Sentencia Contencioso-Administrativo 202/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 647/2019 de 16 de marzo del 2023

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Florencio, se dirige contra la Resolución dictada por la Directora General de Relaciones con la Administración de Justicia, con fecha 27 de Febrero de 2019, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto, por el hoy actor, contra la Resolución dictada por la propia Directora General, fechada el 13 de Diciembre de 2018, por la que en el Expediente Disciplinario NUM000 que le fue incoado, se le impuso una sanción de seis días de suspensión de empleo y sueldo, al considerarle responsable de una infracción grave, tipificada en el artículo 8.f) del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, bajo el concepto: "la negligencia o retraso injustificado en el cumplimiento de las funciones inherentes al puesto de trabajo o de las funciones encomendadas cuando no constituya notorio incumplimiento de éstas".

Pretende el recurrente la anulación de las resoluciones referenciadas, con todos los pronunciamientos inherentes a dicha declaración, o subsidiariamente la rebaja de la sanción impuesta a una de apercibimiento por la eventual comisión de una infracción leve, por cuanto, a su juicio, las mismas son contrarias a derecho aduciendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, los siguientes argumentos:

1º.- Que en el seno del Expediente Disciplinario que le fue incoado se produjeron irregularidades, circunscritas fundamentalmente a que no se le admitió la prueba testifical que propuso, lo cual le ha producido una evidente situación de indefensión, vulnerando su derecho de defensa;

2º.- Que no se corresponden con la realidad los hechos imputados no existiendo, en definitiva, actividad probatoria suficiente susceptible de destruir el derecho fundamental a la presunción de inocencia consagrado en el artículo 24.2 de nuestra Carta Magna; Y, en fin,

3º.- Que, en todo caso, la sanción impuesta resulta desproporcionada en relación con los hechos que se dicen acreditados, máxime cuando existe un abanico de posibilidades sancionadoras relativamente amplio que, a su juicio, permitirían haber impuesto una sanción de mero apercibimiento como responsable, a lo sumo, de una infracción del artículo 9, apartado c), del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia.

La Abogacía del Estado, por su parte, interesó, la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación, que obra unido a las actuaciones.

SEGUNDO: Adentrándonos ya en el análisis de las distintas cuestiones que se someten a la consideración de la Sección, lo primero que alega el recurrente es que en el seno del Expediente Disciplinario NUM000 que le fue incoado se produjeron irregularidades, circunscritas fundamentalmente a que no se le admitió la prueba testifical que propuso, lo cual le ha producido una evidente situación de indefensión, vulnerando su derecho de defensa

Respecto de la denegación de la práctica de las diligencias de prueba que el hoy recurrente propuso en su descargo, se argumenta que las mismas fueron denegadas sin tener en cuenta, se dice, que se concretaban a la práctica de actuaciones que podían dar cuenta de los hechos realmente acaecidos.

Por lo que a esta cuestión respecta, se hace necesario precisar que los derechos básicos de defensa del ciudadano en el procedimiento administrativo sancionador, que goza de un estatuto garantista privilegiado respecto de la posición del administrado en el procedimiento común, no se configuran en nuestro ordenamiento jurídico con un contenido ilimitado o indeterminado, por el contrario, (así lo precisó el Tribunal Constitucional ya en Sentencia 22/1990, de 15 de Febrero), aunque resulta "innegable que un procedimiento administrativo sancionador es, por su propia naturaleza, algo abierto al juego de la prueba y a los principios de contradicción y de defensa de las propias tesis", estos derechos como el derecho al empleo de los medios de prueba pertinentes no se configuran como un derecho absoluto e incondicionado a que se practiquen todas las pruebas, ni que se desapodere al Instructor del expediente administrativo de su derecho a enjuiciar la pertinencia de las pruebas y a ordenar la forma en que deben ser practicadas.

Resulta, en consecuencia, que cuando el Instructor del Expediente Disciplinario en Acuerdo de 7 de Mayo de 2018 denegó la prueba testifical solicitada a instancias del hoy actor, expresando además los motivos concretos que le llevaban a concluir en tal decisión ("por ser innecesarias para objetivar los hechos investigados en el Expediente"), lejos de vulnerar norma alguna se limitó a ejercer las potestades que al Instructor de este tipo de expedientes confiere nuestro ordenamiento jurídico, en el caso concreto el artículo 30.2 del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia. Cuestión diferente sería si con esa denegación de prueba se hubiera generado un déficit capaz o de entidad suficiente como para no entender probados los cargos imputados pero esta cuestión, y como habremos de convenir, tiene más que ver con el principio de presunción de inocencia que con las garantías de defensa en un procedimiento.

TERCERO: Los hechos que han de ser enjuiciados se hallan, de modo claro, reflejados en las diligencias practicadas en el Expediente Administrativo y aparecen recogidos en las resoluciones de 13 de Diciembre de 2018 y 27 de Febrero de 2019 impugnadas en el presente proceso, concretándose a que en los asuntos del que era responsable de su tramitación el hoy actor, funcionario de carrera del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, con destino en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de los de Talavera de la Reina (Toledo):

"existía una alta pendencia, tanto en los procedimientos de ejecución de títulos judiciales acabados en número impar, como en los procedimientos verbales, de ejecución de familia y de jurisdicción voluntaria que le fueron atribuidos posteriormente.

Del examen del portafirmas se pudo corroborar que la tramitación del mismo era ostensiblemente inferior a la del resto de sus compañeros de Sección. Así, por ejemplo, casi un año después de que se le atribuyeran la tramitación de procedimientos verbales, de ejecución de familia y de jurisdicción voluntaria, y tras una la inspección del CGPJ que se produjo en Junio de 2017, la Inspección detecta diversas irregularidades en la tramitación de procedimientos atribuidos al Sr. Florencio, principalmente centrados en su alta pendencia.

Pero es que, además, el porcentaje de procedimientos que le correspondían al expedientado en comparación con los que le correspondían al resto de compañeros de su Sección eran considerablemente inferiores según se deduce de la documental del procedimiento, siendo especialmente relevante, el dato obtenido a fecha 30 de Junio de 2017 en el que de un total de 1.842 procedimientos, los asignados al expedientado fueron tan solo un 10,96 % del total de asuntos civiles del Juzgado, un porcentaje en absoluto alto y que desmiente la pretensión de justificación del expedientado, a saber, la distribución no equitativa de asuntos entre todos los miembros del Juzgado, y que tampoco explicaría la diferencia de pendencia de sus procedimientos con respecto a la del resto de sus compañeros".

El recurrente centra su defensa inicialmente en el hecho de que, a su juicio, en la resolución en cuestión se está partiendo de una visión parcial y sesgada de lo realmente acaecido, al punto que tal resolución se basa en meras presunciones o conjeturas incapaces de enervar el principio de presunción de inocencia Constitucionalmente consagrado.

Frente a este planteamiento la Administración actuante considera probada la realidad de los hechos y, en efecto, de las pruebas practicadas en el Expediente Administrativo se puede llegar, sin temor al equívoco, a la conclusión que la misma sostiene. La valoración de la prueba efectuada por la Administración en nada se desvirtúa por la aplicación, en el ámbito en el que nos movemos, de los principios inspiradores del Orden Penal, en efecto trasladables al Derecho Administrativo Sancionador aunque con matices, pues como tiene reiteradamente declarado la Jurisprudencia, la presunción de inocencia puede ser desvirtuada desde el momento en que se disponga de una mínima actividad probatoria de signo inculpatorio, de suficiente entidad, obtenida regularmente, pudiéndose formar la convicción del órgano sancionador, incluso, sobre la base de una prueba indiciaria o por la declaración de un sólo testigo, (en este sentido se pronuncia, desde antiguo, nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de Mayo de 1988).

En realidad, lo que plantea la recurrente es una cuestión que tiene más que ver con la valoración de la prueba llevada a cabo por la Administración, prueba que el órgano administrativo puede apreciar libremente, según las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de que dicho material probatorio esté sometido al juicio estimatorio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, (en este sentido se pronunció ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de Marzo de 1985), que debe determinar su fuerza convincente.

En el supuesto que nos ocupa, la Sala considera que la valoración de la prueba realizada por la Administración, y frente a lo que se afirma, acredita suficientemente los hechos que se estiman probados pues los mismos, en definitiva, no hacen más que responder a una realidad constatada por los Informes extensos, exhaustivos y minuciosamente detallados emitidos por el Letrado de la Administración de Justicia del Órgano Jurisdiccional en el que el recurrente presta sus servicios, en los que se detalla incluso el número de los procedimientos en los que se ha advertido el retraso injustificado, acompañados de listados de la aplicación informática del Juzgado en los que se identifican esos procedimientos. Además dichos Informes analizan la carga de trabajo del recurrente y su productividad y ponen ambos datos en relación con los de los demás compañeros de la Oficina Judicial que realizan idénticas o similares tareas.

El resultado de la comparación es claramente demostrativo de una falta de diligencia por parte del actor en el desempeño de las funciones encomendadas, que da lugar a un retraso injustificado de los Expedientes que tenía encomendados.

Queda, en efecto, acreditado en el Expediente Disciplinario incoado que el interesado lleva incurriendo de forma reiterada en retrasos importantísimos en la tramitación de los expedientes que se le han venido asignando.

La primera constatación formal de ello se verifica el 13 de Julio de 2016, con ocasión de un cambio decidido por el Letrado de la Administración de Justicia en la gestión interna de los procedimientos. Hasta ese momento el recurrente venía encargándose junto con el funcionario interino D. Matías de los asuntos del negociado de ejecución de títulos judiciales, distribuyéndose por igual entre ambos (el recurrente llevaba los terminados en número impar y el Sr. Matías los terminados en número par).

Cuando se procede a realizar la estadística de asuntos pendientes a fin de llevar a cabo el cambio (tras el que el recurrente pasó al negociado de procedimientos verbales, ejecuciones de juicios de familia y jurisdicción voluntaria), se pudo comprobar que tenía pendientes de proveer un total de 311 escritos, de los que 75 tenían una antigüedad superior a un año y otros 75 una antigüedad superior a 6 meses.

Por el contrario, el funcionario interino que llevaba los asuntos terminados en número par tenía pendientes a esa fecha (13/7/2016) únicamente 14 escritos, de ellos únicamente 2 de ellos con una antigüedad superior a 30 días.

Posteriormente, en el mes de Julio de 2017 y con ocasión de una visita de la Inspección del CGPJ al Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción número 1 de los de Talavera de la Reina (Toledo), pudo volver a constatarse que el recurrente seguía despachando un número inferior de asuntos que el resto de sus compañeros de la Oficina Judicial y que mantenía un retraso considerable en la tramitación de sus expedientes. La comparativa de resoluciones pasadas a la firma del Letrado de la Administración de Justicia o del Juez por los funcionarios de la Oficina Judicial durante el año 2017 no deja lugar a dudas sobre este hecho. En ese período:

El Sr. Florencio había tramitado: 1575 resoluciones.

El resto de sus compañeros de la sección civil:

- Doña Delfina: 2139 resoluciones (un 26% más);

- Doña Dulce: 2243 resoluciones (un 30% más);

- Doña Elisa: 2836 resoluciones (un 45% más);

- Doña Emilia: 1743 resoluciones, (esta funcionaria tomó posesión a mediados del mes de Abril, siendo la misma de nuevo ingreso, sin ninguna experiencia en la Administración de Justicia).

Estos son datos estadísticos que constan en el Expediente Disciplinario a través de los listados de asuntos pendientes obtenidos con ocasión de la reorganización interna del trabajo llevada a cabo en el mes de Julio de 2016 y con ocasión de la Inspección del CGPJ, por lo que difícilmente pueden ser cuestionados como medio de prueba.

De la prueba practicada, por ejemplo, del examen del portafirmas realizado en el año 2017, se ha podido constatar que el número de asuntos tramitados por el recurrente era ostensiblemente inferior al del resto de sus compañeros de Sección.

Pero es que, además, el porcentaje de procedimientos que le corresponden al expedientado en comparación con los que le corresponden al resto de compañeros de su sección son considerablemente inferiores según se deduce de la documental del procedimiento, siendo especialmente relevante, el dato obtenido a fecha 30 de Junio 2017 en el que de un total de 1.842 procedimientos, los asignados al expedientado fueran tan solo un 10,96 % del total de asuntos civiles del Juzgado, un porcentaje en absoluto alto y que desmentiría la pretensión de justificación del expedientado, a saber, la distribución no equitativa de asuntos entre todos los miembros del Juzgado, y que tampoco explicarla la diferencia de pendencia de sus procedimientos con respecto a la del resto de sus compañeros.

Pues bien, constatada la realidad de los hechos reprochados, hemos de detenernos en dilucidar si puede tener trascendencia exculpatoria alguna de las restantes alegaciones efectuadas por la recurrente en su escrito de demanda.

Conviene precisar, además, que en ningún caso los hechos probados vienen referidos, por cierto, a ausencias injustificadas del puesto de trabajo ni al incumplimiento de determinadas instrucciones de carácter procesal respecto a la implantación del Expediente Judicial Electrónico, pues estos hechos se declararon, pese a hacerse referencia a los mismos en el Acuerdo de incoación del Expediente Disciplinario NUM000, o bien prescritos o no acreditados, razón por la que carece de sentido que nos detengamos en ellos pese a las alusiones que al respecto se realizan en el escrito de demanda.

CUARTO: Con relación a la tercera de las alegaciones en que sustenta el recurrente la pretensión ejercitada en el suplico del escrito de demanda, cabe decir que el principio de tipicidad exige la comprobación de que el hecho imputado esté previsto en una disposición normativa como objeto de sanción, de modo que la fiscalización Jurisdiccional, cuando se trata de controlar la tipicidad, impone el contraste entre la descripción que en la norma conste y los hechos que en la resolución administrativa se sancionan, a fin de determinar si los mismos tienen adecuado encaje en aquella descripción típica y suponen, además, una quiebra del bien jurídico que en la misma se pretende salvaguardar o proteger.

En otras palabras, no parece muy discutible el concluir que una parte de los reparos efectuados por la parte actora en su escrito de demanda, respecto del actuar administrativo sujeto a revisión Jurisdiccional, han de reconducirse o analizarse desde la óptica del principio de tipicidad, como ya dijimos de plena vigencia en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, y que, en lo que hoy nos afecta, supone la necesidad de que, para que un comportamiento determinado pueda ser sancionado, sea exigible que la conducta realizada pueda integrarse o subsumirse, sin analogía "in malam partem" alguna, en un tipo previamente descrito y en que se cumplan, por otra parte, todos los elementos descritos en el mismo y ello porque, como habremos de convenir, la exigencia de la salvaguarda del principio de tipicidad supone tanto como desplazar del ámbito sancionador todas aquellas conductas que no sean incardinables en la previsión de la norma y aun a pesar de su aparente antijuridicidad en relación con los propios límites del tipo.

Es pues desde esta perspectiva desde la que ha de acometerse el análisis que habrá de iniciarse, en buena lógica, por determinar con exactitud la conducta que pretende reprochar el apartado f) del artículo 8 del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, bajo el concepto: "la negligencia o retraso injustificado en el cumplimiento de las funciones inherentes al puesto de trabajo o de las funciones encomendadas cuando no constituya notorio incumplimiento de éstas".

Pues bien, de la dicción literal del precepto reseñado resulta, y como habremos de convenir, que el tipo de referencia lo que pretende reprochar son actuaciones llevadas a cabo por un funcionario al servicio de la Administración de Justicia que supongan una importante negligencia o retraso injustificado en el cumplimiento de las funciones inherentes al puesto de trabajo que desempeña, cuando esta negligencia o retraso no suponga notorio incumplimiento de las funciones encomendadas.

En el caso concreto, tal y como sostienen tanto las resoluciones objeto de recurso, como la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda, los hechos acreditados que hemos descrito en el Fundamento precedente son perfectamente subsumibles, encajan en definitiva, en el tipo concreto y específico por el que el hoy recurrente fue sancionado pues, a nuestro juicio, concurren en la actuación llevada a cabo por el mismo todos y cada uno de los elementos típicos exigibles, a saber: una existencia de retrasos continuados en las funciones que tenía encomendadas el actor como funcionario de carrera del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, sin que tales retrasos alcanzasen la calificación de notorio incumplimiento de las funciones encomendadas.

Estas consideraciones son, a nuestro juicio, suficientes para afirmar que los hechos reprochados al hoy actor tienen perfecto encaje en la conducta descrita en el artículo 8.f) del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, siendo la continuidad de los retrasos, su número y entidad, nada escasos ni irrelevantes, los que justifican, por ende, que tampoco pueda merecer favorable acogida la pretensión de que se declare, en todo caso, que únicamente cabría reprochar al mismo una infracción leve de las tipificadas en el artículo 9, apartado c), del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia.

Es por todo ello, en consecuencia, por lo que tampoco es de observar irregularidad alguna, en el actuar cuestionado, desde la óptica analizada.

QUINTO: Hemos de detenernos, en último lugar, en considerar si las resoluciones cuestionadas en el presente proceso salvaguardaron, como resultaba obligado, el principio de proporcionalidad al imponer la concreta sanción que conocemos.

No resultaría ocioso recordar, a los efectos emprendidos, que el principio de proporcionalidad desempeña, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, un papel capital y ello no sólo en cuanto expresión de unos abstractos poderes de aplicación de la Ley en términos de equidad, sino por el hecho concreto de que las sanciones a imponer se encuentran definidas en nuestro ordenamiento, por lo general, de forma sumamente flexible, de tal modo que una misma conducta puede merecer la imposición de sanciones muy diversas y que se mueven en márgenes muy amplios y que, por lo mismo, pueden resultar, en la práctica, de cuantía y período extraordinariamente diversos.

El principio de proporcionalidad impone que al no ser la actividad sancionadora de la Administración una actividad discrecional, sino una actividad típicamente jurídica o de aplicación de las normas, (así lo reconoce nuestro Tribunal Supremo ya en Sentencias de 23 de Diciembre de 1981, 3 de Febrero de 1984 y 19 de Abril de 1985), los factores que han de presidir su aplicación estén en función de lo que disponga el Ordenamiento Jurídico en cada sector en particular y, muy especialmente, en las circunstancias concurrentes.

No puede perderse de vista que a tenor de lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 796/2005, de 30 de Octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Régimen Disciplinario del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, aplicable al supuesto de autos, entre las sanciones correspondientes a las infracciones graves, como la que nos ocupa, se encuentra la hoy aplicada. La sanción impuesta al Sr. Florencio, de seis días de suspensión de empleo y sueldo, no resulta excesiva, a nuestro juicio, en función de los propios criterios de graduación de que hizo uso la Administración demandada y que fueron cumplidamente motivados, debiendo tenerse en cuenta, además, que la indicada sanción se impuso en el grado mínimo de los posibles, ya que en la normativa de aplicación se establece que por la comisión de infracciones graves puede llegar a imponerse una sanción de hasta tres años se suspensión de empleo y sueldo, motivándose expresa y suficientemente el concreto porqué se llegaba a tal conclusión, motivación que no ha sido desvirtuada en momento alguno en el escrito de demanda mediante alegación específica, más allá de las genéricas realizadas, que pudiera ser de recibo.

Es por todo ello, en definitiva, por lo que, con desestimación de la alegación analizada y en unión a los expuesto en los Fundamentos precedentes, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, confirmando con ello las resoluciones que han sido objeto del mismo.

SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 Euros, más el IVA correspondiente, por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española