Sentencia Contencioso-Administrativo 243/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 215/2022 de 28 de abril del 2023

PRIMERO .- Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1.998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993, etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril y 14 de junio de 1991 , indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación , de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso". Sin embargo el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación

SEGUNDO .- El primer motivo de impugnación de la sentencia apelada que formula la parte actora hace referencia a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva por afectar el principio de justicia rogada, restringiendo indebidamente el objeto del recurso, e incurrir en incongruencia omisiva) Indebida restricción del objeto del procedimiento a las modificaciones de la licencia.

El recurrente alega la existencia de incongruencia en la Sentencia de instancia. Como señalan la Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 12 de Noviembre de 2007 (casación 2044/2004), 13 de marzo de 2006 (casación 3350/2000), 8 de mayo de 2006 (casación 6647/00) y 19 de junio de 2006 (casación 82/2001), la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso ( artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 y artículo 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa); y recordando la doctrina jurisprudencial cuya evolución explica la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99) en los siguientes términos: (...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso. Asimismo, la Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 ).

En aplicación de los anteriores criterios no puede entenderse que la sentencia apelada incurre incongruencia, puesto que se pronuncia sobre la pretensión de la parte respecto a la nulidad de la licencia para la implantación de la estación de servicio, puesto que declara inadmisible dicha pretensión, al entender que el objeto del recurso es única y exclusivamente la concesión de la modificación de la licencia para la implantación de la estación de servicios, ya que indica que:

Todos los motivos expuestos, argumentos y preceptos legales que cita la parte actora en su demanda se refieren a la implantación de la actividad de venta de combustibles y lavado de vehículos concedida por la segunda de las resoluciones y licencia mencionadas, tanto respecto a la actividad, como a las consecuencias de la misma; los ruidos, y las concretas modificaciones de la licencia, objeto del recurso, copiadas anteriormente, ni se mencionan directamente ni se indica precepto alguno concreto que determine la falta de conformidad a Derecho de su concesión.

Es decir la sentencia apelada entiende que no es objeto del recurso y por lo tanto no resulta admisible pronunciarse sobre la legalidad de la licencia de actividad al implantación del extracción de servicios, sino sólo y exclusivamente, en relación con la licencia que modifica la previa licencia de implantación de la actividad, por lo que debe desestimarse cualquier pretensión referida la existencia de incongruencia, sin perjuicio de que habrá que determinar cuál es el objeto del recurso para evaluar en el presente procedimiento cabe impugnar la originaria licencia para la implantación de tal estación de servicio para el suministro de combustibles.

El motivo pues debe ser desestimado, pues la sentencia apelada al menos implícitamente no acoge la pretensión de la parte al entender que la misma resulta inadmisible, según se deduce de los fundamentos jurídicos de tal resolución.

TERCERO .- Sin embargo el Tribunal debe pronunciarse sobre el objeto del procedimiento y por lo tanto si cabe en el presente procedimiento impugnar la licencia para la implantación de la estación de servicio.

El objeto del recurso contencioso-administrativo, se establece en el escrito de interposición del recurso y textualmente en tal escrito la parte señala solicitó que se tuviera por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la licencia de obras para la implantación de instalación de unidad de suministro de combustible en la CALLE000 NUM000 de Madrid a la entidad BEROIL, SL, concedida por la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid con fecha 20 de abril de 2020, y se sirva reclamar del órgano administrativo el expediente NUM001, donde se formó el acto impugnado.

Es decir, el objeto del recurso, es un acto administrativo concreto y singularizado, una resolución administrativa, en este caso la resolución dictada por la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid con fecha 20 de abril de 2020.

No es objeto del recurso resoluciones anteriores como la que concedió la licencia para la implantación de la estación de suministro de combustibles.

La parte del ejercicio de la acción pública que sí se encuentra en plazo puede impugnar los aspectos urbanísticos de dicha licencia de actividad y obras y podía haberlo hecho el presente procedimiento, pero en aplicación del principio de justicia rogada al que hace referencia la propia parte actora al determinarse que el objeto del proceso no es la licencia de implantación de la actividad, sino la resolución que concede una modificación de eta licencia.

CUARTO.- En el proceso contencioso-administrativo sólo cabe el enjuiciamiento del acto cuya impugnación se anuncia en el escrito de interposición, en el cual precisamente ha de citarse el acto por el que se formule, según expresa el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.992, una cosa es que puedan acumularse pretensiones diversas, cuando entre los actos impugnados por ellas exista cualquier conexión directa ( artículo 44 de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.954 y artículo 34 de la nueva Ley), y que si antes de formularse la demanda se dicte algún acto, que guardase con el que sea objeto de recurso de relación a que se refiere el artículo 44, el demandante pueda solicitar la ampliación el recurso a ese nuevo acto ( artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.956 y 36 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), y otra muy diferente que, sin haber recurrido un acto, ni haber solicitado ampliación del recurso respecto a él, la demanda pueda referirse a él, en vez de ceñirse al acto objeto del escrito de interposición del recurso, introduciendo así en el proceso actos distintos, no recurridos antes, que es lo aquí acontecido. En esas circunstancias es indiscutible la desviación procesal ( Sentencias de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de marzo, 2 de noviembre y 19 de diciembre de 1989, 8 de noviembre de 1990, 6 de febrero de 1991, 29 de enero y 30 de marzo de 1992). Como se dice en la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1992 aludida, "según se deduce del contenido de los artículos 41, 42, 43, 57, 67 y 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y es reiterada doctrina jurisprudencial, en el proceso Contencioso administrativo, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, con que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados, ya que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al incidirse en desviación procesal.

La parte incurre en desviación procesal cuando impugnada licencia de implantación de la actividad, pues la misma no se determinó como objeto del recurso en el escrito interposición ni se ha ampliado el proceso a tal actuación.

Podrá la parte sino han transcurrido cuatro años desde la total terminación de las obras ejercitar la acción pública y serán en ese procedimiento en el que se evalué tanto su legitimación, como el plazo para el ejercicio, como el resto de los presupuestos procesales necesarios para el ejercicio de la acción pública en relación con la citada licencia de implantación de la actividad, pero como hemos dicho esto no es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

De forma que no se puede en momento alguno declarar la nulidad de un acto que no ha sido formalmente impugnado mediante su singularización en el escrito de interposición del recurso porque tal actuación supondría la existencia de indefensión no del recurrente sino el titular de la licencia.

QUINTO.- No se trata de una interpretación rigorista sino defender los derechos de todas las partes procesales, incluso de aquellas que habiendo sido emplazadas no han comparecido en el proceso y es la propia parte la que ha seleccionado cuál es el objeto del recurso caso la resolución dictada por la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid con fecha 20 de abril de 2020 que describe la actividad en la forma siguiente: Unidad de suministro destinada a la venta directa de combustibles con dos postes de suministro de autopago, con lavado de vehículos (no varía con respecto a la concedida en la licencia con expediente NUM003).

Y las obras que se autorizan en la licencia son las siguientes :

Modificación de la licencia concedida en el expediente NUM003.Variaciones consistentes en:

Cambio de ubicación del edificio auxiliar.

Orientación y dimensión de la marquesina y cambio de los postes de suministro.

Cambio de localización de los box de lavado

Redimensionado de los accesos y salida de los vehículos

Nueva entrada vado de 18 m

Salida vado 6,92m

Localización de muestras:

En marquesina:

o Lado D tira de Led de longitud 16.800mm

o Lado A tira de Led de longitud 7.720mm

o Lado B tira de led de longitud 16.800mm

o Lado B logo retro iluminado de 3.285x680mm

o Lado C tira de Led de longitud 7.720mm

o Lado C logo retro iluminado de 3.285x680mm

Módulo de edificio:

o Muestra de 2.806x522mm

SEXTO.- En consecuencia los motivos de nulidad o de anulabilidad que pueden esgrimirse, son aquellos que intentan atacar la modificación de la licencia pero no son admisibles ,aquellos que pueden discutir la propia licencia de implantación de la actividad ya que la resolución que otorgaba la misma no es objeto del presente recurso contencioso-administrativo y por ello la sentencia apelada afirma que todos los motivos expuestos, argumentos y preceptos legales que cita la parte actora en su demanda se refieren a la implantación de la actividad de venta de combustibles y lavado de vehículos concedida por la segunda de las resoluciones y licencia mencionadas, tanto respecto a la actividad, como a las consecuencias de la misma; los ruidos, y las concretas modificaciones de la licencia, objeto del recurso, copiadas anteriormente, ni se mencionan directamente ni se indica precepto alguno concreto que determine la falta de conformidad a Derecho de su concesión

SÉPTIMO.- En el recurso de apelación se afirma que El PGOUM no permitía el uso de instalación de suministro de combustible en la parcela donde se otorgó la licencia, no volvió a realizarse una nueva evaluación ambiental, ni se emitió nuevo informe de movilidad como igualmente consta en el propio título autorizatorio y que Para argumentar y reforzar dichos motivos por esta representación en el escrito de demanda, mediante OTROSÍ, se suplicó el recibimiento del proceso a prueba sobre los siguientes hechos, con propuesta de los siguientes medios de prueba.

- Calificación urbanística de la parcela donde se implanta la gasolinera,

- Usos de las parcelas adyacentes

- Características del entorno donde se sitúa la parcela

- Impacto acústico provocado por el box de lavado de la gasolinera

- Todas estas cuestiones afectan a la licencia de implantación de la actividad puesto que el uso urbanístico concreto estaba legitimado por la misma y no pueden ser reevaluadas al hilo de una modificación de la licencia originaria que mantiene dicho uso todo ello sin perjuicio de que el artículo 43.2 de la a Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos modificada por la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, establece que

Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio.

Cuando la ley se refiere a los polígonos industriales resulta patente que se está refiriendo al uso urbanístico industrial y en virtud del principio de jerarquía normativa la ley se imponen las normas contenidas en el plan General de ordenación urbana de Madrid en 1997, pudiera ser admisible ya que el Artículo 7.4.1 Definición y clases normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 12 de Junio de 1997 (N-1) establece que es uso industrial el que tiene por finalidad llevar a cabo las operaciones de elaboración, transformación, tratamiento, reparación, manipulación, almacenaje y distribución de productos materiales así como el desarrollo y producción de sistemas informáticos, audiovisuales y otros similares, independientemente de cuál sea su tecnología. Una interpretación conforme al favor libertatis establecido el artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 que establece que Artículo 6 el contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen y si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Por tanto, es conforme a las normas del plan General de ordenación urbana de Madrid sería admisible dentro del uso industrial de instalación de estaciones de suministros de combustibles .

Debe pues desestimarse el recurso de apelación, pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

El Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL Euros (2.000 €) en concepto de honorarios del Letrado consistorial, para lo que se ha valorado el contenido del escrito de oposición al recurso de apelación, y la personación ante este Tribunal sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para lo que no será necesario solicitar ni practicar tasación de costas entregando el Letrado de la administración de Justicia el testimonio con código de verificación segura a solicitud de la parte.

Vistas las disposiciones legales citadas