Sentencia Contencioso-Administrativo 151/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 800/2022 de 22 de marzo del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia nº 66/2022, de 2 de marzo de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 6 de los de Madrid, procedimiento ordinario 338/2021, en el que se sustanció el recurso formulado por Jesús María contra el Acuerdo de 06.05.2021 del Consejo de Colegios de Abogados de la Comunidad de Madrid que desestimó el recurso de alzada presentado, contra Acuerdo de 09.09.2020 de la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de Madrid, por el que se le impone dos sanciones, una de apercibimiento por escrito y otra de suspensión en el ejercicio de la abogacía por el plazo de un mes, por una infracción leve de las previstas en el artículo 86 c) del Estatuto General de la Abogacía Española y otra grave tipificada en el artículo 84 c), segundo apartado del mismo texto estatutario (Expediente nº NUM000 Expediente Disciplinario nº NUM001.

Dicha sentencia estimó el recurso, por entender que el procedimiento sancionador habría caducado, por aplicación del artículo 25.1.b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común; en base a los siguientes razonamientos:

" Alega el recurrente la caducidad del procedimiento sancionador por el transcurso del plazo de seis meses del artículo 14.6 del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid.

Resulta indiscutido que el expediente disciplinario se inició mediante acuerdo de la Junta de Gobierno del ICAM de 3 de febrero de 2020 (folio 98), y finalizó mediante acuerdo de la misma Junta de 9 de septiembre de 2020 (folio 134), notificado el siguiente día 15 (folio 146).

La cuestión discutida está en determinar si al procedimiento sancionador que nos ocupa le es aplicable la suspensión de plazos administrativos y la interrupción de los plazos para tramitar los procedimientos, aprobada por la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró estado de alarma con motivo de la pandemia por COVID 19.

El recurrente entiende que los colegios profesionales no forman parte del sector público, por lo que no se aplica la suspensión e interrupción de plazos establecida en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró estado de alarma como consecuencia de la pandemia. Por lo que considera que la suspensión de plazos administrativos que preveía la repetida disposición no era de aplicación al expediente disciplinario tramitado por el Colegio de Abogados recurrido y, en consecuencia, el mismo ya había caducado en la fecha en que fue notificado el acuerdo sancionador, al haber transcurrido más de seis meses desde la fecha en que fue incoado.

La recurrida considera, por el contrario, que a los procedimientos sancionadores tramitados por los Colegios Profesionales si les es de aplicación la suspensión de plazos aprobada por la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró estado de alarma.

Dicha Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró el estado de alarma con el título "Suspensión de plazos administrativos" establecía:

"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (...)."

El artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , dispone:

"1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley."

Los Colegios Profesionales, conforme a la Jurisprudencia del TC y TS ya desde antiguo, tienen una naturaleza jurídica que se ha denominado "bifronte" o "dual"; son entidades de base privada pero tiene la condición de personas jurídicas públicas cuando ejercen funciones públicas (por todas, la sentencia del TC 89/1989 de 11 de mayo y STS de 3 de Mayo de 2.006 ).

Los colegios profesionales son corporaciones sectoriales de base privada, corporaciones públicas por su composición y organización, que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan atribuidas por Ley, o delegadas, algunas funciones públicas. Así se desprende de las STC 123/1987 y STS 19/12/1989 (RJ. 9486). Estos Colegios han sido creados pues primordialmente para la defensa de los intereses privados de sus miembros, pero también atienden a finalidades de interés público, como expresan las STC 20/88 y STS de 13/3/1990 (RJ. 1970); constituyendo así, "una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular distinta del de las asociaciones de naturaleza privada" ( STC 5/1996 ) (EDJ 1996/11). Este carácter de Corporaciones Públicas, "no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales" ( STC 20/88 ) (EDJ 1988/336), quedando limitada su equiparación a las Administraciones públicas de carácter territorial, "a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los Colegios" ( STC 87/1999 ).

Su configuración como Administración "secundum quid" obliga a examinar caso por caso, si la actuación colegial se realiza en uso de facultades públicas atribuidas por la Ley o delegadas por la Administración, en cuyo caso la revisión jurisdiccional de dicha actuación corresponderá al orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo, mientras que en los restantes supuestos, el enjuiciamiento corresponderá al orden jurisdiccional civil.

Por su propia naturaleza vienen la jurisprudencia y la doctrina considerando que son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual, y la asistencia social de sus miembros y su familia, y entendemos que además lo son el presupuesto y la aprobación de cuentas necesarios para el funcionamiento colegial. Dicha cuentas se integran por la liquidación anual de gastos y de cada partida, no siendo pues claramente fiscalizable por este orden jurisdiccional cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba las cuentas, es decir, la Junta o Asamblea General Ordinaria del Consejo correspondiente.

Por el contrario, la jurisprudencia y la doctrina vienen entendiendo que constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional Contencioso-Administrativo: a), la colegiación obligatoria; b), todo su régimen electoral c), el régimen disciplinario; d), el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; y d) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias respecto de sus colegiados.

El artículo 2.4 de la Ley 39/2015 recoge esa naturaleza dual de las Corporaciones de Derecho Público.

La resolución impugnada, dictada en procedimiento disciplinario constituye actividad colegial administrativa dictada en el ejercicio de funciones públicas sujeta al posterior control jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Lo que reconoce el propio recurrente al acudir a esta Jurisdicción.

El artículo 99.2 del Estatuto General de la Abogacía dispone en su primer inciso que "la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se aplicará a cuantos actos de los órganos colegiales supongan ejercicio de potestades administrativas". La remisión que este precepto hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a la sazón vigente y expresamente derogada por la Ley 39/2015, se entiende hecha a esta última en virtud de la previsión que recoge el apartado 3 de su Disposición Derogatoria Única.

El artículo 49.5 de los Estatutos del Colegio de Abogados de Madrid determina que el procedimiento para el ejercicio de su potestad sancionadora "será el regulado por el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Comunidad de Madrid". Reglamento aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 245/2000, de 16 de noviembre , como también reconoce el recurrente.

Ahora bien, la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró el estado de alarma en el apartado primero: "Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público" podía dar cabida a una interpretación amplia que incluyera a los procedimientos de las Corporaciones de Derecho Público. Sin embargo, dicha Disposición en el apartado segundo aclara el anterior apartado y establece expresamente el ámbito de aplicación, al señalar: "La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (...)."

Pues bien, la Ley 39/2015 en su art. 2 referido al ámbito de aplicación de la Ley señala en su apartado primero que se aplica al sector público, y qué comprende éste. En consecuencia, el art. 2.1 Ley 39/2015 define como sector público únicamente:

"a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional."

Dicha Ley no incluye en el "sector público" a las Corporaciones de Derecho Público. Aunque según el art. 2.4 de la misma Ley si establece que la dicha Ley se aplica de forma supletoria a las Corporaciones de Derecho Público.

En consecuencia, a efectos de la Ley 39/2015 las Corporaciones de Derecho Público, entre ellas los Colegios Profesionales, no son "sector público" en sentido estricto.

Debe también tenerse en cuenta, como sostiene el recurrente, el art. 4. 2 del Código Civil : "Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas."

Todo lo que nos lleva a concluir que la suspensión de términos y la interrupción de los plazos establecida en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 , por el que se declaró el estado de alarma no se aplica al procedimiento disciplinario que nos ocupa por voluntad expresa del legislador. Aunque a dicho procedimiento le sea aplicable la Ley 39/2015 y el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Comunidad de Madrid, Reglamento aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 245/2000, de 16 de noviembre.

Por todo lo cual, cabe concluir que el procedimiento se encontraba caducado al tiempo de notificarse la resolución sancionadora. Lo que nos lleva a estimar el recurso contencioso-administrativo sin necesidad de entrar a conocer del resto de los motivos de impugnación".

SEGUNDO.- La Administración recurrida, en su escrito de recurso de apelación, disiente de los anteriores razonamientos, aduciendo:

" En primer lugar, el criterio de la sentencia apelada no se deduce del tenor literal de la norma. El apartado 2 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 dice que la interrupción de los plazos "se aplicará a todo el sector público definido la Ley 30/2015 de 1 de octubre."

Decir que se aplicará a todo el sector público no es lo mismo que decir solo o únicamente al sector público. Una cosa es que se disponga su aplicación a todo el sector público sin excepción y otra muy distinta es que se deba aplicar exclusivamente al sector público.

En segundo lugar artículo 2.4 de la Ley 30/2015 dispone que las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de funciones públicas y supletoriamente por dicha Ley.

Dado que no existe una normativa específica de los Colegios Profesionales sobre la caducidad de los expedientes sancionadores,

les es de aplicación las disposiciones de dicha Ley.

Y si son de aplicación los plazos fijados en la misma es lógico que también debe ser de aplicación la suspensión de los mismos establecida por el RD463/2020.

En el ámbito de los Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid es además de aplicación el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración de la Comunidad de Madrid, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20.2 de la Ley 19/1997 de 11 de julio de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid . Si dicha Ley considera a los Colegios Profesionales Administración Pública cuando ejercen la potestad disciplinaria, deben tener tal consideración a los efectos la suspensión de plazos establecida por el Real Decreto 463/2020.

Por último, la regulación del plazo de caducidad ni es una ley penal, ni es de naturaleza excepcional, ni de ámbito temporal.

Por lo tanto, no le es de aplicación el artículo 4.2 del Código Civil , sino el artículo 3.1 de dicho Código . El tenor literal de la disposición transitoria tercera del RD 463/2020 no dispone que la interrupción de los plazos se aplicará exclusivamente al sector público, sino que se aplicará a todo el sector público sin excepción; y tanto el contexto como la realidad social de la pandemia, lleva a la interpretación que sostiene esta parte.

Los empleados de los Colegios Profesionales y los afectados por los procedimientos sancionadores tramitados por dichas corporaciones estaban tan afectados por la pandemia como los funcionarios del sector público y los ciudadanos afectados por los procedimientos administrativos.

Expuesto lo anterior, la tramitación del expediente disciplinario nº NUM001, que finaliza con el acuerdo definitivo objeto de impugnación y ya incoado en la fecha en que entró en vigor el tantas veces repetido Real Decreto 463/2020, quedó suspendida ope legis en aplicación de la disposición adicional tercera del citado Real Decreto. Suspensión de la tramitación del expediente disciplinario referido que se mantuvo por las sucesivas prórrogas del estado de alarma que se acordaron por Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, 492/2020, de 24 de abril, 514/2020, de 8 de mayo, y 537/2020 de 22 de mayo.

Y este último Real Decreto (537/2020, de 22 de mayo) dispuso en su artículo 9 que "con efectos desde el 1 de junio de 2020, el computo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango legal de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas"

Por tanto, en el concreto caso que nos ocupa el expediente disciplinario nº NUM001, incoado el 3 de febrero de 2020, estuvo suspendido como consecuencia de la declaración del estado de alarma por la pandemia delCOVID-19 desde el 14 de marzo de 2020 (fecha de entrada en vigor del tantas veces citado Real Decreto 463/2020) hasta el 1 de junio de 2020, fecha en que se reanudaron los plazos administrativos en virtud de los dispuesto en el artículo 9 del Real Decreto537/2020 .

Ello supone que, deducido el periodo de tiempo -dos meses y medio -que medió desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 1 de junio de 2020, desde que se incoo el expediente disciplinario nº NUM001 (3 de febrero de 2020) hasta que se notificó al expedientado hoy recurrente el acuerdo definitivo sancionador objeto de impugnación (15 de septiembre de 2020, folios 146 y 147) transcurrió un periodo de tiempo inferior a cinco meses y, por tanto, menor al periodo de caducidad de seis meses, por lo que tal caducidad -a diferencia de lo que sostiene el recurrente -no llegó a consumarse ".

TERCERO.- Para la resolución del presente recurso de apelación esta Sección 6ª, hace suyos los razonamientos contenidos en la reciente sentencia nº 129/2022, de 17 de marzo de 2022, de la Sección 4ª, de esta Sala de lo Contencioso- administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, recurso de apelación nº 582/2021, en la que se entendió que la suspensión de los plazos administrativos, recogida en la DA Tercera, del RD 463/2020, por la que se declaró el estado de alarma, no era aplicable a un procedimiento sancionador seguido por un colegio profesional; dicha sentencia recoge:

" Procede analizar con carácter previo la primera cuestión alegada por el apelante si ha habido o no, infracción de la Disposición Adicional Tercera, apartado 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como del artículo 9 del Real Decreto 537, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo . Suspensión de plazos administrativos.

Para ello debemos primero determinar si es aplicable o no esta Disposición Adicional alegada por el apelante al caso analizado. Disposición Adicional Tercera derogada, con efectos desde el 1 de junio de 2020, por el número 1 de la Disposición Derogatoria Única del R.D. 537/2020, de 22 de mayo .

La Disposición Adicional Tercera establecía suspensión de plazos administrativos:

"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La Ley 39 /2015, en su art. 2 establece:" Artículo 2 Ámbito subjetivo de aplicación.

1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley."

Por lo tanto del citado precepto podemos deducir que las Corporaciones de derecho Público, como lo es la Administración ahora apelante, Colegio Oficial de la Psicología de Madrid, no forman parte del sector público en los términos que está redactado el citado precepto.

De hecho la Juez de Instancia en su Fundamento Jurídico Tercero, ya hace referencia al art 2 de la Ley 39/2015 , ya transcrito y en el mismo Fundamento en su párrafo penúltimo recoge:

"Procede la estimación del recurso al haber caducado el procedimiento disciplinario seguido contra la recurrente, puesto que del expediente administrativo se constata que el día 14/10/2019 se notifica a la demandante el Acuerdo de iniciación del procedimiento disciplinario según Acuse de recibo que obra en los Folios 46 y 47 EA. La resolución sancionadora se dicta por la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Psicología de Madrid el 26/05/2020 (folios 97 y ss EA) y se notifica a la recurrente el 04/06/2020 de acuerdo con el Acuse de recibo que obra en los folios 104 y 105 del expediente, cuando ya habían transcurrido más de seis meses desde el acuerdo de inicio"

Por lo tanto de los fundamentos jurídicos que utiliza la juez "a quo" se puede deducir que entendió que la Disposición Adicional Tercera, apartado 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , alegada por el apelante, no le era de aplicación.

Criterio que la Sala entiende que es el correcto, al no estar integrada la administración corporativa en sentido estricto en el concepto de sector público que es el que recoge el art 2 de la Ley 39/2015 , y al que se remite la propia Disposición Adicional en su punto 2, no estando integradas las administraciones corporativas en ese concepto, ya que estas están explicitadas en el punto 4 del art. 2 de la Ley 39/2015 , como ya hemos visto. Por lo que procede desestimar el recurso de apelación interpuesto".

Por todo lo anterior, se habrá de desestimar el presente recurso de apelación; ya que, la Administración Corporativa, está expresamente excepcionada de la consideración de Sector Público, que se realiza en los apartados 1 y 2 de la DA Tercera del RD 463/2020; y, todo ello, puesto que, partiendo de la definición del Sector Público recogida en el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se extraen las siguientes conclusiones:

De sus apartados 1, 2 y 3, se concluye que, además de las Administraciones territoriales, forman parte del Sector Publico (apartados 1 y 2), la administración institucional creada y dependiente de aquellas; y, todas ellas, tendrán (apartado 3), la consideración de Administraciones Públicas.

Entendiéndose por Administración Institucional, aquellos organismos creados para la satisfacción de necesidades públicas concretas o para la obtención de fines específicos que se consignan en sus normas reguladora en los que se descentralizan algunas funciones (descentralización funcional) que inicialmente son competencia de la Administración territorial de la que dependen. Esta les fija un presupuesto y supervisa sus actuaciones (por ejemplo, organismos autónomos, agencias, entes públicos empresariales).

Pero, la Administración corporativa está constituida por entes de carácter asociativo de base privada que han sido regulados por normas de derecho público que fijan algunos criterios de organización, enmarcan sus competencias y les asignan algunas funciones de carácter público y de naturaleza administrativa (de la que el ejemplo paradigmático lo constituyen los colegios profesionales); y, estos no están incluidos en la definitivo de "Sector Público" que se recoge en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común; sino que tienen una previsión específica en el apartado 4 de dicho artículo 2..

Por lo tanto, la argumentación de la apelante, por la que la DT 3ª del RD 45632/2020, se aplicaría "no solo o únicamente" al Sector Público, definido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, sino a "todo" el Sector Publico, no puede ser acogida, en la medida en que la Administración Corporativa no forma parte del Sector Público, en sentido estricto; tal y como se razona en la sentencia nº 129/2022, de la Sección 4ª, de esta Sala a la que se ha hecho referencia.

Por otra parte, la suspensión de plazos administrativo, en cuanto medida excepcional, tal y como viene definido el estado de alarma, en la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, ha de ser interpretada de forma restrictiva, sin extenderse a supuestos distintos de los expresamente previstos, tal y como se prevé en el artículo 4.2 del CC.

El recurso de apelación ha de ser desestimado; por ser conformes a Derecho los pronunciamientos de la sentencia recurrida.

CUARTO.- Al desestimarse el recurso de apelación, se impondrán las costas a la parte apelante, si bien se limitará su importe ( apartados 2 y 4 del artículo 139 LJCA).

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.