Sentencia Contencioso-Administrativo 556/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 272/2023 de 29 de septiembre del 2023

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Portero Toribio en representación de DON Maximino contra inactividad de la Administración por no emitir el certificado de acto presunto producido por doble silencio solicitado a la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública en el expediente de nacionalidad del solicitante cuya consecuencia jurídica es considerarlo positivo, procediendo así a la estimación de su nacionalidad y que realmente dice que ha sucedido según el artículo 29 de la LJCA, petición de certificado recogida en su escrito de interposición y de demanda.

Según consta, los antecedentes de este recurso son los siguientes:

1 - En el BOE número 151, de 25/06/2015, fue publicada la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España (en adelante la LCNES).

2 - El actor, cumpliendo lo estipulado en el artículo 2 de la LCNES abrió el proceso electronico únicamente por medio de la web del Ministerio de Justicia habilitada para ello: http://www.justicia.sefardies.notariado.org/liferay/web/sefardies/inicio

3 - Tras haber revisado la documentación aportada, el notario DON JUAN AZNAR DE LA HAZA procedió a concertar cita con el actor para la firma del acta de notoriedad el pasado 25 de febrero de 2020. Y el actor viajó a España y compareció en la notaría procediendo a realizar el proceso de cotejo de la documentación y entrevista pertinente.

4 - Tras la cita ante Notario expresada en 25 de febrero de 2020 para la firma del acta de notoriedad el pasado 27 de julio de 2020 el notario envió a la DGSJFP el expediente de nacionalidad para comenzar el trámite de resolución. Adjunta el actor pantallazo de la zona habilitada por el Consejo General del Notariado para la consulta del estado de los expedientes de nacionalidad donde se puede verificar la fecha de envio de 27 de julio de 2020.

5 - Desde ese momento, la DGSJFP dejo pasar los DOCE MESES de que disponía para resolver el expediente de nacionalidad incurriendo en silencio administrativo negativo , por lo que pasado este término, tal y como estipula la Disposición Adicional Primera de la LCNES 12/2015 : .. "Las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española reguladas en la presente Ley habrán de ser resueltas en el plazo máximo de doce meses desde que hubiera tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado el expediente junto con los informes previstos en el apartado 4 del artículo 2. Transcurrido el plazo anterior sin que hubiera recaído resolución expresa, las solicitudes habrán de entenderse desestimadas por silencio administrativo." .

6 - El actor no olvida en sus escritos que de forma adicional a lo anterior, la LCNES obligaba a la DGSJFP a solicitar informes preceptivos al Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, ex artículo 2.4: "4. Recibida el acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitará preceptivamente informes de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, resolviendo de manera motivada y declarando, en su caso, la estimación de la solicitud."

Por ello, es evidente para el actor -com dice- que ha de sumarse a la resolución del expediente de nacionalidad el plazo máximo de TRES meses para la remisión de estos informes preceptivos, conforme a lo previsto en el artículo 22.d) de la Ley 39/2015 :"d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento."

La propia Dirección General dice que se ha recibido el acta de notoriedad referida en los apartados 3 y 4 del artículo 2 de la ley 12/2015, de 24 de junio, y los informes preceptivos requeridos en el apartado 4 del artículo 2 de la ley 12/2015, de 24 de junio

7----Por lo tanto, habiendo transcurrido los quince meses computados anteriormente desde 27 de julio de 2020 sin haber resuelto y comunicado la administración el expediente de nacionalidad el actor la consideró denegada por silencio administrativo negativo.

Y desde ese momento en que el actor considero que estaba facultado para interponer en cualquier momento el recurso de alzada contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su expediente de nacionalidad interpuso dicho recurso de alzada el pasado 17 de enero de 2022, tal y como establece el artículo 122.1 párrafo segundo de la Ley 39/2015 que dice que " Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del d'a siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo" ; no habiendo recibido respuesta hasta la fecha.

8---Solicitó entonces el actor con fecha 8 de mayo de 2022 el certificado del doble silencio administrativo que no ha recibido. Pero anteriormente con fecha del 8 de abril de 2022 había recaído Resolución denegatoria de su petición de nacioanlidad emitida por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública , diciendo precisamente que " son insuficientes los medios de prueba de la condición de sefardí originario de España del interesado, toda vez que el certificado del Rabino de Nuevo México y de la Comunidad Shomer Yisrael de Colombia, no cumplen los requisitos legales, y el informe sobre apellidos tampoco y por lo tanto, no pueden ser valorados a efectos de integrar el acervo probatorio. Por todo lo expuesto, se incumple un presupuesto sustantivo establecido por la ley, como es la acreditación de la condición de sefardí originario de España. Y ello aun cuando el notario designado haya autorizado el acta, pues formó su juicio apoyándose en documentos insuficientes e inadecuados para dar por cumplidos los requisitos legales, en este sentido, véase el auto de 21 de enero de 2021 de la sala de lo contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en pieza 739/2020 en la que se afirma "la DGSJyFP en la resolución del expediente tendrá que fundarse, exclusivamente, en la Ley aplicable, sin vinculación a la actuación del notario". Resolución que dice el actor que le fue notificada el 12 de mayo de 2022 y si parece que fue recurrida de ningun modo.

9--- Por ello el interesado interpone recurso contencioso-administrativo alegando que interpuso ya el recurso de alzada 17 de enero de 2022 contra la desestimación presunta de su solicitud y por ello transcurridos más de 3 meses sin respuesta a la alzada ... ,solicita certificado de acto presunto por doble silencio el 8 de mayo de 2022. Se refiere al art. 29 de la LJCA y entiende que existe inactividad de la Administración, y aduce doble silencio administrativo de modo que se ha producido una clara inactividad al no emitir el certificado de acto presunto.

10----En el escrito de solicitud de certificado expone que han transcurrido más de doce meses desde la solicitud, y tres más desde los informes , y se remite a la DA primera de la ley 12/201 y se refiere a que se prorrogó el plazo por el estado de alarma. En todo caso, se interpone recurso de alzada y dice que no ha recibido respuesta en más de tres meses.

Pero ha recaído resolución denegatoria de la nacionalidad de 8 de abril de 2022 emitida por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública notificada el 12 de mayo según el recurrente.

SEGUNDO.-Ante todo ello, interpone este contencioso, alegando el actor en su demanda lo siguiente:

-----Que para que pueda acudirse a la vía judicial por la INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION es preciso que, concurran las siguientes circunstancias:- Que haya un acto administrativo previo y firme. Que se haya solicitado su ejecución y no haya sido ejecutado. Que transcurra un plazo de tres meses o un mes desde esa solicitud.

El primer requisito para poder considerar la inactividad de la administración como impugnable es el de la propia existencia de una acto previo y firme que, por lo tanto, tiene que ser llevado a la práctica mediante su ejecución (ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, arts. 38 y 98 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púlicas , pues los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley ). En el caso que nos atañe se hace evidente que el acto previo y firme es la emisión del certificado acreditativo del doble silencio administrativo en el que había incurrido el expediente de nacionalidad del actor.

El segundo requisito, consiste en la solicitud de la ejecución del acto administrativo. En este caso, la ejecución incumplida por la administración se produjo cuando mi representado solicitó la emisión de la certificación del acto producido por el doble silencio administrativo y no se emitió.

En tercer lugar, es evidente que desde esta solicitud de la certificación del acto presunto producido por el doble silencio ya pasaron más de tres meses máximos exigidos por el artículo 29.1 LJCA sobre la inactividad.

------Que es claro el sometimiento de las actuaciones de la Dirección General de la Seguridad Jurídica y Fe Pública a la normativa y jurisdicción contencioso administrativo. Pues la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa establece en el artículo 1 su ámbito de aplicación, y cita el artículo 1 de la CE.

-----Lo anterior hace inequívoco el sometimiento a esta jurisdicción de las actuaciones realizadas por la Dirección General de la Seguridad Jurídica y Fe Pública, órgano directivo del Ministerio de Justicia y , por lo tanto, perteneciente a la Administración General del Estado. Sometimiento de las actuaciones administrativa a las normas de control y funcionamiento establecidas en el derecho administrativo.

-----Que la vigencia efectiva del principio de legalidad impone la existencia de un conjunto de mecanismos de control, a través de los cuales pueda asegurarse eficazmente el sometimiento de la Administración al sistema normativo. Entre estos mecanismos, además de los externos a la Administración (como la preguntas parlamentarias o interpelaciones) y los internos dentro de la propia Administración (como los recursos, la revisión de oficio de sus actos o las instrucciones) destaca, como pieza fundamental, el control jurisdiccional, esto es, el ejercido por los Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley" ( artículo 117 de la Constitución).Control que se consagra en el artículo 106.1 de la Carta Magna

------- En este asunto, el acto que produce el doble silencio administrativo se deriva de la falta de resolución del recurso de alzada interpuesto contra un silencio administrativo en el que se encontraba el expediente de nacionalidad de mi representado. Es la actuación administrativa la que se está sometiendo al control jurisdiccional y las consecuencias del incumplimiento de sus obligaciones, lo que sin duda ha de someterse a la normativa y jurisdicción contencioso- administrativa.

--------- Resulta evidente que el administrado no puede verse privado de las normas y garantías que someten a la Administración en cualquier proceso administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que la materia sobre la que versa el expediente administrativo pueda ser conocida por otro orden jurisdiccional. Entender lo anterior en sentido contrario, equivaldrá a decir que una persona que aplica a la nacionalidad por residencia tiene mayores derechos y garantías en el proceso administrativo que una que lo hace por carta de naturaleza, por cuanto el orden asignado para la resolución del primer caso es el contencioso-administrativo, mientras que en el segundo caso rige la jurisdicción civil.

-------- Que la consecuencia del doble silencio en el que ha incurrido el expediente de nacionalidad es la estimación de la solicitud por entenderse positivo el segundo silencio administrativo, ex párrafo tercero del artículo 24.1 de la Ley 39/2015. " cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado ". Por lo tanto, el doble silencio se debe entender positivo, produciendo el efecto en este caso estimatorio sobre la nacionalidad de mi representado. Es lo que se conoce como "DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO". Aduce el párrafo tercero del 24 de la Ley 39/2015.Por lo que entendiendo que la aprobación de la nacionalidad del actor no supone ninguna transferencia de facultad relativa al dominio público o al servicio público, tampoco supone daño para el medio ambiente, ni es un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, y tampoco se puede encajar a su entender en los derechos de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , que dice que "1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. 2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica." Lo que interpreta el actor con lo que se estipula en la propia web del Senado español, otorgando la definición en su apartado de Relación con el ciudadano dice que "El derecho de petición es un derecho fundamental cuya titularidad corresponde a toda persona física o jurídica, con independencia de su nacionalidad, y que está recogido en el artículo 29 de la Constitución y desarrollado en la Ley Orgánica 4/2001. Es un derecho que se puede ejercer de forma individual o colectiva y consiste en la facultad de dirigirse a los poderes públicos para, o bien poner en conocimiento de estos ciertos hechos, o reclamarles una intervención, o ambas cosas a la vez. No obstante, no serán objeto de este derecho aquellas peticiones para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico, ni las que ya sean objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial."

-------- Que el doble silencio administrativo despliega efectos estimatorios, en este caso desde el momento en el que la Secretaría de Innovación y Calidad en el Servicio público de Justicia agota el tiempo para resolver y notificar expresamente el recurso de alzada dentro de los tres meses fijados para ello por el artículo 122.2 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 24.1, tercer párrafo de la misma Ley que dispone que "e n los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario......"

------Que esta es la j urisdicción competente para resolver el doble silencio administrativo en que ha incurrido el expediente de nacionalidad por origen sefardí. La actual causa se deriva del doble silencio producido consecuencia del incumplimiento de la obligación que tiene la Administración de resolver en dos ocasiones un expediente administrativo de nacionalidad. Es algo sometido íntegramente a la jurisdicción contencioso-administrativa con independencia de que el expediente administrativo sea de nacionalidad por origen sefardí encuadrado en la carta de naturaleza. En esta misma línea se ha pronunciado la Abogacía del Estado, el Ministerio Fiscal y esta propia Sala.

TERCERO- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que alega en primer lugar como alegación previa la falta de competencia de esta jurisdicción contencioso-administrativa de acuerdo con los números 2 y 5 del art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Aduce la inamdisibilidad aun parcial del artículo 69 a) de la LJCA , pues el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá solo de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones reglamentarias, mientras que el orden civil entenderá, " además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional". Dice que la nacionalidad es, en principio, materia civil, regulada por el Código Civil.Y que el apartado 3 de la disposición adicional primera de Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, previene que "Transcurrido el plazo anterior sin que hubiera recaído resolución expresa, las solicitudes habrán de entenderse desestimadas por silencio administrativo". No mencionando para nada el recurso contencioso-administrativo.

Entiende además el AE que la nacionalidad incide en el estado civil de las personas, por lo que se trata de una materia que en principio tiene su sede judicial natural en el orden jurisdiccional civil, sin perjuicio de que por ley se establezca lo contrario. Recuerda el artículo 24.2 CE que dispone que todos tienen derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, cuyo derecho fundamental encierra una reserva legal en la determinación del juez competente. Estas ideas básicas tienen su reflejo en la normativa y en la jurisprudencia. Y cita el auto del Tribunal Supremo (Sala de Conflictos de Competencia) número 16/2020, de 8 de octubre, cuya doctrina es plenamente aplicable al caso que nos ocupa.

Pues bien, derivado de esta alegación, se planteó entonces en esta Sección cuestión de competencia puesto que la concesión de nacionalidad española por Carta de Naturaleza no es materia atribuida a esta Jurisdicción, pero mediante Auto de esta SALA de fecha 12 de julio de 2023 se consideró que el tema objeto de recurso se limitaba a examinar el asunto planteado desde la perspectiva de meramente la inactividad de la Dirección General por no haber expedido el certificado del doble acto presunto por silencio admnistrativo, tema único que puede examinar esta Sala de lo Contencioso-administrativo y al que de hecho se contrae la demanda. Dice expresamente que " llega a la conclusión de que la Jurisdicción Contencioso-administrativa es competente en este caso, en cuanto a que el objeto del recurso se centra estrictamente en la inactividad de la Administración y en la alegación de doble silencio. Y a esto se contrae el suplico de la demanda.Este criterio se mantiene, puesto que no puede la Sala en modo alguno pronunciarse sobre la nacionalidad que en última instancia se pretendería, sino exclusivamente en el tema concreto objeto de recurso. La resolución impugnada está sometida al Derecho Administrativo en los temas concretos referidos, y es evidente que no puede esta Sala efectuar pronunciamiento alguno sobre la concesión o no de la nacionalidad española sino sobre el estricto problema planteado".

Es decir se declara inadmisible el tema de la concesión de la nacionalidad. Debiéndose ajustar el conocimiento de esta sala en este PO tan solo a examinar la inactividad de la Administración consistente en no conceder el certificado del doble silencio y a su entender con sentido positivo a favor de la nacionalidad.

Pues también es evidente y de plena referencia aquí el tenor del artículo 1 de la LJCA que dice : " Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones publicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales. "

CUARTO.- Después de invocar el AE la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, aun parcial, en cuanto el recurrente pretende que la Sala le conceda la nacionalidad española (en base al art. 69 a) LJCA que prevé que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción ), cuestión apartada por esta Sala en el Auto referido de 12 de julio de 2023 , los siguientes motivos que alega el abogado del Estado en su contestación son los siguientes:

A-.-Que procede también la inadmisibilidad del recurso o, bien subsidiariamente, la desestimación del mismo. Yendo ya a la supuesta inactividad de la Administración, a juicio de esta representación, procede inadmitir el recurso, por inexistencia de actuación administrativa impugnable, al no concurrir en el caso de autos inactividad por parte de la Administración ( art. 69-c) LJCA).

B-.-Subsidiariamente, para el caso de que no se considere que este motivo ha de constituir causa para la inadmisibilidad, pide la desestimación de lo pretendido de contrario. Y lo fundamenta en el art. 29.1 LJCA que dispone que: " 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

Así pues dice que para que pueda interponerse el recurso contencioso-administrativo en la modalidad de recurso dirigido frente a la inactividad administrativa es preciso que la Administración tenga una obligación respecto del recurrente bien derivada de disposición general, bien derivada de contrato o convenio administrativo. E igualmente es preciso que se hubiera presentado la correspondiente reclamación y que la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo requerido en el plazo de 3 meses.

C-.-

Que no habiéndose producido los efectos del silencio administrativo, según la Disposición Final Primera de la Ley 12/2015 ninguna obligación tenía la Administración de expedir el certificado previsto en el art. 24.4. de la Ley 39/2015 (" Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver) y, en consecuencia, no se habría incurrido en inactividad, determinando la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo.

D.-Pues bien, el dies a quo del plazo de doce meses previsto en la referida disposición final primera de la Ley 12/2015 es la recepción del expediente en la DGSJFP "junto con los informes previstos en el apartado 4 del art. 2" de la Ley. El art. 2.4 de la Ley 12/2015 dispone que: " 4. Recibida el acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitará preceptivamente informes de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, resolviendo de manera motivada y declarando, en su caso, la estimación de la solicitud". Es decir, que hasta que no consten en el expediente los informes preceptivos a que se refiere el art. 2.4 de la Ley 12/2015, no comienza a correr el plazo de doce meses para que se produzcan los efectos del silencio. No bastando sumar este plazo a un plazo previsto para los informes de solo tres meses.

E.--Por lo tanto, a la fecha de interponerse el recurso de alzada todavía no se había producido los efectos del silencio administrativo desestimatorio de la solicitud y, en consecuencia, el recurso de alzada era improcedente e inadmisible, de manera que la no resolución del mismo en el plazo de 3 meses previsto en el art. 122 de la Ley 39/2015 no produce los efectos del doble silencio previsto a que alude la parte actora, con base en el art. 24.1 último párrafo.Por lo tanto, la Administración no tenía obligación de emitir el certificado de acto presunto, pretendido de contrario, no habiendo incurrido en inactividad.

En consecuencia, procede inadmitir o, subsidiariamente, desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Pues bien, centrando así el tema, vemos que el recurso se dirige fundamentalmente contra la supuesta inactividad de la Administración consistente en la no emisión del certificado de la existencia de silencio administrativo positivo, que se habría producido por doble silencio ex. art. 24.1 in fine de la Ley 39/2015, al desestimarse presuntamente el recurso de alzada interpuesto por el actor contra la supuesta desestimación presunta de la solicitud de concesión de nacionalidad española, prevista en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.

Ahora bien, en el presente caso, del tenor de su demanda se desprende que el recurrente no solo plantea la discusión sobre la inactividad sino que pretende además que se le conceda de forma indirecta la nacionalidad o un título adecuado para obtener automáticamente la misma. Dice en el suplico de su demanda que: "Se obligue a la administración a la emisión del certificado de DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO en el expediente de nacionalidad del solicitante cuya consecuencia jurídica es considerarlo positivo, procediendo así a la estimación de su nacionalidad . Dicho doble silencio ha quedado probado que se ha producido y la Administración no ha emitido aún el certificado que lo acredite a pesar de haber sido requerida para ello."

Es decir no solo pretende el certificado del doble silencio administrativo sino que pretende la declaración posterior de los efectos del doble silencio positivo en cuanto a la concesión de la nacionalidad , es decir un título para entender concedida la misma.

Pues bien, desechado por Auto de esta Sección y Sala la inadmisibilidad del recurso ( art. 69 a) LJCA) por falta de jurisdicción, pues pretendía el actor que la Sala le conceda la nacionalidad española , concluye esta Sala que no se le puede conceder en esta via contenciosa la nacionalidad española , pero si lo otros planteados y asi por ello hemos de llegar a una desestimación de su petición previa de certificado de doble silencio positivo por los siguientes motivos que exponemos más relativos a la inactividad de la Administración , donde se examinará , y se comprobará si se puede considerar como tal la que obra en el expediente.

Según consta en el expediente remitido, el interesado presentó solicitud de concesión de nacionalidad española por carta de naturaleza en base a la Ley 12/2015. Se inicia expediente el 27 de julio de 2020 con remisión del acta de notario y en el mismo consta informe emitido relativo a la situación del interesado, que no reside en España y demás datos que se recogen en el mismo. Pero no consta resolución desestimatoria , y frente al silencio se interpone recurso de alzada el 17 de enero de 2022 por entender transcurrido el plazo previsto sin haber obtenido tampoco respuesta y sin saber cuándo se enviaron los informes del Ministerio de Justicia que llevan fecha de 18 de agosto de 2020 y de 19 de agosto de 2020, e incluso de 30 de diciembre de 2020 .........constando incluso una presentación de documentos del EXPEDIENTE LEY SEFARDI S024020/2019 de 30 de diciembre de 2020 y más del 30 de agosto de 2021 acreditativos del origen del solicitante y para demostrar el vínculo sefardí del demandante; y al no haber recibido respuesta tampoco al anterior recurso de alzada de 17 de enero de 2022 solicita certificado de acto presunto el 8 de mayo de 2022 cuando ya había recaído resolución denegatoria de la nacionalidad de 8 de abril de 2022.

Dirige su recurso pues contra la "inactividad de la Administración" al no haberse emitido el citado certificado, sin esperar de forma fehaciente al transcurso de plazos de sucesivos silencios que la provocan y cuando ya consta la resolución expresa de 8 de abril de 2022.

Pues bien en primer lugar bajo este punto de vista de la estricta impugnación de la inactividad, nos remitiremos al art. 29.1 de la LJCA cuando dispone: " 1.Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración". Requisitos que claramente no se dan en este supuesto de forma clara, pues como hemos adelantado, aquí no existe un acto, contrato o convenio no controvertido, que pueda ser la base de la petición. Por lo que procedería la inadmisión de la primera solicitud de la demanda, al no encontrarnos ante la posibilad que brinda el artículo 29 de la LJCA después de tres meses, y que requiere algo previo que no se ha hecho por el actor. Hay que recordar que no se ha planteado reclamación contra la inactividad directamente a la Administración, sino que se dirige el actor exclusivamente contra esta por no emitir el certificado del doble silencio,

Es relevante la sentencia de esta Sala, sección 1ª dictada en recurso de apelación 84/2015 se dice en relación a la inactividad lo siguiente:

El artículo 29.1 de la LRJCA dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Como ha asumido el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de octubre de 2014 (casación 3474/20139 ) el precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA .

Resumiendo la base de su petición se centra en que por la Administración no se ha emitido certificado de acto presunto de doble silencio como pretende. Y este actuar lo recurre como mera inactividad. Pero se deprende claramente en primer lugar que no ha habido la necesaria reclamación de cumplimiento ni la del primer párrafo ni la del segundo del artículo 29 de la LJCA.

Y aunque esto sea cierto no concurre otro requisito fundamental para impugnar una inactividad y es que la interesada en su momento -después de todos los plazos del silencio de la primera petición y de la alzada- debería haberlo pedido expresamente en aras de solventar la inactividad de la Administración como dispone el artículo 29 de la LJCA ( Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración), lo que no consta en autos de forma efectiva.

Y en segundo lugar se desprende algo también fundamental y es que no han transcurrido los plazos necesarios para entender producido el primer silencio ni tampoco el transcurso del plazo para entender desestimado el recurso de alzada. Esto es asi porque aunque DGSJFP dispone de DOCE MESES para resolver el expediente de nacionalidad que incurriría en silencio administrativo negativo pasado este término, tal y como estipula la Disposición Adicional Primera de la LCNES (" Las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española reguladas en la presente Ley habrán de ser resueltas en el plazo máximo de doce meses desde que hubiera tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado el expediente junto con los informes previstos en el apartado 4 del artículo 2. Y Transcurrido el plazo anterior sin que hubiera recaído resolución expresa, las solicitudes habrán de entenderse desestimadas por silencio administrativo.") tambien la LCNES obliga a la DGSJFP para resolver a solicitar informes preceptivos al Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, y que según ex artículo 2.4 se ha de ampliar otros tres meses mas para la remisión de estos informes preceptivos, conforme a lo previsto en el artículo 22.d) de la Ley 39/2015 , pues dice " Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Y recibida el acta de notoriedad, que dará fe de los hechos acreditados, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitará preceptivamente informes de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Presidencia, resolviendo de manera motivada y declarando, en su caso, la estimación de la solicitud."

Por ello, ha de sumarse a la resolución del expediente de nacionalidad de DOCE MESES el plazo máximo de TRES MESES , pero al desconocer cuando se pidieron y cuando entraron en el Ministerio tales informes de los que obran remisiones de fechas de 18 de agosto de 2020 , de 19 de agosto de 2020, e incluso de 30 de diciembre de 2020 ......, no podemos saber cuando acabaría el plazo para resolver la primera instancia administrativa sobre la nacionalidad.

Por lo tanto, cuando la actora plantea el recurso de alzada el día de 17 de enero de 2022 no se sabe si habrían transcurrido o no los 15 meses desde la recepción de los informes, pues no sabemos si recibió o no en tiempo la Administración los informes preceptivos según la ley de nacionalidad especial 12/2025. Y no podemos asumir al completo el aserto de la actora de que habiendo transcurrido los quince meses computados anteriormente sin haber comunicado la administración la resolución del expediente de nacionalidad en la primera instancia debe considerarse denegada por silencio administrativo negativo, tal y como establece l a Ley 12/2015 aplicable al caso en relación con el artículo 22.1 d) de la Ley 39/2015.

Reiteramos que no concurre otro requisito fundamental para impugnar una inactividad y es que el interesado en su momento -después de todos los plazos del silencio de primera petición y de la alzada- debería haberlo pedido expresamente en aras de solventar la inactividad de la Administración como dispone el artículo 29 de la LJCA

Por todo ello tal inactividad no puede ser impugnada. Pues es claro que en el caso examinado aún no han acaecido los plazos necesarios cuando el interesado ha solicitado un certificado de doble silencio y al no obtener respuesta directamente recurre en el primer apartado de su suplico contra lo que considera "inactividad de la Administración". Pero en este punto y por la doctrina que se extrae con base en el art. 29.1 de la LJCA, lo cierto es que para poder impugnar esa inactividad ha de partirse de un acto, contrato o convenio, cuya existencia no sea controvertida, para así poder solicitar una vez comprobado el título, que se cumpla esa prestación concreta. Y transcurrido el plazo de requerimiento sin decisión ir contra la inactividad.

Ya solo por ello procedería de entrada desestimar el recurso sin necesidad de examinar si concurren los elementos que sirven de base a la pretensión segunda de concesión de nacionalidad, pero teniendo en cuenta que se incluyen y mezclan los conceptos de inactividad y doble silencio, es procedente examinarse ambos.

SEXTO.-Es evidente de todas formas que en el presente recurso se "mezclan " dos conceptos, puesto que el interesado dirige el mismo contra la inactividad de la Administración para emitir un certificado de acto presunto, pero pretende además que se reconozca el doble silencio con efectos positivos que entiende producidos y que conllevarían el reconocimiento de la nacionalidad. Pretende que el doble silencio administrativo despliegue efectos estimatorios, sin más trámites ni requerimiento previos del artículo 29 de la LJCA , en este caso desde el 08 de mayo de 2022, momento en el que entiende que la Secretaría de Innovación y Calidad en el Servicio público de Justicia agotó el tiempo para resolver y notificar expresamente el recurso de alzada dentro de los tres meses fijados para ello por el artículo 122.2 de la Ley 39/2015 ( El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo), es decir concurriría el doble silencio.

Y en ultimo termino lo que le interesa a la propia recurrente es la concurrencia de silencio positivo por el doble silencio que entiende que ha tenido lugar en este caso, y con un efecto positivo de concesión de la nacionalidad española.

Vemos que en la demanda se mezclan tanto la inactividad en emitir un certificado que denomina como la base del fondo del recurso, como el certificado del doble silencio positivo que en realidad pretende para la consecución de su nacionalidad, y en ultimo termino examinaremos este extremo para un exhaustivo análisis y para llegar tambien al rechazo del mismo.

En primer lugar porque no habiéndose producido los efectos del silencio administrativo, -como hemos adelantado por no cumplirse los plazos de la primera y segunda instancia administrativa, y menos de carácter estimatorio en base a la ley 12/2015 - ninguna obligación tendría la Administración de expedir el certificado previsto en el art. 24.4. de la Ley 39/2015 y, en consecuencia, no se habría incurrido en inactividad alguna del artículo 29 , determinando la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Por lo tanto, la Administración no tenía obligación de emitir el certificado de acto presunto, pretendido de contrario, no habiendo incurrido en mera inactividad.

En segundo lugar, porque aunque se trata en realidad -a criterio de la recurrente- de que se ha estimado su petición por silencio pues la solicitud de nacionalidad española no obtuvo respuesta y por ello se interpuso recurso de alzada sin obtener tampoco ninguna respuesta a ello. Y dado que tampoco se había obtenido aquella en plazo de los 3 meses, solicita certificado del doble silencio por entender que este es de carácter positivo, pretendiendo indirectamente la declaración de nacionalidad, entendiendo en conexión con ello que el DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO , debe considerarse positivo ex párrafo tercero del artículo 24.1 de la Ley 39/2015 "El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado." Entendiendo el actor que la adquisición de la nacionalidad española por origen sefardí no se encuadra dentro de las excepciones estipuladas en el párrafo segundo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015 , pudiendo beneficiarse pues del doble silencio administrativo ......

Pero pudiendo ser lo que invoca el recurrente cierto....,examinado este apartado y lo que entendía por petición el Senado español, esta Sala entiende que esta cuestión ha de ponerse en relación fundamentalmente con la Ley para la adquisición de la nacionalidad española por origen sefardí reglado en la Ley 12/2015, de 24 de junio que es precisamente la que sirve de base a la petición del recurrente, ley 12/2015 que en su disposición adicional exceptúa con carácter general el silencio positivo antes citado de la LPAC. Se trata pues de una norma de ámbito especial y con rango de Ley la que establece que las peticiones se entenderán desestimadas si no hay respuesta expresa.

Pues bien, resumiendo, pese a todo ello, y examinado todo lo expuesto, el efecto positivo del doble silencio que se aduce por la actora para entender concedida su nacionalidad, ha de ser desestimado por los siguientes fundamentos:

a) En este caso, la norma con rango de Ley 12/2015 que en su disposición adicional exceptúa con carácter general el silencio positivo. Por tanto, no puede acogerse la tesis de la recurrente de que su petición se entendería estimada en caso de falta de respuesta, puesto que una norma legal establece cabalmente lo contrario. Así es, en este caso, la norma con rango de Ley que es precisamente la que sirve de base a la petición del recurrente, la ley 12/2015, exceptúa con carácter general el silencio positivo en la DA primera antes citada. Se trata pues de una norma con rango de Ley la que establece que las peticiones se entenderán desestimadas si no hay respuesta expresa.

b)Pero se ha de añadir un razonamiento más pues a la fecha de interponerse el recurso de alzada el 17 de enero de 2022 todavía no se habían producido los efectos del silencio administrativo desestimatorio de la solicitud de nacionalidad de 27 de julio de 2020 pues desconocemos cuándo se accedió por la Administración a los informes del artículo 2.4 de la ley 12 /2015 , y, en consecuencia, el recurso de alzada era aún improcedente e inadmisible, de manera que la no resolución del mismo en el plazo de 3 meses previsto en el art. 122 de la Ley 39/2015 no produce los efectos del doble silencio previsto a que alude la parte actora, con base en el art. 24.1 último párrafo. Y máxime cuando recae resolución denegatoria de la nacionalidad con fecha 8 de abril de 2022 por la Dirección General de de Seguridad Jurídica y Fe Pública, entendiendo el actor que el doble silencio desplegaría sus efectos estimatorios desde el 17 de abril de 2022, momento en el que la Secretaría de Innovación y Calidad en el servicio público de Justicia agotaría el tiempo para resolver y notificar expresamente el recurso de alzada dentro de los tres meses fijados para ello por el artículo 122.2 de la ley 39/2015..

c)Y siendo asi la Administración tampoco tendría obligación de emitir el certificado de acto presunto, pretendido de contrario, no habiendo incurrido en inactividad pues cuando interpone la alzada todavía no se habían producido los efectos del silencio administrativo desestimatorio de la solicitud inicial de 27 de julio de 2020.

d) Y aún hay más...., pues en realidad el actor aduce que juega el doble silencio y se remite al art. 122 de la ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, que (en relación al recurso de alzada efectivamente interpuesto aunque no se sabe si en plazo adecuado o no ) establece:

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo (DOBLE SILENCIO, pero con excepciones).

Esta norma, ya mencionada anteriormente, 24.1 tercer párrafo LPAC, dispone que :

" El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado".

El párrafo anterior de este apartado 1 del art. 24 , justo el segundo, establece por su parte:

" El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".

Es decir, la actora considera que al existir doble silencio, la pretensión ha de entenderse estimada, y ello porque su situación no se encuentra en las materias del apartado segundo del art. 24.1, al que se remite el apartado tercero. Pues la interesada aduce que no se le transfiere facultad relativa al domino público o al servicio público, y tampoco ejerce un derecho de petición, por lo que entiende que no cabe la excepción de este apartado concreto. En efecto parte de que no hay derecho de petición según artículo 29 de la CE pues para la satisfacción de lo por ella pretendido el ordenamiento jurídico establece un efectivo procedimiento específico, administrativo.

e) Por último , y a efectos meramente dialécticos , hemos de tener en cuenta que el silencio nunca puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico como dispone el artículo 47.1 f de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que dice:" f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición ". Y es evidente que del expediente el actor no ha acreditado sin más en este momento ostentar todos los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad española. Lo que habrá de examinarse en el procedimiento oportuno donde se analizará la resolución denegatoria de 8 de abril de 2022 emitida por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.

Todo ello conduce pues a la desestimación del recurso.

SEPTIMO.- Las costas se imponen al recurrente al ser rechazadas sus pretensiones en base a l art. 139.1 de la LJCA si bien se limitan a una cantidad como permite el apartado cuarto, que en este caso se fija en 700 euros por todos los conceptos.

Vitos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación y por cuanto antecede