Sentencia Contencioso-Administrativo 322/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 825/2021 de 25 de mayo del 2023

PRIMERO- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Procuradora Sra. Gutiérrez Álvarez en representación de DOÑA María Rosario, DOÑA Adelina Y DOÑA María Dolores, contra desestimación presunta de las solicitudes presentadas el 23 de julio de 2018 y el 26 de marzo de 2021 ante la Confederación Hidrográfica del Tajo sobre recuperación y oposición a su estado originario del dominio público hidráulico.

Según consta , las aquí recurrentes presentaron un escrito en fecha 23 de julio de 2018 dirigido a la Confederación Hidrográfica del Tajo en el que exponen que se había tramitado expediente sancionador contra el Ayuntamiento de Losar de la Vera por la construcción de una estructura metálica en la zona de servidumbre de la Garganta de Cuartos Aducen que la construcción ha sido llevada a cabo por Don Ramón y ha incumplido toda la normativa y entiende que incumbe a la Confederación impedir el improcedente uso y disfrute que hace el interesado mediante un negocio de bar restaurante que arrienda y le adjudica el Ayuntamiento de la localidad. Solicita que se disponga lo necesario para el desalojo del espacio público ocupado y dejar el lugar libre y expedito.

Consta informe en relación con dicho escrito, fechado el 1 de octubre de 2018, en el que se detalla que hay una terraza en una instalación metálica de unos 40 años de antigüedad, y consta que los hechos ya han sido denunciados en otras ocasiones.

En fecha 26 de marzo de 2021 se dirige nuevo escrito firmado por doña María Rosario, (no constan las Sras. María Dolores) y se refiere a que el 26 de julio de 2016 se había dictado resolución sancionando al Ayuntamiento por instalar una estructura metálica sin autorización, y se le imponía sanción así como obligación de reponer las cosas a su estado anterior. Se refiere a que el autor de la instalación es Don Ramón arrendatario del bar-restaurante propiedad del Ayuntamiento, y a que se tramitó un procedimiento penal con sentencia absolutoria pero en la que se destaca que el uso de la terraza no es legal.

Expone que con independencia de la legalidad urbanística, procede restablecer las cosas a su estado anterior. Y a la lamentable e ilegal estructura metálica, así como a la facultad de la Administración para continuar el expediente sancionador, teniendo en cuenta los hechos que los Tribunales han declarado probados en la sentencia penal citada. Insiste en la evidencia de la ilegalidad de la construcción, y alude a la resistencia del Ayuntamiento, recuerda a la CHT una serie de aspectos finalizando con la solicitud de que se culmine el procedimiento administrativo sancionador y reparador procedente como consecuencia de la instalación por el denunciado de la ilegal estructura metálica ejecutada en la zona de dominio público hidráulico de la Garganta de Cuartos en el TM de Losar de la Vera, ordenando la responsión de las cosas a su estado anterior a fin de dejar libre toda ocupación del dominio público

En el expediente administrativo consta la resolución de fecha 26 de julio de 2016 de la Confederación Hidrográfica del Tajo, por la instalación de una estructura metálica en zona de servidumbre de la Garganta de Cuartos, infracción administrativa leve que se imputa al Ayuntamiento de Losar de la Vera, y se impone multa y obligación de reponer las cosas a su estado anterior.

En fecha 21 de septiembre de 2017 se deniega la autorización para la instalación.

Consta igualmente requerimiento de 23 de enero de 2018 dirigido al Ayuntamiento para que proceda a reponer las cosas a su estado anterior.

Con fecha 30 de septiembre de 2021 consta resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo en la que se destaca que no se han cumplido el requerimiento y se apercibe de multa coercitiva con plazo para su ejecución.

Con fecha 2 de febrero de 2022 se dicta resolución imponiendo multa coercitiva. No consta si está impugnada dicha resolución.

La demanda se refiere a los hechos, y se refiere al art. 6 del TRLA y al hecho de que el Ayuntamiento carece de autorizaciones. Se remite al art. 6 del RDPH y solicita que se ordene a la demandada adoptar medidas para proteger el dominio público hidráulico con reposición de las cosas a su estado anterior.

SEGUNDO- el Abogado del Estado había planteado alegaciones previas, por entender que la actora carece de interés legítimo, y la parte actora entiende que se ha tergiversado su solicitud, puesto que se pretende el desalojo del domino público que viene ocupando el Sr. Ramón, y considera que el procedimiento sancionador es ajeno y nada tiene que ver con la reclamación interpuesta. Se refiere a la legitimación activa, e insiste en que en este caso disponen de ella pues se está produciendo una ocupación ilegal.

En el Auto dictado se entendió que el tema requería un examen exhaustivo y no era procedente estimar la alegación, sin perjuicio de que se estudiaría en su momento la cuestión de la legitimación concreta.

En escrito de contestación insiste en la falta de legitimación. Se centra en el objeto del procedimiento partiendo de los escritos y de las solicitudes. El expediente sancionador se había iniciado por una denuncia de agentes de SEPRONA y dio lugar a resolución de 26 de julio de 2016, que impone sanción y ordena reponer las cosas a su estado anterior.

Se refiere a la doctrina sobre la legitimación activa, y la condición de denunciante de las interesadas. Y en la petición se expone que se culmine el procedimiento sancionador, con la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, petición inescindible de lo actuado, del propio procedimiento. El único interés de las recurrentes no puede ser calificado de último puesto que la administración ha cumplido con su obligación y está manteniendo la ejecución.

Aduce en cuanto al fondo que la decisión es correcta. No cabe nuevo expediente, y en todo caso, cabría un nuevo expediente contra el Sr. Ramón.

TERCERO- La representación procesal del Ayuntamiento de Losar de la Vera alega la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación.

La representación de don Ramón alega igualmente inadmisión por falta de legitimación, y se remite al expediente administrativo, y a la actuación de la Confederación. Expone que regenta un establecimiento que es propiedad municipal, con una estructura metálica que tiene más de 40 años de antigüedad, y es la adjudicataria de las instalaciones. Las actoras han participado como licitadoras en el proceso de adjudicación no siendo su oferta la más ventajosa, y entiende que su objetivo es eliminar la competencia y va más allá del mero interés en la legalidad y además el procedimiento se está realizando. Y el único destinatario es el Ayuntamiento.

Alega que las obras pueden resultar legalizadas y cita Sentencia 157/2020 del Juzgado de lo Penal que absolvió al recurrente de un delito contra la ordenación del territorio porque el Juzgado valoró que las obras podían ser legalizables,

CUARTO- la actora se ha opuesto a la petición de inadmisibilidad del recurso. Insiste en sus escritos concretos, y en el obligado ejercicio por la Administración de sus prerrogativas. Y se centra en sus pretensiones pues pretenden el desalojo del domino público y la reposición del demanio a su estado anterior, lo que es competencia de la propia confederación. Entiende que se tergiversa su petición

Insisten en que el procedimiento sancionador se dirigió contra el Ayuntamiento que no es el ocupante del terreno y no contra el verdadero ocupante que es el Sr. Ramón. Entiende que se tergiversa el propósito de las recurrentes que es exigir la defensa y tutela del interés público y del dominio público hidráulico y por ello solicitan el desalojo y reposición de las cosas a su estado anterior.

QUINTO- el tema objeto de debate exige examinar en primer lugar como cuestión prioritaria la alegación de todos los demandados referida a la falta de legitimación de las recurrentes. Este tema puede y debe ser examinado ya que en el Auto dictado en su momento se pone de manifiesto la necesidad del estudio en profundidad de la cuestión dada la trascendencia de la estimación de una alegación previa que en definitiva impide la continuación del proceso.

Ello no obstante, y como se pone de relieve en el art. 58.1 de la LJCA, " sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alegación previa.,", por tanto, la alegación de inadmisión del recurso por falta de legitimación activa requiere un examen exhaustivo en esta fase del proceso.

Debe partirse de que el recurso se dirige por las tres personas citadas contra la desestimación presunta de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL TAJO de las solicitudes dirigidas a la misma. La primera solicitud, de 23 de julio de 2018, dirige una reclamación a la CHT suscrita por las tres personas ahora recurrentes de que se desaloje el espacio público indebidamente ocupado por don Ramón, y se deje libre y expedito para el uso público que la ley de aguas establece. Se emitió un informe en el que se recoge que la instalación tiene unos 40 años de antigüedad.

Y constaba la resolución sancionadora por infracción leve y todo el procedimiento tramitado en su momento, de modo que a Confederación continuó con su trámite dado que afectaba precisamente el espacio a se hace referencia en el escrito en cuestión.

En escrito de fecha 26 de marzo de 2021 la Sra. María Rosario se dirige a la Confederación Hidrográfica explicando el procedimiento sancionador seguido contra el Ayuntamiento, la existencia de un procedimiento penal dirigido contra el Sr. Ramón, que regenta el bar-restaurante en el terreno afectado y que finalizó con sentencia absolutoria y se refiere a la ocupación del terreno, a la ilegalidad de la construcción, y a la resistencia del Ayuntamiento. Aduce que la obra hace uso privativo de un terreno público, el terreno es de dominio público hidráulico, y entiende que la tutela le compete a la CHT. Es zona de máxima protección medioambiental y aduce a conducta denunciada (apartado 7 del punto decimoprimero,) que es claramente constitutiva de infracción administrativa, y que con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios y reponer las cosas a su estado anterior. Y suplica que se culmine el procedimiento administrativo y reparador con la reposición de las cosas a su estado anterior.

Se ha explicado que se ha continuado la tramitación del procedimiento constando resoluciones que imponen multa coercitiva al Ayuntamiento. Independientemente de las cuestiones sobre la instalación, antigüedad de la misma, o condición de arrendatario del bar-restaurante del Sr. Ramón, (en su escrito figura la mención expresa de que resultó adjudicatario frente a las ahora recurrentes) lo cierto es que el tema concreto que se plantea deriva de la ejecución de la resolución sancionadora impuesta y que devino firme. Y dicha sanción se impone al Ayuntamiento de Losar de la Vera.

La petición de las recurrentes se centra en la "conducta denunciada", que deriva de la ocupación del terreno y de la obra o instalación, por la que en realidad ya fue sancionado el Ayuntamiento. De este modo, la Confederación puede y debe agilizar su ejecución puesto que se trata de llevar a puro efecto lo ya acordado. Es decir, cumplir lo dispuesto en una resolución administrativa que ya había devenido firme, y que sancionaba al Ayuntamiento por los hechos en que se insiste en los escritos concretos que han dado origen a este recurso.

Las ahora recuentes insisten en que la ocupación material la hace el Sr. Ramón, que ciertamente es el adjudicatario del negocio instalado en el terreno. Ahora bien, la sanción se había impuesto al Ayuntamiento tal como consta en el procedimiento tramitado. Y las cuestiones sobre la adjudicación del negocio son totalmente ajenas a este procedimiento. Los hechos a los que se hace referencia en los escritos se centran en la ocupación del terreno público.

El tema objeto de debate por tanto se centra en la legitimación concreta de las recurrentes en relación con este asunto, que se ha calificado como "conducta denunciada" por ellas mismas en sus escritos de demanda y conclusiones. La instalación de una estructura con ocupación del terreno ya ha sido sancionada, y se trata de ejecutar lo acordado, lo que compete a la Confederación. Las recurrentes pueden poner de manifiesto el hecho de que no se acaba de ejecutar la resolución puesto que no solo imponía una multa sino la obligación de reponer las cosas a su estado anterior como consecuencia derivada, y de hecho sus peticiones han dado lugar a la continuación del procedimiento ya tramitado, con imposición de multas coercitivas. La Administración debe examinar el estado de dicho procedimiento para proceder a su finalización con la completa ejecución de lo acordado en su momento.

La posición que ostentan las ahora recurrentes es la de denunciantes. Sea por entender que no se ha ejecutado lo acordado en la resolución sancionadora, sea por entender que existe otro responsable de la conducta infractora, no tienen otra posición procesal.

Insisten en que solicitan el inmediato desalojo del espacio público, aspecto que deriva de la ejecución de la sanción ya impuesta. La reposición de las cosas a su estado anterior constaba en la resolución sancionadora y era específicamente esa obligación.

En escrito de conclusiones reiteran en que pretenden la reparación y se dirigen contra otra persona. El Sr. Ramón es adjudicatario del negocio como arrendador del Ayuntamiento en un terreno concreto. Por tanto, es el Ayuntamiento quien ha resultado denunciado y sancionado. Por una parte, se pretende un nuevo procedimiento contra el adjudicatario, pero en realidad todo ello deriva de la instalación realizada en su momento que se examinó en el procedimiento sancionador concluido con resolución sancionadora pendiente de completa ejecución. La CHT debe continuar dicha ejecución pero no cabe otra posición procesal en este punto por parte de las recurrentes.

En el citado escrito, se dice que "el verdadero propósito de las recurrentes , que no es otro que sencillamente exigir a la Administración demandada la defensa y tutela que le incumbe del dominio público hidráulico invadido por un particular" por tanto, su posición procesal es la de denunciante en un procedimiento sancionador, que en este caso, se está ejecutando. Y su posición de pedir a la Administración la defensa y tutela del DPH no le legitima para otra posición que esa concreta petición. Las recurrentes no tienen una suerte de acción pública en este caso, ni consta otro interés que la mera defensa de la legalidad, en el sentido de despejar el dominio público hidráulico de la ocupación a la que hacen referencia. No se aprecia otro interés ni se pone de relieve.

Cita el recurrente STS de 28 de enero de 2019 (rec. 4580/2017) sobre la legitimación activa de los denunciantes. La misma detalla varios puntos relevantes en relación con el tema ahora examinado:

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 LJCA , como "la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta".---

"Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso, explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 ), por lo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, sino que habrá de indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso.

Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:

- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que "ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA ". ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983).

- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000, sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando "la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado". Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001, ha señalado que "[...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés". ( SSTS de 21 de noviembre de 2005, 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ).

- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (rec. 44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ).

- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera ( SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 y STS ni 1033/2018, de 18 de junio (rec. 178/2017 ). Partiendo de esta consideración, se afirma que "el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador" ( STS , Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (rec. 101/2004 ) y STS de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/01 ). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias ( STS de 24 de enero de 2.007 rec. 1.408/2.004 ) o en materia de contabilidad ( STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.

Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que "la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" ( STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que "el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]". Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012, de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (rec. 474/2017) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que "no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera".

- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (rec. 2543/2003 ) señalaba que "[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )" y la STS 21 de septiembre de 2015 (rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (rec. 3471/2013 ).

- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que "sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...]" ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. nº 6841/2003 ).

La sentencia del TS pasa a examinar el concreto supuesto examinado en su caso y parte de la sentencia recurrida en casación que había considerado legitimación en concreta en dicho supuesto Y al respecto el TS precisa:

Analicemos las razones que le llevan al tribunal de instancia a apartarse abiertamente de una jurisprudencia abundantísima y reiterada de este Tribunal Supremo por considerarla errónea.

1º En primer lugar sostiene que deben establecerse diferencias entre el denunciante-perjudicado y un tercero.

La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras. Así se ha reiterado en numerosa jurisprudencia, antes reseñada, y se ha aplicado a los procedimientos sancionadores por la actuación profesional de un letrado (a tal efecto, la STS nº 21/2015 dictada el 14 de enero de 2015 rec. apelación 204/2012).

Es cierto que, en determinados supuestos, cabe apreciar un interés diferente y cualificado en la posición del denunciante agraviado o perjudicado respecto de un mero tercero, pero ello no deriva de su condición de denunciante sino del interés legítimo invocado para impugnar la sanción impuesta.

2º Posibilidad de ejercer un control efectivo de la potestad sancionadora por personas diferentes al imputado.

Tampoco este argumento sirve para justificar una legitimación del denunciante ajena a un interés legítimo identificado, pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo no excluye la existencia de un control de la inactividad administrativa al tiempo de ejercer su potestad sancionadora. Así, la STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) admite la posibilidad de revisar por los tribunales la actuación administrativa sancionadora, cuando se ha negado a continuar con el procedimiento sancionador, afirmando:

"[...] La potestad sancionadora de la Administración que debe estar expresamente reconocida por una norma de rango legal, debe ejercerse por el órgano administrativo competente y este es el sentido y alcance del apartado segundo del art. 127, en el que se establece una cautela competencial derivada del principio de legalidad consistente en exigir que dicha competencia sancionadora la ejerza el órgano administrativo al que previamente se le haya atribuido dicha competencia por una norma jurídica de rango legal o reglamentario, sin que de esta previsión pueda extraerse, como pretende el recurrente, la conclusión de que las resoluciones administrativas adoptadas en materia sancionadora por el órgano administrativo competente no son revisables por los tribunales de justicia. No es este el sentido ni el alcance de dicha norma.

Los actos administrativos pueden ser recurridos ante los tribunales de justicia, los cuales ejercen un control de legalidad de la actuación administrativa, así lo establece el art. 106.1 de la Constitución . La jurisdicción contencioso-administrativa ejerce ese control de legalidad sobre la totalidad de la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo ( artículo 1 de la LJ ) incluyéndose también los actos que ponen fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento ( art. 25 de la LJ y art. 116 de la Ley 30/1992 ). Y ese control de la actividad administrativa se extiende también a la ejercida en uso de las competencias sancionadoras y, por ende a las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, incluyendo aquellas que por acordar el archivo del procedimiento impidan continuar el procedimiento dicho procedimiento.

Es por ello que los Tribunales contencioso-administrativos pueden revisar no solo las resoluciones administrativas que deciden imponer una sanción sino también aquellas que deciden no imponerla o archivar el procedimiento por entender que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa alguna, pues al margen de lo ya señalado respecto a la legitimación del recurrente, los tribunales no incurren en una invasión competencial cuando en el ejercicio de esa función de control de la legalidad de los actos revisan el archivo de un procedimiento sancionador y ordenan a la Administración que continúe con la actividad investigadora, [...] pues también ello implica un control de la legalidad positivo destinado a comprobar que la Administración no hace dejación de sus competencias en materia sancionadora, pues sus competencias, también en esta materia, son irrenunciables y deben ser ejercidas con sujeción al principio de legalidad por el órgano que las tiene encomendadas ( art. 12 de la Ley 30/1992 )".

Ahora bien, la existencia de un control jurisdiccional de la actividad sancionadora de la administración, como en todos los demás supuestos, no opera al margen de las exigencias de legitimación impuestas por nuestro ordenamiento jurídico.

3º El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuviera el mismo alcance, afirmándose que "[...] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso- administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa [...]" y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores (véase STS de 20 de abril de 2015, rec. 1523/2012 ) diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ , y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.

4º Y finalmente y por lo que respecta a la existencia de un interés moral del denunciante, como interés legitimador para recurrir la sanción impuesta en sede contencioso administrativa, hemos de reiterar y confirmar la jurisprudencia que afirma que la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real.

Ya hemos señalado que ese interés, en su faceta positiva o negativa (supresión de una carga o desventaja) no puede identificarse con el interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado. El mero interés moral de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación STS de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ), STS de 3 de febrero de 2011 (rec. 4728/2007 ), entre otras.

En definitiva, no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar "el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida" o en su "desasosiego y desmoralización", tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública."

Y tras casar y anular la sentencia estima el recurso y sienta la siguiente doctrina:

SEXTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

Se reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la legitimación del denunciante, sintetizado en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia, sin que se aprecie, en este caso, la necesidad de modificarla o matizarla.

Como regla general, no cabe apreciar que existe un interés legítimo del denunciante, en los términos exigidos en el art. 19.1. a) de la LJCA , cuando se aduce un mero interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado para impugnar en vía contencioso-administrativa las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, pretendiendo la imposición de una sanción o la modificación de la sanción impuesta.

Trasladando esta doctrina al caso examinado, la consecuencia es la procedencia de la inadmisión del recurso. Los hechos fueron sancionados en su momento. La denunciada como responsable de la instalación y consiguiente ocupación es el Ayuntamiento de Losar de la Vera, y la ejecución de la resolución se está llevando a cabo por la Confederación Hidrográfica que es la competente para ello. Y ello es independiente de que el Sr. Ramón regente un bar-restaurante puesto que la ocupación como tal es del Ayuntamiento que arrienda y adjudica el negocio. Las cuestiones sobre tal adjudicación y el posible interés concreto de las ahora recurrentes, que ellas rechazan, son ajenas a este recurso. Lo cierto es que no se aprecia otro interés, más allá del puesto de relieve de que se respete el dominio público hidráulico, aspecto que afectaría a todos, no solo a las ahora recurrentes y que en concreto en este caso se materializa en la completa ejecución de la resolución sancionadora. Se trata de una defensa de la legalidad en abstracto sin otra concreción que no se aduce ni se aprecia en ningún momento.

Todo ello conduce a concluir que sin perjuicio del interés de las recurrentes en el desalojo del dominio público, ello no implica una legitimación concreta por su parte en este recurso. Sus escritos han activado la ejecución y dado lugar a la imposición de multas coercitivas, y es de esperar que la CHT continúe la ejecución hasta que se complete la misma, dada la firmeza de la resolución sancionadora en su día impuesta.

Por todo ello, el recurso ha de ser inadmitido por falta de legitimación de las recurrentes.

SEPTIMO- No procede hacer declaración sobre costa, dados los términos en que se ha producido el debate y la declaración de inadmisión del recurso.