Sentencia Contencioso-Administrativo 290/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 497/2021 de 27 de abril del 2023

PRIMERO.- Impugna la actora, doña Ramona, funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración General del Estado la resolución presunta, por silencio administrativo, del Director General de la Función Pública, del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, desestimatoria de la reclamación administrativa interpuesta el 17 de septiembre de 2019 a fin de que "se le abonasen mensualmente la cantidad que venía percibiendo hasta el momento de adquirir la condición de funcionaria, en conceptos de complementos de antigüedad de naturaleza laboral, por los trienios generados y perfeccionados en el periodo en que prestó servicios como personal laboral, desde que adquirió la condición de funcionaria el 29 de abril de 2009, más los intereses legales correspondientes".

Son hechos no controvertidos que la actora el día 29 de abril de 2009 tomó posesión como funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, Subgrupo C2, si bien había desempeñado previamente servicios como personal laboral hasta el 28 de abril de 2009. Que por resolución de 29 de julio de 2009 del Subdirector General de Recursos Humanos y Materiales le fueron reconocidos como tiempo de servicios a efectos del cómputo de trienios, 5 trienios del Grupo E y un trienio del Grupo C2. Desde esa fecha se le han venido abonando en concepto de antigüedad los trienios reconocidos como servicios previos prestados como personal laboral en la cuantía fijada para los grupos de funcionarios equivalentes.

Tras el dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de las sentencias 648/2019, de 21/05/2019 y 723/2019, de 30/05/2019, la actora con fecha 17 de septiembre de 2019 solicitó la regularización del importe de dichos trienios, ajustando en demanda su reclamación a las cantidades correspondientes desde 17 de septiembre de 2015 en aplicación de la prescripción, hasta 31 de diciembre de 2020 en aplicación de la LPGE para el año 2021 y su modificación del art. segundo de la Ley 70/1978.

En orden a la fundamentación jurídica y previéndose la oposición por parte de la Administración de inadmisibilidad, estima que no puede ser acogida, ya que la actora no ha recurrido la resolución de 29 de julio de 2009 de reconocimiento de tiempo de servicios a efectos del cómputo de trienios, y hay que diferenciar el acto del reconocimiento de los servicios previos y trienios, del abono de los mismos. En el presente caso se reclama la cuantía de los trienios, no el número de trienios ni su denominación, estimando que debe ser la correspondiente a la devengada como personal laboral. Por lo tanto, no se está ante un acto firme y consentido, sino que la percepción de una cantidad diferente da derecho al recurrente a reclamar el importe que estime adecuado según venía percibiendo en nómina, dentro del plazo de prescripción del derecho, que en este caso son cuatro años, conforme al artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, por lo que al igual que en el caso de las reclamaciones de diferencias retributivas, se pueden reclamar los importes de los cuatro años anteriores a la fecha de la reclamación administrativa. Las causas de inadmisibilidad hay que interpretarlas restrictivamente y garantizar en todo momento el derecho a la tutela judicial efectiva. El reconocimiento de los trienios no puede suponer cerrar la puerta a la reclamación de las cuantías que se estimen convenientes sobre los mismos.

Y en cuanto al fondo se invocan las ya citadas sentencias del TS y se recogen otras de diversos Tribunales Superiores que mantienen idéntico criterio, así como sentencias de esta misma Sala y Sección, reiteradas de la sección séptima de este mismo Tribunal.

SEGUNDO.- La Administración demandada con carácter previo opuso causa de inadmisibilidad al amparo del art. 28 de la LJCA " No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma", la demandante, que accedió a la condición de funcionario el 29.04.2009, reconociéndole los trienios correspondientes a los periodos de actividad como personal laboral cuantificados conforme al Grupo E, los cuales consistían en percibir mensualmente por el mismo concepto 5 trienios del grupo E y 1 del Grupo C2, según la LGPE 84,98 euros, cuantía que pasó a percibir Dña. Ramona desde su toma de posesión como Auxiliar de la Administración del Estado (folio 11 del expediente). Dicha resolución, que fue debidamente notificada en fecha 29.7.2009, informaba del recurso pertinente contra la misma en caso de disconformidad, que no era otro que el contencioso administrativo en el plazo de dos meses desde la notificación. La recurrente consintió aquella resolución, que por ello devino firme, planteando en un momento muy posterior la reclamación de regularización y abono de diferencias retroactivas. Ha decaído por ello el derecho de la demandante a impugnar la regularización realizada en 2009.

Con carácter subsidiario se opone al fondo del asunto ya que la cuestión ha de resolverse conforme a las disposiciones legales en la materia, así en primera lugar el art. 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 diciembre, que establece que: " El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior". Y el art. 23.2. b) de la Ley 30/1984, de 2 agosto que establece que los trienios, que se incluyen entre las retribuciones básicas, consistirán en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicios prestados en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría. Por otra parte, la Ley 37/1988, dispuso, en su art. 27.1, que " los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 agosto, solamente podrán ser retribuidos, durante 1989, por los conceptos y cuantías siguientes: A) Sueldos y trienios que correspondan al grupo en que se halle clasificado el cuerpo o escala a que pertenezca el funcionario". En una correcta hermenéutica, la dicción de los preceptos no permite sostener una interpretación distinta a la mantenida en sede administrativa. La utilización del presente "corresponda", en lugar del pretérito "correspondiera o hubiese correspondido" determina el sentido que ha querido darle el legislador intentando vedar una interpretación que llevara a admitir que a cada funcionario hubiera de abonársele el sueldo correspondiente a los distintos grupos a que perteneció en el pasado hasta lograr el superior actual que ostenta, en proporción al tiempo de pertenencia a cada grupo.

La estimación de un planteamiento como el sostenido en el recurso que nos ocupa provoca una gravísima discriminación respecto del personal que siempre fue funcionario al servicio de la Administración. El personal laboral percibe en sus nóminas exclusivamente dos conceptos salariales, a saber, el sueldo y el complemento de antigüedad. Este último denominado complemento de antigüedad para periodos trabajados antes de 1999 y el complemento personal de antigüedad para periodos posteriores a 1999.

La especial cualificación del importe de dichos complementos obedece por ello a la inexistencia para el personal laboral de otra serie de complementos que sí tiene el personal funcionario. De suerte que cuando se accede a la condición de funcionario, el personal laboral pasa a percibir en concepto de trienio lo que antes percibía en concepto de complemento de antigüedad y en su caso, personal de antigüedad, pero en la cuantía que corresponde al cuerpo de equivalencia al que accede, incrementándose su nómina con complementos que no existen en el Convenio del Personal Laboral.

Y así, aunque la cuantía del complemento de antigüedad del personal laboral, que ahora pasa a denominarse trienio sea menor, la nómina total resulta especialmente elevada tras la funcionarización, por la percepción de otros complementos como el de destino, el específico, el de productividad en sus diversas formas, y cualquier otro previsto en el Estatuto Básico de la Función Pública como retribución complementaria. Resulta por ello discriminatorio que ante idéntica función e idéntica antigüedad, alguien que fue personal laboral reciba una retribución superior a la de quien siempre fue funcionario.

Finalmente se invoca la causación de un grave daño al interés general, y se opone al devengo de intereses en aplicación del art. 24 de la Ley General Presupuestaria.

TERCERO. - En orden a la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración esta Sala y Sección ya ha reiterado en diversas sentencias que debe ser rechazada, así Sentencia de 21 de octubre de 2020, rec.1027/2019. En el recurso no se cuestiona el reconocimiento del tiempo de servicios previos a efectos del cómputo de trienios, que fueron reconocidos a la recurrente en la Resolución de 29 de julio de 2009 del Subdirector General de Recursos Humanos y Materiales, donde efectivamente se reconocen los servicios prestados para la Administración como personal laboral, sino la cuantía con la que deben de ser retribuidos tales trienios pudiendo solicitarse la regularización económica en cualquier momento posterior, siempre que se respete el plazo de prescripción de cuatro años.

La normativa aplicable a la pretensión de la parte actora viene constituida por la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública. Este texto en su redacción original establecía en su Art. 1 Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.

Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.

Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada.

Y en Art. 2 Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Este artículo 2 ha sido modificado por la disposición final 2 de la Ley 11/2020 de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 manteniendo su primer párrafo idéntica redacción Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Introduciéndose un párrafo segundo, que no viene sino a redundar en el primero , "Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas."

No cabe duda que esta modificación legislativa, que viene a reiterar el criterio inicial que se venía aplicando históricamente por la Administración pública conforme a la dicción literal de la norma, se efectúa para evitar los diferentes criterios que se vienen aplicando por los Tribunales, a ello hay que unir y en el mismo sentido, como alega la Administración, tanto el art. 23.2. b) de la Ley 30/1984, de 2 agosto que establece que los trienios, que se incluyen entre las retribuciones básicas, consistirán en una cantidad igual para cada grupo, por cada tres años de servicios prestados en el Cuerpo o Escala, Clase o Categoría, y el art. 27.1 de la Ley 37/1988, " los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 agosto, solamente podrán ser retribuidos, durante 1989, por los conceptos y cuantías siguientes: A) Sueldos y trienios que correspondan al grupo en que se halle clasificado el cuerpo o escala a que pertenezca el funcionario".

Pues bien, en idéntico supuesto al que nos ocupa, esta Sala y Sección en la reciente sentencia nº 165/2023 de 8 de marzo dictada en el Procedimiento Ordinario 165/2023 ha resuelto en aplicación estricta de dichos preceptos que "respecto al presente recurso, la Administración ha reconocido al demandante desde que es funcionario, un número de trienios correspondientes al periodo de prestación de servicios como personal laboral. Pretende la demandante que la cuantía de cada uno de esos trienios sea la cantidad que resultaría de calcular el importe de esos trienios según la cuantía en que los venía percibiendo antes de adquirir la condición de funcionario, con los incrementos anuales correspondientes (actualizaciones normativas y/o convencionales). Esta pretensión, de la que derivan las demás ejercitadas en la demanda, no sólo no tiene amparo en norma alguna, sino que es directamente contraria al sistema legal de cuantificación de los trienios de los funcionarios. Singularmente, contradice a la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que establece que el "valor" o "cuantía" (tras la reforma, el artículo segundo emplea ambos términos) de los trienios es el que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza.... En definitiva, el trienio del funcionario es un concepto legal preciso, también en su cuantía, que no puede ser alterada porque su reconocimiento se realice para mantener la antigüedad perfeccionada por el personal funcionarizado, como ya establecía la Ley 70/1978, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, e insiste tras su nueva redacción.

La jurisprudencia invocada ( Sentencias del Tribunal Supremo 648/2019 y 723/2019), que había reconocido que el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados, debe ser aplicada teniendo en consideración la redacción del artículo segundo de la Ley 70/1978, que establecía (y establece): El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan... El párrafo añadido en la reforma insiste: Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas. Por su vigencia, este mandato legal es aplicable al caso. Además, la recurrente pretende una cuantificación distinta, retroactiva y futura, de los trienios que en su número e importe económico ya fueron establecidos en una resolución que reconoció los servicios prestados con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionario (no recurrida), y en las nóminas (tampoco recurridas).

En conclusión, no puede reconocerse un valor, pasado y futuro, de cada uno de los trienios reconocidos en contra de la norma (Ley 70/78) que establece su cuantía tanto en la redacción vigente como en la anterior.

Por todo ello no es posible cuantificar y, además, actualizar los trienios en la forma pretendida. Debiendo ser desestimadas todas las pretensiones ejercitadas".

En el mismo sentido la reciente sentencia 197/2023, de 29 de marzo dictada en el PO 96/2021 en la cual se hacía especial mención a la improcedencia de las actualizaciones según convenio..." Es cierto que el Tribunal Supremo repiten en sus sentencias 648/2019 y 723/2019, un párrafo de su anterior Sentencia de 3 de febrero de 1998: ... En definitiva, la sentencia impugnada incurre en manifiesto error cuando desconoce que, según la normativa de aplicación tanto para los funcionarios civiles como militares, el cálculo de los trienios ha de realizarse conforme al valor que tuvieran en el momento en que fueron perfeccionados, y no, como se declara en la resolución recurrida, con el valor que corresponde al empleo o graduación que se tiene en el momento en que se perciben... Pero de éste párrafo y otros similares no resulta literalmente ni el derecho a la revalorización ni, aun menos, que ésta se debe producir en la forma pretendida por la demanda.

(...)

La fórmula de actualización según convenio del importe ya "perfeccionado" es contraria al sistema legal para la actualización de los trienios, consistente en la fijación de su importe en las Leyes generales y de Presupuestos, que establecen el sueldo, trienios y complementos de cada uno de los grupos profesionales, así art. 21 y concordantes del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que es el sistema aplicable a los trienios del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas, de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, tanto según la redacción inicial, como la que dio la Disposición final segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021: Uno . El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas..."

Fundamentación íntegramente trasladable al caso de autos, por lo que procede la desestimación del recurso.

CUARTO.- Conforme al art. 68.2 de la LJCA la sentencia deberá contener el pronunciamiento relativo a las costas del procedimiento, estas, por disposición del art. 139 tras la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre en primera o en única instancia, se impondrán por el órgano jurisdiccional a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos no se imponen las costas debido a las dudas de Derecho existentes.

Y en virtud de la autoridad que nos confieren la Constitución y las Leyes, en nombre de S.M EL REY