Sentencia Contencioso-Administrativo 255/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 260/2024 de 23 de mayo del 2024

PRIMERO: El presente recurso de apelación se dirige por D. José Burguete Hevia, representado por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 329/2023, de 11 de diciembre de 2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 26 de Madrid, dictada en su Procedimiento Especial para la protección de los Derechos Fundamentales nº 480/2023, que acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil JOPIVAL CONSTRUCCIONES S.L., contra la Resolución de 27 de junio de 2023 de la Directora General de Gestión y Vigilancia de la Circulación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por la recurrente en fecha 20 de marzo de 2023 contra la Resolución de 3 de marzo de 2023 de la Directora General de Gestión y Vigilancia de la Circulación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, por la que se impuso al recurrente la sanción de multa de 200 euros sin detracción de puntos del permiso de conducir por puntos, por acceder a ZBEDEP Plaza Elíptica sin autorización, con infracción del artículo 76.Z.3 de la LSV, en el expediente nº 951/232460499.

La sentencia apelada transcribe la Sentencia nº 310/2023 de 10 de noviembre de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid, en autos nº 478/2023 seguidos por los trámites del Procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, sustanciados entre las mismas partes, por causa de la impugnación de una resolución de similar contenido a la que es objeto del contencioso-administrativo de referencia. La sentencia apelada la aplica al caso que enjuicia. En dicha sentencia del Juzgado nº 24, aplicada directamente al supuesto objeto de esta apelación, se estiman similares pretensiones a las deducidas en el caso de autos, al considerarse que la denegación de la prueba propuesta carecía de motivación, lo que supone, en consonancia con lo manifestado por el Ministerio Fiscal, que se ha vulnerado el derecho fundamental de la recurrente a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho a la no generación de indefensión. No cabe admitir, desde luego, la denegación tácita o implícita de la prueba como se manifiesta en el escrito de contestación a la demanda. La exigencia constitucional de una motivación expresa, aunque sea sucinta, es incompatible con la posibilidad de una denegación implícita de la prueba. La vulneración del derecho fundamental por la falta de resolución motivada sobre las pruebas propuestas deriva, también, de la pertinencia de algunas de tales pruebas en la medida en que se vinculaban directamente a los elementos de cargo que luego se utilizaron por el demandado para imponer la sanción a la recurrente. Así sucede con la prueba (que se pidió) sobre la ficha técnica de la cámara que captó la imagen y su soporte, o con la relativa a la señalización de la ZBE a la que accedió el vehículo denunciado. También era pertinente la prueba sobre los demás expedientes abiertos por los mismos hechos en la medida en que se alegaba, como primer motivo de oposición a la denuncia, la existencia de una posible falta continuada. La falta de respuesta expresa y motivada sobre tales medios probatorios, solicitados en tiempo y forma y considerados pertinentes sin perjuicio de su posterior valoración, vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de la recurrente, viciando de nulidad radical la resolución objeto de recurso. Tampoco se puede admitir, como se pretende por el demandado, que la simple mención, incluida en la resolución sancionadora, de "sin que sea precisa la realización de otras pruebas, ni petición de informes a los que ya constan en el expediente" colme las exigencias de motivación en los términos que se han ido perfilando por la doctrina constitucional. La expresión anterior, por su vaguedad, y por estar incluida en la propia resolución de sanción que ya no permite a la denunciada formular recurso ni defenderse, supone un incumplimiento del citado deber de motivación, ya que viene a ser lo mismo que no haber resuelto nada sobre la prueba. Lo mismo sucede con la falta de contestación a las alegaciones sobre la vulneración del art. 63.3 de la ley 39/2015 (continuidad en la comisión de infracciones administrativas). Nada consta en la resolución sobre lo anterior, a pesar de ser uno de los motivos de oposición a la denuncia, formulados en tiempo y forma. Idéntica falta de respuesta se observa en lo relativo a la autorización del vehículo denunciado para acceder a la zona por ser un vehículo con MMA menor o igual a 3.500 kg. Grupo 24. De nada sirve que la ley establezca un trámite de alegaciones y otro de prueba para el denunciado si después las alegaciones no son valoradas (aunque sea para rechazarlas) y sobre la prueba propuesta nada se resuelve ni motiva. Cierto que no existe un derecho absoluto a que se conteste a todas las alegaciones que se contengan en un escrito de descargo, pero sí debe contestarse a los principales motivos de oposición, ya que lo anterior integra el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas. La forma como se ha tramitado el procedimiento sancionador en este supuesto supone que las garantías del administrado quedan reducidas a un mero trámite burocrático sin contenido efectivo y sin que se cumpla materialmente la finalidad que las inspira, que no es otra que la de preservar el derecho de defensa frente a la Administración. Lo que se ha hecho por el demandado supone desconocer por completo dichas garantías, ya que ha incoado y resuelto un expediente sancionador valorando exclusivamente los elementos de cargo aportados de oficio y sin tener en cuenta (ni contestar siquiera) a las alegaciones de descargo formuladas y a las pruebas propuestas por la denunciada para defenderse. La falta de la propuesta de resolución es otra vulneración procedimental añadida que no hace sino redundar en la conclusión de vulneración del derecho fundamental de la recurrente. En la práctica, se ha tramitado el procedimiento sancionador por los cauces del procedimiento abreviado cuando en realidad debieron seguirse los del ordinario al haber formulado la denunciada sus alegaciones de oposición conforme preceptúa el art. 93.1 LSV. El resto de los motivos impugnatorios (vulneración del art. 63.3 de la Ley 39/2015 sobre la continuidad de las infracciones administrativas, y falta de señalización suficiente de los accesos a la ZBE de la plaza elíptica) aluden a cuestiones de legalidad ordinaria en materia de tráfico, por lo que exceden del ámbito propio de este proceso especial y sumario, careciendo de trascendencia constitucional.

La administración apelante solicita la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada y la conformación de la resolución recurrida. Alega como motivos se apelación:

1º-Inadecuación del procedimiento: Indebida aplicación de los artículos 114 y siguientes de la ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dedicados a la regulación del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. El recurso se sustancia por los trámites del citado procedimiento, sin embargo, no nos encontramos ante un verdadero procedimiento de tal calado, toda vez que si bien se establece la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 de la CE) , no existe tal vulneración, toda vez que, de ninguna manera, se impide el ejercicio de tal derecho. Lo que se ventila es una cuestión de mera legalidad ordinaria, concretamente la conformidad a derecho de un expediente sancionador incoado contra la parte recurrente. La falta de justificación de la existencia de las vulneraciones constitucionales denunciadas provocaría la declaración de inadmisión por inadecuación de procedimiento. Concurriría en el presente caso, la causa de inadmisibilidad especial prevista para el procedimiento de derechos fundamentales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 69 y 117 de la ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ya que se trata de un expediente sancionador donde la parte actora ha podido alegar lo que ha estimado oportuno, sin que la desestimación de dichas alegaciones (y consiguiente denegación implícita de las pruebas propuestas, que no expresa) pueda considerarse como vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24 de la CE. Invoca la consolidada doctrina constitucional que concluye que ni siquiera en el ámbito del proceso penal existe un derecho absoluto e incondicionado de las partes a la práctica de cualesquiera extremos probatorios. Y ello, es perfectamente conforme con el artículo 24 de la CE, sin que el hecho de que no se hayan practicado las pruebas interesadas de contrario suponga, en absoluto, vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Muchísimo menos cuando en el presente caso no se ha producido ningún tipo de indefensión material para el recurrente, pues ha tenido la oportunidad de alegar en tres escritos cuanto ha resultado pertinente. No basta la alegación del Derecho fundamental para la admisión a trámite del recurso de Derechos fundamentales. Además, el derecho constitucional que reconoce artículo 24 de nuestra Carta Magna no es sino el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, por lo que las eventuales vulneraciones que puedan producirse en el derecho fundamental cuya reparación se pretende por la vía del procedimiento especial sustanciado en la instancia han de provenir de resoluciones judiciales cuando, en este caso, resulta obvio que la infracción se imputa a una actuación administrativa, a la que no resulta proyectable el derecho fundamental esgrimido. Como sostiene el Tribunal Constitucional el ámbito de la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE, como derecho fundamental, no se extiende al procedimiento administrativo y, por ello, no le afectan las deficiencias o irregularidades cometidas en su curso, por las Administraciones públicas, que tienen otro cauce y otro tratamiento. Frente a la "supuesta indefensión" ocasionada en el procedimiento administrativo cabe acudir precisamente ante la jurisdicción en el ejercicio del derecho de tutela judicial efectiva sin indefensión ( artículo 24 CE) por el cauce ordinario.

2º- Falta de vulneración de derecho fundamental alguno por la resolución recurrida. El derecho a la práctica de prueba no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer los interesados, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes. La discrecionalidad en la apertura del periodo probatorio por parte del instructor del procedimiento, quien no está obligado a abrir dicho periodo de prueba si considera que los hechos están claros y la naturaleza del procedimiento no lo exige, tal como prevé el artículo 13.1 del RD 320/1994 de 25 de febrero por el que se aprueba el reglamento del procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, suponen la no necesidad de la fase probatoria sin que se haya causado indefensión a la parte actora. No existió vulneración del artículo 24 de la CE por el solo hecho de que la administración no accediese a los medios de prueba planteados de contrario o desestimase de plano sus alegaciones.

El Ministerio Fiscal emite informe en el que dice que "... no procede estimar el recurso ratificando el informe emitido por este Ministerio Público el 5 de septiembre de 2023 en el presente procedimiento, por entender la resolución recurrida ajustada a Derecho, en base a su fundamentación jurídica, y destacándose las prevenciones que en la propia resolución recurrida se contienen en orden a la estimación de la vulneración del Derecho de defensa constitucionalmente protegido en el expediente administrativo sancionador que ahora el Ayuntamiento defiende no sólo en orden a su debida tramitación, sino como de orden correspondiente a la legalidad ordinaria".

La parte apelada se opone al recurso de apelación y solicita su desestimación, con imposición de las costas. Alega que:

-No concurre causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la vía del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales. El escrito de interposición del recurso cumplía suficientemente los requisitos de admisión a limine previstos en el art. 115.2 LJCA a los efectos de proseguir el recurso por los trámites del procedimiento especial para la tutela de los derechos fundamentales, pues citaba el precepto constitucional infringido, y denunciaba las vulneraciones procedimentales a través de las cuales se habría producido su indefensión material. Esta fundamentación, considerada in abstracto, era (y es) suficiente para proseguir por el cauce procedimental para la protección de derechos fundamentales, sin perjuicio de lo que resultara de la prueba y del expediente; sin que por otra parte la Administración municipal formulara recurso alguno contras las resoluciones de ordenación del procedimiento que así lo apreciaron, que son consentidas y firmes. Por otro lado, la existencia o no de vulneración de derechos fundamentales es precisamente la cuestión de fondo a resolver a través del proceso especial tras el examen de las pruebas que fueran propuestas y admitidas, y del contenido del expediente administrativo. Si no se ha producido vulneración constitucional, la consecuencia será la desestimación de la demanda, pero no la inadmisibilidad del recurso.

- Se ha producido la vulneración del derecho fundamental invocado. El órgano instructor en el procedimiento sancionador debe efectuar un pronunciamiento razonado sobre la necesidad de la práctica de la prueba propuesta. esta motivación sobre la denegación de la prueba propuesta es la que no se ha realizado en el caso enjuiciado, lo que supone que se ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho a la no generación de indefensión; derecho fundamental que, como ya se ha expuesto, puede ser invocado de forma directa en un proceso especial de tutela como el presente por haber sido conculcado en el ámbito de un procedimiento administrativo sancionador. La vulneración del derecho fundamental por la falta de resolución motivada sobre las pruebas propuestas deriva, también, de la pertinencia de algunas de tales pruebas en la medida en que se vinculaban directamente a los elementos de cargo que luego se utilizaron por el Ayuntamiento para imponer la sanción a esta parte.

SEGUNDO: Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1.998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993, etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

En el ejercicio de esa función revisora de la sentencia de instancia propia del recurso de apelación en que nos encontramos, hemos de ceñirnos a los dos motivos en que se sustenta la apelación formulada por la letrada del Ayuntamiento de Madrid. La administración apelante sostiene como primer motivo de apelación la inadecuación del procedimiento. Afirma que debió ser inadmitido el recurso contencioso-administrativo por el cauce regulado en los artículos 114 y siguientes de la ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dedicados a la regulación del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. Y ello por varias razones, que podemos calificar de "heterogéneas", porque no tienen la misma naturaleza, ni obedecen todas ellas a la cuestión que se plantea en este motivo de apelación. Si lo que se sostiene es que concurre (sic) "... la causa de inadmisibilidad especial prevista para el procedimiento de derechos fundamentales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 69 y 117 de la ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", no acierta a verse la razón de que cite el artículo 69 de la ley jurisdiccional, que regula las causas "ordinarias" de admisión de cualquier recurso contencioso-administrativo. Del mismo modo, si se invoca esa causa "especial" de inadmisión, no puede la administración apelante, como indebidamente hace en su recurso de apelación, traer a este apartado cuestiones de fondo, es decir, aquéllas relacionadas con la existencia o inexistencia de compromiso o lesión para el derecho fundamental invocado. El recurso de apelación entremezcla en este apartado cuestiones verdaderamente vinculadas a la cuestión de la admisibilidad de este procedimiento especial con otras que nada tienen que ver con este tema.

Si se alega que el recurso debió ser inadmitido por concurrir la "causa especial" de inadmisión prevista para este procedimiento especial de los artículos 114 y siguientes de la Ley jurisdiccional, sólo cabría examinar aquí si el recurso que planteó inicialmente la recurrente reunía o no los presupuestos "especiales" que para la admisión de este proceso especial prevé la Ley. Esos presupuestos son los que derivan de los artículos 114 y 115.2 de la Ley 29/1998: que en el escrito de interposición se invoque con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende; que se trate de uno de los derechos y libertades indicados en el artículo 53.2 de la CE (las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo del Título I de la CE) ; y que se expongan de manera concisa los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso por esta vía. Si se reúnen esos tres requisitos, será suficiente para que se admita el recurso por el cauce de los artículos 114 y siguientes. Cosa distinta será que luego prospere, es decir, que se decida si el acto recurrido ha vulnerado o no el derecho o derechos invocados; pero ello afecta ya a la decisión final del recurso, no a su admisibilidad. Sobre la admisibilidad de este procedimiento especial, y hemos dicho en sentencias de esta Sección, como la de 25 de mayo de 2021 (recurso de apelación 183/2021); la de 11 de junio de 2021 (Recurso de apelación 207/2021); o la de 21 de abril de 2023 (recurso de apelación 91/2023), que "... aparte de los requisitos generales exigidos para la interposición del recurso (45 Ley de la Jurisdicción), el citado artículo 115.2 contempla un añadido consecuencia de la peculiaridad del procedimiento al que se acude, concretamente una doble exigencia formal referida a la necesidad de indicar qué concreto derecho fundamental se dice infringido y muy someramente detallar el porqué de esa vulneración (...) Sobre el alcance y "extensión" del escrito de interposición -para garantizar su admisión- ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Tribunal Supremo pudiendo citarse, entre otras, la STS de 23 de julio de 2014, rec. 3398/2013 , según la cual: "Y esa exigencia formal habrá de considerarse cumplida cuando la fundamentación de la pretensión incluya estos elementos: la indicación del derecho fundamental (de uno o varios) cuya tutela se reclama; la identificación del acto que se considere causante de la infracción de aquel derecho; y, aunque sea mínimamente, una exposición de las razones y circunstancias por las que se entiende que el concreto acto que se impugna tiene virtualidad para lesionar de manera directa uno o varios derechos fundamentales. Debiéndose señalar, por último, que el examen que a estos efectos ha de realizar el tribunal habrá de limitarse a constatar si la fundamentación de la pretensión incluye esos elementos, pero no deberá prejuzgar en cuanto al fondo de lo planteado su certeza ni su corrección jurídica. (...) la STS de 25 de junio de 2015, rec. 1542/2014 :

"SEXTO.- Basta añadir que es reiterada y decisiva la jurisprudencia de esta Sala [contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 21 de diciembre de 2007 (casación 7686/2005 ) y en las que en ella secitan; la sentencia de 15 de febrero de 2010 (casación 1608/2007 ); de 20 de diciembre de 2011 (casación 4911/2010 ) oen la de 6 de junio de 2014 (Rec ordinario 159/2013 )] que sostienen, a propósito de los requisitos que debe reunir el escrito de interposición del recurso para franquear el acceso a esta vía especial de protección judicial de los derechos fundamentales, que "basta con la invocación de uno de ellos de los que sería titular el recurrente y con la imputación de su infracción a la concreta actuación administrativa impugnada, junto con un mínimo razonamiento que enlace ese resultado con ella" [para admitir el recurso]".(...) Es importante destacar como el Tribunal Supremo descarta de modo meridianamente claro la posibilidad de prejuzgar el fondo del asunto en este trámite inicial, como también la adición de cualquier juicio preliminar que vaya más allá de una mera constatación del cumplimiento delartículo 115.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, siendo suficiente una breve mención a la causa de la vulneración del derecho fundamental, y en este sentido unas líneas o un párrafo lo suficientemente conciso y concreto puede ser más que suficiente".

En el caso de autos, el escrito inicial de interposición del recurso contencioso-administrativo invocaba expresamente el derecho del artículo 24 de la CE a la tutela judicial efectiva, en su vertiente en la que proscribe la indefensión; alegaba su aplicación directa a los procedimientos administrativos sancionadores, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional; y explicaba sucinta, pero claramente las razones por las que entendía vulnerado ese derecho fundamental y procedente acudir a esta vía para restablecerlo. Cumplía, pues, todos los requisitos que acabamos de exponer y no se aprecia que concurra la causa de inadmisión que se plantea en el recurso de apelación.

Dicho lo anterior, debemos rechazar en este apartado, sin tan siquiera considerarlas, todas aquellas alegaciones de la administración apelante que se refieran al fondo del asunto. Por lo tanto, rechazaremos los argumentos que en este apartado plantean cuestiones tales como la de si en el expediente sancionador la parte actora ha podido alegar lo que ha estimado oportuno; o si la desestimación de sus alegaciones y consiguiente denegación implícita de las pruebas propuestas, pueda considerarse como vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24 de la CE. ; o si la vulneración del derecho constitucional que reconoce artículo 24 de nuestra Carta Magna ha de provenir de resoluciones judiciales. Nada de ello tiene que ver con este primer alegato, referido a la procedencia de admitir el recurso contencioso-administrativo por el cauce del procedimiento especial de los artículos 114 y siguientes de la Ley jurisdiccional, que acabamos de resolver en sentido desfavorable a la posición de la administración apelante. Será en el próximo fundamento jurídico donde las analicemos, al examinar la segunda alegación de la apelante, sobre la "falta de vulneración de derecho fundamental alguno por la resolución recurrida", como pasamos a hacer de seguido.

TERCERO: En el segundo motivo de apelación, la administración plantea que no se ha producido la vulneración de derecho fundamental que aprecia la sentencia recurrida. De nuevo en cuanto a esta alegación hemos de decir que el recurso de apelación desenfoca en buena medida el pronunciamiento de la sentencia recurrida. La batería de alegaciones que la apelante articula pretenden dar respuesta a cuestiones que la sentencia no se ha planteado y que no constituyen la base de la decisión judicial recurrida. Así:

-La sentencia de instancia no dice que la actora tuviera derecho a que se le declarasen pertinentes las pruebas que propuso en el procedimiento sancionador.

-La sentencia no dice que la decisión de abrir o no un período de prueba y la de admitir las pruebas propuestas no sea del instructor y que no pueda denegarlas si considera que los hechos están claros y la naturaleza del procedimiento no lo exige.

-La sentencia, en definitiva, no dice que se haya vulnerado el derecho fundamental del artículo 24 CE por el hecho de que se rechazaran las pruebas propuestas por la recurrente en el expediente sancionador.

Lo que la sentencia aprecia es que se ha producido una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho a la defensa y, correlativamente, a la proscripción de la indefensión, porque la recurrente no obtuvo respuesta alguna a su petición, deducida en el momento oportuno, de que se practicaran determinadas pruebas; porque no sólo se omitió dicha respuesta y, por ende, cualquier tipo de motivación, sino que dicha omisión recayó sobre pruebas que eran pertinentes, que trataban de desvirtuar los elementos probatorios de cargo y estaban íntimamente conectadas con los hechos y con la infracción concretamente imputadas. La sentencia no se limita a hacer estas afirmaciones de forma genérica, sino que concreta los hechos que la parte recurrente en el expediente sancionador trataba de acreditar en su descargo y las concretas pruebas que se proponían: la ficha técnica de la cámara que captó la imagen y su soporte, la señalización de la ZBE a la que accedió el vehículo denunciado, o la existencia de otros expedientes abiertos por los mismos hechos se alegaba, como primer motivo de oposición a la denuncia, la existencia de una posible falta continuada.

Esta absoluta falta de respuesta motivada a la petición de pruebas que eran pertinentes tiene una trascendencia que va más allá de la simple infracción de la legalidad (el artículo 95.2 del RDLeg 6/2015 exige que la denegación de la práctica de las pruebas deba ser motivada, dejando constancia en el procedimiento sancionador, tal como lo hace el artículo 13.1 del RD 320/1994 cuando dice que el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar mediante resolución motivada las pruebas propuestas por los interesados, cuando sean improcedentes). La sentencia aprecia correctamente que la cuestión tiene trascendencia constitucional, porque las garantías del administrado "... han quedado reducidas a un mero trámite burocrático sin contenido efectivo y sin que se cumpla materialmente la finalidad que las inspira, que no es otra que la de preservar el derecho de defensa frente a la Administración. Lo que se ha hecho por el demandado supone desconocer por completo dichas garantías, ya que ha incoado y resuelto un expediente sancionador valorando exclusivamente los elementos de cargo aportados de oficio y sin tener en cuenta (ni contestar siquiera) a las alegaciones de descargo formuladas y a las pruebas propuestas por la denunciada para defenderse". Este es el argumento esencial de la sentencia, al que añade adicionalmente la falta de la propuesta de resolución, como vulneración procedimental añadida que redunda en la conclusión de vulneración del derecho fundamental de la recurrente. La sentencia es, además, muy precisa sobre la conducta que valora como vulneradora del derecho fundamental invocado, de lo que es buena muestra que rechaza el examen de otros motivos impugnatorios (vulneración del art. 63.3 de la Ley 39/2015 sobre la continuidad de las infracciones administrativas y falta de señalización suficiente de los accesos a la ZBE de la Plaza Elíptica), ".... porque aluden a cuestiones de legalidad ordinaria en materia de tráfico y exceden del ámbito propio de este proceso especial y sumario, careciendo de trascendencia constitucional". En este caso concreto, dado el concreto tenor de las alegaciones formuladas por el interesado, es imposible negar la relevancia de la prueba solicitada, como ha razonado correctamente la sentencia de instancia. Si se imputaba una infracción consistente en el acceso a una ZBEDEP sin autorización, cabría plantearse la total irrelevancia de algunas de las pruebas propuestas por el interesado, como las fichas técnicas de inspección (si es que puede existir tal cosa) de una cámara fotográfica que se limita a captar imágenes, o de su soporte; pero es difícil argumentar que no era necesaria, por ejemplo, una prueba tal como la aportación al expediente de la colocación de las señales que advierten de la entrada en la ZBEDEP. Por tanto, la proposición de prueba, al menos en alguno de sus particulares, merecía una respuesta motivada sobre las causas de su no admisión, que no se produjo en todo el expediente sancionador.

El artículo 24.2 de la Constitución consagra el derecho fundamental a la prueba en los procesos judiciales: " todos tienen derecho (...) a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa". Contra lo que sostiene la administración apelante, también ha declarado insistentemente, que este derecho se extiende al ámbito del procedimiento administrativo sancionador; y que en el procedimiento administrativo sancionador "el derecho del expedientado a utilizar pruebas para su defensa tiene relevancia constitucional" ( STC 212/1990, de 20 de diciembre ). No debemos olvidar que nuestra Constitución, en su artículo 24.2, establece la presunción de inocencia como un derecho fundamental. Como señala el Tribunal Constitucional, el principio de presunción de inocencia es aplicable también en el ejercicio de la potestad administrativa (por todas, SSTC 120/1994, de 25 de abril, FJ 2; y 45/1997, de 11 de marzo, FJ 4) y garantiza " el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad" ( STC 212/1990, de 20 de diciembre, FJ 5).

El contenido esencial del derecho fundamental a la prueba de dimana del articulo 24 de la CE, como manifestación del derecho a que no se produzca indefensión, "(...) exige que las pruebas pertinentes en tiempo y forma sean admitidas y practicadas sin desconocimiento ni obstáculos" ( SSTC 82 y 10/2009, de 23 de marzo y 12 de enero). Ahora bien, como igualmente es sabido, el Tribunal Constitucional exige para entender consumada la vulneración de los derechos del artículo 24.2 Constitución que se haya producido una indefensión real y efectiva al sancionado. Así, por ejemplo, la STC 158/1989, de 5 de octubre , o la STC 157/2000, de 12 de junio . E íntimamente relacionado con la indefensión material se encuentra la exigencia de la relevancia de la prueba propuesta. En efecto, el Tribunal Constitucional ha elaborado otro concepto distinto a los de pertinencia y utilidad de las pruebas: el de prueba relevante, decisiva para la defensa o con potencial relevancia exculpatoria, que es la que de haberse admitido y practicado a propuesta del inculpado a lo largo del procedimiento administrativo sancionador habría originado una resolución absolutoria. Y, una vez dicho esto, el Tribunal Constitucional ha identificado la existencia de indefensión material con la exigencia de que la prueba inadmitida u omitida de forma indebida sea relevante. Sólo en este caso, según doctrina del Tribunal Constitucional, se entenderá vulnerado el derecho fundamental a la prueba".

Todas estas exigencias se han contemplado en la sentencia de instancia. La falta de respuesta expresa y motivada a una solicitud de prueba que era pertinente para la defensa de la denunciada en el procedimiento sancionador tiene una inequívoca dimensión constitucional, que excede de la mera legalidad ordinaria y que es vulneradora del derecho fundamental contemplado en el ya citado artículo 24.2 de la Constitución. Si la prueba propuesta es pertinente y relevante (como sucede en este caso), su admisión y práctica por el órgano sancionador resulta obligada desde la perspectiva del derecho fundamental contemplado en el artículo 24.2 CE. El instructor no puede denegar la práctica de una prueba pertinente y útil porque entienda que no tendrá carácter decisivo en la resolución del expediente y, menos aún, basarse para ello en una predicción sobre el resultado de la prueba propuesta; pero menos aún puede hacerlo de forma tácita y, por tanto, inmotivadamente, sin dar ninguna explicación o razón de la causa de esa denegación, ya que ello supone un desconocimiento de garantías esenciales del procedimiento sancionador, tales como el elemental derecho a la defensa. De forma similar a lo que razonábamos en sentencias anteriores de esta misma sección (por todas, sentencia de 16 de octubre de 2013, recurso nº 333/2012), si ni tan siquiera se da respuesta alguna a la solicitud de pruebas de descargo que hace el denunciado, que además eran pertinentes para el esclarecimiento de la existencia de la infracción, valdría más que la sanción se impusiera sin necesidad de tramitación del procedimiento, pues se desconoce, en tal caso, para qué se tramita exactamente un procedimiento y se reconocen nominalmente unas garantías, si en la práctica lo que se hace es imponer directamente la sanción sobre la base de las pruebas de cargo, sin posibilidad de oponer nada a las mismas.

En definitiva, constatada la indudable relevancia de la prueba propuesta por el denunciado, con la negativa tácita a su práctica en el expediente, sin razón alguna que lo explique, se han vulnerado los derechos fundamentales del recurrente a la prueba y, por ende, a la defensa y a la presunción de inocencia reconocidos en el artículo 24 de la Constitución, tal como acertadamente aprecia la sentencia de instancia, lo que ha de conducir a la desestimación del recurso de apelación, como se dirá.

CUARTO: El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la parte apelante a la administración apelada en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €) por todos los conceptos, más IVA, para lo que se ha valorado la complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,