocupa, que no es el caso.

Los criterios expuestos devienen asimismo aplicables en orden a la desestimación de la pretensión subsidiaria de retroacción de actuaciones.

Lo expuesto y razonado justifica la desestimación del recurso contencioso planteado.

SEXTO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora por la total desestimación de su recurso, si bien como permite el apartado cuarto del mismo precepto (disposición final tercera.5 de la Ley Orgánica 7/2.015, de 21 de Julio, sobre modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial), se limita su cuantía a la suma de 1.000 € (más I.V.A.).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo