Sentencia Contencioso-Administrativo 154/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 15/2023 de 21 de marzo del 2024

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. González Sánchez en representación de ASOCIACION PROFESIONAL JUSTICIA GUARDIA CIVIL, JUCIL, contra la Orden 15/2022 que modifica la Orden 11/2014, por la que se determinan los regímenes de prestación de servicio y jornada y horarios de la Guardia Civil.

Según consta en el expediente, se remitió propuesta de modificación de la OG 11/2014 mediante Orden comunicada, con una Memoria Abreviada del texto a modificar, abordando el problema de las patrulleras medias. Se detalla que se ajusta a las previsiones del RD 1083/2009 y se examina la situación de las patrulleras medias, para incluir el régimen de servicio en la misma en el sistema que se sigue para los buques de altura. Se examina el impacto presupuestario, y recoge que no hay impacto de género ni en materia de igualdad de oportunidades y discriminación.

Constan varios borradores, y se da un trámite de audiencia a los interesados.

Constan alegaciones de la Asociación aquí recurrente, contraria a la regulación y formulando propuestas alternativas. Tras varias versiones del borrador y sucesivos trámites de audiencia, y finalmente se publica como Orden General n. 15/2022 publicada en el BOGC de fecha 27 de diciembre de 2022

Contra la misma se interpuso recurso contencioso-administrativo por la ASOCIACION PROFESIONAL JUSTICIA GUARDIA CIVIL, JUCIL, en adelante. La demanda parte de la naturaleza normativa de la Orden, tanto formal como sustancialmente. Y la OG 11/2014 tiene naturaleza normativa y no organizativa, como ha considerado el TS en sentencia 1190/2022.

Partiendo de ello aduce que la OG es nula por haber sido objeto de inadecuada tramitación al haber omitido trámites esenciales. En el expediente consta una Memoria de Impacto normativo elaborada con el primer borrador y no consta ninguna otra. Se trata de un documento esencial como ha puesto de relieve el TS en sentencia de 12 de diciembre de 2017. Y en este caso, la MAIN se ha elaborado con legislación derogada. Se hace de acuerdo con el RD 1083/2009 que fue derogado por el RD 931/2017. Que regula la Memoria en su art. 3.2

En este caso, no se justifica el motivo por el que se hace memoria abreviada, y por tanto existe un defecto formal en la tramitación, que implica su nulidad. No se incorpora análisis de género y la Memoria debe ser ordinaria.

Expone el impacto que tiene para el personal de servicio marítimo. Y el impacto sobre las familias de los mismos.

Se ha omitió el trámite de consulta e información pública por lo que la OG debe ser anulada. No es una norma organizativa, no debió omitir el trámite de consulta pública ni de información pública propio de las disposiciones normativas. La MAIN omite el impacto de género en las familias, y por tanto ha de ser anulada, y no incorpora el contenido del art. 2.1 j) del RD 931/2017, por lo que debe ser anulado

Entiende que se ha omitido la consulta pública se ha incorporado una MAIN abreviada sin justificar con defectos básicos y sin estudio de impacto sobre las familias, y por tanto, no es ajustada a derecho.

Subsidiariamente, aduce que se introducen modificaciones en cuanto a jornada de trabajo del personal que presta servicios en buques de altura, y en patrulleras medias, con incentivos económicos. Estas modificaciones vulneran la Directiva 2003/88 y se centra en el tiempo de trabajo. Cita Sentencias del TJUE que entiende aplicables, y aduce que la OG modifica de manera injustificada la naturaleza del tiempo de trabajo. Expone que todas las asociaciones han mostrado su oposición a la modificación por implicar un retroceso en sus derechos y por vulneración de la legalidad. En la MAIN se explica que en realidad se pretende que las mismas personas desarrollen más cometidos con una nueva organización, se aparta del régimen general.

Afectan también al servicio de trabajo nocturno e implican un incremento de riesgos laborales.

En siguiente lugar alega nulidad de la DA segunda bis dirigida al personal que presta servicios en buques de altura, art. Primero dos de la orden impugnada. Entiende que el cómputo del tiempo de trabajo no se ajusta a la Directiva ni a la Jurisprudencia del TJUE al respecto.

Alega nulidad de la DA segunda TER dirija al personal que presta servicios en patrulleras medias. Y nuevamente entiende que la regulación no se ajusta a la Directiva ni a la Jurisprudencia.

Subsidiariamente, a la modificación de la OG introducida por el artículo segundo es también nula de pleno derecho. Se modifica el régimen de incentivos. Y expone en definitiva que se pretende que los mismos guardias civiles realicen más servicios mediante mecanismos de no computar las horas trabajadas y/o retribuir l horas en la jornada ordinaria de manera inferior a la que correspondería.

Solicita la estimación en los términos expuestos.

SEGUNDO- el Abogado del Estado contesta la demanda, partiendo de una serie de consideraciones sobre la OG 15/2022 que modifica la 11/2014. Se pretende una adaptación normativa para los regímenes de servicio, jornada y horario del Servicio del Mar para una adecuada conciliación del servicio y la conciliación familiar.

Se incorpora la DA segunda Bis en cumplimiento de la Sentencia 1190/22 del TS, y entre otros aspectos establece un sistema de cómputo horario. También destaca la DA segunda ter que se refiere a servicios con duración de hasta 12 horas, y se garantiza un descanso de al menos 48 después de un embarque de 24 horas. Y se regula una retribución por cada día de embarque, con un nuevo concepto que se suma a los existentes, salvo el ICRES, que no se percibe por considerarlo sobreesfuerzo incluido en el día de embarque

Argumenta la conformidad a Derecho de la orden. Aduce que es una norma de carácter interno, no es una norma reglamentaria, sino una orden dictada al amparo del art. 6 de la ley 40/2015 por ello no se ha considerado necesaria una memoria de análisis de impacto normativo. Se refiere a la regulación del MAIN, en el RD 931/2017 y en cuanto al impacto de género se ha tenido en cuenta el art. 1 de la el 30/2003. Y en cuanto al impacto en la familia, la DA décima de la ley 40/2003 establece este informe pero no contempla que sea preciso para una orden como la examinada.

Respecto al trámite de consulta e información, se remite al art. 26 de la ley 50/1997 y en este caso, se ha remitido a las asociaciones profesionales el proyecto, y se han recogido diversas consultas y observaciones.

En cuanto a la pretensión subsidiaria, de nulidad parcial en cuanto a horas de servicios, y aduce que tanto la Directiva 2003/88 como la sentencia del TJUE citada se refieren a bomberos, situación muy diferente de la de los que desarrollan su actividad en el mar. Y se excluye de hecho esta Directiva para "la gente del mar" como de define en la D1999/63. Y art. 1 del RD 1561/1995 en relación con el art. 1 del Estatuto de los Trabajadores, se refiere a este punto.

Aduce que el concepto relevante es la diferenciación entre tiempo de embarque y tiempo de trabajo a bordo, pues también en este caso es posible descanso. Se refiere a los periódicos de actividad y descanso tal como se regulan en la Directiva 1999/63 y art. 16.1 del R 1561/1995 y en este contexto se debe enmarcar tanto el cómputo de horas establecidas en la DA segunda bis como en la segunda ter, y por cada 27 horas de embarque se computan como 15 de servicio.

Este criterio se traslada a buques oceánicos en cuanto a cómputo de horas, en la OG 11/2014, cuya DA segunda no ha sido impugnada.

Añade que la OG 11/2014 regula diferentes situaciones dada la característica multidisciplinar del Cuerpo. Y añade que la DA segunda bis se debe al cumplimiento de la Sentencia 1190/22.

En cuanto a la segunda pretensión subsidiaria, se solicita la nulidad de la tabla de retribuciones del ar. 2 de la OG Aduce que la mejora es sustancial. Y ya existía una tabla de retribuciones similar, en la OG 4/2021 no recurrida.

Aduce que no es compatible percibir dos incentivos por embarque y por ICRES (índice calificador para retribución de determinados servicios) Este prevé el pago de horas nocturnas y festivas, y el embarque retribuye la penosidad. Apartado 5 de la Disp. Segunda ter.

Y el cómputo para retribución de horas de exceso por superación de jornada de servicio (CREX) permanece vigente en el apartado 4, y en los embarques las horas que superen 24 contarán a estos efectos de CREX

Explica la dificultad para alcanzar al horario de referencia y rechaza que se pretenda perjudicar a los miembros del Cuerpo.

En fin: la DA segunda ter regula el régimen de prestación deservicio de acuerdo con las normas que regulan las condiciones generales de trabajo en el mar. Las horas a tener en cuenta por embarque de 24 son 15 a efectos del CREX, salvo si exceden del periodo, y se reserva el derecho a la conciliación personal y familiar.

TERCERO- Debe tenerse en cuenta que la DA segunda ter de la OG impugnada ha quedado sin efecto a partir de la Orden General 13/2023 de 3 de julio, publicada el 4 de julio. Se argumenta para la decisión que la norma ha generado efectos no deseados sobre la jornada de servicio y el horario de referencia.

CUARTO- Dado que la demanda efectúa una serie de planteamientos excluyentes, es preciso examinar en primer lugar, la alegación de nulidad de la OG 15/2022 por defectos formales de tramitación.

Se plantea en primer lugar la cuestión relativa a la naturaleza normativa de la Orden General. Esta Sala se había pronunciado sobre la naturaleza de una orden general, ahora bien, es preciso tener en cuenta que el Tribunal Supremo se ha pronunciado a este respecto sentando doctrina que debe seguirse. Así, en Sentencia de 27 de septiembre de 2022 dictada en recurso 4733/2020, y referida a una orden comunicada sobre régimen de servicio e incentivos para servicios especiales en buques o patrulleros de altura de la Guardia Civil, razona que

". Que las órdenes generales tienen tal naturaleza normativa se deduce de la, a su vez, Orden General 11/2000, de 8 de mayo, que regula los tipos de "normas de carácter interno" en el ámbito de la Guardia Civil y que si bien las refiere como "instrucción", seguidamente añade " que tiene[n] por objeto establecer normas de carácter general sobre el servicio, organización, personal y material"; además, esa naturaleza normativa la confirma al remitirse para su elaboración a otra Orden General, la 103/1989, de 5 de julio, que regula precisamente el "procedimiento de elaboración de las disposiciones generales". Y, en fin, así lo acabamos de declarar en nuestra sentencia 1153/2022, de 19 de septiembre, (recurso de casación 937/2021 ).

Esta Sentencia, la de 19 de septiembre de 2022 precisa:

Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común . Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno , por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución ; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común ; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012 ) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020 ). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.

Y la sentencia 1190/2022 precisa que:

no está de más puntualizar que a los efectos del artículo 26, párrafo segundo de la Ley del Gobierno , la categoría de norma "organizativa" se refiere a la regulación interna, ad intra o doméstica, en contraposición de las no organizativas, de eficacia externa o ad extra, es decir, sobre los administrados en general. Sin embargo en el ámbito normativo de la Guardia Civil, en puridad no cabe tal distingo pues ya sean órdenes generales o comunicadas, desde esa lógica ambas son organizativas, rigen sólo en el ámbito de su organización, es más, -ese carácter interno u organizador de las órdenes generales lo proclama la Orden General 11/2000. La cuestión es, por tanto, qué se entiende a estos efectos por lo "organizativo" y qué alcance tiene como materia propia de las órdenes comunicadas.

6. Dicho lo anterior entendemos que lo propio de una orden general -al menos de la concernida en este pleito, la Orden General 11/2014- es regular el servicio en su vertiente estatutaria, funcionarial o de personal, luego las condiciones de trabajo de quienes lo prestan, atendiendo a sus peculiaridades y exigencias: jornada, horarios, retribución, incentivos y compensaciones, etc. Con esta afirmación no prejuzgamos ni excluimos que pueda plantearse la inidoneidad de una orden general para regular ámbitos de ese estatuto profesional por invadir aspectos propios de un reglamento de desarrollo aprobado por real decreto.

Sobre la base de esta doctrina, la Orden General que se impugna tiene un carácter normativo general y viene a modificar a su vez otra Orden General con tal carácter, dado su objeto y finalidad.

QUINTO- Este punto de partida permite abordar el argumento referido a la nulidad de la Orden por defectos formales, y en particular la falta de Memoria de Análisis de Impacto normativo, MAIN. En el expediente consta un primer documento relativo a la denominada "orden comunicada" en el que se realiza un estudio en base al Real decreto 1083/2009 norma derogada por el RD 931/2017 que regula la Memoria de Análisis de Impacto normativo. En el caso examinado se parte de una Memoria, de la que luego no se hace mención concreta, realizada en base a la norma derogada, según la misma detalla. La norma sobre la que se hace, derogada como se ha expuesto ya en el momento de la elaboración de tal Memoria, contenía en su art. 3 una referencia a la memoria abreviada, y disponía

1. Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los ámbitos, de forma que no corresponda la presentación de una memoria completa se realizará una memoria abreviada que deberá incluir, al menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón de género. A este respecto la Guía Metodológica a que se refiere la disposición adicional primera incluirá indicaciones del contenido preciso de la memoria abreviada.

2. El órgano u órganos proponentes deberán justificar oportunamente en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada.

El real decreto vigente dispone en su art. 3

1 . Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados, o estos no son significativos, se realizará una memoria abreviada. Será preceptiva su presentación, también, en los supuestos de la tramitación de proyectos de reales decretos leyes, conforme a lo establecido en el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre .

2. La memoria abreviada deberá incluir, al menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; identificación del título competencial prevalente; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario y por razón de género, así como otros impactos detectados que se juzguen relevantes; descripción de la tramitación y consultas realizadas. También se incluirá una descripción de la forma en la que se analizarán, en su caso, los resultados de la aplicación de la norma de acuerdo con lo previsto en la letra j) del apartado 1 del artículo anterior. A este respecto la Guía Metodológica incluirá indicaciones del contenido preciso de la memoria abreviada.

3. El órgano u órganos proponentes deberán justificar oportunamente en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada.

Sobre estas bases, la MAIN que consta no justifica la razón de hacer una memoria abreviada, que puede ser adecuada, pero no consta base para tal argumento. Se limita a mencionar que se adopta esta forma. Y se consideró relevante su aportación, cuando de hecho se hizo. No motivada de manera suficiente, pero se aporta.

Igualmente no consta dato alguno sobre impacto de género, simplemente se detalla que no existe. No se ha motivado la suficiencia de la Memoria Abreviada, aun admitiendo que pudieran solventarse las cuestiones de la norma de base aplicando la vigente, en la medida en que coindicen determinados aspectos, pero en ambos casos consta que se debe justificar en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada. Y aun siendo así, debe analizarse el impacto de género. En este punto, asiste la razón al recurrente, puesto que dado que la Orden pretende regular horarios, tiempo de servicio, descansos etc. del personal de Servicio Marítimo de la Guardia civil, parece razonable analizar si existe impacto de género, y desde luego motivar la decisión puesto que en la Memoria que se aporta solo se detalla que no existe tal impacto, pero no hay base o argumento alguno para poder examinar si es así, y si de hecho no existe o debe valorarse. Es un tema complejo teniendo en cuenta la materia regulada, como se expone. Pero la realidad es que no se motiva ni justifica la conclusión escueta de "NO", que se recoge.

No se realiza un análisis de impacto sobre las familias, y es evidente que la regulación de jornada y horarios que contiene requeriría tal análisis, para llegar a la conclusión que fuera oportuna, pero habría de hacerse. Dado que modifica los tiempos de embarque parece evidente que el análisis debe hacerse, con el resultado que se estime procedente, pero ha de realizarse.

Igualmente el recurrente aduce que no se incorpora en la MAIN aportada el contenido del art. 2.1 j del RD 931/2017, que debe contener:

Evaluación ex post que incluirá la forma en la que se analizarán los resultados de la aplicación de las normas, al que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre . Para ello, la memoria indicará si dicha norma se encuentra prevista entre las susceptibles de evaluación en el correspondiente Plan Anual Normativo y, en su caso, describirá con claridad los objetivos y fines de la norma y los términos y plazos que se usarán para analizar los resultados de su aplicación, conforme a los criterios previstos en el artículo 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , y el artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo , por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. A estos efectos, se deberá indicar la sistemática que se va a utilizar en la evaluación y la entidad u órgano que se considera idóneo para llevarla a cabo.

Este argumento no puede ser acogido como motivo de nulidad. Como se ha expuesto, el primer problema surge porque no se motiva la necesidad de Memoria Abreviada, y de ser así, no es preciso cumplir este apartado, referido al art. 2 del Real decreto y no al 3 que es el que regula la memoria abreviada. No obstante, este tema se relaciona con lo anteriormente expuesto, y es que no se motiva la naturaleza de "abreviada "de la memoria elaborada.

Por otro lado, la MAIN consta aportada en el expediente con estos planteamientos y en base a una norma derogada, pues consta fechada el 9 de febrero de 2021 y no se ha hecho mención alguna posterior, ni se ha vuelto a valorar la situación pese a los sucesivos borradores de orden general con diferentes versiones de la misma. Debería adaptarse a la versión "definitiva" partiendo de la aprobada en su día, aunque como consta, se ha dejado sin efecto la DA ter de la misma en el tiempo transcurrido desde su publicación hasta este momento.

Lo cierto es que la MAIN presentada no está motivada en determinadas conclusiones como en su propia calificación de abreviada, sin que ello signifique que no proceda que la Memoria adopte este formato, pero ello ha de motivarse de acuerdo con la legislación vigente. Tampoco se ha adaptado a los diversos borradores, o al menos, al último, y no se motiva en absoluto la decisión de no evaluar el impacto de género, ni se menciona la incidencia en la conciliación de los afectados, ni el impacto en las familias.

SEXTO- El Abogado del Estado aduce en relación con este tema que no es necesaria la Memoria. En primer lugar, se refiere a la naturaleza de la Orden General con argumento ya rebatido. El Tribunal Supremo ha sentado doctrina en las sentencias citadas, y no cabe el argumento esgrimido a este respecto.

Se aduce que no se ha considerado necesaria la elaboración de la MAIN, tesis que no puede asumirse, puesto que de hecho consta una Memoria al inicio del expediente. Memoria que adolece de suficientes defectos como para que sea anulada, y ello afecte directamente la regulación contenida en la OG impugnada, pero lo cierto es que la propia administración consideró su necesidad.

El argumento sobre la naturaleza de la Orden general carente de carácter normativo y como mera instrucción o norma de carácter interno que se aduce, no puede acogerse pues la doctrina sentada por el Tribunal Supremo no permite esa conclusión. Así como precisa el Alto Tribunal en la citada Sentencia 1153/2022:

No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

El tema no está exento de debate y de hecho, el Tribunal Supremo ha admitido el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de esta Sección de 15 de septiembre de 2022, alegada por el Abogado del Estado en este caso.

En el Auto de admisión, de fecha 28 de noviembre de 2023, se precisa que:

2 . º) Declarar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en determinar;

1º) Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General nº 4, de 12 de febrero de 2021, de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, o si se trata de una disposición general de carácter reglamentario, o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores.

2º) En el caso de que dicha Orden General sea calificada, en todo o en parte, como disposición de carácter general, si tiene el rango jerárquico adecuado para desarrollar la regulación que incorpora, si se ha seguido y observado el procedimiento establecido para su elaboración y si ha sido suscrita por autoridad competente para ello.

3º) Y si se entiende que resulta jurídicamente posible sostener que la Orden General tan citada no es propiamente un acto administrativo pero tampoco un reglamento, determinar cuál sería su naturaleza jurídica y cuáles las normas aplicables a su procedimiento de elaboración y aprobación.

La sentencia de esta Sección que ha dado lugar al Auto de admisión fue dictada antes de las Sentencias antes citadas. El Tribunal Supremo ha avanzado sobre esta cuestión, y el Auto de admisión incide en este sentido.

Por tanto, la problemática es relevante, y no cabe acoger el criterio de que es una mera instrucción o norma interna. Por el contrario, con la doctrina sentada por las sentencias antes citadas, la conclusión es que es una norma general en cuanto a su objeto y materia sobre la que versa, y desde luego precisa una MAIN motivada y suficiente, y en concreto, debiendo motivar si es suficiente con una memoria abreviada y conteniendo el necesario estudio de impacto de género y familiar.

Sentada esta base, la conclusión es que procede la anulación de la Orden impugnada por insuficiencia y falta de motivación de la MAIN, sin perjuicio evidentemente de que la Administración inicie los trámites para dictar la Orden que proceda pero por los cauces correspondientes y en particular, con la debida Memoria de Análisis de Impacto normativo, motivando en su caso si procede la de naturaleza abreviada y con los estudios de impacto necesarios para abordar una reforma como la pretendida.

Todo ello conduce a la estimación en lo sustancial de la primera pretensión, y se declara nula la Orden por falta de memoria de impacto motivada y suficiente, sin que sea preciso examinar los restantes argumentos planteados por la actora de manera subsidiaria.

SEPTIMO- No procede hacer declaración sobre costas, pues la Sala entiende que existen dudas suficientes como para considerar que no procede su imposición a la demandada.