Sentencia Contencioso-Administrativo 464/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 764/2022 de 13 de julio del 2023

PRIMERO. - Se impugna en esta litis, cual se señaló, la Resolución del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (Sª Estado de Seguridad Social y Pensiones- rec.608/20) de 21-03-22, que desestima recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 22-03-22 de la DG de Ordenación de la Seguridad Social, que deniega solicitud de incentivo en cotización AT-EP por disminución y prevención de la siniestralidad laboral, correspondiente al ejercicio 2017, por no hallarse la parte recurrente al corriente en su obligación de cotización a la Seguridad Social.

SEGUNDO. - Así la actuación recurrida deniega tal incentivo por la exclusiva circunstancia de "no encontrarse al corriente de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes", cual exige el artº 2.1.c) del RD 231/17, de 10-03, por el que se regula el establecimiento de un sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan disminuido de manera considerable la siniestralidad laboral, sistema por otra parte suspendido en su aplicación por la DA 97ª de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, suspensión que se extenderá hasta que el Gobierno proceda a la reforma del citado Real Decreto.

Por otra parte la DD Única de dicho RD establece.

"DISPOSICIÓN DEROGATORIA ÚNICA. DEROGACIÓN NORMATIVA .

1. Queda derogado el Real Decreto 404/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el establecimiento de un sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral.

2. Hasta que se dicten las disposiciones de desarrollo de este real decreto, se mantiene transitoriamente en vigor la Orden TIN/1448/2010, de 2 de junio, por la que se desarrolla el Real Decreto 404/2010, de 31 de marzo, en lo que no se oponga a las previsiones de este real decreto".

La Orden TIN/ 1448/10, de 2-06, aún vigente, según parece, determina el contenido del fichero informático a remitir por la Mutua o Entidad Gestora correspondiente, junto a informe-propuesta no vinculante, a dicho Departamento ministerial, en orden a la concesión o no del incentivo.

Conforme al propio RD 231/17:

"ARTÍCULO 2. BENEFICIARIOS.

1. Podrán ser beneficiarias del sistema de incentivos que se regula en este real decreto todas las empresas que coticen a la Seguridad Social por contingencias profesionales, tanto si estas están cubiertas por una entidad gestora como por una mutua colaboradora con la Seguridad Social, que observen los principios de la acción preventiva establecidos en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y que reúnan, específicamente, los siguientes requisitos:................

c) Encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes regulado en el artículo 6.1......".

Y su artº 6 recoge cual sigue:

"ARTÍCULO 6. PRESENTACIÓN Y TRAMITACIÓN DE LAS SOLICITUDES.

1. Desde el 15 de abril al 31 de mayo de cada año, las empresas incluidas en el ámbito de aplicación de este real decreto que deseen optar al incentivo deberán presentar su solicitud en la mutua o entidad gestora que asuma la protección de sus contingencias profesionales.

2. Agotado el plazo de presentación de solicitudes, la mutua o entidad gestora, una vez examinadas todas las peticiones presentadas y verificada la concurrencia de los requisitos señalados en el artículo 2, elaborará y remitirá a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, hasta el 15 de julio de cada año, el correspondiente informe-propuesta no vinculante en orden a la concesión o denegación del incentivo solicitado. El contenido y el procedimiento de remisión se especificarán en las disposiciones de aplicación y desarrollo de este real decreto.

En los supuestos de informe-propuesta desfavorable, la entidad gestora o mutua, previamente a su remisión a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, conferirá trámite de audiencia a la empresa.

3. En el caso de que la empresa tenga protegidas las contingencias profesionales de sus trabajadores por más de una entidad gestora o mutua, deberá formular una única solicitud en aquella en la que tenga la cobertura de su código de cuenta de cotización principal con algún trabajador en alta.

4. En el supuesto de realizar más de una actividad económica a afectos de cotización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, las solicitudes correspondientes a cada actividad económica se realizarán en la entidad gestora o mutua en la que tenga la cobertura el código de cuenta de cotización más antiguo de dicha actividad con algún trabajador en alta".

TERCERO. - Pues bien , en informe emitido en fecha 11.08.20 por la DG de Ordenación de la Seguridad Social, acompañada de certificación de 11.03.20 de la TGSS, se significa que la citada Corporación municipal "mantenía deuda exigible con la Seguridad Social a fecha 31 de mayo de 2018", que cifra en 22,51 euros, en tanto que el previo informe de 5.05.20 la SG de Planificación y Análisis Económico-Financiero de la Seguridad Social cifra la deuda pendiente a dicha fecha, conforme al mismo certificado de TGSS en 28,31 euros, en concepto de "atrasos convenio/ salarios tramitación".

Lo anterior da lugar pues a la desestimación impugnada en autos.

La demanda actora, tras relatar brevemente los antecedentes del caso, sustenta en definitiva su derecho a obtener tal incentivo en base a la dicción e interpretación del trascrito artº 2.1 c) del RD 231/17, al referirse a encontrarse la interesada al corriente en la cotización "a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes" y no ya " en la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes ", de lo que deduce que, siendo así que las solicitudes se pueden presentar desde el 15 de abril al 31 de mayo de cada año ( artº 6.1, ya trascrito), el requisito ha de referirse al momento de la solicitud ( dentro del plazo de presentación de instancias) y no ya al 31 de mayo del ejercicio.

En su favor remite al artº 3.,1 CC, sobre interpretación de las normas, citando el precedente y derogado RD 404/10 en la materia, que preveía, señala ( erróneamente) la parte, la acreditación de este requisito mediante "mediante certificación acompañada a la solicitud y suscrita por el empresario", lo que no atañe a la acreditación de tal requisito, conforme al tenor literal del artº 2.4 de dicho RD 404/10, ya derogado.

Añade que la citada certificación de 11.03.20 de la TGSS señala que la deuda de cotización de 28,31 euros, recogiendo el acto recurrido que la deuda se generó a fecha 17.05.18, y se abonó a fecha 22.06.18, siendo así que la recurrente presentó en alzada (folios 6,7 y 8 del expediente) sendos certificados de fechas 10.04.18, 17.05.18 y 20.06.18, que acreditan "no tener pendiente de ingreso ninguna reclamación por deudas ya vencidas con la Seguridad Social " a tales fechas.

Así entiende dicha actuación ministerial contraria a Derecho, aludiendo por último a la exposición de motivos del RD 231/17, que refiere a un nuevo sistema en la materia más sencillo, objetivo y eficaz que coadyuve a la reducción de la siniestralidad, lo que entiende no se favorece con la denegación impugnada.

La Abogacía del Estado por su parte se opone a la demanda actora, solicitando la confirmación del acto impugnado, alegando la inadmisión del recurso por incumplimiento del artº 45.2 d) LJCA (acuerdo social para recurrir) y apoyando la tesis oficial por cuanto que, cual señala la actuación recurrida, la actora mantiene a fecha 31.05.18 deuda con la Seguridad Social, cual señala la citada certificación de TGSS.

Refuta además la interpretación normativa que se sustenta en la demanda, significando que la nueva norma (RD 231/17) trata precisamente de impedir que el cumplimiento del requisito se refiera a la fecha de presentación de la solicitud, objetivando la cuestión ( fecha final de presentación de instancias).

CUARTO. - Consta en autos el correspondiente acuerdo municipal para interponer el presente recurso, aportándose propuesta que suscribe la Dirección de los Servicios Jurídicos municipales, elevada a Decreto por el Concejal competente, que actúa por delegación, aprobada por Decreto de la Alcaldía de 28.06.19 ((doc.1 del escrito de interposición), entendiéndose cumplido suficientemente con ello, atendida la normativa y jurisprudencia establecida al efecto, ya conocida, el requisito establecido en el artículo 45.2 d) LJCA, en que basa dicha parte la inadmisión que sustenta y acostumbra a suscitar la demandada.

QUINTO. - Ciertamente la cuestión a resolver, dados los términos del debate en autos, se circunscribe en exclusiva a determinar si a tal fecha (31.05.18) la mercantil actora se encontraba o no al corriente en sus cotizaciones sociales a estos efectos.

A este respecto la Administración se ciñe fundamentalmente a dicho certificado de la TGSS que significa que la entidad local "mantenía deuda exigible con la Seguridad Social a 31 de mayo de 2018", con el detalle de importe y concepto ya especificado.

La actora, además de varios certificados ya reseñados de diversas fechas del ejercicio de 2018, expedidos por la TGSS en modelo oficial, acreditativos sin más de estar al corriente en tales obligaciones a las fechas que indica, sostiene una interpretación del RD 231/17, que ciertamente no resulta amparada por el tenor literal del precepto en cuestión ( artº 2.1 c) del mismo) y el primer criterio interpretativo del artº 3.1 CC ( "sentido propio de las palabras").

Los claros términos literales del precepto ( "c) Encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes regulado en el artículo 6.1......" ) no respaldan la forzada tesis actora al respecto, que tampoco sustenta la remisión ( errónea, además, cual se señaló) al RD precedente en la materia.

Cual observa la Abogacía del Estado, la nueva norma aclara y objetiva la norma anterior en este punto, evitando así que se pudiera interpretar como fecha para estar al corriente la de la presentación de la solicitud, cual interesa la actora.

SEXTO. - Pero lo anterior no nos lleva sin más a desestimar el presente recurso, correspondiendo a la Sala resolver el debate, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y los términos en que se plantea la litis, así como la normativa aplicable al caso, inserta en nuestro ordenamiento jurídico y complementada por la jurisprudencia ex artº 1.6 CC ( artículos 56.1, 67, 70 y concordantes legales LJCA).

Pues bien, en nuestra sentencia de 20.05.21(PO 1424/2019 -ROJ 5555), con cita de precedentes, ya se significó:

"CUARTO. - En sentencia de esta Sala, Sección 3ª, de 16.07.15 (recurso 520/14 ), dictada ciertamente en un caso similar, si bien no idéntico, dada la prueba aportada, se significó lo que sigue:

"TERCERO. - El Real Decreto 404/2010, de 31 de marzo, tiene por objeto, según su artículo 1 "el establecimiento de un sistema de incentivos consistente en reducciones de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que se distingan por su contribución eficaz y contrastable a la reducción de la siniestralidad laboral y por la realización de actuaciones efectivas en la prevención de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales ". El artículo 2 de la citada norma que lleva por título " beneficiarios y requisitos " dispone en su apartado primero que " Podrán ser beneficiarias del sistema que se regula en este real decreto todas las empresas que coticen a la Seguridad Social por contingencias profesionales, tanto si éstas están cubiertas por una entidad gestora como por una mutua, que observen los principios de la acción preventiva establecidos en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y que reúnan, específicamente, los siguientes requisitos", mencionando en su apartado d) Encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social.

La cuestión planteada en el presente recurso contencioso-administrativo estriba en determinar si la recurrente cumple con el requisito previsto en el mentado artículo 2.1.d) del RD 404/2010 , lo que niega la Administración demandada y trata de desvirtuar la entidad actora.

Pues bien, en el presente caso el recurso ha de prosperar pues si bien en la Resolución del Secretario de Estado de la Seguridad Social de 25 de junio de 2014 se viene a consignar que, solicitada nueva información a la TGSS, con fechas 3 de octubre y 3 de diciembre de 2013 certifica que la empresa mantenía deuda con la Seguridad Social tanto a fecha 31 de mayo como a fecha 30 de junio de 2011, sin embargo no se puede desconocer que la recurrente ha aportado con su escrito de interposición del recurso certificado del Área de Recaudación de la Dirección Provincial de Castellón de la TGSS de fecha 8 de septiembre de 2014, conforme al cual, la recurrente a fecha 31 de mayo y 30 de junio de 2011 no tenía pendiente de ingreso ninguna reclamación por deudas ya vencidas con la Seguridad Social.

Frente al anterior certificado la Administración demandada no ha desplegado argumentación alguna, limitándose a reiterar lo consignado en la Resolución recurrida respecto a las certificaciones de fechas 3 de octubre y 3 de diciembre de 2013 - una relativa al 31/05/2011 y la otra al 30/06/2011-, cuando estas últimas certificaciones se circunscriben a señalar que la recurrente mantenía deuda exigible sin incorporar ningún otro detalle al respecto. Esto es, frente a la documentación aportada con el recurso de alzada y el certificado acompañado con el escrito de interposición del recurso la TGSS no ha consignado explicación alguna sobre la deuda a que se refieren los certificados de 3 de octubre y 3 de diciembre de 2013, ni sobre la contradicción con el certificado aportado por la recurrente. Por el contrario, ha omitido toda consideración respecto a este último, lo que ha de conducir, vista tal documentación y la falta de impugnación concreta al respecto, a la estimación del recurso interpuesto".

QUINTO. - Pues bien, dado lo ya expuesto, en el presente caso, se adelanta, la tesis de la Administración no debe prosperar, por lo que se expondrá con concisión de seguido, en línea con lo expresado en nuestra precedente sentencia 14.07.16 (recurso 643/15 ), dictada en asunto bastante semejante, sirviendo también con ello a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina.

Ciertamente ha de entenderse aquí acreditado ( a diferencia del anterior precedente de la Sección 3ª, de 16.07.15) que a fecha 31.05.17, según se determina a posteriori , existía dicha deuda de cotización pendiente por tal concepto y por dicho importe, siendo éste no obstante de cuantía ínfima dada la entidad mercantil de la recurrente y aquél relativo a compensación indebida por IT, comunicada además en reclamación de deuda fechada a 1.06.17 , posterior pues a la solicitud del beneficio en fecha 31.05.17, fecha límite de solicitud del mismo.

Así las cosas, dada la índole y regulación de estas ayudas, no puede razonablemente entenderse incumplido tal requisito, estrictamente interpretado por la demandada, dadas las circunstancias concurrentes.

Los principios de no ir contra actos propios y en mayor medida los de confianza legítima, así como el de transparencia ( artº 3 LPAC ) apoyarían adicionalmente la tesis actora.

Respecto de la aplicación de la doctrina de los actos propios y de los principios de buena fe y confianza legítima, cabe significar a tenor, por mero ejemplo, de STS de 13.5.09 (EDJ 112152), lo que sigue:

"TERCERO.-........... Esta línea argumental debe conectarse, como ya se expresó, con el principio de confianza legítima que la propia Ley 30/1992 ha venido a recoger expresamente en el artículo 3 "igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima", y en este sentido cabe añadir la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el principio de confianza legítima al señalar en su sentencia de 15 de abril de 2002 que "el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones". En esta misma línea cabe citar sentencias del Tribunal Supremo como la de 4 de junio de 2001 o 16 de diciembre de 2004 ...".

Puede por último traerse a colación, al tratarse de un ayuda pública en sentido amplio la doctrina o principio de la proporcionalidad en el ámbito de las subvenciones, que atiende, a efectos de reintegro, al cumplimiento del objeto o fin que motiva la ayuda, lo que en este caso no se pone en duda.

Así, en sentencia de esta Sección de 16 de enero de 2015( rec 163/2013 ) , se analizaba un supuesto de subvención en la que se observa un incumplimiento parcial insuficiente para acordar el reintegro de la subvención , y se entendió tener en cuenta que el principio de proporcionalidad se considera especialmente relevante en esta materia por nuestro Tribunal Supremo, de modo que han de valorarse los incumplimientos concretos. Así se ha examinado la aplicación de tal principio a los procedimientos de reintegro de subvenciones, concluyendo que el mismo es plenamente aplicable y que no deben equipararse los retrasos de cierta levedad con el incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a una y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias. Así lo hace por ejemplo el TS en su sentencia de 6 de junio de 2007 , entre otras muchas".

Sobre la materia se citan también las sentencias de esta Sala, Sección 3ª, de 4.12.19 (PO 705/19-ROJ 12915 ) y 12.12.19 (PO 713/19 -ROJ 14044).

SÉPTIMO. - Pues bien, dado lo ya expuesto, en el presente caso, se adelanta, la tesis de la Administración no debe prosperar, por lo que además se expondrá con concisión de seguido, en línea con lo expresado entre otras, en nuestra precedente sentencia de 14.07.16 (recurso 643/15 , ya referenciada ), dictada en asunto bastante semejante y con cita de precedentes, sirviendo también con ello a los principios de igualdad en la interpretación de la Ley, seguridad jurídica y unidad de doctrina.

En el presente caso tenemos que:

1.- La cuantía de la deuda es ínfima y además no concordante en los informes ministeriales a que se ha hecho referencia y que fundamentan el acto recurrido.

2.- Los certificados de TGSS aportados por la actora acreditan que a sus respectivas fechas ( 10.04.18, 17.05.18 y 20.06.18) no existía deuda pendiente con la Seguridad Social.

3.- La deuda se generó a 17.05.18, en concepto de "atrasos convenio/ salarios tramitación".

4.- Su abono se produjo en fecha inmediata: 22.06.18.

Lo anterior y lo antes expuesto nos lleva a acoger el presente recurso, no procediendo la aplicación estrictamente literalista, por así decirlo, de la norma que sustenta el acto recurrido, cuanto más dada la finalidad y objetivos del reiterado RD 231/17, que recoge su exposición de motivos, que podemos dar por reproducida y reseña la demanda actora.

OCTAVO. - Así las cosas, dada la índole y regulación de estas ayudas, no puede razonablemente entenderse incumplido tal requisito, estrictamente interpretado en exceso, entendemos, por la demandada, se reitera, dadas las circunstancias concurrentes.

Los principios generales del actuar público, recogidos en los artículos 3 y 4 de la Ley 40/15, de 1-10 -LRJSP -, abonan también la solución a dar a la presente controversia.

Se trata ahora pues de un incumplimiento en estrictos términos legales de un requisito de acceso a estas ayudas, que no puede determinar razonablemente por sí mismo la denegación formalista del incentivo, dada su finalidad y el cumplimiento del fin para el que se otorgan, menos aún dadas las circunstancias concurrentes ya expuestas.

Volviendo al citado artº 3 CC, tenemos que en cuanto a la interpretación de las normas, podemos recoger, conforme a la STS, Sala 1ª, del 28 de abril de 2015 (recurso 2764/12- ROJ 1722/2015 ), lo que sigue (se añade la cursiva):

"SEGUNDO. - 2. Cuestión previa. Directriz de interpretación .

En este contexto de interpretación, y a los efectos de la mejor compresión de la resolución del mismo, interesa destacar una consideración acerca del proceso interpretativo que conviene resaltar en el presente caso.

En este sentido, debe precisarse el carácter instrumental que presenta la interpretación literal de la norma, de forma que no debe valorarse como un fin en sí misma considerada, pues la atribución del sentido, objeto del proceso interpretativo, sigue estando en la finalidad y función que informa a la norma.......

3.-.......................Como puede observarse, aunque instrumentalmente la interpretación literal suela ser el punto de partida del proceso interpretativo, no obstante, ello no determina que represente, inexorablemente, el punto final o de llegada del curso interpretativo, sobre todo en aquellos supuestos, como el presente caso, en donde de la propia interpretación literal no se infiera una atribución de sentido unívoca que dé una respuesta clara y precisa a las cuestiones planteadas ( STS de 18 de junio de 2012, núm. 294/2012 ). En estos casos, por así decirlo, el proceso interpretativo debe seguir su curso hasta llegar a la "médula" de la razón o del sentido normativo, sin detenerse en la mera "corteza" de las palabras o términos empleados en la formulación normativa".

Pues bien, estamos en nuestro caso ante un precepto cuya literalidad es precisa y restringida, pero que razonablemente puede comprender el caso presente, que es el que aquí precisamente hemos de solventar, atendidos el resto de elementos interpretativo y la jurisprudencia trascrita, por lo que entendemos finalmente que carece pues de respaldo normativo inapelable la fundamentación en que se basa la Administración, cabiendo pues la solución que se acuerda, atendidas, se reitera, las concretas y específicas circunstancias del caso.

Determina lo anterior el éxito del presente recurso, debiendo a continuación fijarse el alcance del fallo a dictar, a la vista del petitum de la demanda.

Dado que no obran en autos datos para el cálculo / importe del incentivo correspondiente por el año 2017, que tampoco aporta la actora que además no cuantifica su pretensión, la cantidad a abonar deberá establecerse a resultas de esta sentencia, fijándose en ejecución en caso de resultar preciso o debatido.

NOVENO. - En consecuencia con lo anterior, procede pues la estimación del presente recurso, en los términos señalados, con condena en costas a la parte demandada, dado el resultado del debate ( artº 139.1 LJCA), condena que se limita como máximo a la suma de 800 euros por todos los conceptos (honorarios de Letrado), siguiendo criterio actualizado de esta Sección, dada la índole y circunstancias del pleito ( artº 139.4 LJCA).

En su virtud, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confieren la Constitución y el pueblo español.