Sentencia Contencioso-Administrativo 259/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1598/2021 de 19 de abril del 2023

PRIMERO .- Por D. Maximino, en su condición de Profesor Titular de la Universidad de Castilla La Mancha, en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, en el Departamento de Análisis Económico y Finanzas, se impugna la Resolución de 29/03/2.021 de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), dependiente del Ministerio de Universidades, que confirmó en alzada el Acuerdo de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI) por la que se denegó sexenio de transferencia de conocimiento e innovación al haberse evaluado negativamente el tramo 2.005-2.010 en el campo y área de Fundamentos del Análisis Económico con una nota definitiva de 5,42 puntos, resultante de la media de las puntuaciones asignadas a cada una de las aportaciones seleccionadas por el solicitante.

Demanda el recurrente que con anulación de las resoluciones impugnadas se le reconozca el derecho al sexenio de transferencia o, subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones a efectos de motivación, alegando en síntesis: (i) que según consta en el informe del Comité Asesor de Transferencia de conocimiento e innovación, que valoró negativamente el sexenio, "examinado el currículum vitae abreviado, dentro del contexto que refleja el currículum vitae completo", y en función de las aportaciones que se valorarán preferentemente, se han asignado las siguientes puntuaciones a la solicitud: 1. Título de la aportación: "Pérdidas de producción laboral ocasionadas por la enfermedades y problemas de salud": 6,2 puntos; 2. Título de la aportación: "Elaboración y validación de instrumentos metodológicos para la evaluación de productos de las agencias de evaluación de técnicas sanitarias. Evaluación de la calidad de los análisis económicos en evaluación de tecnologías sanitarias": 4,2 puntos; 3. Título de la aportación: "La calidad de vida y el estado de salud de las personas con diabetes mellitus. Artículo 83 - Contrato de asistencia técnica AUCTR080263.": 7,2 puntos; 4. Título de la aportación: "Estrategia del Ictus del Sistema Nacional de Salud": 4,5 puntos; 5. Título de la aportación: "Vicepresidente de la Junta Directiva de la Asociación de Economía de la Salud": 3,5 puntos; posteriormente, la Reunión de Académicos e Investigadores miembros del Pleno de la CNEAI, en relación con el recurso de alzada modifica la puntuación otorgada por el Comité Asesor, y se otorga la puntuación de 5,42 puntos; (ii) que todas esas puntuaciones, por los motivos que profusamente se desarrollan en la demanda, carecen de la motivación suficiente e incurren en errores de interpretación y valoración sobre la base de la aplicación de la normativa en la materia; (iii) que el actor presentó dos aportaciones sustitutorias para el caso de que alguna aportación inicial no superase la evaluación, pero el Informe del Comité Asesor no incluyó ninguna valoración de las dos aportaciones sustitutorias, incumpliendo lo establecido en el Anexo de la Convocatoria, apartado 3, limitándose a manifestar que ninguno de los méritos adicionales presentados superaba en calidad a los méritos evaluados; (iv) que en definitiva la motivación resulta clara y manifiestamente insuficiente, dado que toda la valoración se basa en un baremo establecido por la comisión asesora, baremo que se desconoce, lo que genera indefensión, así como lesión a los intereses legítimos de la recurrente, sobrepasando los límites de la discrecionalidad técnica administrativa.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado, en defensa de la demandada Agencia Nacional de la Evaluación de la Calidad y Acreditación, insta la desestimación del recurso por los argumentos de su escrito de contestación, que giran en torno a la operatividad de la discrecionalidad técnica de la ANECA y de la virtualidad del Informe de su Comité Asesor emitido con motivo del recurso de alzada formulado por la actora contra la evaluación negativa del sexenio sometido a valoración.

TERCERO .- En orden a la resolución del recurso ha de partirse de las premisas que a continuación se exponen.

La "Transferencia de Conocimiento e Innovación" a que remite la resolución impugnada se fundamenta en los siguientes conceptos: a) Transmisión de conocimiento propio y especializado alcanzado tras una acreditada labor investigadora en el seno de una institución universitaria o centro de investigación, razón por la cual entre los requisitos para solicitar este sexenio se exige la acreditación de, al menos, un sexenio de investigación; b) Incorporación de valor con el conocimiento transferido a determinados agentes sociales o económicos que lo aprecian e integran en el desarrollo de su actividad; c) Reconocimiento del conocimiento transferido en beneficio de la institución universitaria o del centro de investigación (convenios, contratos, repercusión económica de la transferencia de conocimiento para la universidad, etc.); d) Relevancia e impacto social del conocimiento transferido.

De tales conceptos destaca que el conocimiento transferido (que no "transmitido", por ejemplo, a través de la docencia) sea consecuencia de la formación investigadora de quien lo transfiere, es decir, que se trate de un conocimiento propio del titular que lo ha adquirido, y fundado en una labor previa de docencia e investigación desarrollada en un centro universitario o de investigación. Es necesario, además, que se trate de un conocimiento especializado, fruto de una dilatada labor investigadora, y, por lo tanto, conocimiento adquirido en el campo propio al que dedica su quehacer docente e investigador el solicitante del sexenio.

Este entendimiento sobre la forma de transferir el conocimiento se deduce de los requisitos establecidos en la Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI que los regula, al describir los cuatro bloques en que se divide la transferencia del conocimiento científico: en primer lugar, a través de la formación de investigadores imposibles de formar si no es mediante el traslado a ellos de los conocimientos especializados alcanzados en los departamentos y centros de investigación; en segundo lugar, la transferencia a través del conocimiento propio por medio de instituciones, empresas, organismos, etc.; en tercer lugar, transferencia generadora de valor económico mediante contratos o convenios suscritos con agentes económicos en los que la institución universitaria está presente además del investigador universitario; y, por último, la transferencia generadora de valor social, fruto del conocimiento especializado en la rama del saber que ha servido para construir el bagaje del profesor universitario.

La valoración de todas estas modalidades de aportaciones de transferencia comporta la comprobación de una serie de indicios y requisitos que, según el tipo de actividad de que se trate, han de darse para que una contribución obtenga una valoración más o menos favorable: tipo de actividad, grado de participación de la persona solicitante, indicios de calidad, entidades colaboradoras o financiadores, número de personas beneficiadas, duración y cuantía económica del contrato o convenio, impacto económico o social de la actividad, resultados, etc. Criterios estos, todos ellos, que están debidamente formulados y publicados por la misma Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI.

En suma, la valoración de un mérito requiere, en primer lugar, que este sea admisible como aportación de transferencia de conocimiento por reunir -como se ha indicado- los caracteres y requisitos propios de este tipo de aportaciones. Por otro lado, una vez admitida su condición de aportación de transferencia, su concreta valoración o puntuación no se realizará de manera automática, sino ponderando y teniendo en cuenta todos los factores e indicios de calidad a los que se ha hecho referencia. Ha de añadirse que en el momento de ser solicitado el sexenio de transferencia deben observarse los requisitos formales que permiten instar su petición, escogiendo aquellas cinco aportaciones que, seleccionadas por el propio peticionario del sexenio, pretende que se sometan a evaluación. La convocatoria deja al libre albedrío del solicitante el proceso de selección de las aportaciones, que lo hace de forma totalmente voluntaria y discrecional, de tal modo que solo es el criterio del solicitante quien, en un primer instante, determina qué aportaciones consideradas han sido contributivas al desarrollo y a la transmisión de conocimiento a la sociedad o susceptibles de haber generado valor económico para sí y para su Universidad o centro de investigación.

Y en última instancia, la evaluación de las aportaciones seleccionadas corresponde al Comité Técnico-Asesor designado a tales efectos, cuyos resultados hace suyos la CNEAI, debiéndose establecer, como paso previo a la valoración, si cada aportación es adecuada a la convocatoria, utiliza un medio de difusión apropiado y muestra responder a una línea de investigación coherente, sin que ello implique juicio alguno sobre su calidad intrínseca, sino la constatación de que se trata de una aportación evaluable, como así se señala en la letra F) de la antes reseñada Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI.

Con relación a la función evaluadora y en orden a fundamentar la puntuación concedida a cada aportación analizada, el Comité Asesor hace uso de los criterios específicos establecidos para cada tipo o modalidad de transferencia del conocimiento por la misma Resolución de la CNEAI, y su aplicación no constituye la única motivación sino que es el reforzamiento que acompaña a otras razones explicativas de la evaluación. Así, con respecto a tales criterios, la Base 6ª del Anexo de la Resolución de 28 de Noviembre de 2.018, que fija el procedimiento de evaluación tanto de la actividad investigadora como de la de transferencia de conocimiento (Base 1ª) determina: "6.1. En la evaluación se observarán los criterios generales establecidos en el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y en el artículo 7 de la Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 5 de diciembre de 1994. 6.2. Los aludidos criterios generales se complementan con los criterios específicos establecidos, para cada uno de los campos de evaluación, en la Resolución de 14 de noviembre de 2018, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación". Entre esos "criterios generales", a los que alude la Base transcrita y que son de general aplicación, el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 habla expresamente, entre otros muchos indicios, de la "relevancia científica del medio de difusión en el que se haya publicado cada aportación" o de que las aportaciones sean "fruto de la labor personal del solicitante".

CUARTO .- El hoy recurrente pretende, en definitiva, que este Tribunal sustituya la evaluación negativa que con relación a determinadas aportaciones de transferencia de conocimiento e investigación le fueron otorgadas por el correspondiente Comité Asesor de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), a efectos de que se le reconozca el derecho al sexenio solicitado en el campo y área de Fundamento del Análisis Económico, y todo ello sobre la base de que el Comité Asesor no ha valorado ni motivado en su justa medida las aportaciones investigadoras presentadas por el recurrente.

La resolución del recurso pasa por analizar la justificación de las puntuaciones concedidas, lo que se contiene en el Informe del Comité Asesor trascrito en la resolución del recurso de alzada a efectos de motivación:

<< El recurrente hace alegaciones en relación a las aportaciones:

- "Elaboración y validación de instrumentos metodológicos para la evaluación de

productos de las Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias. Evaluación de la Calidad de los Análisis Económicos en Evaluación de Tecnologías Sanitarias", indicando que es un documento técnico publicado por el propio Ministerio de Sanidad y que es una transferencia de conocimiento a la sociedad al considerarla una herramienta metodológica para las Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias españolas.

- "Estrategia del Ictus del Sistema Nacional de Salud", argumentando que la participación en este tipo de comités entronca directamente con el contenido de la convocatoria e indicando que el comité asesor debe desconocer la complejidad de las estrategias de abordaje de enfermedades que se desarrollan en el seno del Sistema Nacional de Salud como su utilidad social o el prestigio de los profesionales que trabajan en su definición y desarrollo.

- "Vicepresidente de la Junta Directiva de la Asociación de Economía de la Salud", no estando de acuerdo con que la participación en una asociación científica sin ánimo de lucro, de más de 600 socios, no se considere dentro de la transferencia de conocimiento propio a través de actividades con otras instituciones y solicitando

que si esta aportación no es elegible se sustituya por cualquiera de las aportaciones indicadas como sustitutorias: (i) Participación en el Comité Editorial del Informe del Sistema Nacional de Salud (ii) Miembro del comité editorial de la revista científica Gaceta Sanitaria durante los años 2007- 2009 (revista científica

indexada en Indexada en: Web of Knowledge (Science Citation Index, SCI, y Social Sciences Citation Index, SSCI), Medline/PubMed, Index Medicus, Scopus, entre otras).

Evaluación de los trabajos

1. Título de la aportación: "Pérdidas de producción laboral ocasionadas por las enfermedades, accidentes y problemas de salud. Artículo 83 - Contrato de asistencia técnica AUCTR080083."

No hay alegaciones respecto a esta aportación por parte del solicitante. Por tanto,

se mantiene la misma calificación.

Calificación anterior: 6.2 puntos

Nueva calificación: 6.2 puntos

2. Título de la aportación: "Elaboración y validación de instrumentos metodológicos para la evaluación de productos de las agencias de evaluación de técnicas sanitarias. Evaluación de la calidad de los análisis económicos en evaluación de tecnologías sanitarias."

El recurrente alude a que esta aportación es un documento técnico publicado por el propio Ministerio de Sanidad y que es una transferencia de conocimiento a la sociedad al considerarla una herramienta metodológica para las Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias española. El recurrente indica en el Anexo III de la solicitud como indicios de calidad de esta aportación que es un documento

de referencia para la labor de las agencias de evaluación de las tecnologías sanitarias, proponiendo a partir de este documento un desarrollo posterior de evaluaciones económicas de intervenciones sanitarias en España, el cual ha sido reseñado en más de 300 trabajos científicos de acuerdo a Google Scholar. No se aporta evidencias que certifique que sea realmente utilizado por las Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias española.

Se ha revisado la calificación de esta aportación y se considera que no hay evidencias de calidad ni de impacto social y/o profesional. Así pues, la calificación

realizada por parte del Comité Asesor de la primera evaluación debería ser revisada a la baja. Sin embargo, para no perjudicar al recurrente se mantendrá la

misma calificación. Por tanto, se sigue manteniendo la misma calificación.

Calificación anterior: 4.2 puntos

Nueva calificación: 4.2 puntos

3. Título de la aportación: "La calidad de vida y el estado de salud de las

personas con diabetes mellitus. Artículo 83 - Contrato de asistencia técnica AUCTR080263."

No hay alegaciones respecto a esta aportación por parte del solicitante. Por tanto,

se mantiene la misma calificación.

Calificación anterior: 7.2 puntos

Nueva calificación: 7.2 puntos

4. Título de la aportación: "Estrategia del Ictus del Sistema Nacional de Salud".

El recurrente alude al desconocimiento de la estrategia por parte del Comité Asesor de la primera evaluación para justificar la baja calificación obtenida e indica

que la participación en este tipo de comités entronca directamente con el contenido de la convocatoria. En el documento del Ministerio de Sanidad y Política

Social de 2009 y titulado "Estrategia en Ictus del Sistema Nacional de Salud" se incluye al recurrente como uno de los 28 expertos participantes. Sin entrar en matizaciones sobre el argumento de desconocimiento, se ha revisado esta aportación y se considera que pudo tener un impacto social y profesional. Sin embargo, al no aportarse evidencias sobre ejemplos de trabajos, jornadas o congresos donde se haya debatido esta estrategia ni la evaluación por parte de comisiones científico-profesionales convocadas por el Ministerio de Sanidad, a los que alude en los indicios de calidad, es difícil de considerar si el impacto ha sido significativo. En base a la documentación aportada por el recurrente, se revisa la calificación y se valora con 6 puntos.

Calificación anterior: 4.5 puntos

Nueva calificación: 6 puntos

5. Título de la aportación: "Vicepresidente de la Junta Directiva de la Asociación de Economía de la Salud".

El recurrente no está de acuerdo con que la participación en una asociación científica sin ánimo de lucro, de más de 600 socios, no se considere dentro de la transferencia de conocimiento propio a través de actividades con otras instituciones y solicita que si esta aportación no es elegible se sustituya por cualquiera de las aportaciones indicadas como sustitutorias:

(i) Participación en el Comité Editorial del Informe del Sistema Nacional de Salud;

(ii) Miembro del comité editorial de la revista científica Gaceta Sanitaria durante los

años 2007- 2009 (revista científica indexada en Indexada en: Web of Knowledge (Science Citation Index, SCI, y Social Sciences Citation Index, SSCI), Medline/PubMed, Index Medicus, Scopus, entre otras).

En base a la documentación aportada por el recurrente, se considera que esta aportación es no elegible. Así pues, la calificación realizada por parte del Comité Asesor de la primera evaluación debería ser revisada a la baja. Sin embargo, para no perjudicar al recurrente se mantendrá la misma calificación. Por tanto, se sigue manteniendo la misma calificación y se procede a valorar las aportaciones sustitutorias para reemplazarla, en su caso, por aquella aportación sustitutoria de mayor calificación. Sin embargo, las aportaciones sustitutorias tienen una calificación más baja y es, por ello, por lo que no se consideran en el cómputo de la puntuación final.

Calificación anterior: 3.5 puntos

Nueva calificación: 3.5 puntos

Puntuación total anterior: 6.2 + 4.2 + 7.2 + 4.5 + 3.5= 25.6

Puntuación media: 5.12

Nueva puntuación total: 6.2 + 4.2 + 7.2 + 6 + 3.5= 27.1

Nueva puntuación media: 5. 42

Aportación sustitutoria número 1: Título de la aportación sustitutoria: "Participación en el Comité Editorial del Informe del Sistema Nacional de Salud".

El trabajo editorial no se considera elegible. Por ello, la calificación es de 0 puntos.

Calificación aportación sustitutoria nº 1: 0 puntos

Aportación sustitutoria número 2: Título de la aportación sustitutoria: "Miembro del comité editorial de la revista científica Gaceta Sanitaria durante los años 2007- 2009 (revista científica indexada en Indexada en: Web of Knowledge (Science Citation Index, SCI, y Social Sciences Citation Index, SSCI), Medline/PubMed, Index Medicus, Scopus, entre otras)".

El trabajo editorial no se considera elegible. Por ello, la calificación es de 0 puntos.

Calificación aportación sustitutoria nº 2: 0 puntos >>.

QUINTO .- Pues bien, no cabe apreciar falta de motivación de la actuación administrativa impugnada porque consta suficientemente documentada en el expediente, y no ha generado indefensión sustancial del recurrente en la medida que tanto en vía administrativa como en sede procesal ha planteado alegaciones de fondo con relación a la valoración de sus méritos profesionales, y ha dispuesto de la oportunidad de articular los medios probatorios que hubiera tenido por convenientes, siendo cuestión distinta la virtualidad de los mismos a los efectos pretendidos por la vigencia y operatividad de la discrecionalidad técnica administrativa.

De conformidad con la doctrina jurisprudencial ( SSTS de 16 de Diciembre de 2.014, 3 de Julio de 2.015 y 16 de Marzo de 2.016, entre otras), la revisión del núcleo del juicio técnico del órgano de valoración sólo resulta jurídicamente procedente cuando se acreditan objetivamente errores inequívocos, evidentes e inaceptables que son los determinantes de arbitrariedad, pero dicha revisión carece de justificación jurídica cuando lo aportado por la parte interesada son discrepancias de criterios en relación con las valoraciones y/o puntuaciones asignadas. En definitiva, las razones técnicas administrativas vienen avaladas por asesores especialistas en la materia, sin que frente a las mismas quepa otorgar prevalencia a las opiniones particulares de la parte actora por mucho que se ofrezcan documentadas, salvo que demuestre la incidencia relevante de patentes errores técnicos que justifiquen la sustitución de la actuación del órgano evaluador, lo que no se ha producido en el presente caso.

Finalmente, la recurrente plantea que la valoración impugnada se basa en un baremo desconocido. Sin embargo, como ha quedado recogido en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, último párrafo, la evaluación del Comité Asesor parte de la aplicación de unos criterios técnicos regulados y publicados, que sirven de base a las razones explicativas de las valoraciones y puntuaciones de las aportaciones presentadas por el solicitante del sexenio, lo que se ha cumplimentado dados los términos del informe antes trascrito.

Lo expuesto y razonado justifica la desestimación del recurso contencioso planteado.

SEXTO .- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora por la total desestimación de su recurso, si bien como permite el apartado cuarto del mismo precepto (disposición final tercera.5 de la Ley Orgánica 7/2.015, de 21 de Julio, sobre modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial), se limita su cuantía a la suma de 1.000 € (más I.V.A.).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo