Sentencia Contencioso-Administrativo 302/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 419/2022 de 25 de mayo del 2023

Primero.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 28 de febrero de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 265/2021, en los que se venía a impugnar la desestimación por silencio de la solicitud presentada ante el Ilmo. Ayuntamiento de Guadalix de la Sierra el 3 de mayo de 2021, por la que se instaba la ejecución de la resolución del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid de 22 de abril de 2019.

Se sustenta el pronunciamiento combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que, al encontrarnos ante una petición de la parte y no constar la existencia de un plazo específico, hay que estar al artículo 21.2 de la Ley 39/2015, que establece un plazo de tres meses para poder dictar la resolución expresa contados desde la entrada en el registro de la Administración y solo cuando haya transcurrido este plazo podrá entenderse desestimada la petición por silencio administrativo, siendo que en este caso dicho plazo no ha transcurrido, al haberse formulado la solicitud el 3 de mayo de 2021 y tener entrada el escrito de interposición del recurso el 9 de junio de ese año.

Segundo.- Frente a dicha Sentencia se alzan en esta apelación D. Maximiliano y Dª. Guillerma, a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente, previa exposición de los antecedentes fácticos de relevancia: que en el presente supuesto nos hallamos ante la comúnmente llamada "inactividad administrativa" dispuesta en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998 y no ante la figura del silencio administrativo, por lo que el recurso contencioso- administrativo fue interpuesto en el plazo legalmente previsto al efecto; y que, en cualquier caso, es jurisprudencia consolidada que la interposición prematura del recurso contencioso-administrativo no es causa de inadmisibilidad del mismo cuando durante su curso transcurra el plazo previsto para que la Administración resuelva expresamente desestimándose, en consecuencia, la solicitud por silencio administrativo negativo.

Tercero.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Ilmo. Ayuntamiento de Guadalix de la Sierra: que la actora fundamenta la petición jurídica de su apelación, reiterando nuevamente la fundamentación jurídica de su demanda, sin establecer una fundada crítica de la sentencia, sin que se señalen aquellos aspectos de la sentencia que vulneran, según su criterio, la normativa de aplicación; que en el presente caso no hay acto administrativo porque se interpuso el recurso antes de que transcurriera el plazo para resolver la petición, por lo que no puede entenderse producida la desestimación por silencio administrativo; y que la tutela judicial efectiva no es un derecho absoluto ni incondicionado, sino que debe someterse siempre al cumplimiento de los requisitos procesales que legalmente se impongan.

Cuarto.- Como señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (recurso núm. 6192/1992) " El recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia -- Sentencias de 24 de noviembre de 1987 , 5 de diciembre de 1988 , 20 de diciembre de 1989 , 5 de julio de 1991 , 14 de abril de 1993 , etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo".

En el mismo sentido la STS 14 junio 1991, con cita de las SSTS de 22 de junio y 5 de noviembre de 1990 y 19 de abril de 1991, afirma que " el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por la que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso" ( Sentencia de 19 de abril de 1991 )".

En las antedichas circunstancias -esto es, articulada adecuadamente la apelación como un juicio crítico a la Sentencia dictada en la instancia- y como sostiene el Tribunal Supremo, el recurso de apelación transmite al Tribunal ad quem la plenitud de competencia para resolver y decidir todas las cuestiones planteadas en la primera instancia, como recuerda la STS 17 enero 2000 (recurso 3497/1992).

Pues bien, sobre las anteriores consideraciones y frente a lo que aduce la Administración apelada en su escrito de oposición no puede reputarse que en el supuesto concreto aquí examinado la parte apelante se limite a reproducir en su recurso las alegaciones y motivos de impugnación que trató de hacer valer en la primera instancia, combatiendo explícitamente, antes al contrario, la valoración del material probatorio y conclusiones obtenidas por el órgano judicial a quo respecto a las cuestiones fácticas y jurídicas que se habían suscitado en la litis y en las que, consecuentemente, puede entrar a conocer esta Sala en sede de apelación.

Quinto.- Encontrándose el núcleo del debate a partir del cual han de examinarse los motivos de impugnación vertidos por la parte apelante en su escrito de recurso en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción que incluye el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, resulta imprescindible referirse a la constante y reiterada doctrina establecida en la materia por el máximo intérprete de nuestra Carta Magna a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, que ha quedado sintetizada recientemente, entre otras muchas, en la STC 6/2018, de 22 de enero (FJ 3), en la que se recuerda que siendo el contenido del derecho aludido el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas, no se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso, razón por la cual el derecho en cuestión también queda satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley, si bien " (...) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión".

No obstante puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada, con remisión a los razonamientos contenidos en la STC 83/2016, de 28 de abril (FJ 5), que " Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes".

Así las cosas debemos partir necesariamente de las previsiones contenidas en el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que, al delimitar la actividad administrativa impugnable declara recurribles ante los órganos de esta jurisdicción, por lo que aquí interesa, "(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

En consecuencia tratándose de recursos entablados contra actos presuntos debe tratarse de actos que agoten la vía administrativa -o que, en expresión que utilizaba la antigua Ley de 1894, "causen estado"- puntualizando al respecto la STC 275/2005, de 7 de noviembre (FJ 4), que, conforme a la doctrina sentada por dicho Tribunal en relación con la exigencia de la reclamación administrativa previa a la vía judicial " (...) este requisito procesal, en rigor carga procesal del demandante, resulta compatible con el art. 24.1 CE pues, pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria, que además en ningún caso se ve impedida, se justifica, esencialmente, en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas en el ordenamiento constitucional, por la finalidad que persigue ese presupuesto procesal, que permite poner en conocimiento de la propia Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando así acceder a la vía judicial y descargando por ello al recurrente de los costes derivados de acudir al proceso para obtener la satisfacción de su pretensión" ( SSTC 217/1991, de 14 de noviembre, FJ 5; 108/2000, de 5 de mayo, FJ 4; y 12/2003, de 28 de enero, FJ 5, entre otras muchas) y en idéntico sentido se ha pronunciado la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ha venido declarando que " (...) el agotamiento de la vía administrativa no constituye una formalidad ritual y literalista que deba desecharse en aras de la tutela judicial efectiva, pues no agotarla puede determinar la inadmisibilidad del recurso cuando es un presupuesto del proceso judicial" [por todas SSTS 20 y 27 junio 2017 ( casación núm. 2543/2016 y 2544/2016) y las que en ellas se citan].

Sexto.- Descendiendo al caso concreto aquí examinado lo primero que debemos significar es que no podemos tener aquí por impugnado, propiamente, acto presunto alguno o desestimación de la solicitud presentada por el mecanismo del silencio administrativo.

En efecto, pese a que en el escrito de interposición no se aluda de modo expreso a la inactividad del Ayuntamiento sino a "la falta de resolución" de una solicitud presentada ante el Ilmo. Ayuntamiento demandado, de la mera lectura de la solicitud en cuestión, presentada el 3 de mayo de 2021, resulta que lo que se está denunciando por los presentantes de la misma, es, precisamente, la inactividad de la Corporación Local en relación con la ejecución del acto firme de determinación del justiprecio y abono de los correspondientes intereses, razonándose pormenorizadamente en dicha solicitud la concurrencia de un supuesto de inactividad de los contemplados en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional. Lo anterior explica que no se incluya en la demanda formalizada en la instancia pretensión anulatoria alguna, sino de condena de la Administración al abono de las cantidades que se estiman adeudadas en concepto de intereses legales por la demora en el abono del justiprecio, habiendo transcurrido el plazo de un mes a que hace mención el mencionado precepto legal sin que haya tenido lugar la instada ejecución, por lo que no podría entenderse el recurso como prematuro.

Séptimo.- Pero es que, aun de entenderse entablado el recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio de la solicitud, tampoco procedería el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, al ser consolidada la doctrina jurisprudencial que excluye la pertinencia de declarar la inadmisión de un recurso interpuesto con carácter prematuro o anticipado, esto es, antes del transcurso del plazo en cada caso previsto para que se entienda producida la estimación o desestimación por el mecanismo del silencio administrativo.

Exponente de la indicada doctrina jurisprudencial es la STS 18 enero 2006 (RC. 5084/2002), en la que se concluye que " (...) la interposición prematura del recurso jurisdiccional es por su propia naturaleza un defecto subsanable, que queda subsanado, además, por el solo hecho de que el debate procesal, exteriorizado y trabado en los escritos de demanda y contestación, surja cuando ya ha transcurrido el tiempo que la Administración tenía para responder a la petición hecha ante ella, sin que haya respondido o sin que en su respuesta haya atendido a dicha petición".

En el mismo sentido la STS 13 diciembre 2007 (RC. 1196/2004), tras destacar que "(...) en principio, la precipitada venida del recurrente a esta vía jurisdiccional, que, como sabemos, se ha producido apenas culminado el plazo para la resolución del procedimiento sancionador y a los dos días de exigir tal resolución expresa a la Administración, ha impedido a los propios órganos que integran la Administración, el poder articular sus mecanismos de respuesta, imponiéndoles una revisión jurisdiccional sin tiempo material para ni siquiera poder encauzar procedimentalmente la respuesta expresa requerida. Es, por tanto, el propio funcionamiento interno de la Administración el que exige, en supuestos como el de autos, el establecimiento de un plazo -que, por las razones expresadas, hemos concretado en el de quince días- para poder articular razonablemente la obligada respuesta administrativa sobre la caducidad del procedimiento seguido", vierte la siguiente argumentación : "(...) Sin embargo, la anterior doctrina, dentro del ámbito jurisdiccional, hemos de modularla con la que establecimos en nuestra sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2005 , recordando que, en el caso de autos, en la fecha en que se dicta por la Sala de instancia el primero de los autos impugnados (14 de julio de 2003) ya había transcurrido el mencionado plazo de quince días desde la fecha de la conclusión del plazo de seis meses para resolver e procedimiento sancionador.

Todo ello de conformidad, como decimos, con la doctrina establecida en la STS de 22 de diciembre de 2005 , y las que en la misma se citan:

"En el supuesto de autos cabe afirmar esa clara desproporción y, por tanto, la improcedencia de la declaración de inadmisibilidad a que llegó la Sala de instancia, en una situación como la descrita, en la que la Administración ha adoptado su postura definitiva, pues en el momento de confirmarse en súplica el auto de fecha 24 de marzo de 2003 (por el que se acordaba la inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo) ya había transcurrido el plazo de los tres meses para que operara el silencio y podía entenderse abierta la vía jurisdiccional, y por ello podía entablarse y discurrir sin merma alguna el debate procesal; así que ha de entenderse satisfecho el fin que la causa de inadmisibilidad en cuestión pretende preservar y, por tanto, carente de toda proporción sacrificar el contenido propio o normal del derecho a la obtención de tutela judicial, (cual es la resolución sobre el fondo de las pretensiones deducidas en el proceso), a lo que no es ya más que un mero rigor formal, constituido por la exigencia de que aquella postura definitiva fuera previa a la interposición del recurso jurisdiccional. Y así en Sentencia de 14 de noviembre de 2003 decíamos "la doctrina de esta Sala es favorable a considerar que la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación expresa de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto. En casos como el presente de interposición anticipada, esta Sala ya ha dicho (Sentencias de 19 de mayo de 2001, 1 de julio de 1998 y 21 de noviembre de 1989 , y las que se citan en esta última) que el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, y que ha sido expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido mas favorable a la efectividad de tales derechos. Armonizada y complementada tan interpretación con el principio básico de economía procesal, la decisión que se impone es la de rechazar la inadmisibilidad que se pronuncia en la resolución recurrida"".

Idéntico criterio acoge la posterior STS 7 diciembre 2011 (RC. 6152/2009), en la que, con cita de diversos precedentes, se pone de manifiesto que " (...) la interposición anticipada o prematura del recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta es, en una interpretación conforme a la Constitución de las causas de inadmisión, un defecto subsanable, que queda subsanado si en el curso del proceso trascurre el plazo en que la Administración debía resolver o dicta resolución expresa igualmente desestimatoria" (en este sentido puede verse el auto de 1 de julio de 1998, dictado en el recurso de apelación núm. 6915/1992, y, entre otras, las sentencias de 9 de mayo y 19 de diciembre de 2001 , 14 de noviembre de 2003 , 22 de diciembre de 2005 y 21 de junio de 2007 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 6222/1996 , 3348/1995 , 7634/2000 , 3794/2003 y 9288/2003 )".

En parecidos términos se pronuncian las SSTS 10 julio 1993 (rec. 964/1991), 7 julio 1992 (rec. 439/1989) -en la que se añade a las anteriores argumentaciones el criterio de economía procesal, desechando la procedencia de inadmitir el recurso cuando, a continuación, el interesado puede nuevamente proceder a su interposición- y 19 junio 2008 (rec. 92/2005) que cita la parte apelante en su escrito de recurso.

Octavo.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto, si bien el pronunciamiento estimatorio solo puede ser parcial, al no poder este Tribunal entrar a conocer del fondo del asunto por carecer de competencia objetiva por razón de la cuantía, siendo su conocimiento de exclusiva competencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo en única instancia, conforme al artículo 8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, siguiendo los criterios establecidos por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, acogidos por esta Sección en Sentencias de 26 de septiembre y 24 octubre de 2018 ( apelación 887/2017 y 1138/2018, respectivamente), entre otras.

Por ello deben reponerse las actuaciones para que el Juzgado a quo dicte la correspondiente Sentencia sobre el fondo del asunto.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,