Sentencia Contencioso-Administrativo 486/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 647/2022 de 26 de mayo del 2023

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden de 21 de febrero de 2022, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Orden de 9 de octubre de 2019, de la misma Consejería citada, por la que se declaró la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención en el expediente FC13-10/2015/2193CP, en relación con la concedida a la entidad ahora demandante al amparo de la Orden de 13 de octubre de 2015, por la que se convocaron subvenciones para la financiación de programas de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

En concreto, dentro de las observadas por la Administración y debatidas por la beneficiaria en vía administrativa, en esta sede jurisdiccional la demandante limita la presente controversia a la siguiente incidencia cuyo importe cuantifica en 6.400 euros:

- Incidencia 602-A - Anulado el coste imputado por no adjuntar el correspondiente soporte justificativo. Se anuló el coste imputado en aplicación de lo dispuesto en el apartado 2.7.1.3 de las Instrucciones de la Directora General de Formación: ``En caso de que algún alumno no estuviera asegurado o el seguro no cumpliere con las exigencias del mismo las prácticas quedarán anuladas". Todo ello aplicado sobre los soportes de facturación con referencia F0034, F0054, F0055, F0056, F0057, F0060, F0061 y F0071, sobre gastos de la póliza del seguro de accidentes para la realización de las prácticas del alumnado, por considerar que la documentación aportada por la entidad beneficiaria no viene suscrita con la firma y/o el sello de la entidad aseguradora.

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se anule la resolución impugnada y se revoque la decisión de no incluir como gasto justificado el relativo a las facturas F0034, F0054, F0055, F0056, F0057, F0060, F0061 y F0071, dentro de la Incidencia 602, acordando que se vuelva a practicar liquidación en consecuencia. Y ello con imposición de costas a la Administración demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Infracción del artículo 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el artículo 24 de la Constitución.

Refiere la parte actora este motivo impugnatorio a la incidencia que relaciona con la obligación que tenía, según las bases de la convocatoria, de suscribir un seguro de accidentes, incluyendo la cobertura de accidentes in itinere, de los alumnos que realicen las prácticas, especificando en el mismo sus nombres, lugar, fechas y horario de realización de las prácticas.

Afirma que ya con su escrito de alegaciones formuladas a la liquidación provisional aportó documentación firmada por sus auditores y por el Administrador de la Correduría de Seguros TAT, acreditando la realidad de las pólizas, y añade que fue junto con el recurso de reposición (dado que la Administración había rechazado sus alegaciones porque los documentos aportados con ellas carecían de sello y firma de la compañía aseguradora, de la relación de participantes y del lugar, fecha y hora de inicio de la actividad de prácticas, así como del horario) cuando aportó los certificados que contenían todos los requisitos cuya carencia se había puesto de manifiesto en la Resolución de reintegro y pérdida parcial del derecho al cobro.

Con base en lo anterior, sostiene la actora que no puede ser debatido el hecho de que el requisito de la contratación del seguro de accidentes para los alumnos estaba cumplimentado y que los mismos estaban cubiertos en los riesgos protegidos. Y añade que la interpretación sesgada y restrictiva que hace la Administración respecto del artículo 118.1 de la ley 39/2015, obvia lo dispuesto en el párrafo 3 del mismo precepto vulnerando los derechos de la entidad recurrente.

En todo caso, sostiene que los documentos aportados en fase de alegaciones contaban con dos firmas que identifica, una, como de la entidad auditora de la Asociación recurrente (Capital Auditors) y la otra, como del Administrador de la Correduría de Seguros, de cuya firma anuncia la aportación a los autos de este proceso de un documento que la legitime.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso en el escrito de contestación a la demanda, los cuales se tendrán ahora por reproducidos tal como fueron formulados y constan en los autos.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la Orden que, confirmada en reposición, dispuso la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida a la actora en el marco de las convocadas para financiación de programas de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 13 de octubre de 2015, se convocaron subvenciones para la financiación de Programas de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) La recurrente solicitó una subvención en cuantía de 199.200 euros.

3º) Por Orden de 29 de diciembre de 2015, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se concedió a la demandante la subvención solicitada, habiéndose realizado pagos anticipados de la misma por importe de 119.520,00 euros.

4º) Por Acuerdo de 15 de mayo de 2019 se inició el procedimiento de reintegro y pérdida parcial del derecho al cobro, concediéndose a la beneficiaria plazo de quince días para formular alegaciones y presentar documentación respecto a las diversas incidencias detectadas en el expediente subvencional.

5º) Por escrito de fecha 7 de junio de 2019 la ahora demandante formuló alegaciones y aportó documentación.

6º) Por Orden de 9 de octubre de 2019 se resolvió el expediente de reintegro declarándose la pérdida parcial del derecho al cobro por importe de 41.052,91 euros y quedando el importe a pagar a la entidad beneficiaria fijado en la cantidad de 38.627,09 euros.

7º) La ahora recurrente interpuso recurso de reposición que fue desestimado por la Orden de 21 de febrero de 2022, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, que es la impugnada en este proceso.

CUARTO. - Normativa de aplicación y jurisprudencia

Sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar expuesto ahora el marco jurídico y jurisprudencial del que ha partido la Sala para resolver este recurso.

Una vez que hemos expuesto todo lo precedente, es claro que el objeto del presente recurso nos ha situado el ámbito de la actividad de fomento desde donde es preciso recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:

"Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

"En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum"".

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017) nos recuerda que

"... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, "las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público", añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, "la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular", de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...", estamos ante una figura análoga a la donación modal porque "...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.""

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, "la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ""

Finalmente, con la relevancia que después se dirá, también dejaremos expuesto el contenido de los preceptos legales siguientes:

Dispone el artículo 68.1 y 2, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que

"Artículo 68. Subsanación y mejora de la solicitud.

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales".

Por su parte, el artículo 118.1, segundo párrafo, del mismo texto legal citado, establece que

"No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

De entrada, será oportuno que recordemos que, al establecer el concepto de "subvención", la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece como requisito, entre otros, el que la entrega se sujete al cumplimiento de un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, realización de una actividad, etc. "debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales" que se hubiesen establecido. Por tanto, no es desproporcionado sino conforme a la ley y a las propias exigencias legales que se valore por la Administración concedente de la subvención el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos, también desde un punto de vista formal, para la comprobación del cumplimiento de los objetivos de la actividad subvencionada con cargo a fondos públicos.

Dicho esto, lo actuado en vía administrativa tanto por la beneficiaria como por la Administración demandada, debe conducir, ya lo anunciamos, a la desestimación del presente recurso.

Para tomar tal decisión la Sala ha acudido al examen detenido del expediente administrativo donde consta que, en el trámite de alegaciones, respecto a la concreta incidencia que aquí nos ocupa, la Asociación demandante presentó varios Anexos a las pólizas de referencia de diversos contratos de seguro concertados dentro de las acciones formativas de las que aquí se trata.

Sin embargo, de dichos documentos resulta relevante destacar:

- Primero, que su fecha es de 6 de junio de 2019, cuando la solicitud de subvención se formuló (y, con ella, se debieron adjuntar los documentos necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos) en el año 2016.

- Segundo, que, a diferencia de lo que afirma la actora, no constan sello y firma de la propia entidad aseguradora sino tan sólo un sello (sin firma de persona alguna) de una entidad mercantil de responsabilidad limitada, a quien la recurrente identifica como su "auditora", y una firma manuscrita que resulta ilegible y que la recurrente identifica como la del titular de la correduría de seguros, pero cuya identidad, personal y relación con la entidad aseguradora no constaban a la Administración en modo alguno.

Y ello sin que tenga la eficacia pretendida por la actora el documento (Acta notarial de Manifestaciones) en el que el citado reconoce como auténtica su firma en los documentos mencionados pues dicho documento, de fecha 15 de junio de 2022, no vendría sino a confirmar lo ya expuesto: que la demandada, cuando dictó la Orden de reintegro no conocía, ni podía conocer la identidad del firmante de los documentos así aportados en fase de alegaciones, menos aún considerar cumplimentado el requisito cuya carencia dio lugar a la incidencia expuesta.

Expuesto lo anterior, no requiere de mayor explicación el que la invocación por la actora de lo dispuesto en el artículo 118.3 de la Ley 39/2015, para hacer valer los documentos así aportados antes de recaer la resolución de reintegro, deba ser rechazado.

Junto a lo anterior, y por lo ya expuesto, tampoco carece de fundamento la aplicación por la Administración demandada de lo dispuesto en el apartado 1, segundo párrafo, del mismo precepto legal que acabamos de citar. Y es que la incorporación al expediente, junto con el recurso de reposición formulado en octubre de 2019, de unos certificados que, según aparece, fueron firmados en el mismo mes y año, permite afirmar que la acreditación completa del requisito se realizó de modo extemporáneo, pudiendo y debiendo haberse realizado con anterioridad, en el trámite correspondiente de alegaciones.

Los requisitos de la convocatoria, en este caso para la justificación de la subvención concedida, son exigibles a todos los participantes en el mismo de modo que la interpretación extensiva que pretende la actora de sus facultades de subsanación, de no ajustarse al tenor de los preceptos hasta ahora reproducidos y mencionados sólo podría hacerse en detrimento de los participantes y beneficiarios de dicho expediente de subvenciones, que sí hubieron de cumplir en plazo todos los requisitos impuestos, quebrantándose, en la hipótesis propuesta por la parte actora, el principio de igualdad que ha de regir en estas convocatorias de ayudas sostenidas con fondos públicos.

La admisión, en vía de recurso de reposición, de documentación presentada para subsanar lo que no fue subsanado oportunamente en el plazo conferido por la Administración a tal efecto, no sólo contravendría el artículo 118.1 de la Ley 39/2015 sino también el espíritu de la normativa sobre concurrencia competitiva en el caso de las subvenciones pues, no en vano, el artículo 68.2 del mismo texto legal citado excluye de la posibilidad de ampliación del plazo de subsanación consagrado en el apartado 1 del mismo precepto a los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva; sin duda, para esta Sala y según se ha explicado, para no quebrantar la igualdad que debe existir y mantenerse hasta el último trámite del expediente entre los participantes en el mismo. Un efecto, el de ampliación, o rehabilitación incluso, del plazo de subsanación ya agotado sin éxito por el interesado que, implícitamente y de modo contrario al tenor y al propio espíritu de la normativa aplicable, se produciría de admitirse la incorporación tardía, en vía de recurso de reposición, de un documento para subsanar lo que no se subsanó cuando a tal efecto el interesado fue habilitado.

Para cerrar nuestros razonamientos, y tan sólo a mayor abundamiento de lo ya expresado, ha de añadirse que, de los certificados aportados, tampoco se derivaría que las pólizas de los contratos suscritos cubrieran todos los riesgos exigidos por las bases ya que las coberturas certificadas alcanzaban los de "Muerte por accidente", "Incapacidad permanente" y "Asistencia sanitaria libre elección", sin que conste de modo expreso la inclusión del riesgo por "accidente in itinere", que también era exigible, como expuso la demandada en la resolución de reintegro y la actora no contradice.

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, considerando que la exigencia de los requisitos materiales y de forma para acreditar el adecuado empleo de fondos públicos no es ni desproporcionado sino todo lo contrario, el presente recurso tendrá que ser desestimado íntegramente.

SEXTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,