Sentencia Contencioso-Administrativo 747/2022 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 525/2022 de 21 de diciembre del 2022

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto por el Ayuntamiento de Móstoles contra el Auto de 30 de marzo de 2.022 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Madrid, en la pieza de Ejecución de Extensión de Efectos nº 13/2022 del Procedimiento Abreviado nº 54/2020, por el que se extendían los efectos de la sentencia dictada por dicho Juzgado el día 10-12-2020, nº 58/2020, en el procedimiento abreviado nº 294/2020, al actor.

Dicha Sentencia estimaba parcialmente el recurso interpuesto por D. Saturnino declarando que una vez reconocida por la Administración demandada la reclasificación del actor al subgrupo C1, lo debe ser con todos los efectos económicos y administrativos inherentes a tal reconocimiento a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley 1/2018, de 22 de febrero, con los intereses legales correspondientes desde la fecha de reclamación en vía administrativa.

SEGUNDO.- Impugna el Ayuntamiento de Móstoles el citado Auto señalando que el mismo infringe el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción al tratarse de situaciones y momentos diferentes ya que con posterioridad a la contestación a la demanda, la Junta de Gobierno Local aprobó en sesión extraordinaria y urgente, el Acuerdo "2/391 propuesta de resolución sobre aprobación de la integración en subgrupos de clasificación profesional de los funcionarios/as de policía local. Expte. NUM000", que aprobó la integración directa en los Subgrupos de Clasificación profesional de los funcionarios/as de Policía Local del Ayuntamiento de Móstoles, entre ellos el solicitante de extensión de efectos, en las nuevas categorías previstas en el art. 33 de la Ley 1/2018, de 22 de febrero de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid (LCPLM), según su Disposición Transitoria Primera por lo que hay un hecho nuevo y trascendente que modificaba la situación jurídica individualizada del solicitante respecto del demandante en aquel procedimiento al estar ya integrado.

Añade que el Tribunal Constitucional, en sentencia nº 17/2022, de 8 de febrero, ha anulado las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la Ley 1/2018, de 22 de febrero que eran el fundamento de la sentencia cuya extensión se solicitaba de contrario.

TERCERO.- Don Laureano se opuso al recurso de apelación señalando que el mismo resulta inadmisible al amparo del artículo. 80.2 de la Ley de la Jurisdicción por no exceder la cuantía reclamada de 30.000 €.

Opone que, en aplicación del principio de seguridad jurídica, no cabe aplicar la doctrina del tribunal Constitucional por carecer de eficacia retroactiva en relación con situaciones anteriores a su Sentencia y la derogación de la Disposición Transitoria Tercera no afecta al reconocimiento de los efectos económicos sino que tan solo serían aplicable la disposición final sexta que establece la entrada en vigor de la norma y no ha sido derogada.

CUARTO.- La primera cuestión que debe abordarse es la inadmisión por razón de la cuantía que se plantea por la apelada conforme al artículo 81.1 a) LJCA. Interpreta que el interés económico del procedimiento se circunscribe a los atrasos correspondientes al incremento del salario base que habría de producirse por mor de la integración en el Subgrupo C-1 desde el 1/4/18. Subraya que se trata de una suma en todo caso inferior a 30.000 euros.

Al respecto, las consecuencias jurídicas que se pretenden traen causa de la integración en el Subgrupo de clasificación profesional C1 al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 1º de la Ley 1/2018, de 22 de febrero [...] Así , al margen de las cantidades que se reclaman en atención al nuevo Grupo profesional en el que la recurrente se integra, la pretensión tiene aspectos no susceptibles de ser a priori evaluados económicamente en la medida en que puede proyectarse en aspectos tales como los derechos pasivos. En consecuencia, cabe concluir que se incluye dentro del supuesto de hecho del artículo 42.2 LJCA, teniendo en cuenta que el citado precepto es una norma especial en relación a las reglas de determinación de la cuantía previstas en la LEC" [R.J. 2º].

Tales razonamientos obligan a descartar la inadmisión del recurso toda vez que no se está, como la apelada sostiene, ante una pretensión de índole estrictamente económica y, por tanto, el recurso debe considerarse de cuantía indeterminada.

QUINTO.- A los efectos de la resolución del presente recurso debe señalarse que la Sección Primera de este Tribunal, en virtud de sendos Autos de fecha 5/2/21, promovió cuestiones de inconstitucionalidad respecto de las mentadas Disposiciones Transitorias en el marco de los recursos de apelación nº 603/2020 y nº 158/2020. Mientras que en el primero de los casos se combatía la desestimación presunta de la solicitud de reclasificación en el Subgrupo A-2 de un funcionario del Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón, en el segundo la actuación atacada venía dada por la desestimación por silencio de solicitud de reclasificación en el Subgrupo C-1 de funcionario del Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Guadarrama.

La primera de las cuestiones fue estimada por la STC 17/2022, de 8 de febrero, con la declaración de inconstitucionalidad referida. La segunda fue resuelta en virtud de ATC 43/2022, de 24 de febrero, que acordó su extinción por pérdida sobrevenida de objeto.

Se fundaba el planteamiento de ambas cuestiones en que la Disposición Transitoria Primera 1º LCPLCM podría ser contraria al artículo 18.1 y 2 TREBEP, en relación con el artículo 16.3 c) del mismo texto normativo. Por su parte, la Disposición Transitoria Tercera LCPLCM podría infringir el artículo 18.2 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (LPGE2018).

Aprecia el Tribunal Constitucional la "indudable relación entre sí" de ambas cuestiones dado que la contradicción con el artículo 18.2 LPGE2018, relativo a las consecuencias retributivas, exige como base que la citada integración "sea conforme con el orden competencial" [F.J. 2º].

Advierte también que "para poder apreciar un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, es necesario comprobar que "la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencia que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa" (por todas, STC 96/2020, de 21 de julio, F.J. 3º)".

Sobre tales premisas, postula el carácter de " materialmente básicas" de las normas concernidas en la promoción interna vertical [ artículos 18.1 y 2, en relación con el artículo 16.3 c) TREBEP, de aplicación directa a los Cuerpos de Policía Local conforme a lo que prevé el artículo 3.2 TREBEP y 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL)]. Ello en tanto que las mismas " definen la promoción interna vertical, la forma en la que se ha de llevar a cabo y las condiciones esenciales que se han de cumplir para acceder a la misma" [F.J. 4º a)]. Por su parte, la Disposición Final Primera TREBEP dispensa, además, el "carácter formalmente básico" a los mentados preceptos.

La conclusión que el Tribunal Constitucional colige del tenor de los artículos 18.1 y 2, en relación con el artículo 16.3 c) TREBEP, es que los mismos "prohíben la integración automática de tales empleados públicos en los grupos de titulación superior, toda vez que exigen, para la promoción interna, no solo estar en posesión de la titulación requerida, sino también la superación de unas pruebas selectivas. Por tanto, una vía de promoción interna establecida por disposiciones legales autonómicas que prescindiera de alguno de estos dos elementos, titulación y proceso selectivo, implicaría el "desconocimiento de los principios de mérito y capacidad previstos para el acceso a la función pública en la normativa impugnada, que "menoscaba la capacidad como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo concreto y niega el mérito como elemento relativo de comparación y preferencia para el acceso o nombramiento"" ( STC 154/2017, FJ 8, que cita la STC 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2)" [F.J. 4º a)].

Afirmado el carácter de básico de las normas estatales concernidas (que actúan como "parámetro de contraste") así como el "mandato taxativo que se deriva de ellas", lo siguiente que se analiza por el Tribunal Constitucional es si existe una "contradicción efectiva e insalvable determinante de una invasión competencial" [F.J. 4º b)].

Subraya que la norma cuestionada atiende solo al requisito de la titulación de suerte que, con base en el mismo, "determina la integración directa y automática en los subgrupos A1, A2 o C1, correspondientes a las escalas técnica, ejecutiva y básica previstas en el art. 33 de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018, respectivamente, de todos aquellos funcionarios de policía local que ostenten la titulación académica correspondiente a dichos subgrupos. Sin embargo, como se acaba de exponer, en el sistema de promoción interna que regulan las bases, la posesión de la titulación académica es un requisito necesario pero no suficiente, puesto que también se requiere superar unas pruebas selectivas. Frente a la taxativa exigencia de un proceso selectivo como requisito para la promoción interna, la norma autonómica dispone, por el contrario, que esa integración en los nuevos subgrupos de titulación, consecuencia de la nueva estructura introducida por la Ley controvertida, es directa y queda únicamente condicionada a ostentar la titulación académica correspondiente, sin hacer mención a prueba selectiva alguna. Parte así del presupuesto contrario al de los arts. 16.3 c) y 18, apartados primero y segundo, TRLEEP que son su parámetro de enjuiciamiento (en análogos términos, en cuanto al modo de contradecir la base, SSTC 235/2015, de 5 de noviembre, FJ 5; 260/2015, de 3 de diciembre, FJ 4, y 96/2020 , FJ 5)" [F.J. 4º b)].

Afirma así que la Disposición Transitoria Primera 1º "contradice los citados preceptos estatales, contradicción que, como inmediatamente se expone, no puede ser salvada por vía interpretativa. La norma de referencia es inconstitucional y nula" [F.J. 4º b)].

Y a la misma consecuencia llega en lo que hace a la Disposición Transitoria Tercera LCPLCM por cuanto "prevé unos efectos retributivos que tienen como presupuesto la integración prevista en aquella", de forma que " siendo inconstitucional y nula la previsión de integración directa también lo son sus efectos retributivos" [F.J. 4º c)].

Para reforzar los argumentos anteriores aun destaca el Tribunal Constitucional el que la Comisión Bilateral de cooperación Administración General del Estado - Comunidad de Madrid de fecha 4/12/18 -por el que se resuelven las discrepancias manifestadas en torno a la Disposición Transitoria Primera LCPLCM- anunciase el compromiso de "tramitar una iniciativa legislativa de modificación de la disposición transitoria primera de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018 , precisamente para establecer que el acceso a los subgrupos C1 y A2 de la nueva clasificación se realizará mediante procesos de promoción interna "atendiendo a los requisitos y procedimientos establecidos en la legislación básica"" [F.J. 4º b)].

Observa no obstante que tales acuerdos ni pueden impedir el pronunciamiento en torno a las infracciones constitucionales denunciadas ("máxime cuando la modificación legislativa acordada ni siquiera ha llegado a entrar en vigor") ni pueden afectar al "papel de los jueces ordinarios en el ejercicio de su jurisdicción" [F.J. 4º b)].

SEXTO.- En cuanto al fondo de la apelación, las cuestiones suscitadas en el presente recurso de apelación son idénticas a las que han sido resueltas en el recurso sustanciado ante esta misma Sala y Sección con el núm. 20/2022 en Sentencia de 25 de abril de 2022, a cuya fundamentación integra, en consecuencia, que pasamos a reproducir, no podemos sino remitirnos:

" CUARTO.- El artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula el procedimiento de extensión de efectos y, en lo que ahora nos interesa, en su apartado 5 dispone que el incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las circunstancias que se detallan y, entre ellas, (apartado b), cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso al que se refiere el artículo 99.

El Tribunal Supremo ha interpretado ese artículo 110, concretamente el punto 5, apartado b), en reciente sentencia de 13/01/2022, recurso 5153/2019 , señalando que:

"Para que este incidente cumpla tal finalidad es preciso que la sentencia objeto de extensión sea conforme a Derecho. No se trata de erigir el incidente en una suerte de recurso de revisión contra una sentencia firme, inatacable e inmodificable, sino de evitar que un pronunciamiento contrario a Derecho se expanda. Ahora bien, conforme al artículo 110.5.b) de la LJCA , ese juicio de conformidad a Derecho no se hace replanteando la cuestión controvertida que resolvió en su día la sentencia objeto de extensión, sino contrastándola con la jurisprudencia, ya de este Tribunal Supremo o de los Tribunales Superiores de Justicia de ventilarse normas de Derecho autonómico.

Cabe añadir que esa mención a la jurisprudencia puede entenderse hoy día en su entera dimensión, más allá del concepto de jurisprudencia deducible del artículo 1.6 del Código Civil redactado en 1974, ampliación que confirma el mismo artículo 110.5.b) de la LJCA al referirse a los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia. Ahora, por su fuerza vinculante y por concurrir la misma prevención que inspira al artículo 110.5.b) de la LJCA , cabe extender su previsión a la doctrina que proceda del TJUE o del Tribunal Constitucional si es que la extensión de efectos interesada infringe su interpretación del Derecho de la Unión Europea o de la Constitución".

(....)

"En definitiva, la eficacia y utilidad del instituto procesal de la extensión de efectos, aparte de la rigurosa constatación de identidades y demás requisitos formales exigibles, exige que el pronunciamiento de fondo ya firme e inatacable cuya extensión se pretende, sea jurídicamente seguro, consolidado, luego que no se expanda si es que en otros casos ha sido desautorizado jurisprudencialmente o esté pendiente de confirmación. Se exige, por tanto, que el efecto cuya extensión que se pretende no sea contrario a la jurisprudencia, entendida en sentido amplio, jurisprudencia que tiene así carácter determinante y vinculante como garantía que es de seguridad jurídica y unidad de criterio"

Y responde el Tribunal Supremo a la cuestión casacional planteada declarando que " a los efectos del artículo 110.5.b) de la LJCA , cabe extender sus previsiones a la doctrina que proceda del TJUE o del Tribunal Constitucional; y que a los efectos del artículo 110.6 de la LJCA , la referencia que hace al recurso de casación en interés de la ley debe entenderse hoy referida al vigente recurso de casación."

Para el Tribunal Supremo, la causa de desestimación del incidente de extensión de efectos, contemplada en el artículo 110 de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , apartado 5. b), no se limita al supuesto en que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuera contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia, sino que también debe extenderse la causa de desestimación a la doctrina que proceda del TJUE o del Tribunal Constitucional.

También debemos tener en cuenta el número 6 del citado artículo 110 de la LJCA que dispone que "si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso". Esta previsión de suspensión del incidente debemos extenderla, siguiendo el criterio interpretativo acuñado en la sentencia del Tribunal Supremo antes parcialmente transcrita, y entender que procede la suspensión del incidente también cuando pende una decisión por el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad del precepto que ha amparado la estimación del recurso por la sentencia cuyos efectos se pretenden extender pues, en este caso, el pronunciamiento de fondo cuya extensión se pretende, no es jurídicamente seguro y consolidado, máxime en aquellos casos en los que el Tribunal Constitucional haya admitido a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada sobre el precepto.

QUINTO.- Aplicando esta doctrina al caso de autos, debemos entender que lo procedente hubiera sido que el Juzgado, antes de resolver el incidente, acordara la suspensión de la pieza de extensión de efectos pues a fecha del auto ahora apelado ya se habían admitido por el Tribunal Constitucional las cuestiones de constitucionalidad números 1.142 y 1.143 del 2021, planteadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones transitorias 1ª, apartado primero y 3ª de la Ley 1/2018, de 22 febrero , de coordinación de policías locales de la Comunidad de Madrid.

Siguiendo la argumentación del Tribunal Supremo contenida en la sentencia antes transcrita parcialmente, debió procurarse que el pronunciamiento de fondo cuya extensión se pretende no se expandiera pues no estaba jurídicamente consolidado dado que pendía una cuestión de inconstitucionalidad sobre la norma en la que, precisamente, se amparaba dicho pronunciamiento de fondo.

Ello nos llevaría la estimación del recurso apelación en los términos interesados por el Ayuntamiento apelante.

Ahora bien, en el presente caso concurre la singular circunstancia que por sentencia número 17/2022 de 8 de febrero de 2022, el Pleno del Tribunal Constitucional ya ha resuelto la cuestión de inconstitucionalidad 1143-2021 planteada por la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid (BOE de 10 de marzo de 2022) y ha declarado que las disposiciones transitorias primera, apartado primero y tercera de la Ley 1/2018, de 22 febrero , de coordinación de policías locales de la Comunidad de Madrid son inconstitucionales y nulas.

Ello determina que no se puede extender los efectos de la sentencia del Juzgado al ahora apelado pues ello supondría reconocer un derecho establecido en una norma declarada nula por su inconstitucionalidad.

Para oponerse a los efectos que necesariamente deben derivarse de la sentencia del Tribunal Constitucional, la parte apelada argumenta, en el escrito presentado evacuando el trámite conferido por la Sala, dos cuestiones. La primera se refiere a que contra el auto de extensión de efectos no cabe recurso de apelación por razón de la cuantía.

Y la segunda se refiere a que estamos ante una resolución que no se ve afectada por la declaración de inconstitucionalidad y ello por: (i) tratarse de un incidente ejecutivo de la Sentencia que es firme y, por lo tanto, inmutable en virtud del artículo 40.1 LOTC ; y (ii) no establecerse como causa de la desestimación del incidente de extensión de efectos el que la normativa de la primigenia resolución de la que se interesa extensión haya sido declarada inconstitucional.

Estos argumentos del apelado no se pueden acoger

En primer lugar y en cuanto a si no cabe contra el auto de extensión de efectos interponer recurso de apelación por ser la cuantía litigiosa no superior a 30.000 euros, hay que decir que la cuantía del recurso debe reputarse como indeterminada pues el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción señala que se reputarán de cuantía indeterminada, entre otros, los recursos en los que junto a las pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración. Esto es lo que ocurre en el presente caso en el que junto a una pretensión evaluable económicamente como es el abono de unas diferencias retributivas, existe otra pretensión y que es la principal, consistente en el reconocimiento del derecho a la integración del funcionario en el subgrupo de clasificación profesional C1, con todos los efectos inherentes a tal reconocimiento a partir de la fecha de la entrada en vigor de la Ley 1/2018, de 22 de febrero. Ello determina que se trata de una pretensión no evaluable económicamente.

Es significativo que en la sentencia cuya extensión de efectos se solicita, se fijó por el entonces demandante la cuantía del recurso como indeterminada, aunque se tramitase el recurso por el cauce del procedimiento abreviado por tratarse de una cuestión de personal, advirtiendo dicha sentencia que contra la misma cabía recurso de apelación.

En segundo lugar y en cuanto a lo que dice el apelado de que estamos ante una resolución que no se ve afectada por la declaración de inconstitucionalidad y ello por (i) tratarse de un incidente ejecutivo de la Sentencia que es firme y, por lo tanto, inmutable en virtud del artículo 40.1 LOTC , y (ii) no establecerse como causa de la desestimación del incidente de extensión de efectos el que la normativa de la primigenia resolución de la que se interesa extensión haya sido declarada inconstitucional, debemos responder que el artículo 40 de la Ley Orgánica 2/1979 , del Tribunal Constitucional dispone que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes no permitirá revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las leyes declaradas inconstitucionales, salvo el caso de procesos penales o contencioso administrativos referidos a un procedimiento sancionador. En el presente caso es evidente que el proceso que culminó con la sentencia cuya extensión de efectos se pretende no puede ser revisado porque terminó mediante sentencia firme con efectos de cosa juzgada, pero tal circunstancia no concurre en la extensión de efectos que ahora nos ocupa pues ésta no ha culminado con resolución firme al estar pendiente de resolución el presente recurso de apelación. Por ello, es indudable que la sentencia del Tribunal Constitucional debe aplicarse con ocasión de resolver la presente apelación contra el auto acordando la extensión de efectos

Por último y en cuanto a la alegación de que no se establece como causa de desestimación del incidente de extensión de efectos el que la normativa de la primigenia resolución de la que se interesa la extensión haya sido declarada inconstitucional, nos debemos remitir a lo ya expuesto anteriormente sobre el alcance del incidente de extensión de efectos según ha sido interpretado por el Tribunal Supremo que ha fijado como doctrina que la mención a la jurisprudencia en el artículo 110.5.b) de la LJCA debe entenderse hoy día en su entera dimensión, más allá del concepto de jurisprudencia deducible del artículo 1.6 del Código Civil , y debe ampliarse a la doctrina que proceda del TJUE o del Tribunal Constitucional si es que la extensión de efectos interesada infringe su interpretación del Derecho de la Unión Europea o de la Constitución".

SEXTO.- La estimación del recurso de apelación comporta el que no quepa la imposición de costas en esta alzada ( artículo 139.2 LJCA). Igualmente, no procede la imposición de costas generadas en la instancia al apreciarse que el caso presentaba serias dudas de derecho, máxime si se tiene en cuenta que han sido la inconstitucionalidad y nulidad de las Disposiciones Transitorias aplicables las que se han revelado como decisivas para resolver el incidente ( artículo 139.1 2º LJCA).

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.