Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª. Cristina Pacheco del Yerro.
PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto una Resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid de fecha 26 de febrero de 2021, que desestima la reclamación económico-administrativa nº 28-02309-2020 formulada por la parte actora frente a acuerdo de no alteración de la titularidad catastral dictado por la Agencia Tributaria Madrid a resultas del "Procedimiento: Solicitud de baja de titularidad catastral. Expediente: 02103371.28/1 9", concerniente a la finca catastral 9118268 VK3791G 0001
SEGUNDO.- Invoca la parte actora, como motivos de impugnación, la falta de motivación de la resolución impugnada, que la falta de llamamiento de esta parte ahora recurrente en la tramitación de la REA 28/05339/02, implica ya una nulidad de pleno derecho, al haberle generado completa y grave indefensión, provocando ello la nulidad no solo de la propia resolución dictada por el TEAR, sino de cualquier acto dictado en ejecución de la misma y que la supuesta resolución del Gerente del Catastro de fecha 19.09.2006, tampoco fue debidamente notificada en algún momento a esta parte.
En cuanto al fondo alega la recurrente que la resolución denegatoria de la Subdirección no se apoya en precepto normativo o jurídico alguno de aplicación a la concreta cuestión, sino que, a falta de los mismos, en apoyo del mantenimiento de la pretensión de la inscripción a nombre de esta parte, se alude a una serie de pronunciamientos jurisdiccionales de fecha muy posterior al dictado de la primigenia resolución del catastro de fecha 19.09.2006 y que las normas establecidas legalmente y de forma expresa, no pueden -salvo que se haga de forma gravemente contraria a derecho, y del todo punto discrecional con concurrencia de prevaricación- ser sustituidas por la interpretación pseudo jurídica o de cualquier otro tipo, y menos por la mera invocación de una supuesta doctrina.
Y añade que el sustrato o razón jurídica de poder entender la existencia de una autorización implícita de la transmisión de la titularidad, viene a ser el contenido dado en el informe de la Subdirección Gral. de Gestión Tributaria de fecha 03.09.2019, que manifiesta que a dicha fecha se encuentran cedidos todos los derechos de uso de las plazas de estacionamiento, y dicho informe no acredita ni puede acreditar dicha situación a fecha 19.09.2006, que es la fecha de la resolución que acuerda modificando la primigenia inscripción, alterarla y colocar dicha titularidad a nombre de la Comunidad y concluye que la titular del derecho de concesión administrativa no es otra más que la entidad originalmente adjudicataria, promotora Bristol, posteriormente denominada Proyectos Janlu.
El Abogado del Estado y el Letrado del Ayuntamiento de Madrid se opusieron a la demanda reproduciendo el acuerdo de no alteración de datos catastrales dictado por la Agencia Tributaria de Madrid.
TERCERO.- Son antecedentes de interés para la resolución del presente recurso los siguientes:
En fecha 15 de marzo de 2002 se dictó Acuerdo por la Gerencia del Catastro de Madrid-Capital por la que se asignaba a la Promotora Bristol S.L. la titularidad para el ejercicio 2001 y siguientes del inmueble sito en la calle Jacinto Verdaguer 25 P (PAR) ref. catastral 9118268VK3791G 0001XI, presentando dicha entidad frente al citado acuerdo relación económico-administrativa el 2 de abril de 2002.
En fecha 21 de diciembre de 2004 el TEAR de Madrid, en la reclamación económico-administrativa nº 28/05339/02 dictó resolución estimando la reclamación económico-administrativa y anulando el acuerdo impugnado, recogiendo que no correspondía a la empresa adjudicataria de la construcción del Aparcamiento para Residentes la consideración de sujeto pasivo del IBI recaído sobre dicho inmueble, anulando el acuerdo impugnado.
En ejecución de dicha resolución de 21 de diciembre de 2004 se dictó resolución por la Gerencia Regional del Catastro de Madrid de 19 de septiembre de 2006 procediendo a la rectificación de la titularidad catastral del inmueble, fijando a la Comunidad de Usuarios como titular catastral en calidad de concesionario y al Ayuntamiento como propietario, con efectos catastrales desde el 31 de diciembre de 2000. Dicha resolución se notificó a través de anuncio en el BOCM de 20 de marzo de 2007, al haberse intentado la notificación por dos veces en la calle Jacinto Verdaguer 25. En dicha resolución se hacía constar que, en caso de no estar conforme con la ejecución practicada, se podía presentar incidente de ejecución ante el TEAR.
La Gerencia Regional del Catastro de Madrid, en el expediente 1047351 28/11, dictó Acuerdo el 5 de julio de 2011, en el que constaba la actora como concesionaria de inmueble, estableciéndose un valor de 3.194.956,80 euros con efectos a partir del 1 de enero de 2012, siendo notificado este acuerdo el 13 de octubre de 2011 recibiendo la notificación quien firmó como portero.
En fecha 25 de septiembre de 2012, el Director de la Agencia Tributaria de Madrid, en el ejercicio de las competencias delegadas por el convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la Dirección General del Catastro, a la vista de la solicitud de baja de titularidad catastral presentada por la recurrente en el expediente 02334485 28/12, dictó resolución denegando la inscripción en el Catastro de la alteración pretendida porque en resolución de 19 de septiembre de 2006 de la Gerencia Regional del Catastro se había rectificado la titularidad catastral pasando a figurar la Comunidad de Usuarios como titular.
En fecha 23 de julio de 2019 la actora presentó ante la Subdirección General de Gestión Tributaria del Ayuntamiento de Madrid escrito solicitando la baja de la titularidad catastral, dictándose resolución de 24 de septiembre de 2019 denegando la inscripción en el Catastro Inmobiliario de la alteración pretendida.
Frente a dicha resolución la actora interpuso reclamación económico administrativa que fue desestimada en la resolución del TEAR de Madrid de 26 de febrero de 2021 objeto de esta litis.
CUARTO.- Comienza la actora invocando como motivo de impugnación la falta de motivación de la resolución impugnada, sobre la base de que ignora los hechos acreditados y normativa jurídica invocada por la misma en su escrito inicial.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de octubre de 2020, dictada en el recurso de casación 1652/2019, se ha pronunciado sobre el alcance del principio de buena administración, afirmando lo siguiente:
"1. Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3 , 103 y 106 ), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42 ), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene - debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigibles por el ciudadano a los órganos públicos.
2. Entre esos deberes está -y esto resulta indiscutible- el de dar respuesta motivada a las solicitudes que los ciudadanos formulen a la Administración y a que las consecuencias que se anuden a las actuaciones administrativas -especialmente cuando las mismas agraven la situación de los interesados o les imponga cargas, incluso si tienen la obligación de soportarlas- sean debidamente explicadas no solo por razones de pura cortesía, sino para que el sujeto pueda desplegar las acciones defensivas que el ordenamiento le ofrece".
En el presente supuesto, la resolución del TEAR impugnada transcribe el acuerdo de no alteración dictado por la Agencia Tributaria Madrid frente al que se interpuso la reclamación económica-administrativa y establece que, a la vista de los argumentos de dicho acuerdo transcritos no podía considerarse que en el mismo se hubiera vulnerado en modo alguno el deber de motivación y añade que se había procedido asimismo a la revisión del expediente administrativo sin encontrar vicio alguno que motivase la estimación de la reclamación.
Por su parte, el acuerdo de 24 de septiembre de 2019 del Director de la Agencia Tributaria de Madrid se establece que, consultados los antecedentes existentes, a través del expediente 282076.28/05, en ejecución de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid recaída en la reclamación n° 28.05339/02, interpuesta por Promotora Bristol SA, se rectificó por resolución del Gerente Regional de Madrid de 19 de septiembre de 2006 la titularidad catastral del inmueble de referencia, pasando a figurar la Comunidad de Usuarios del aparcamiento como titular catastral en calidad de concesionario y el Ayuntamiento de Madrid como propietario y que, no había variado la legislación y/o la jurisprudencia existente sobre esta materia, mencionando sentencias de la Audiencia Nacional conforme a las cuales el acuerdo de modificación de la titularidad catastral de los aparcamientos de residentes exige el previo análisis del Pliego de Condiciones que, en cada caso concreto, rija la concesión de que se trate, y recoge el contenido de una sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012, y concluye que, conforme a la doctrina recogida en la sentencia mencionada, para determinar quién es el titular de la concesión administrativa hay que acudir al pliego de condiciones concreto referente al aparcamiento en cuestión, que, examinado el Pliego de Condiciones administrativas, económicas y jurídicas correspondiente al Aparcamiento de Residentes Jacinto Verdaguer, su artículo 36 recoge la posibilidad de transmisión de dicha concesión a la Comunidad de Usuarios y que, de conformidad con el informe emitido el 3 de septiembre de 2019 por el Departamento de Gestión Administrativa de la Subdirección General de Aparcamientos del Ayuntamiento, todas las plazas de aparcamientos habían sido transmitidas, por lo que debía entenderse que existía autorización implícita para la transmisión de la concesión, por lo que actualmente el concesionario del aparcamiento de residentes denominado Jacinto Verdaguer seguía siendo la Comunidad de Usuarios a efectos catastrales.
Con dichos actos la Administración ha cumplido el deber de motivación que le incumbía, dando a conocer a la recurrente la fundamentación fáctica y jurídica que respaldaba la resolución adoptada, de manera que aquella, conociéndola adecuadamente, pudiera combatirla y acreditar su irregularidad.
Procede, por ello, la desestimación de dicho motivo de impugnación.
QUINTO.- Invoca en segundo lugar la actora que, interpuesta la reclamación económico-administrativa nº 28/05339/02 por la Promotora Bristol, se le debió dar trámite a la recurrente y, sin embargo, no consta el preceptivo llamamiento a la misma que, según alega, resultaba directamente afectada y que ello le ha generado una completa y grave indefensión determinante de nulidad de pleno derecho no solo de la resolución dictada por el TEAR el 21 de diciembre de 2004 sino de cualquier acto dictado en ejecución o por razón de la misma, añadiendo que desconocía por completo dicha resolución así como la existencia de la resolución del Gerente Regional del Catastro de 19 de septiembre de 2006 dictada en ejecución de aquella.
El artículo 217 de la LGT dispone lo siguiente:
"1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:..... e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados...."
Si la actora entiende que en la reclamación económico-administrativa nº 28/05339/02 en la que se dictó resolución recogiendo que no correspondía a la empresa adjudicataria de la construcción del Aparcamiento para Residentes la consideración de sujeto pasivo del IBI recaído sobre el inmueble, debió de haber sido llamada por estar directamente afectada, pudo instar la nulidad de dicha resolución por tal circunstancia, lo que no hizo, habiendo tenido conocimiento de dicha resolución y de la de la Gerencia Regional del Catastro de Madrid de 19 de septiembre de 2006 que procedió a la rectificación de la titularidad catastral del inmueble, fijando a la Comunidad de Usuarios como titular catastral en calidad de concesionario, como lo demuestra el que, según consta en la documental aportada por la recurrente, se han dictado por el TEAR de Madrid dos resoluciones de fecha 17 de marzo de 2009 y 14 de abril de 2011 estimatorias de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas por aquella frente a liquidaciones del IBI de 2007, 2008 y 2009, por no constar que se le hubiera notificado el acuerdo de gestión catastral de fecha 19 de septiembre de 2006 dictado en ejecución de la resolución del TEAR de 21 de diciembre de 2004, que motivó la práctica de dichas liquidaciones.
No puede ahora la recurrente, por medio de una solicitud de baja de titularidad catastral que fue determinada tras la rectificación en el año 2006 de la existente, fijando a la Comunidad de Usuarios como titular catastral en calidad de concesionario, instar la nulidad de las resoluciones del TEAR de 21 de diciembre de 2004 y de la Gerencia Regional del Catastro de Madrid de 19 de septiembre de 2006, ya que la acción debió ejercitarla frente a las mismas, sin que quepa entrar a analizar en este momento la indefensión invocada por la recurrente.
SEXTO.- En cuanto al fondo, la resolución recurrida parte de las citadas resoluciones del TEAR de 21 de diciembre de 2004 y de la Gerencia Regional del Catastro de Madrid de 19 de septiembre de 2006, que no pueden ahora ser revisadas.
Aparte de ello, resulta de aplicación la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012, Rec. 6556/2009 , invocada en la resolución del Director de la Agencia Tributaria de Madrid confirmada por la del TEAR, cuyos fundamentos jurídicos reproducimos:
"TERCERO.- En el segundo motivo de casación se alega infracción de los artículos 114 y 156 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aplicable por razones temporales, de los artículos 115 , 116 y 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 52.2 y 78 del Reglamento de Contratación de dichas Corporaciones, así como del pliego de condiciones concesionales y de doctrina jurisprudencial.
La cuestión se centra adecuadamente en el inicio del Fundamento Tercero de la sentencia recurrida de la Audiencia Nacional, ya que se refiere a resolver si la entidad actora, es decir, la Comunidad de Usuarios del aparcamiento, puede ser considerada titular catastral a efectos del IBI del aparcamiento objeto de autos..........
Según el artículo 65 de la Ley 39/1988 , en la redacción dada por el artículo 22.2 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, son sujetos pasivos de este impuesto las personas físicas y jurídicas y las Entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria , que sean:
d. Titulares de una concesión administrativa sobre bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a los que se hallen afectados. Es decir, la condición de propietario queda desplazada cuando inciden derechos reales de disfrute, como usufructuario, superficiario o concesionario, lo que presupone a todos los efectos una relación directa del sujeto pasivo con el bien objeto de la imposición. Por tanto, en base a ello e interpretando la citada normativa en cuanto a su finalidad, cual es la exacción del IBI, y la realidad temporal, cual es la relación actual entre sujeto pasivo y bien objeto de la imposición, procede analizar a quien debe considerarse sujeto pasivo a efectos del IBI-2001 y siguientes en el Aparcamiento para Residentes que nos ocupa.
Para establecer la figura del concesionario hemos de acudir al Pliego de Condiciones una copia del cual obra en autos. Del examen del mencionado Pliego resulta, de manera clara, que en una primera fase de adjudicación, la concesionaria de los aparcamientos lo es la empresa a la que se le adjudique su construcción. Y en esa fase, tal empresa es la titular catastral .
Ahora bien, según el apartado 1.4 del Pliego:
"Los derechos de la concesión de algún o algunos aparcamientos podrán ser cedidos a una cooperativa de residentes o empresa que reuniendo análogas garantías a las exigidas al concesionario, sea aprobado por el Ayuntamiento.
A continuación, en el apartado V4.c) se determina:
"Cuando el concesionario hubiese cedido el uso del 10% de las plazas de aparcamiento, vendrá obligado a la constitución de una Comunidad de Usuarios".
Y, a continuación, en el apartado d) se dice:
"Cuando se hubiese cedido el uso del 10% de las plazas de cada aparcamiento y constituida la Comunidad de Usuarios, podrá solicitar del concesionario el cambio de titularidad de la concesión, viniendo este obligado a interesar del Ayuntamiento la oportuna autorización".
El primer problema, pues, que ha de tratarse es el de si ha existido el cambio de concesionario que afirma la Administración.
Todas las partes en el presente recurso afirman que no se ha formalizado la transmisión de la concesión, pero mientras la Administración entiende que se ha producido dicha transmisión a favor de la recurrente de hecho -TEAC-- o que se ha operado un transmisión real --contestación a la demanda--, la actora entiende que la cesión de la concesión no puede entenderse producida en tanto la misma no se realice formalmente.
El artículo 114 del Real Decreto Legislativo 2/2000 --aplicable al supuesto de autos pues los hechos que enjuiciamos se producen con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/2007- exige para la cesión de contratos con la Administración pública, la previa autorización de ésta y la formalización de la misma en escritura pública.
El pliego de condiciones distingue dos supuestos, el primero, que se hayan cedido los derechos de la concesión de alguna o algunas de las plazas de aparcamiento en cuyo caso requiere aprobación del Ayuntamiento --apartado 1.4°--, el segundo, que se hayan cedido el uso del 10% de las plazas, en cuyo caso existe obligación de constituir la Comunidad de Usuarios, que podrá asumir la titularidad de la concesión --apartado V.4.c) y d)--.
Pues bien, el primer requisito, autorización expresa para la cesión por parte de la Administración, ha de entenderse desde la perspectiva del proceso previsto en el pliego de condiciones. El propio Ayuntamiento ha establecido la obligatoriedad de constituir una Comunidad de Usuarios, entre cuyas facultades expresamente se reconoce la de asumir la titularidad de la concesión. Por otra parte, una vez trasmitido el uso de todos los aparcamientos a los residentes y la gestión del aparcamiento a la Comunidad de Usuarios --como en el presente caso-- resulta evidente que el ejercicio de las facultades de la concesión ha pasado a la Comunidad; se ha producido una transmisión real de la concesión, al cederse la gestión y uso de los bienes que la tienen por objeto. Así las cosas, haciendo una interpretación conjunta de las condiciones del Pliego y del artículo 114 del Real Decreto Legislativo 2/2000 , la Sala de instancia llega a las siguientes conclusiones :
1.- si se transmite la concesión sobre determinadas plazas de garaje es necesaria la autorización del Ayuntamiento concedente,
2.- una vez transmitidas el 10% del uso de las plazas, la Comunidad, cuya constitución es entonces obligatoria, puede asumir la titularidad de la concesión previa la misma autorización,
3.- pero cuando se ha cedido el uso de todas las plazas de garaje y la Comunidad ha asumido la gestión del aparcamiento, la entidad originariamente adjudicataria ha perdido todas las facultades de la concesión que han sido asumidas por la Comunidad-- los residentes tienen el uso de las plazas, pero la gestión del aparcamiento, facultad propia de la concesión, la ostenta la Comunidad--lo cual implica necesariamente la transmisión de la concesión, para la que el Ayuntamiento ha dado su autorización implícita en el Pliego de Condiciones, que obliga tanto a la Administración concedente como al particular concesionario, al establecer precisamente este proceso como el propio de la realización y explotación de la obra de aparcamiento, cuya finalidad declarada es el uso de cada plaza de garaje por los residentes de la zona, constituidos en Comunidad de Usuarios. Este diseño supone una autorización, por actos inequívocos, por parte de la Administración para que la Comunidad asuma la titularidad de la concesión. Pero además, una vez producida la efectiva gestión por parte de la Comunidad de Usuarios, nada opone el Ayuntamiento a ello, lo que unido a la previsión contenida en el Pliego nos lleva a concluir que tal autorización se ha concedido por actos que manifiestan indubitadamente la voluntad del Ayuntamiento.
En segundo lugar, el requisito de formalización en escritura pública, no se ha venido entendiendo como un requisito ad solemnitatem, sino como una condición de oponibilidad a la Administración de la transmisión --así lo entiende el Consejo de Estado en su Resolución 805/1996 de 1 de julio--; por ello, aún sin la escritura pública la transmisión es válida, y, en este caso, oponible al Ayuntamiento pues la transmisión se ha producido una vez cumplidas las previsiones al efecto previstas en el pliego de condiciones.
A la vista de lo que se dice en la sentencia recurrida esta Sala considera que, efectivamente,se produjo un cambio de concesionario pues, a tenor de lo dispuesto en el Pliego de Condiciones, una vez transmitido el uso de todos los aparcamientos a los residentes y la gestión del aparcamiento a la Comunidad de Usuarios, como ocurrió en el presente caso, debe entenderse que la empresa primera concesionaria a la que se adjudicó la construcción de los aparcamientos ha perdido todas las facultades de la concesión y que la Comunidad de Usuarios ha asumido la gestión del aparcamiento, razón que abona la tesis de la resolución judicial impugnada, puesto que el que el propio artículo 156 del Real Decreto legislativo 2/2000 , señalado como infringido en el recurso, establece que en la concesión "el empresario gestionará el servicio", de manera que la concesión administrativa supone que el concesionario ejerce una actividad y cuando esta actividad deja de ser ejercida, como es el caso, por el adjudicatario de la concesión la titularidad ha sido transmitida a quien de hecho, asume las funciones que originariamente tenía la empresa adjudicataria.
Como ponía de relieve la resolución del TEAR de Madrid de 20 de marzo de 2007, dictada en la reclamación nº NUM 003, la concesión y titularidad de los elementos tributarios que constituyen los Aparcamientos para Residentes tienen unas características singulares que las diferencian claramente de las concesiones administrativas en general, como son, entre otras y según los Pliegos de Condiciones que han regido:
a) que el objeto es la construcción y explotación del Aparcamiento subterráneo para vehículos automóviles de residentes de la zona del aparcamiento, estando obligado el concesionario a ceder a aquéllos, mediante contrato previamente aprobado por el Ayuntamiento, el derecho de uso y disfrute de las diversas plazas;
b) que la financiación de la construcción se efectúa sin participación alguna en la misma del Ayuntamiento, mediante dinero privado de los propios usuarios de las plazas de aparcamiento con el pago a la empresa constructora por el derecho a su uso durante el plazo establecido, con precio por plaza fijado por el Ayuntamiento en el momento de la adjudicación del contrato;
c) que cuando el concesionario cede el uso del 10% de las plazas, se constituye obligatoriamente, según establecen los Pliegos, la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento, con Estatutos previamente aprobados por el Ayuntamiento;
d) que según el Pliego de Condiciones, una vez constituida la citada Comunidad de Usuarios, el concesionario queda obligado a solicitar formalmente del Ayuntamiento el cambio de titularidad de la concesión a favor de la misma, de lo que se desprende que es intención del Ayuntamiento impulsar la transmisión de la concesión a las diversas Comunidades de Usuarios.
En el caso concreto que nos ocupa, queda constatado: a) que aunque el Aparcamiento fue construido originariamente en régimen de concesión administrativa otorgada por el Ayuntamiento de Madrid, la actuación de la empresa constructora quedó en la práctica agotada con la construcción y posterior intermediación entre el Ayuntamiento y los vecinos residentes, pues, una vez ejecutadas y recibidas las obras y con independencia de la garantía contractual sobre la construcción, no ha existido por su parte explotación alguna del Aparcamiento; b) que la única contraprestación recibida en su día fue el precio aprobado por el propio Ayuntamiento por la construcción del aparcamiento, no habiéndose configurado ninguna compensación económica posterior por el coste que, en otro caso, le acarrearía a la empresa constructora la explotación de la concesión por un plazo de 75 años como es el que nos ocupa; c) que ha sido cedido el uso y disfrute a los vecinos residentes de la totalidad de las plazas de aparcamiento, con las condiciones contractuales impuestas por el Ayuntamiento; d) que, a su vez, fue constituida en su día la Comunidad de Usuarios y aprobados sus Estatutos, igualmente impuestos por el Ayuntamiento; e) que, sin embargo, no ha sido solicitado formalmente al Ayuntamiento por la empresa constructora el cambio de titularidad administrativa de la concesión a favor de la citada Comunidad de Usuarios, tal como se establece en el Pliego.
Pues bien, debe considerarse que, en general y salvo determinados casos, las concesiones administrativas, como la que nos ocupa, son transmisibles por el concesionario dando cuenta de la misma al órgano otorgante, el cual queda obligado a aceptarla siempre que la concesión no sufra alteraciones en los requisitos que le eran de aplicación en su otorgamiento, entendiendo que se ha producido únicamente una mera sucesión o sustitución de un sujeto por otro sin alteración del objeto concesional. Por tanto, habrá que resolver, en el caso planteado, si para una concesión administrativa del tipo especial como la que nos ocupa (facilitar a los vecinos residentes de la zona una plaza de estacionamiento para su vehículo durante el período de concesión) y una vez que se ha procedido por el Ayuntamiento a la recepción de las obras de construcción del Aparcamiento, es condición indispensable para la efectividad de su transmisión la autorización formal del Ayuntamiento otorgante o solamente su conocimiento, dada la nueva figura específicamente creada para los Aparcamientos para Residentes como es la obligatoria Comunidad de Usuarios, en base a los derechos y obligaciones adquiridos por la misma y que se detallan en sus Estatutos.
A este respecto, el Pliego de Condiciones señala que cuando el concesionario hubiere cedido el uso del 10% de las plazas de estacionamiento vendrá obligado a la constitución de una Comunidad de Usuarios (o de Concesionarios, como también se denominan), en base a lo cual ha sido constituida en el Aparcamiento que nos ocupa la correspondiente Comunidad de Usuarios, con sus Estatutos aprobados y conocidos por el Ayuntamiento, pues, según se establece en dicho Pliego, se suministrará a los usuarios copia del Pliego que rige la concesión así como de los Estatutos por los que se regirá la Comunidad de Usuarios según modelo previamente aprobado por el Ayuntamiento, constando en los mismos que tienen por objeto regular el régimen de uso y disfrute, funcionamiento, adopción de acuerdos y mantenimiento del Aparcamiento explotado en régimen de concesión municipal, quedando los usuarios que la forman sujetos a las disposiciones del Pliego de Condiciones que rigieron en el concurso y a lo dispuesto en los Estatutos, que señalan, a su vez, que son gastos a cargo de la Comunidad de Usuarios los de mantenimiento y reparación de las instalaciones, administración, explotación del Aparcamiento, los fiscales que recaigan sobre el uso o titularidad del aparcamiento y su explotación, tales como contribución urbana (actual IBI), tasas y arbitrios, etc. gastos que serán repercutidos a cada usuario en base a su cuota de participación y cuyo impago dará lugar, en su caso y según se estipula, a su denuncia por la Comunidad ante el Ayuntamiento, el cual procederá al rescate del derecho de uso de la plaza. Por tanto, para el Aparcamiento que nos ocupa ha sido constituida, no por propia voluntad de los usuarios sino obligatoriamente en base al cumplimiento del Pliego de Condiciones, la correspondiente Comunidad de Usuarios con Estatutos impuestos igualmente por el Ayuntamiento, en base a los cuales la citada Comunidad ha desplazado en sus obligaciones respecto al Aparcamiento a la empresa constructora inicialmente concesionaria.
Ahora bien, el Pliego señala a su vez que, una vez constituida la Comunidad de Usuarios, el concesionario (la empresa constructora del Aparcamiento) vendrá obligado a solicitar al Ayuntamiento el cambio de titularidad de la concesión a favor de la Comunidad de Usuarios. Por tanto el fondo del asunto es determinar si en la concesión administrativa del tipo especial de la que nos ocupa, es condición indispensable para la efectividad de su transmisión la autorización formal por el Ayuntamiento o solamente se requiere la correspondiente constitución de la Comunidad de Usuarios indicada.
Y en este sentido, la citada cláusula formalista del Pliego debe entenderse, no como un nuevo otorgamiento de la concesión que viene rigiendo, sino como un mero control de la misma por parte de la Administración otorgante, que ha quedado vinculada por la eficacia traslativa de responsabilidades desde la empresa concesionaria a la obligatoria Comunidad de Usuarios en el momento de constituirse, con los condicionantes señalados, al cumplirse los requisitos necesarios para su eficacia como son la sustitución de un sujeto por otro, establecido y validado por el Ayuntamiento a través del Pliego y de los Estatutos impuestos a la Comunidad, y la no alteración del objeto concesional, cual es facilitar a los vecinos residentes una plaza de estacionamiento para su vehículo durante el período de la concesión; lo cual suple y hace irrelevante, en consecuencia, la citada cláusula formalista al habilitarse así directamente al usuario real al uso privativo del bien de dominio público de que se trata; por tanto, no debe ser considerada como condición necesaria para la eficacia de la transmisión de la concesión especial que nos ocupa la posterior autorización por parte del Ayuntamiento, que no haría sino ratificar formalmente lo que ya previamente había establecido el propio Ayuntamiento en el Pliego de Condiciones en el cual queda patente su intención de transmitir la concesión administrativa de los Aparcamientos para Residentes a las correspondientes Comunidades de Usuarios; no sería aceptable, desde esta perspectiva, que el incumplimiento por la empresa constructora de una cláusula meramente formalista e interna del órgano otorgante de la concesión impida llevar a término la intencionalidad del propio órgano sobre la misma.
En conclusión y para este caso concreto , procede declarar, en base a los artículo 61 y 65 de la Ley 39/1988 , que presuponen para el IBI una relación directa del sujeto pasivo con el bien objeto de la imposición, que constituida la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento para Residentes de que se trata, debe ser ésta considerada como sujeto pasivo del IBI que recaiga en el ejercicio 2006 y siguientes sobre el citado inmueble.
Lo contrario sería dejar al arbitrio de la Comunidad de Usuarios la solicitud del cambio de titularidad y el abono o no del IBI, sometiendo el cumplimiento de su obligación a una condición que dependería de su sola voluntad . No puede, pues, considerarse precisa para la eficacia de la transmisión de la concesión la autorización formal del Ayuntamiento, pues el Pliego de Condiciones obliga a la constitución de la Comunidad de Usuarios; y teniendo presente el artículo 1115 del Código Civil , a cuyo tenor "cuando el cumplimiento de la condición dependa de la exclusiva voluntad del deudor, la obligación condicional será nula", así como las reglas de interpretación de los contratos contenidas en los artículos 1284 , 1285 Y 1289 del mismo cuerpo legal , ha de rechazarse que la autorización del Ayuntamiento sea requisito ineludible para que la transmisión de la titularidad catastral tenga lugar, entre otras razones, porque dejaría al arbitrio de la comunidad de Usuarios el abono o no del IBI, aún disfrutando ya del uso privativo del bien que lo devenga, privando al Ayuntamiento de unos ingresos que, por la expuesta extinción de la concesión originaria, no serían exigibles en derecho de la titular inicial".
Por lo demás, compartimos el criterio del Tribunal de instancia de que la doctrina declarada en la sentencia de este Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2000 , dictada en el recurso de casación en interés de la ley núm. 7804/1999, en la que se basa la recurrente para afirmar que no se tramitado la concesión, no es de aplicación al supuesto de hecho que examinamos porque:
1.- el objeto de la misma era determinar la aplicación de una exención, cuestión totalmente ajena al presente recurso,
2.- en el caso enjuiciado, y sobre la transmisión de la concesión, la necesidad de la autorización se pronuncia corno un obiter dicta,
3.- en el presente caso existe un pronunciamiento del TEAR en orden a que la empresa originariamente adjudicataria no era ya la concesionaria y, por ello, titular catastral, aspecto esté que no consta concurra en el supuesto enjuiciado por la sentencia del Tribunal Supremo que examinamos,
4.- resulta acreditado, porque así se declaró por el TEAR y se acepta por las partes en este proceso, que la entidad inicialmente adjudicataria ha dejado de desempeñar las funciones propias de la concesión, cuestión ésta que tampoco es tratada en la sentencia del Tribunal Supremo.
5.- Esta sentencia se dictó antes de la nueva redacción dada a los artículos 64.b ) y 65 de la Ley 39/1988 introducida por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativa y de Orden Social; con la modificación de estos artículos se cambió el criterio jurisprudencial que había seguido tanto el Tribunal Supremo como la Audiencia Nacional como los Tribunales Económicos Administrativos."
En el Pliego de Condiciones Administrativas, Económicas y Jurídicas que rigió el concurso público para la construcción y subsiguiente explotación de aparcamientos subterráneos para vehículos automóviles de residentes referido al aparcamiento que nos ocupa, se establece en el artículo 36 lo siguiente:
"Cuando el concesionario hubiera cedido el uso del 10% de las plazas de estacionamiento vendrá obligado a la constitución de la Comunidad de Usuarios.
Cuando se hubiera cedido el uso del 10% de las plazas de estacionamiento y constituida la Comunidad de Usuarios, el concesionario vendrá obligado a solicitar al Ayuntamiento el cambio de titularidad de la concesión a favor de la Comunidad de Usuarios si así se lo solicita ésta."
Por otra parte, como consta en la resolución del Director de la Agencia Tributaria de 24 de septiembre de 2019, por el Departamento de Gestión Administrativa de la Subdirección General de Aparcamiento del Ayuntamiento se ha emitido informe haciendo constar que todas las plazas de aparcamiento han sido transmitidas.
Así, concurriendo las mismas circunstancias del supuesto contemplado en la sentencia transcrita, se ha producido un cambio de concesionario una vez transmitido el uso de todos los aparcamientos a los residentes y la gestión del aparcamiento a la Comunidad de Usuarios.
En este sentido cabe citar una sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 7 de junio de 2021, P.O. 830/2017, que, en relación con otra Comunidad de Usuarios de Aparcamientos, estableció lo siguiente:
"...Y en el caso que ahora nos ocupa debemos concluir que la Comunidad de Usuarios recurrente era la titular de la concesión en la fecha del dictado de la resolución de 28 de diciembre de 2011, en aplicación de la doctrina jurisprudencial contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012 (rec. 6556/2009 ) y 11de octubre de 2012 (rec. 2492/2009 ), una vez que fue transmitido el uso de todos los aparcamientos a los residentes y la gestión del aparcamiento a la Comunidad de Usuarios.
Así, en la primera de las Sentencias citadas se dice (FD 3ª):.........
Esto es, el cambio de concesionario y, por ende, de titular catastral de la constructora a la comunidad de usuarios se produjo con la cesión de uso del 100% de las plazas de aparcamiento, pues la autorización del Ayuntamiento está implícita en el Pliego al prever el cambio de concesión y en tanto la elevación a escritura pública no es un requisito " ad solemnitatem" o constitutivo, sino un mecanismo de oponibilidad de la Administración a la transmisión.
Esta es la línea argumental que se contiene tanto en la resolución de 31 de octubre de 2012 de la Subdirección General de Gestión Tributaria de Madrid (confirmatoria en reposición de la resolución dictada el 28 de diciembre de 2011), como en la posterior resolución expresa dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid en fecha 27 de julio de 2017, por lo que debemos concluir su plena conformidad a derecho."
Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso.
SÉPTIMO.- La desestimación del recurso conlleva la imposición a la parte actora de las costas causadas por la parte demandada, con el límite de 1.000 euros respecto de cada uno de los demandados, ( art. 139.1 y 4 LJCA).
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
