Sentencia Contencioso-Administrativo 298/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 417/2023 de 13 de junio del 2024

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la representación procesal de Dña. Massiel contra la sentencia nº 118/2023, de 13 de abril de 2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 19 de Madrid, dictada en su P.O. nº 96/2021, que acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada representación procesal contra la resolución de 14 de diciembre de 2020 de la Gerencia de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid dictada en el expediente nº NUM000, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 25 de octubre de 2018, por la que se confirma la orden de cese y clausura de actividad de la vivienda de uso turístico sita en la DIRECCION000, de Madrid.

La sentencia apelada desestima el recurso con cita de la sentencia de esta Sala y sección nº 759/2022 de 23 de diciembre de 2022, Rec. 332/2022, sobre el Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, publicado en el BOAM nº 8.084 de fecha 1 de febrero de 2018, sobre "Interpretación sobre la adscripción de uso u condiciones de aplicación que se ha de requerir a los apartamentos turísticos y a la vivienda de uso turístico. La apelante presentó la declaración responsable de inicio de actividad de Vivienda de Uso Turístico ante la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid, con fecha 12 de septiembre de 2014 (Folios 25 y 26 del EA), y consta el certificado expedido por la Subdirectora General de Competitividad Turística sobre la constancia de la vivienda en el Registro de viviendas turísticas de la Comunidad de Madrid, con el número de referencia VT-19 (Folio 28 del EA), notificado el 13 de noviembre de 2018, es decir, con posterioridad al Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y con anterioridad a la entrada en vigor del Plan Especial de Regulación del uso de servicios Turísticos en su clase de Hospedaje (24 de febrero de 2019), y rechazando de plano todo fundamento en cuanto la inexistencia de la declaración de ineficacia de la Declaración responsable, o la capacitación y/o aptitud de los/as funcionarios/as inspectores, lo único que puede deducirse es dar acreditada la implantación y ejercicio de la actividad turística en la vivienda cuestionadas y propiedad de Don/Doña Massiel. Y en virtud de tal hechos lo que puede concluirse es que tal actividad está sometida al Decreto de 79/2014 y su ejercicio está condicionado, además de a la presentación de la oportuna declaración responsable ante el órgano competente de la Comunidad de Madrid, a la obtención del previo título habilitante exigido por la normativa urbanística ( artículos 151.1 y 155.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid) al considerarse que el uso turístico de las viviendas cuestionadas en las condiciones contempladas en el tan citado Decreto de 79/2019 supone o implica el uso de servicios terciarios en su clase de hospedaje. Con nueva cita de la sentencia de esta Sala y sección nº 759/2022 desestima las alegaciones segunda y cuarta del recurso, según las cuales no se ha acreditado que se realizaba la actividad de vivienda de uso turístico con carácter habitual; y se alegaba nulidad de la orden de cese y clausura por conferir valor normativo a un acuerdo procedente de un órgano que carece de competencias normativas y cuyos actos no pueden producir efectos directos frente a terceros. Sobre el tercer motivo de impugnación, vulneración de la Directiva Servicios y artículos 5 y 6 de la Ley 17/2019, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Motivo de impugnación, que se sustenta en la consideración de que a la fecha de inicio de la actividad no existía en el municipio de Madrid una norma reguladora del procedimiento de autorización por licencia ordinaria distinto del procedimiento de autorización de declaración responsable para ejercer la actividad de vivienda de uso turístico, se desestima porque el hecho de que los apartamentos turísticos y las VUT, en los términos que se definen en el citado Decreto 79/2019, se adscriban o sean encuadrables en el uso de servicios turísticos terciarios en su clase de hospedaje, es consecuencia jurídica de las NN.UU. del PGOUM de 1997 [concretamente, artículos 7.3.1.1., 7.6.1 y 7.6.1.2.a)]; y que la exigencia de licencia urbanística para la implantación y ejercicio de las VUT viene impuesta por los artículos 155.1 y 155.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid (en su redacción vigente a la fecha en la que la actora-apelante dice haber iniciado la actividad turística); normas todas ellas preexistentes al inicio de la actividad turística de las viviendas cuestionadas. En cuanto a la prescripción del plazo para la adopción de las medidas ordenadas de cese y clausura, trae a colación la sentencia 459/2022 de uno de julio de dos mil veintidós dictada en el procedimiento ordinario 475/021 en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Madrid, que transcribe parcialmente y que, a su vez, transcribe la STS de 28-1-2015 dictada por esta sala y sección, en la que se declara que, mientras se esté ejercitando la actividad irregular o ilícita, no puede empezarse a computar plazo prescriptivo alguno, ni es de aplicación el plazo de caducidad de 10 meses establecido en la Ley 9/01 de 17 de Julio del Suelo de la Comunidad de Madrid para tramitar el procedimiento, pues no nos hallamos ante la restauración de la legalidad urbanística sino ante el control de actividades e instalaciones por parte del Municipio, para lo cual, basta la mera audiencia al interesado, previa a la clausura sin necesidad de procedimiento alguno. Y en cuanto al reconocimiento con carácter subsidiario de supuesto indemnizatorio por concurrir el supuesto previsto en el artículo 48 c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y por encontrarnos ante un supuesto de cambio sobrevenido en la ordenación urbanística que determinaría la imposibilidad de continuar, no ha habido ningún cambio normativo que habilite ningún supuesto indemnizatorio.

SEGUNDO:La parten apelante solicita la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada y la estimación del recurso contencioso-administrativo con anulación de la resolución recurrida. Como antecedentes, se refiere al Expediente NUM000 incoado por el Ayuntamiento de Madrid como expediente de restablecimiento de legalidad urbanística, en virtud de una denuncia de un particular presentada el 14 de mayo de 2013, dictándose Resolución el 29 de octubre de 2013, que acordó "...no apreciarse una vulneración del uso residencial (vivienda) que se desarrolla en el inmueble"; y el Expediente completo NUM001 tramitado ante el mismo organismo que dictó la Resolución objeto de impugnación en la instancia, acompañado como documental nº 7 al escrito de formalización de Demanda, que acredita que a la Agencia de Actividades le constaba desde el 14 de mayo de 2013 que la vivienda propiedad de Doña Massiel se viene destinando al uso turístico, resolviendo en aquella ocasión que no existía fundamentación para la incoación de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por considerar que no existía vulneración del uso residencial con la actividad de vivienda de uso turístico realizada en la vivienda. Tras ello, alega que:

- La sentencia apelada parte de una cuestión fáctica errónea, para resolver la alegación de la prescripción de la acción de restablecimiento de legalidad urbanística. Al establecer la diferenciación entre la fecha de la presentación de la Declaración Responsable de inicio de actividad de esta vivienda de uso turístico, que fue el 12 de septiembre de 2014, con la fecha en que se emite el Certificado de la Subdirección de Competitividad Turística con el número de VT, y tomar esta última fecha para declarar que le era aplicable la interpretación aprobada en el Tema nº 349 del Acuerdo de 23 de enero de 2018, de la Comisión de Seguimiento del PGOU de Madrid, la Sentencia del Juzgado está dotando de efectos constitutivos a la inscripción de la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas, con lo que vulnera la interpretación sentada en casación por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia número 1741/2018, de 10 de diciembre de 2018, dictada en el Recurso de Casación interpuesto por la Federación Española de Viviendas de Uso Turístico contra varios apartados del Decreto 79/2014, en la que declaró que la inscripción de la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas no es obligatoria. No se ha contestado al motivo expresamente alegado de prescripción, fundamentado en el precedente acreditado en este proceso, por la existencia de un Expediente previo tramitado con respecto a esta vivienda, NUM001 tramitado ante el mismo organismo, resolviendo en aquella ocasión que no existía fundamentación para la incoación de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por considerar que no existía vulneración del uso residencial con la actividad de vivienda de uso turístico realizada en la vivienda.

- Sobre la legislación aplicable en la fecha en que se solicita autorización para el inicio de la actividad de vivienda de uso turístico por la demandante, la Declaración Responsable se presentó el día 12 de septiembre de 2014, constando al Folio 27 la resolución de la Subdirectora General de Competitividad Turística, de fecha 27 de septiembre de 2018, acordando la inscripción de la vivienda como Vivienda Turística en el Registro de la Dirección General de Turismo y se le asigna el número de VT-19. En esa fecha no existía normativa municipal en virtud de la cual las viviendas que se alquilaran con fines turísticos tuvieran que estar en posesión de título municipal habilitante distinto del presentado ante la Consejería de Turismo de la CAM. En el periodo probatorio se aportó la Resolución de 12 de septiembre de 2018 aportada como Documento 5 de la demanda de enero de 2020 de la Gerente de la Agencia de Actividades (Expediente NUM002), que viene a corroborarlo. El Plan Especial de Hospedaje aprobado definitivamente el 27 de marzo de 2019 no contiene ninguna mención a su aplicación con carácter retroactivo a las viviendas turísticas operando en Madrid con anterioridad a su entrada en vigor. El caso que se presenta ante este Tribunal es sustancialmente distinto al de otros de vivienda turística por cuanto que en éste existen actos administrativos previos de la propia Agencia de Actividades que determinaron que la propietaria de esta vivienda turística confiara en la irretroactividad de la interpretación acordada el 23 de enero de 2018, ya que expresamente se le contesta en 2013 que el alquiler de esta vivienda con fines turísticos no se aparta del uso residencial característico de las viviendas.

- Posición del Ayuntamiento de Madrid anterior a la publicación del Acuerdo de la Comisión de Seguimiento, de 23 de enero de 2018: La Consulta urbanística que plantea la Subdirección General de Atención al Ciudadano, relativa a diversas cuestiones sobre la modificación de la OMTLU del 29/04/14, responde a la cuestión "¿A qué autorizaciones o licencias se refiere el artc. 17.5 de la Ley 79/14 de la CAM sobre regulación de viviendas turísticas? ¿Qué ordenanza le es de aplicación?", que la implantación o modificación de las viviendas turísticas está sujeta al régimen de intervención municipal regulado en la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas en la ciudad de Madrid. Sin embargo, en abril de 2016, la Gerencia de la Agencia de Actividades resolvió una consulta urbanística relativa a la inclusión en el uso urbanístico residencial de las denominadas viviendas de uso turístico, emitiendo un informe firmado el 8 de febrero de 2016, en el que no se exigía a las viviendas de uso turístico otro título municipal habilitante que el de contar con la entonces cédula de habitabilidad (hoy, licencia de primera ocupación), y ello aún a pesar de estar vigentes los artículos 151.1 y 155 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, y de la definición que del uso de hospedaje ofrecía el artículo 7.6.1 2. a de las Normas Urbanísticas del PGOU de Madrid. Por eso, contra el criterio de la sentencia apelada, entiende que el Acuerdo de 23 de enero de 2018 viene a fijar un antes y un después en la regulación de las viviendas de uso turístico. Finalmente, cita la contestación que da la Agencia de Actividades a la denuncia formulada en 2013, que consideró que el alquilar que se ejerce en la vivienda propiedad de la apelante es una actividad propia de las relaciones jurídico privadas, por lo que queda fuera del ámbito competencial de la Administración, remitiéndole a la jurisdicción civil, de lo que se sigue que el Ayuntamiento de Madrid consideraba que esta actividad no se apartaba del uso residencial que, como vivienda, tenía el inmueble.

-Cita en fin el criterio de diversas sentencia de la sección 1ª de esta Sala y de esta misma sección que invoca la sentencia apelada, pero alega que una cosa es lo que pueda considerarse en los antecedentes jurisprudenciales y otra muy distinta es la actuación del propio Ayuntamiento de Madrid que, como se ha evidenciado en el segundo de los motivos de oposición, ha venido manteniendo una postura contradictoria a dicha doctrina jurisprudencial, por lo menos hasta el Acuerdo de la Comisión de Seguimiento del PGOUM, de 23 de enero de 2018.

TERCERO:La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y opone que:

1.- Por lo que se refiere al primero de los motivos de apelación, no es cierto que concurra una supuesta incongruencia omisiva porque no se haya valorado el motivo de impugnación. Respecto del primer submotivo de apelación (... la tutela judicial efectiva por cuanto que se ha obviado para la resolución del presente caso lo declarado previamente en la Sentencia dictada que anuló varios preceptos del Decreto 79/2014), basta acudir al final de la página 17 de la sentencia para observar que la misma, examina y resuelve la cuestión planteada en el primero de los motivos de impugnación, con la incorporación a la sentencia apelada de la fundamentación obrante en la sentencia 759/2022 de veintitrés de diciembre de dos mil veintidós de esta Sala. Respecto del segundo submotivo de apelación (En el mismo sentido, no se ha contestado al motivo expresamente alegado de prescripción, fundamentado en el precedente acreditado en este proceso, por la existencia de un Expediente previo tramitado con respecto a esta vivienda), al inicio de la página 20 de la sentencia se examina y resuelve la cuestión planteada.

2.- Por lo que se refiere al segundo de los motivos de apelación, en el que se invoca "la legislación aplicable en la fecha en que se solicita autorización para el inicio de la actividad de vivienda de uso turístico por la demandante", hemos de oponer su falta de virtualidad jurídica, puesto que la juzgadora de instancia, contrasta debidamente la cuestión planteada.

3.- Por lo que se refiere al tercero de los motivos de apelación, en el que se invoca "la posición del Ayuntamiento de Madrid anterior a la publicación del Acuerdo de la Comisión de Seguimiento, de 23 de enero de 2018", la sentencia apelada lo que hace es resolver de nuevo con base en la sentencia 759/2022 de veintitrés de diciembre de dos mil veintidós de esta Sala.

4.- Por lo que se refiere al cuarto de los motivos de apelación, la sentencia apelada resuelve los motivos de impugnación de la demanda sujetándose debidamente a la doctrina de la Sala de apelación, en concreto a las Sentencias Nº 11/2021, de 14 de enero de 2021 dictada en el procedimiento ordinario 1418/2018 y nº 759/22, de 23 12 2022, Rec. 332/2022, que por otra parte ratifica la doctrina de las anteriores sentencias de 11 de febrero de 2022, rec. 107/2021 y de 11 de octubre de 2022, rec. 145/2022 (FD 5º).

CUARTO:La resolución de las cuestiones que se plantean en el presente recurso de apelación ha de partir del recordatorio de la doctrina que esta Sala y sección ha establecido con carácter general en relación con la impugnación de resoluciones administrativas que, como la impugnada en la instancia, acuerdan el cese de la actividad de vivienda de uso turístico. Entre tantas similares, en nuestra Sentencia de 1 de diciembre de 2020, dictada en el recurso de apelación 471/2019, exponíamos que tal clase de uso no merece, en absoluto, la calificación de residencial -teniendo como tal, conforme a la definición que ofrece el artículo 7.3.1 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 12 de junio de 1997, el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas- sino de uso terciario -esto es, el que tiene por finalidad la prestación de servicios al público, empresas u organismos-, en cuanto se trata de la prestación de servicios de hospedaje, destinado a proporcionar alojamiento temporal a las personas. Así resulta, indudablemente, de la normativa autonómica aquí aplicable, al disponer el artículo 24 de la Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid que, a los efectos del referido Cuerpo legal, " (...) se entiende por actividad turística de alojamiento la ejercida por las empresas que presten servicios de hospedaje al público mediante precio, de forma profesional y habitual, bien sea de modo permanente o temporal, con o sin prestación de servicios complementarios",incluyéndose como modalidades de alojamiento turístico, por lo que aquí interesa, tanto los establecimientos hoteleros y apartamentos turísticos como cualquier otra modalidad que reglamentariamente se determine ( artículo 25 del mencionado Cuerpo legal), entre las que el Decreto 79/2014, de 10 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se regulan los Apartamentos Turísticos y las Viviendas de Uso Turístico ha venido a incluir la prestación del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos (definidos reglamentariamente como " los inmuebles integrados por unidades de alojamiento complejas, dotadas de instalaciones, equipamientos y servicios en condiciones de ocupación inmediata, destinados de forma habitual por sus propietarios o representantes, al alojamiento turístico ocasional, sin carácter de residencia permanente, mediante precio")y las viviendas de uso turístico (teniendo tal consideración " aquellos pisos, estudios, apartamentos o casas que, de forma habitual, amueblados y equipados en condiciones de uso inmediato, son comercializados y promocionados en canales de oferta turística, para ser cedidos en su totalidad, por su propietario a terceros, con fines de alojamiento turístico y a cambio de un precio")que, precisamente y en cuanto tales modalidades de alojamiento turístico, tienen reglamentariamente proscrita la posibilidad de destinarse a la utilización como residencia permanente ni con cualquier otra finalidad distinta del uso turístico ( artículo 6 del Decreto 79/2014), imposibilidad de subsumir tal actividad en el uso residencial que hemos tenido ocasión de poner ya de manifiesto en nuestra Sentencia de 5 de junio de 2020, dictada en el recurso de apelación núm. 1043/2018, en la que, recordando que los derechos y facultades de los propietarios vienen determinados por la clasificación y, en su caso, calificación urbanística - artículo 9 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid- afirmábamos que " (...) la actividad de explotación de establecimientos turísticos, por su propia naturaleza, ya se trate de apartamentos turísticos, ya de viviendas de uso turístico o de establecimientos de turismo rural, no puede incardinarse dentro del uso residencial sino dentro del uso terciario -al tratarse de un servicio consistente en proporcionar al usuario un alojamiento meramente temporal, sin carácter de residencia permanente ( artículos 27 y 29 de la Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid y artículos 2 y 6 del Decreto 79/2014, de 10 de julio , que regula los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico en la Comunidad de Madrid)".Así las cosas es de tener en cuenta que, como poníamos también de manifiesto en la Sentencia de 5 de junio de 2020 citada, el artículo 155 de la Ley 9/2001, de 18 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid somete a licencia municipal la implantación de usos o modificación de los ya establecidos para el desarrollo de actividades en terrenos, edificios, construcciones o instalaciones o partes de los mismos, aunque lo sea sin ejecución de obras de clase alguna, actividades entre las que se incluye la actividad turística regulada por Decreto 79/2014, pues, como exponíamos en nuestras Sentencias de 25 de octubre de 2012 (apelación 345/2011) y de 17 de abril de 2013 (apelación 918/2011), si, ciertamente, la actividad de viviendas vacacionales es una modalidad de explotación turística extra-hotelera que, por su propia naturaleza, se incardina dentro del suelo de uso residencial o de vivienda -al ser evidente que ni existen ni pueden existir viviendas de ningún tipo en suelo terciario- y, precisamente por ello, no existe ninguna norma sectorial que exija para el ejercicio de esta actividad una licencia municipal (excepción hecha a la licencia de primera ocupación), el uso que se pretende no es residencial sino terciario y, por lo tanto, no está amparado por la licencia de primea ocupación, siendo precisa una licencia que cambie el uso urbanístico, criterio asimismo acogido en posteriores Sentencias de 3 de julio de 2019 (rec. 265 2019) y de 27 de julio de 2020 (apelación 360/2019). En la posterior Sentencia de 26 de febrero de 2021 (apelación 597/2020), reproducida en la Sentencia de 18 de julio de 2023 (apelación 85/2023), razonábamos también que el Acuerdo Interpretativo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del PGOUM no innova el ordenamiento jurídico y se dispone a plasmar nuevamente lo que ya establecían las normas jurídicas (artículos 7.3.1 y 7.6.1 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid) y había recogido en sus sentencias este Tribunal Superior de Justicia.

Por lo tanto, la sentencia apelada aplica correctamente el anterior criterio, recogido en las sentencias de esta Sala que cita, conforme al cual no puede desarrollarse por la actora y aquí apelada en el inmueble de referencia la actividad de apartamento/vivienda turística, en tanto en cuanto no se obtenga la licencia municipal que ampare dicho uso. En consecuencia, deben desestimarse las alegaciones que se contienen en el segundo motivo de apelación, al menos en la primera dirección de dichas alegaciones que se contiene en el mencionado motivo. Efectivamente, han de rechazarse las referencias que se hacen a la normativa que la parte apelante aplicable a la actividad de vivienda de uso turístico a la fecha de la declaración responsable, el 12 de septiembre de 2014. No puede aceptarse que a esa fecha no existiera normativa municipal que impusiese el estar en posesión de título municipal habilitante distinto del presentado ante la Consejería de Turismo de la CAM; ni es necesario plantearse la retroactividad del Plan Especial de Hospedaje aprobado definitivamente el 27 de marzo de 2019. La existencia de normativa urbanística que calificaba la actividad e imponía dicha licencia es precisamente el criterio establecido en nuestras sentencias antes citadas y la sentencia de instancia se atiene al mismo con toda corrección, por lo que este bloque argumental del recurso de apelación debe perecer.

Partiendo de ello, cabe analizar las restantes críticas que la parte apelante dirige a la sentencia.

QUINTO:Asiste la razón a la parte apelante cuando dice que la sentencia de instancia parte de dos datos de hecho para resolver al recurso y que sobre uno de ellos dice "...segundo, el certificado expedido por la Subdirectora General de Competitividad Turística sobre la constancia de la vivienda en el Registro de viviendas turísticas de la Comunidad de Madrid, con el número de referencia VT-19 (Folio 28 del EA), notificado el 13 de noviembre de 2018, es decir, con posterioridad al Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid".Sin embargo, esta indicación no tiene el alcance que le atribuye el recurso de apelación. La sentencia de instancia en ningún momento afirma, ni se deduce del contexto de esta frase, que tenga efectos constitutivos la inscripción de la vivienda en el Registro de Empresas Turísticas, contra lo que se declara por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Sentencia número 1741/2018, de 10 de diciembre de 2018, que cita el recurso de apelación. Repárese en que el mismo párrafo también hace indicación de que la declaración responsable de Inicio de Actividad de Vivienda de Uso Turístico fue presentada por la recurrente ante la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid, con fecha 12 de septiembre de 2014, es decir, que es anterior al mencionado Acuerdo. Aunque la referencia que critica la apelante pueda entenderse poco afortunada, porque introduce un elemento de confusión en el hilo argumental de la sentencia, lo cierto es que es inocua. Ambas referencias fácticas los son en realidad. Basta leer los párrafos que anteceden y los que siguen al que comentamos, para comprobar que la "ratio" de la decisión judicial apelada nada tiene que ver con tales datos temporales. La sentencia apelada transcribe nuestra doctrina sobre el carácter puramente aclaratorio del Acuerdo de 23-1-2018, sobre la naturaleza de servicio terciario de la actividad de vivienda de uso turístico, sobre la exigencia de título habilitante para implantarla y sobre el anclaje de las anteriores conclusiones en la normativa urbanística preexistente, las NNUU del Ayuntamiento de Madrid y los artículos 151.1 y 155.1 LSCM, conforme al criterio que hemos sintetizado en el anterior fundamento de derecho. Esta es la verdadera fundamentación que sustenta la desestimación de los argumentos de la demanda y no el eventual carácter constitutivo de la inscripción en el Registro de Viviendas Turísticas de la CAM, sobre lo cual la sentencia no hace el menor razonamiento, por lo que este motivo de apelación no puede prosperar.

SEXTO:Contra lo que se sostiene en el recurso de apelación, la sentencia de instancia sí se pronuncia sobre la alegación de prescripción de la acción para la adopción de las medidas ordenadas de cese y clausura dentro del expediente, tramitado como expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística. Lo hemos consignado así en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. En las páginas 19 a 22 se razona expresamente sobre esta alegación: "...en cuanto a la prescripción del plazo para la adopción de las medidas ordenadas de cese y clausura dentro del expediente, tramitado como expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, y para su desestimación, debo traer a colación la sentencia 459/2022 de uno de julio de dos mil veintidós dictada en el procedimiento ordinario 475/021 en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Madrid ...";y se transcribe parcialmente dicha sentencia que, a su vez, transcribe el criterio de esta Sala expresado en sentencia de 28-1-2015, en la que declaramos que "(...) La consecuencia jurídica de la falta de licencia no puede ser otra que la orden de clausura y cese de la actividad; (...) al no haber existido un control positivo previo de la Administración sobre la actividad de que se trata, basta para decretar la clausura, como tiene declarado reiterada jurisprudencia de la Sala con que se haya dado audiencia previa al interesado -salvo la existencia de peligro- y que se haya respetado el principio de proporcionalidad(...) mientras se esté ejercitando la actividad irregular o ilícita no puede empezarse a computar plazo prescriptivo alguno, ni es de aplicación el plazo de caducidad de 10 meses establecido en la Ley 9/01 de 17 de Julio del Suelo de la Comunidad de Madrid para tramitar el procedimiento, pues no nos hallamos ante la restauración de la legalidad urbanística sino ante el control de actividades e instalaciones por parte del Municipio, para lo cual, basta la mera audiencia al interesado, previa a la clausura sin necesidad de procedimiento alguno.(...) Y mientras que no obtenga la autorización o el control de que la actividad reúne los requisitos legalmente establecidos, la clausura de la actividad es conforme a derecho(...)".

Por consecuencia, se ha de rechazar este motivo de apelación, dado que la sentencia de instancia sí se pronuncia sobre la alegación de prescripción y lo hace de conformidad con nuestra doctrina antes resumida.

SÉPTIMO:En la segunda parte del segundo motivo de apelación y en el tercero se plantea un tema de similar naturaleza. En esencia, la apelante sostiene que existen actos administrativos previos de la propia Agencia de Actividades que determinaron que la apelante confiara en la irretroactividad de la interpretación contenida en el Acuerdo de 23 de enero de 2018. En concreto, alude a dos actuaciones:

-Se transcribe un informe firmado por la Gerente de la Agencia de Actividades el 8 de febrero de 2016, en el que se concluye que la actividad de vivienda de uso turístico debía encuadrarse en el uso urbanístico residencial.

-Se invoca la resolución dictada en el Expediente NUM001 tramitado a Doña Massiel (Documento 7 de la Demanda) en virtud de una denuncia formulada en el año 2013.

Todo este conjunto de alegatos carece de virtualidad alguna para producir ningún efecto revocatorio de la sentencia de instancia, por varias razones.

En primer lugar, la lectura de las alegaciones que se vierten en el recurso de apelación en relación con estos "precedentes" revela que no se está pretendiendo de ninguna manera que estas actuaciones hayan generado a título de precedente o de "acto propio" ningún derecho singular en favor de la recurrente. Tal planteamiento no se hizo en la demanda, lo que excluiría la posibilidad de examinarlo en esta apelación, ya que es doctrina jurisprudencial consolidada la que proclama que no es posible el planteamiento de cuestiones nuevas en el recurso de apelación, habida cuenta de la preclusividad que existe a estos efectos en la primera instancia ( SSTS 27 de diciembre de 1996, 25 de abril de 1997 y 14 de enero de 1998, entre otras muchas). Pero es que además tales "precedentes" carecen de los requisitos para considerarlos un acto propio vinculante. El primero de ellos no es un acto resolutorio, sino un mero informe que, además, se dicta en contradicción con el criterio expresado en anterior Consulta urbanística planteada ante la Subdirección General de Atención al Ciudadano, relativa a diversas cuestiones sobre la modificación de la OMTLU del 29/04/14 y, en particular, a la cuestión sobre a qué autorizaciones o licencias se refiere el art. 17.5 de la Ley 79/14 de la CAM sobre regulación de viviendas turísticas y qué Ordenanza le es de aplicación, a la que se respondió que la implantación o modificación de las viviendas turísticas está sujeta al régimen de intervención municipal regulado en la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas en la ciudad de Madrid. Y la segunda actuación, referida a la actividad de la propia apelante, simplemente contestó a la denuncia que no había indicios concretos de la actividad de apartamento turístico, a la vez que precisamente recordaba que se iniciaría procedimiento de disciplina si se constataba el ejercicio de un uso no residencial sin licencia. En conclusión, de tales antecedentes no puede seguirse apodícticamente, como se afirma en el recurso de apelación, que el Ayuntamiento de Madrid considerase que la actividad no se apartaba del uso residencial que, como vivienda, tenía el inmueble.

En segundo término, todo este bloque argumental se expone por la parte apelante, según ella misma manifiesta, a los solos efectos de cuestionar el carácter innovativo del Acuerdo de 23 de enero de 2018 (página 19, primer párrafo, del recurso de apelación). Baste decir, para contestar a esta pretensión, que el propio recurso de apelación admite que tal conclusión jurídica se alcanza "... con independencia de los precedentes jurisprudenciales citados y a pesar del artículo 7.6.1.1. de las NNUU del PGOUM".Por lo tanto, con todo respeto al criterio jurídico de la apelante, sólo cabe decir que el mismo no puede sustituir al asentado en la doctrina de esta Sala y sección que hemos sintetizado en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

OCTAVO:Finalmente, el recurso de apelación alude al criterio de diversas sentencia de la sección 1ª de esta Sala y de esta misma sección que cita la sentencia apelada y alega que una cosa es lo que pueda considerarse en los antecedentes jurisprudenciales y otra muy distinta es la actuación del propio Ayuntamiento de Madrid que, como se ha evidenciado en el segundo de los motivos de oposición, ha venido manteniendo una postura contradictoria a dicha doctrina jurisprudencial, por lo menos hasta el Acuerdo de la Comisión de Seguimiento del PGOUM, de 23 de enero de 2018. Este último alegato de apelación continúa la línea argumental que hemos abordado en el anterior fundamento de derecho. Cabe recordar que en anteriores sentencias ya nos hemos referido también a alegaciones similares fundadas en la "confianza legítima" que se invoca en el recurso de apelación. Así, por ejemplo, en nuestra sentencia nº 171/2024, de 22 de marzo de 2024, recurso nº 418/2023, decíamos:

"Y finalmente, debemos también rechazar el tercer motivo del recurso: " Error en la interpretación del Derecho aplicable por parte de la sentencia recurrida. El Ayuntamiento ha vulnerado el principio constitucional de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima", por cuanto, según dice la apelante, se ha alterado la tendencia que venía siguiendo desde hace varios años, según la cual solamente era necesaria la autorización sectorial autonómica mediante la declaración responsable del Decreto 79/2014 para poder operar apartamentos turísticos y viviendas de uso turístico. Pues bien, de acuerdo con la STC 270/2015, de 17 de diciembre , el ámbito del principio de seguridad jurídica aparecería circunscrito a la ausencia de confusión normativa y a la previsibilidad de la aplicación normativa. Por su parte, el principio de confianza legítima -cuya protección aparece como corolario del de seguridad jurídica- no protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes, rechazándose un derecho de los actores económicos a que una determinada regulación permanezca inmutable, resultando compatible la estabilidad regulatoria con la producción de cambios legislativos, siempre y cuando tales cambios sean previsibles y derivados de exigencias claras del interés general. En cualquier caso, siendo evidente que no existe confusión normativa, ni tampoco falta de previsibilidad de la aplicación de la norma, es obvio que no ha existido vulneración de los aludidos principios, y que la licencia municipal para la explotación de viviendas de uso turístico era exigida por el Ayuntamiento conforme a la normativa existente desde hace muchos años, como esta Sala ha tenido la ocasión de comprobar en múltiples recursos".

Todo lo expuesto conduce, pues, a la desestimación del motivo de apelación cuarto y con el mismo a la del recurso de apelación en su totalidad, como se dirá.

NOVENO:El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la parte apelante a la administración apelada en la suma de DOS MIL EUROS (2.000 €) por todos los conceptos, más IVA, para lo que se ha valorado la complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,