Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.
PRIMERO .- Por Dª. Cristina, en su condición de Profesora Titular de la Universidad de Castilla La Mancha, en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, en el Departamento de Economía Española e Internacional. Historia e Instituciones Económicas y Econometría, se impugna la Resolución de 15/03/2.021 de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), dependiente del Ministerio de Universidades, que confirmó en alzada el Acuerdo de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI) por la que se denegó sexenio de transferencia de conocimiento e innovación al haberse evaluado negativamente el tramo 2.007-2.016 en el campo y área de Economía Aplicada con una nota de 4,9 puntos, resultante de la media de las puntuaciones asignadas a cada una de las aportaciones seleccionadas por la solicitante.
Demanda la recurrente que con anulación de las resoluciones impugnadas se le reconozca el derecho al sexenio de transferencia o, subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones a efectos de motivación, alegando en síntesis: (i) que según consta en el informe del Comité Asesor de Transferencia de conocimiento e innovación, que valoró negativamente el sexenio, "examinado el currículum vitae abreviado, dentro del contexto que refleja el currículum vitae completo", y en función de las aportaciones que se valorarán preferentemente, se han asignado las siguientes puntuaciones a la solicitud: · "Contrato artículo 83: Subcontratación industrial en España: un análisis con datos de empresas a partir de la encuesta sobre estrategias empresariales": 6,2 puntos; · "Contrato artículo 83: mantenimiento del sistema de investigación turística de Castilla-La Mancha (SIT-CLM)": 5,8 puntos; · "Personas contratadas con cargo al proyecto de investigación competitivo: redes de producción en la industria europea: entidad y determinantes: la presencia española en la internacionalización": 4,2 puntos; · "Vocal del consejo asesor del Instituto de promoción exterior de Castilla-La Mancha": 3 puntos; · Publicación: "Inserción en las cadenas de valor internacionales, en Myro, R (dir.). Una nueva política industrial para impulsar la industria y el empleo": 5,2 puntos; (ii) que todas esas puntuaciones, por los motivos que profusamente se desarrollan en la demanda, carecen de la motivación suficiente e incurren en errores de interpretación y valoración sobre la base de la aplicación de la normativa en la materia; (iii) que la actora presentó dos publicaciones sustitutorias para el caso de que alguna aportación inicial no superase la evaluación, pero el Informe del Comité Asesor no incluyó ninguna valoración de las dos aportaciones sustitutorias, incumpliendo lo establecido en el Anexo de la Convocatoria, apartado 3, limitándose a manifestar que ninguno de los méritos adicionales presentados superaba en calidad a los méritos evaluados; (iv) que en definitiva la motivación resulta clara y manifiestamente insuficiente, dado que toda la valoración se basa en un baremo establecido por la comisión asesora, baremo que se desconoce, lo que genera indefensión, así como lesión a los intereses legítimos de la recurrente, sobrepasando los límites de la discrecionalidad técnica administrativa.
SEGUNDO .- El Abogado del Estado, en defensa de la demandada Agencia Nacional de la Evaluación de la Calidad y Acreditación, insta la desestimación del recurso por los argumentos de su escrito de contestación, que giran en torno a la operatividad de la discrecionalidad técnica de la ANECA y de la virtualidad del Informe de su Comité Asesor emitido con motivo del recurso de alzada formulado por la actora contra la evaluación negativa del sexenio sometido a valoración.
TERCERO .- En orden a la resolución del recurso ha de partirse de las premisas que a continuación se exponen.
La "Transferencia de Conocimiento e Innovación" a que remite la resolución impugnada se fundamenta en los siguientes conceptos: a) Transmisión de conocimiento propio y especializado alcanzado tras una acreditada labor investigadora en el seno de una institución universitaria o centro de investigación, razón por la cual entre los requisitos para solicitar este sexenio se exige la acreditación de, al menos, un sexenio de investigación; b) Incorporación de valor con el conocimiento transferido a determinados agentes sociales o económicos que lo aprecian e integran en el desarrollo de su actividad; c) Reconocimiento del conocimiento transferido en beneficio de la institución universitaria o del centro de investigación (convenios, contratos, repercusión económica de la transferencia de conocimiento para la universidad, etc.); d) Relevancia e impacto social del conocimiento transferido.
De tales conceptos destaca que el conocimiento transferido (que no "transmitido", por ejemplo, a través de la docencia) sea consecuencia de la formación investigadora de quien lo transfiere, es decir, que se trate de un conocimiento propio del titular que lo ha adquirido, y fundado en una labor previa de docencia e investigación desarrollada en un centro universitario o de investigación. Es necesario, además, que se trate de un conocimiento especializado, fruto de una dilatada labor investigadora, y, por lo tanto, conocimiento adquirido en el campo propio al que dedica su quehacer docente e investigador el solicitante del sexenio.
Este entendimiento sobre la forma de transferir el conocimiento se deduce de los requisitos establecidos en la Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI que los regula, al describir los cuatro bloques en que se divide la transferencia del conocimiento científico: en primer lugar, a través de la formación de investigadores imposibles de formar si no es mediante el traslado a ellos de los conocimientos especializados alcanzados en los departamentos y centros de investigación; en segundo lugar, la transferencia a través del conocimiento propio por medio de instituciones, empresas, organismos, etc.; en tercer lugar, transferencia generadora de valor económico mediante contratos o convenios suscritos con agentes económicos en los que la institución universitaria está presente además del investigador universitario; y, por último, la transferencia generadora de valor social, fruto del conocimiento especializado en la rama del saber que ha servido para construir el bagaje del profesor universitario.
La valoración de todas estas modalidades de aportaciones de transferencia comporta la comprobación de una serie de indicios y requisitos que, según el tipo de actividad de que se trate, han de darse para que una contribución obtenga una valoración más o menos favorable: tipo de actividad, grado de participación de la persona solicitante, indicios de calidad, entidades colaboradoras o financiadores, número de personas beneficiadas, duración y cuantía económica del contrato o convenio, impacto económico o social de la actividad, resultados, etc. Criterios estos, todos ellos, que están debidamente formulados y publicados por la misma Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI.
En suma, la valoración de un mérito requiere, en primer lugar, que este sea admisible como aportación de transferencia de conocimiento por reunir -como se ha indicado- los caracteres y requisitos propios de este tipo de aportaciones. Por otro lado, una vez admitida su condición de aportación de transferencia, su concreta valoración o puntuación no se realizará de manera automática, sino ponderando y teniendo en cuenta todos los factores e indicios de calidad a los que se ha hecho referencia. Ha de añadirse que en el momento de ser solicitado el sexenio de transferencia deben observarse los requisitos formales que permiten instar su petición, escogiendo aquellas cinco aportaciones que, seleccionadas por el propio peticionario del sexenio, pretende que se sometan a evaluación. La convocatoria deja al libre albedrío del solicitante el proceso de selección de las aportaciones, que lo hace de forma totalmente voluntaria y discrecional, de tal modo que solo es el criterio del solicitante quien, en un primer instante, determina qué aportaciones consideradas han sido contributivas al desarrollo y a la transmisión de conocimiento a la sociedad o susceptibles de haber generado valor económico para sí y para su Universidad o centro de investigación.
Y en última instancia, la evaluación de las aportaciones seleccionadas corresponde al Comité Técnico-Asesor designado a tales efectos, cuyos resultados hace suyos la CNEAI, debiéndose establecer, como paso previo a la valoración, si cada aportación es adecuada a la convocatoria, utiliza un medio de difusión apropiado y muestra responder a una línea de investigación coherente, sin que ello implique juicio alguno sobre su calidad intrínseca, sino la constatación de que se trata de una aportación evaluable, como así se señala en la letra F) de la antes reseñada Resolución de 14 de Noviembre de 2.018 de la CNEAI.
Con relación a la función evaluadora y en orden a fundamentar la puntuación concedida a cada aportación analizada, el Comité Asesor hace uso de los criterios específicos establecidos para cada tipo o modalidad de transferencia del conocimiento por la misma Resolución de la CNEAI, y su aplicación no constituye la única motivación, sino que es el reforzamiento que acompaña a otras razones explicativas de la evaluación. Así, con respecto a tales criterios, la Base 6ª del Anexo de la Resolución de 28 de Noviembre de 2.018, que fija el procedimiento de evaluación tanto de la actividad investigadora como de la de transferencia de conocimiento (Base 1ª) determina: "6.1. En la evaluación se observarán los criterios generales establecidos en el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y en el artículo 7 de la Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 5 de diciembre de 1994. 6.2. Los aludidos criterios generales se complementan con los criterios específicos establecidos, para cada uno de los campos de evaluación, en la Resolución de 14 de noviembre de 2018, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación". Entre esos "criterios generales", a los que alude la Base transcrita y que son de general aplicación, el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 habla expresamente, entre otros muchos indicios, de la "relevancia científica del medio de difusión en el que se haya publicado cada aportación" o de que las aportaciones sean "fruto de la labor personal del solicitante".
CUARTO .- La hoy recurrente pretende, en definitiva, que este Tribunal sustituya la evaluación negativa que con relación a determinadas aportaciones de transferencia de conocimiento e investigación le fueron otorgadas por el correspondiente Comité Asesor de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), a efectos de que se le reconozca el derecho al sexenio solicitado en el campo y área de Economía Aplicada, y todo ello sobre la base de que el Comité Asesor no ha valorado ni motivado en su justa medida las aportaciones investigadoras presentadas por la recurrente.
La resolución del recurso pasa por analizar la justificación de las puntuaciones concedidas, lo que se contiene en el Informe del Comité Asesor trascrito en la resolución del recurso de alzada a efectos de motivación:
<< Evaluación de los trabajos.
1. Al mérito número 1, titulado "Contrato artículo 83: Subcontratación industrial en España: un análisis con datos de empresas a partir de la encuesta sobre estrategias empresariales", la administrada solicita la revisión de la puntuación.
La administrada no alcanza a entender el significado del valor económico de los méritos de transferencia que son evaluados en esta convocatoria, y por ello tampoco alcanza a comprender cuáles son los indicios de calidad que se deben manifestar en relación con el valor social y/o económico de la transferencia realizada. Que un mérito sea acreedor de generación de valor económico en ningún caso se relaciona con la cuantía del contrato o del convenio a través del cual se haya materializado el referido mérito. Y este ámbito del mérito, la generación de valor económico a través de la actividad de transferencia, es, sin duda, el elemento más significativo de todos los que conforman la caracterización global de un mérito, a nuestro entender. Podrá tener una duración mayor o menor en el tiempo, podrá ser contratado o establecido con un ente con mayor o menor prestigio que su alta consideración recaerá, sobre todo, en su capacidad para generar valor económico para tercero, para las empresas, para el tejido económico, etc. Es evidente, desde nuestro punto de vista, que el hecho de que el
mérito que la administrada presente, y que subraya en su recurso, haya generado 7000 euros para la Universidad no le concede ningún valor como generador de valor económico para una actividad de transferencia, pues esta actividad siempre se considera en relación de nuestra universidad o nuestro centro de investigación con tercero.
La administrada presenta este mérito dentro de aquellos que son generadores de valor económico, aunque menciona tanto en la presentación inicial de los méritos como en el recurso que este mérito tuvo "también un impacto social". Parece claro que no podemos evaluar un mérito dentro de dos categorías diferentes por lo que no se podrán tener en cuenta los argumentos que la administrada menciona en relación con ello. Lo que si se debe tener en cuenta son los indicios de calidad de la transferencia en relación con su capacidad para generar valor económico, la categoría en la que está encuadrado este mérito, más allá de la mención que se realiza a la cuantía del contrato que, como ya se ha señalado, no puede ser considerado conceptualmente como expresión de aquel valor económico que se demanda de un mérito de transferencia. Pues bien, la administrada señala tanto en su petición inicial como en el recurso una serie de publicaciones en revistas internacionales, españolas y un working paper. Que se hayan publicado papers en revistas de prestigio o en documentos de instituciones de prestigio indica que los resultados de su proyecto de investigación gozaron de alto valor científico, pero no muestran, bajo ningún supuesto, su elevado nivel de transferencia y menos aún acreditan el valor económico para terceros que ha tenido su transferencia.
Por todo ello, se considera que el mérito ha sido evaluado correctamente por el comité asesor.
Calificación anterior: 6.2 puntos
Nueva calificación: 6.2 puntos
2. Al mérito número 2, titulado"Contrato artículo 83: mantenimiento del sistema de investigación turística de Castilla-La Mancha (SIT-CLM)", la administrada solicita la revisión de la puntuación.
Una vez más, la administrada vincula el impacto económico de la transferencia con la cuantía del contrato firmado entre su Universidad y terceros. Este error conceptual es suficiente, según nuestro criterio, para justificar la evaluación realizada por el comité asesor. Sin embargo, queremos ahondar un poco más en este razonamiento para justificar en mayor medida, si cabe, que la evaluación fue correcta.
Si el contrató sirvió para generar valor económico como consecuencia del "análisis y diagnósticos sectoriales y territoriales de la actividad turística para poner en marcha el sistema de investigación turística de Castilla La Mancha", como se indica en su petición inicial y reitera en su recurso, y dado que el contrato fue realizado en 2007, la administrada debería haber presentado como indicios de calidad de este mérito las acciones empresariales que se derivaron de su actividad de transferencia y que permitieron mejorar algo (la convocatoria objeto de recurso no incluye tramos de impacto económico por lo que la contratación de la existencia
de alguna cuantía de impacto económico sería suficiente) el comportamiento económico de la actividad turística en Castila La Mancha. Sin embargo, la administrada no presenta ningún tipo de evidencia de este calibre, mencionando únicamente la cuantía del contrato, que ya se ha manifestado como conceptualmente inválida para expresar el valor económico de la transferencia, como la publicación de un documento de trabajo que no muestra aquel impacto de la transferencia en el valor económico, sino su capacidad para generar resultados científicos de los contratos de investigación.
Por todo ello, se considera que el mérito ha sido evaluado correctamente por el comité asesor.
Calificación anterior: 5.8 puntos
Nueva calificación: 5.8 puntos
3. Al mérito número 3, titulado "Personas contratadas con cargo al proyecto de investigación competitivo: redes de producción en la industria europea: entidad y determinantes: la presencia española en la internacionalización de los procesos productivos", la administrada solicita la revisión de la puntuación.
La administrada considera que la puntuación asignada por el comité asesor resulta "manifiestamente baja y desproporcionada". Sin embargo, cabe recordar que las personas contratadas que se incluyen en este apartado representan 11,4 semanas de trabajo a tiempo completo, de lo que es muy difícil imaginar un impacto significativo en el proceso de formación doctoral que menciona como indicio (que cualitativamente sí es un indicio, obviamente), ya que la persona que finalmente se doctoró solamente estuvo contratada durante 7,2 semanas de las semanas totales que se mencionan en la petición.
Por todo ello, se considera que el mérito ha sido evaluado correctamente por el comité asesor.
Calificación anterior: 4.2 puntos
Nueva calificación: 4.2 puntos
4. Al mérito número 4, titulado "Vocal del consejo asesor del Instituto de promoción exterior de Castilla-La Mancha", la administrada solicita la revisión de su puntuación.
La administrada presenta este mérito dentro del grupo denominado "Transferencia del conocimiento propio a través de actividades con otras instituciones". Si bien en un principio parece que la actividad podría considerada como de alto valor en transferencia del conocimiento de la administrada al Instituto de Promoción Exterior de Castilla La Mancha, la administrada presenta indicios que no permiten concluir sobre la calidad de esa su contribución al desarrollo de las políticas y acciones de promoción de las empresas regionales en el exterior, ni su participación en actividades de formación realizadas por el Instituto, tampoco se indica la duración de esa transferencia ni la duración del contrato. Los indicios de calidad que presenta son la dirección de un máster en el que participa como directora la administrada (seguramente será un master de altísima calidad y formará a grandes profesionales, pero no responde a un indicio de calidad de su participación como vocal en el consejo asesor del Instituto) y el interés que han mostrada otras instituciones (como FUNCAS) en sus trabajos como investigadora que le han valido para publicar artículos científicos en diversas revistas. Sin duda serán artículos de calidad y es un reconocimiento a su validez como investigadora en este ámbito, pero no se pueden contemplar como un indicio de calidad para el mérito que presenta a evaluación dentro del sexenio de transferencia.
Por todo ello, se considera que el mérito ha sido evaluado correctamente por el comité asesor.
Calificación anterior: 3 puntos
Nueva calificación: 3 puntos
5. Al mérito número 5, titulado "Inserción en las cadenas de valor internacionales, en Myro, R (dir.). Una nueva política industrial para impulsar la industria y el empleo", la administrada solicita la revisión de la puntuación.
El mérito presentado es la publicación de un capítulo de libro. Según los criterios que figuran en el BOE "Para el caso de los libros, capítulos de libros y artículos, la persona solicitante tendrá que indicar la editorial de la publicación o revista, autoría, número de páginas, número de ejemplares vendidos, los indicios de calidad del medio y los indicios de calidad de la publicación. Como indicio de calidad se deberá aportar la inclusión de la aportación en repositorios acreditados". Se entiende que la valoración que realizó el comité asesor se corresponde con los indicios de calidad que la administrada incluyó, manifestando
que tanto en la petición original como en el recurso la administrada presenta, como indicios de calidad del capítulo de libro que somete a consideración como mérito, otras publicaciones diferentes en otros ámbitos y soportes, siendo una práctica no reconocida en la convocatoria por lo que el mérito presentado ha sido bien valorado tomando en consideración aquellos indicios que explícitamente figuran en la convocatoria como medio de prueba y no otros que si bien ilustran la
altas capacidades de la administrada en su ámbito de conocimiento no encajan en absoluto con lo fijado en la convocatoria para fortalecer la calidad de este mérito concreto.
Por todo ello, se considera que el mérito ha sido evaluado correctamente por el comité asesor.
Calificación anterior: 3 puntos
Nueva calificación: 3 puntos
6. Ninguno de los méritos adicionales que presenta la administrada supera en calidad a los méritos evaluados, tal y como ya consideró el comité asesor.
Puntuación total anterior: 6,2+5,8+4,2+3+5,2= 24,4
Nueva puntuación total: 6,2+5,8+4,2+3+5,2= 24,4 >>.
QUINTO .- Pues bien, no cabe apreciar falta de motivación de la actuación administrativa impugnada porque consta suficientemente documentada en el expediente, y no ha generado indefensión sustancial de la recurrente en la medida que tanto en vía administrativa como en sede procesal ha planteado alegaciones de fondo con relación a la valoración de sus méritos profesionales, y ha dispuesto de la oportunidad de articular los medios probatorios que hubiera tenido por convenientes, siendo cuestión distinta la virtualidad de los mismos a los efectos pretendidos por la vigencia y operatividad de la discrecionalidad técnica administrativa.
De conformidad con la doctrina jurisprudencial ( SSTS de 16 de Diciembre de 2.014, 3 de Julio de 2.015 y 16 de Marzo de 2.016, entre otras), la revisión del núcleo del juicio técnico del órgano de valoración sólo resulta jurídicamente procedente cuando se acreditan objetivamente errores inequívocos, evidentes e inaceptables que son los determinantes de arbitrariedad, pero dicha revisión carece de justificación jurídica cuando lo aportado por la parte interesada son discrepancias de criterios en relación con las valoraciones y/o puntuaciones asignadas. En definitiva, las razones técnicas administrativas vienen avaladas por asesores especialistas en la materia, sin que frente a las mismas quepa otorgar prevalencia a las opiniones particulares de la parte actora por mucho que se ofrezcan documentadas, salvo que demuestre la incidencia relevante de patentes errores técnicos que justifiquen la sustitución de la actuación del órgano evaluador, lo que no se ha producido en el presente caso.
Finalmente, la recurrente plantea que la valoración impugnada se basa en un baremo desconocido. Sin embargo, como ha quedado recogido en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, último párrafo, la evaluación del Comité Asesor parte de la aplicación de unos criterios técnicos regulados y publicados, que sirven de base a las razones explicativas de las valoraciones y puntuaciones de las aportaciones presentadas por el solicitante del sexenio, lo que se ha cumplimentado dados los términos del informe antes trascrito.
Lo expuesto y razonado justifica la desestimación del recurso contencioso planteado.
SEXTO .- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora por la total desestimación de su recurso, si bien como permite el apartado cuarto del mismo precepto (disposición final tercera.5 de la Ley Orgánica 7/2.015, de 21 de Julio, sobre modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial), se limita su cuantía a la suma de 1.000 € (más I.V.A.).
VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.
Fallo
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de Dª. Cristina y confirmamos las Resoluciones identificadas en el primer fundamento jurídico de esta sentencia, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente en los términos establecidos en el último fundamento jurídico.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá presentarse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente; previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2608-0000-85-1404-21 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo "concepto" del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049- 3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta expediente 2608-0000-85-1404-21 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
