Sentencia Contencioso-Administrativo 442/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 325/2022 de 13 de julio del 2023

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Portero Toribio en representación de DON Ángel Jesús contra inactividad de la Administración por no emitir el certificado de acto presunto producido por doble silencio solicitado a la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública

Según consta, el interesado, de nacionalidad Colombiana, presentó solicitud en fecha 12 de julio de 2019 de concesión de nacionalidad española por carta de naturaleza en base a la Ley 12/2015 "de concesión de nacionalidad española a los sefardíes originarios de España." Acompañó con la solicitud la documentación que consideró relevante

Constan informes al respecto y el Ministerio del Interior emite el correspondiente en fecha 7 de diciembre de 2021.

En el expediente consta Resolución de 15 de diciembre de 2021 dictada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública en la que se refiere a la Circular de 6 de febrero de 2019 sobre acreditación del origen sefardí originario de España dirigida a los notarios competentes. Y a que tiene que probar tal condición y además una especial vinculación con España aun no teniendo residencia legal.

Detalla que se han recibido los informes preceptivos en fecha 7 de diciembre de 2021.

Se refiere a la condición de sefardí art. 1.2 de la Ley a que los requisitos han de considerarse. Rechaza los documentos presentados por insuficientes o no relevantes, denegando la solicitud, y con trámite de recurso de alzada.

El interesado interpone recurso contencioso-administrativo alegando que en fecha 22 de agosto de 2021 interpuso recurso de alzada contra la desestimación presunta de su solicitud y por ello transcurridos más de 3 meses sin respuesta solicita en fecha 2 de diciembre de 2021 certificado de acto presunto por doble silencio . Se refiere al art. 29.2 de la LJCA y entiende que existe inactividad de la Administración, y aduce doble silencio de modo que se ha producido inactividad en emitir el certificado de acto presunto

En el escrito de solicitud de certificado expone que han transcurrido más de doce meses desde la solicitud, y se remite a la DA primera de la ley 12/201 y se refiere a que se prorrogó el plazo por el estado de alarma. En todo caso, se interpone recurso de alzada y no recibe respuesta. Alega doble silencio en base al art. 122.2 de la ley 39/2015 y se remite al art. 24.1 y 2 de la misma. Alega que debe estimarse la nacionalidad por doble silencio positivo.

Expone en su demanda que la resolución de 15 de diciembre de 2021 se ha dictado 12 días después de haber solicitado el certificado de doble silencio y se refiere al art. 24.4 de la ley. 39/2015. Insiste en la inactividad de la Administración en relación con la emisión del certificado de doble silencio. Y se refiere al art. 24.1 de la Ley 39/2015. Y al derecho de petición. Alega la DA primer de la Ley 12/2015 en cuanto a los plazos. Y aduce que el expediente fue remitido el 30 de agosto de 2019 y el primer silencio administrativo se ha producido cuando interpone recurso de alzada el 22 de agosto de 2021. Y cita sentencia del TSJ de Madrid, sec. 1 recurso 84/2015.

SEGUNDO- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que alega en primer lugar inadmisibilidad del recurso, por no concurrir inactividad y se remite al art. 29.1 de la LJCA y alega que la solicitud de certificado se presenta el 2 de diciembre de 2021, pero no ha formulado la reclamación del art 29.1 de la ley

Rechaza que se haya producido doble silencio. Se refiere a la DF primera de la ley 12/2015 y el dies a quo del plazo es la recepción del expediente con los informes, art. 2.4. de la ley, y el informe del Ministerio del Interior se recibe el 7 de diciembre de 2021 y a partir de esa fecha comienza el plazo de 3 meses del art. 122 de la ley y el recurso de alzada era inadmisible. Y de hecho se ha dictado resolución desestimatoria.

TERCERO- Se planteó cuestión de competencia puesto que la concesión de nacionalidad española por Carta de Naturaleza no es materia atribuida a esta Jurisdicción, pero mediante Auto se consideró que el tema objeto de recurso se limita a examinar el asunto planteado, es decir, la inactividad de la Dirección General por no haber expedido el certificado de acto presunto, y concurrencia del silencio positivo, tema único que puede examinar esta Sala de lo Contencioso- administrativo y al que de hecho se contrae la demanda.

CUARTO- sentado este punto de partida, según consta en el expediente remitido el interesado presentó solicitud de concesión de nacionalidad española por carta de naturaleza en base a la Ley 12/2015. Se inicia expediente y en el mismo consta informe emitido en fecha 7 de diciembre de 2011 relativo a la situación del interesado, que no reside en España y demás datos que se recogen en el mismo.

Consta resolución desestimatoria de fecha 15 de diciembre de 2021, frente a la que cabe recurso de alzada.

El recurrente plantea en su demanda que había solicitado la nacionalidad en 2019 y por ello transcurrido el plazo previsto sin haber obtenido respuesta interpuso recurso de alzada en fecha 22 de agosto de 2021, y al no haber recibida respuesta solicita certificado de acto presunto. Dirige su recurso contra la "inactividad de la Administración" al no haberse emitido el citado certificado.

El Abogado del Estado alega en primer lugar que el recurso es inadmisible puesto que no se produce un supuesto de inactividad de la Administración como se alega y no se han cumplido los trámites al respecto.

El art. 22.1 de la LJCA dispone:

1.Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración

La base de su petición se centra en que no se ha emitido certificado de acto presunto de doble silencio como pretende.

De este modo, en el presente recurso se "mezclan "dos conceptos, puesto que el interesado dirige el mismo contra la inactividad de la Administración para emitir un certificado de acto presunto, pero pretende que se reconozca el doble silencio que entiende que se ha producido.

El tema se centra por la propia recurrente en la concurrencia de silencio positivo por el doble silencio que ha tenido lugar en este caso.

Cita la recurrente sentencia de esta Sala, sección 1ª dictada en recurso 84/2015 en la que se dice en relación a la inactividad:

El artículo 29.1 de la LRJCA dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Como ha asumido el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de octubre de 2014 (casación 3474/20139 ) el precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA

En el caso examinado, el interesado ha solicitado un certificado de doble silencio y al no obtener respuesta directamente recurre contra lo que considera "inactividad de la Administración". En base a la doctrina señalada, lo cierto es que ha de partirse de un acto, contrato o convenio, cuya existencia no sea controvertida, para poder solicitar una vez comprobado el título, que se cumpla esa prestación concreta.

No es el caso que se examina, puesto que no existe un acto no controvertido, ya que lo es la base de la petición, el certificado de doble silencio a que se refiere el recurrente en su solicitud, y lo es por todos los motivos que se examinarán a continuación.

A ello se añade que no se ha pedido otra actividad que la emisión del propio certificado, lo que en realidad hace cuestionar que se trate de un supuesto del art. 29 de la LJCA puesto que no hay un acto previo que deba cumplirse con toda claridad. La solicitud se hace el 2 de diciembre de 2021, y se da la circunstancia de que el 15 de dicho mes se dicta resolución expresa desestimatoria frente a la que cabe recurso de alzada, de hecho.

No obstante, dado que la demanda mezcla tanto la inactividad que denomina como base del recurso, como el silencio positivo que en realidad pretende, debe examinarse este extremo para un adecuado análisis del mismo. Es decir, no procede de entrada inadmitir el recurso sino examinar si concurren los elementos que sirven de base a la pretensión, teniendo en cuenta que se incluyen y mezclan los conceptos de inactividad y doble silencio, debiendo examinarse ambos. No ha planteado la inactividad directamente a la Administración, sino que se dirige contra ésta por no emitir el certificado. Y es cuestionable que se trate de un acto, contrato o convenio cuya existencia no sea controvertida. Porque de hecho lo es, como se examina a continuación.

QUINTO- Se trata en realidad a criterio del recurrente, de que se ha estimado su petición por silencio pues la solicitud de nacionalidad española no obtuvo respuesta y por ello se interpuso recurso de alzada. Dado que tampoco se había obtenido aquella en plazo de 3 meses, solicita certificado del doble silencio.

El tema controvertido por tanto reside en este extremo. Y para resolver el problema planteado es preciso examinar la normativa de aplicación.

La ley 12/2015 que sirve de base a la solicitud del recurrente contiene una disposición adicional, la 1ª, de contenido claro. Y así dispone:

1. Los interesados deben formalizar su solicitud en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la presente Ley. Dicho plazo podrá ser prorrogado por acuerdo del Consejo de Ministros un año más.

2. Las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española reguladas en la presente Ley habrán de ser resueltas en el plazo máximo de doce meses desde que hubiera tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado el expediente junto con los informes previstos en el apartado 4 del artículo 2.

3. Transcurrido el plazo anterior sin que hubiera recaído resolución expresa, las solicitudes habrán de entenderse desestimadas por silencio administrativo.

En primer lugar, de esta norma se deprende que el plazo se computa desde la entrada de la solicitud con los informes previstos en el apartado 4 del art. 2, a cuyo tenor

" 4. Recibida el acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitará preceptivamente informes de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, resolviendo de manera motivada y declarando, en su caso, la estimación de la solicitud."

Pero a ello se añade un dato completamente determinante y es que transcurrido el plazo sin resolución se entiende desestimada la petición.

De este modo, esta cuestión ha de ponerse en relación con la ley 39/2015. El art. 24 de la misma se centra en la obligación de resolver, que es incuestionable, y así establece:

1 . En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

En este caso, la norma con rango de Ley que es precisamente la que sirve de base a la petición del recurrente, la ley 12/2015, exceptúa con carácter general el silencio positivo en la DA primera antes citada. Se trata pues de una norma con rango de Ley la que establece que las peticiones se entenderán desestimadas si no hay respuesta expresa.

Por tanto, no puede acogerse la tesis del recurrente de que su petición se entendería estimada en caso de falta de respuesta, puesto que una norma legal establece cabalmente lo contrario. Pero añade un dato más y es que en realidad aduce que juega el doble silencio y se remite al art. 122 de la ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, que en relación al recurso de alzada establece:

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

Esta norma, ya mencionada anteriormente, dispone que:

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado

Este párrafo anterior de este art. 24, el segundo, establece por su parte:

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El interesado aduce que no se le transfiere facultad relativa al domino público o al servicio público, y no ejerce un derecho de petición, por lo que entiende que no cabe la excepción de este apartado concreto. Es decir, considera que al existir doble silencio, la pretensión ha de entenderse estimada y ello porque su situación no se encuentra en las materias del apartado segundo del art. 24, al que se remite el apartado tercero.

Sin embargo, en este caso consta resolución expresa desestimatoria de la inicial solicitud, contra la que cabe recurso de alzada. y el plazo no habría transcurrido puesto que los informes necesarios no constaban hasta el 7 de diciembre de 2021, de modo que no cabe entender transcurrido el plazo de resolución pero aunque así fuera, sería desestimatoria la petición por mor de lo dispuesto en la DA primera párrafo 3º de la ley 12/2015. El plazo claramente se fija en la Ley con dies a quo desde que consten los informes a que hace referencia el art. 2.4, informes que son preceptivos y sin los cuales no puede dictarse resolución por la Dirección General. Informes que finalmente constan en el expediente con fecha 7 de diciembre de 2021.

Incluso admitiendo a efectos puramente dialécticos la tesis de que habría transcurrido el plazo, la resolución inmediata desestimatoria solo confirma la desestimación presunta que ya operaba puesto que la ley establece que las peticiones han de entenderse desestimadas al no recibir respuesta en plazo.

Por tanto, constando una resolución expresa desestimatoria que el recurrente no ha tenido en cuenta pero que está dictada en fecha 15 de diciembre de 2021, y notificada al mismo como asume cuando menciona que consta pocos días después de su petición, incluso si hubiera transcurrido el inicial plazo para resolver sería un supuesto de desestimación presunta, de hecho confirmado por resolución expresa, por lo que no puede entenderse que se haya producido un doble silencio. En realidad el recurso de alzada se ha interpuesto cuando aun no constaban los informes a que se refiere el art. 2.4 de la ley 12/2015, de modo que no había comenzado el cómputo del plazo y además, no consta petición alguna del interesado en el expediente en relación con los informes o cualquier otro aspecto.

A ello se añade que la solicitud de certificado se hace el 2 de diciembre y no cabe la pretensión puesto que consta resolución expresa dentro del plazo de 3 meses para emitir el citado certificado, pues la resolución se ha emitido el 15 de diciembre de 2021. No cabe certificado de doble silencio cuando consta la resolución inicial dentro de este plazo.

En fin, no se puede considerar un supuesto de inactividad de la Administración dado que se pretende un certificado de acto presunto que realmente no cabe, puesto que no hay acto ejecutable previo. Y el certificado no cabe de hecho porque la inicial petición se resuelve dentro del plazo desde que constan los informes, (7 de diciembre de 2021, y resolución de 15 de diciembre de ese año, en base al art. 2.5 de la ley 12/2015) pero además, incluso computando el plazo desde la solicitud, la misma estaría presuntamente desestimada en base al la DA 1ª de la ley 12/2015, y cabe doble silencio cuando hay resolución desestimatoria expresa, como consta.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso.

SEXTO.- Las costas se imponen al recurrente al ser rechazadas sus pretensiones en base a l art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como permite el apartado cuarto, que en este caso se fija en 1.000 euros por todos los conceptos.