Sentencia Contencioso-Administrativo 690/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 167/2022 de 03 de octubre del 2023

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden 587/2021, de 15 de noviembre, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se convocan pruebas selectivas para el ingreso, por el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Gestión de la Administración General, Grupo A, Subgrupo A1, de la Comunidad de Madrid.

En concreto, la organización sindical actora dirige sus argumentos de impugnación a la Base Séptima de la convocatoria, en la medida en que establece que el sistema de selección será el de "oposición".

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que "se proceda a reconocer la NULIDAD de la BASE SEPTIMA de la resolución recurrida o la ANULABILIDAD de la misma, por entender que el Sistema de Selección debe ser el de concurso- oposición, no el de Oposición, no encontrándose como ajustada a Derecho y lesiva a los intereses de los trabajadores, con expresa condena en costas".

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Infracción del principio de jerarquía normativa.

Sostiene la recurrente que la Base impugnada vulnera el citado principio constitucional y que ha de prevalecer " y le debe ser de aplicación directa en un primer momento el Art. 2.4 del Real Decreto ley, 14/2021, de 6 de julio de medidas urgentes de reducción de la temporalidad en el empleo público, en vigor cuando se hace pública la Convocatoria y, posteriormente siendo sustituido tácitamente por la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público y, en ambas normas estatales se establece como fórmula general para la estabilización del empleo público el método del concurso-oposición", así como lo dispuesto en la Orden 1021/2021, de 27 de abril, de la Consejería de Hacienda y Función Pública, por la que se establecen los criterios generales que han de regir las convocatorias del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal funcionario de administración y servicios de la Comunidad de Madrid.

(1.-2) Infracción de lo preceptuado en el artículo 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

En el desarrollo de este motivo impugnatorio, la actora reitera, en síntesis, que el sistema de selección previsto en la Orden impugnada, en aplicación del precepto legal que menciona en su encabezamiento, debe ser el de concurso- oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Afirma, por ello, que la estabilización del empleo público ha de pasar por un reconocimiento de los servicios prestados no siendo por ello válido el sistema de oposición previsto como sistema de selección en la convocatoria recurrida. Lo contrario, dice, supondría una diferencia de trato con otros puestos de trabajo sometidos a otros procesos de estabilización.

(1.-3) Infracción del derecho a acceder en condiciones de igualdad a la función pública ( art. 23.2 CE).

Reitera la actora en este motivo la argumentación ya expuesta de modo genérico sobre la posible discriminación que representaría el sistema de acceso fijado por la Orden recurrida, concretándolo ahora en la convocatoria para el acceso al Cuerpo Superior de Gestión de la Administración General (A1) respecto a otras convocatorias.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho.

En apoyo de tal pretensión, niega su representación procesal que la Orden recurrida infrinja los preceptos y principios citados en la demanda así como que resulte de aplicación, por razones temporales, lo establecido en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que, expuestos y ampliamente desarrollados en el escrito de contestación a la demanda, tendremos ahora por reproducidos.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la Base Séptima de la convocatoria realizada por Orden 587/2021, de 15 de noviembre, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de pruebas selectivas para el ingreso, por el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo Superior de Gestión de la Administración General, Grupo A, Subgrupo A1, de la Comunidad de Madrid.

Según expresa la Base Primera "Normas Generales" de la Orden de convocatoria aquí recurrida, el proceso selectivo es para la cobertura de 86 plazas en el citado Cuerpo, para su provisión por el turno libre. De tales plazas,

- un total de 67 corresponde a la Oferta de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para 2017, aprobada por Decreto 144/2017 de 12 de diciembre, de las que 7 plazas se encuentran vinculadas a la tasa de estabilización de empleo temporal y 60 plazas a la tasa de estabilización personal laboral funcionariable de acuerdo con el artículo 10.1 del citado Decreto.

- otras 18 plazas, corresponden a la Oferta de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para el año 2018, aprobada por el Decreto 170/2018, de 20 de diciembre, de las que 1 plaza se encuentra vinculada a la tasa de estabilización de empleo temporal y 17 plazas a la tasa de estabilización personal laboral funcionariable de acuerdo con el artículo 10.1 del citado Decreto.

- La plaza restante 1 se encuentra vinculada a la tasa de estabilización personal laboral funcionariable de la Oferta de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para el año 2019, aprobada por el Decreto 15/2019, de 26 de marzo, de acuerdo con el artículo 10.1 del citado Decreto.

En concreto, ya se ha apuntado más arriba, la parte actora centra el objeto del recurso en la impugnación de la Base Séptima de la convocatoria recurrida; Base cuyo tenor literal es el siguiente:

"Séptima

Sistema de selección

7.1. El sistema de selección será el de oposición. Una vez finalizada la misma, se realizará un curso selectivo.

7.2. El desarrollo de la oposición se regirá por lo dispuesto en la base decimosegunda de la Orden 290/2018, de 27 de junio, y por el programa que figura como Anexo I de la presente convocatoria.

7.3. La oposición estará integrada por los ejercicios que a continuación se indican,

de carácter obligatorio y eliminatorio.

7.3.1. Primer ejercicio: consistirá en contestar por escrito un cuestionario tipo test propuesto por el Tribunal, compuesto por cien preguntas, sobre el programa de la oposición y que estarán distribuidas de forma equilibrada entre los distintos temas que integran el mismo.

Para cada pregunta se propondrán cuatro respuestas alternativas, siendo solo una de ellas la correcta. Cada pregunta contestada correctamente se valorará en positivo; la pregunta no contestada, es decir, que figuren las cuatro letras en blanco o con más de una opción de respuesta, no tendrá valoración, y la pregunta con contestación errónea se penalizará con la tercera parte del valor asignado a la contestación correcta.

El cuestionario incluirá cinco preguntas adicionales de reserva, que serán valoradas únicamente en el caso de que se anule alguna de las preguntas del cuestionario. El tiempo máximo para la realización de este ejercicio será de ciento cinco minutos.

7.3.2. Segundo ejercicio: consistirá en desarrollar por escrito un tema general relacionado con el grupo de materias comunes del programa, a elegir por cada aspirante de entre dos extraídos al azar en la misma sesión en que haya de celebrarse el ejercicio.

El tiempo máximo para la realización de este ejercicio será de dos horas.

El tema realizado será leído por las personas aspirantes en sesión pública ante el Tribunal, que valorará la amplitud de conocimientos, la claridad y el orden de ideas y la calidad de la expresión escrita, así como su forma de presentación y exposición.

7.3.3. Tercer ejercicio: consistirá en la resolución por escrito de un supuesto práctico a elegir entre tres propuestos por el Tribunal, y relacionado con el grupo de materias específicas del programa de la oposición.

La duración máxima será de tres horas, y para su realización las personas aspirantes podrán acudir con la documentación y/o el material que el Tribunal pudiera, en su caso, estimar oportuno a tal efecto, en la convocatoria del mismo.

El supuesto práctico desarrollado será leído por cada aspirante en sesión pública ante el Tribunal, que valorará la capacidad para aplicar los conocimientos a las situaciones prácticas que se planteen en el supuesto a realizar, así como la amplitud de dichos conocimientos, el rigor analítico, la claridad y orden de ideas a fin de la elaboración de una propuesta razonada para la resolución de los planteamientos contenidos en el mismo.

El Tribunal podrá dialogar con los/as aspirantes durante un tiempo de quince minutos.

7.4. El orden de actuación de las personas participantes se iniciará alfabéticamente

por aquella cuyo primer apellido comience por la letra "E", de conformidad con la Resolución de 9 de marzo de 2021, de la Dirección General de Función Pública (BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID número 74, de 29 de marzo).

7.5. La fecha y lugar exacto de celebración del primer ejercicio se hará constar, a propuesta del tribunal de selección en la Resolución por la que se aprueben las relaciones definitivas de personas admitidas y excluidas del proceso selectivo correspondiente, que se publicará en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID, con una antelación mínima de diez días hábiles.

La publicación del anuncio de celebración del segundo ejercicio, así como la de la lista de aprobados/as de los mismos, se efectuará en los tablones de anuncios de las oficinas de asistencia en materia de registro, cuyas direcciones pueden consultarse en la página web: http://www.comunidad.madrid/servicios/información-atencion-ciudadano/red-oficinas-comunidad-madrid, y en cualquier otro lugar que el Tribunal considere conveniente para su mejor difusión entre las personas interesadas, sin perjuicio de encontrarse, igualmente, disponible dicha información en la página web de la Comunidad de Madrid".

CUARTO. - Normativa de aplicación

Sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar expuesto ahora el marco jurídico y jurisprudencial del que ha partido la Sala para resolver este recurso.

Dispone el artículo 9.3 de la Constitución Española que

"3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

Del texto de la Norma Suprema, convendrá que recordemos también ahora lo que dispone el artículo 23.2:

"2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes".

De igual modo, será útil traer a la memoria, para nuestros posteriores razonamientos, que el artículo 149.1.18ª de la Constitución prevé que

"Artículo 149

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

(...)

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (...)".

Por su parte, establece el artículo 2.3 del Código Civil que

"3. Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario".

El artículo 2.4 del Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, dispone lo siguiente:

Artículo 2. Procesos de estabilización de empleo temporal

(...)

4. La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrá ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas en el desarrollo de los mismos en el seno de la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1.c) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Con la relevancia que después se dirá, también dejaremos dicho desde ahora que, conforme recoge su propio Texto introductorio, la Orden aquí impugnada es dictada por la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo en el marco de lo previsto, entre otros, por el Decreto 144/2017, de 12 de diciembre, de la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno, que se aprueba la Oferta de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para el año 2017, en relación con el artículo 11 del Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio, de la Jefatura del Estado, por el que se aprueban, entre otras, medidas para la reactivación económica, entre las que se incluyen las de ampliación de las habilitaciones para la ejecución de la Oferta de Empleo Público y de los procesos de estabilización de empleo temporal.

De igual modo, tiene como base normativa los Decretos 170/2018, de 18 de diciembre, y 15/2019, de 26 de marzo, ambos del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por los que se aprobaron, respectivamente, las Ofertas de Empleo Público de la citada Comunidad Autónoma para los años 2018 y 2019.

Por último, dejaremos constancia de que el artículo 21 de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid, establece que

"Artículo 21.

1. La selección de los funcionarios se realizará preferentemente mediante los sistemas de oposición y concurso-oposición".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Según se expuso más arriba, los motivos impugnatorios en que se basan la pretensión de nulidad articulada en la demanda giran en torno a la posible vulneración, por la Orden recurrida, del principio de jerarquía normativa y del de igualdad en el acceso al empleo público. Nos ocuparemos de ellos a continuación y por separado:

1.- Sobre la alegada infracción del principio de jerarquía normativa

Para el examen de este motivo, la Sala ha partido necesariamente de la amplísima doctrina ya asentada por el Tribunal Constitucional en materia de acceso a la función pública para concluir con ella dos fundamentos básicos de los que, sintéticamente, debemos partir para la decisión de este recurso: de un lado, que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, no resulta de aplicación en este caso, por razones temporales, teniendo en cuenta, como es preciso, que su entrada en vigor (Disposición Final Tercera) se produjo al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que tuvo lugar el día 29 de diciembre de 2021, sin previsión alguna, expresa, de retroactividad, siendo así que la publicación de la convocatoria que nos ocupa en este recurso tuvo lugar el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del día 30 de noviembre anterior. De otro, no menos importante, que las relaciones entre leyes estatales y autonómicas no se articula en torno a la aplicación de un puro criterio jerárquico sino en aplicación del principio de competencia.

Para comenzar nuestros razonamientos sobre esta última cuestión, y partiendo el sistema de distribución territorial de competencias que contiene nuestra Constitución resulta imposible asumir la posición mantenida por la actora en su demanda ya que la descentralización del Estado que se refleja en dicho sistema de distribución competencial hace que sea, en efecto, tal principio de competencia el que añada un elemento adicional a la ordenación del sistema de fuentes, para la interacción entre el ordenamiento estatal y los autonómicos, haciendo que la incidencia del principio de jerarquía normativa sea inexistente en este ámbito, quedando, por ello, relegado a la ordenación de las diferentes normas y disposiciones dentro de cada uno de tales ordenamientos, integrantes por igual del ordenamiento jurídico español considerando en su conjunto.

Así, partiendo de la consideración de normativa básica que tiene aquella legislación del Estado que configura el régimen estatutario de los funcionarios públicos, más que la relevancia de la explicación que esta Sala podría dar, con base en la doctrina constitucional, sobre la articulación de las relaciones entre legislación estatal y autonómica en torno al citado principio constitucional de competencia, entendemos más útil y directo reproducir las palabras del Tribunal que sienta dicha doctrina, especialmente si esas palabras son referidas al particular ámbito que aquí nos ocupa, que nos sitúa, desde luego, en el ámbito del empleo público pero, más ampliamente, en el de la planificación general de la actividad económica. No se olvide que el Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, cuya prevalencia reclama la parte actora es dictado, así lo justifica expresamente su Exposición de Motivos, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, que, es sabido, atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y la coordinación en esta concreta materia. Así, en su STC 100/2020, de 22 de julio, el Tribunal Constitucional nos dice que

"b) La regla competencial del art. 149.1.13 CE sobre "bases y coordinación de la planificación de la actividad económica" atribuye al Estado, conforme a la jurisprudencia constitucional, "una competencia para 'la ordenación general de la economía' que 'responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos' ( STC 186/1988, de 17 de octubre , FJ 2). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la 'necesaria coherencia de la política económica' y que 'exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores' ( STC 186/1988 , FJ 2)". Esta doctrina se reitera, entre otras, en las SSTC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 ; 147/2017, de 14 de diciembre, FJ 2 , y 15/2018, de 22 de febrero , FJ 5.

En la STC 79/2017 , FJ 5, el tribunal declara que esta competencia "ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a la ordenación de sectores económicos concretos y para el logro de fines entre los que la doctrina constitucional ha situado (...) la 'unidad económica' ( SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2 ; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2 ; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3 , y 146/1992, de 16 de octubre , FJ 2)". El tribunal subraya también que, conforme a consolidada jurisprudencia constitucional, "el art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas ( SSTC 29/1986, FJ 4 , y 141/2014 , FJ 5). Este tribunal ha señalado que 'el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una comunidad autónoma como exclusiva en su estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio , FJ 3 d)]' ( STC 143/2012, de 2 de julio , FJ 3)".

Pero, es más. El Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, se dicta también al amparo del título competencial del artículo 149.1.18ª de la Constitución sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos. Y para delimitar la interacción del Estado y las Comunidades Autónomas sin interferencias, partiendo de la competencia exclusiva estatal para dictar las bases y sin vaciar de contenido las que pudieran ejercer las Comunidades Autónomas conforme a las estatutariamente asumidas, el Tribunal Constitucional nos recuerda en su más reciente STC 38/2021, de 18 de febrero,

"... que "el régimen de acceso a la función pública establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP), además de tener carácter básico ex artículo 149.1.18 CE " ( STC 111/2014, de 26 de junio , FJ 3), afirmación que resulta trasladable al régimen de acceso establecido en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, que establece una regulación idéntica a la que preveía la Ley 7/2007. Esta identidad determina, por las mismas razones indicadas en nuestra STC 111/2014 , en relación entonces con la disposición transitoria segunda de la Ley del estatuto básico del empleado público , que debamos ahora afirmar que la regulación de la consolidación de empleo temporal que contiene la disposición transitoria cuarta y los apartados 1 y 3 del art. 61 TRLEEP a los que esta se remite, deban considerarse formal y materialmente básicos, extremo este con el que las partes también muestran su conformidad sin denunciar exceso alguno en lo que a lo básico se refiere.

La STC 238/2015, de 19 de noviembre , FJ 3, evidenció que la doctrina constitucional encuadra en las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos la regulación estatal que impone que la adquisición de la condición de funcionario público se verifique mediante convocatorias abiertas".

Entiende la Sala que es la aplicación de estas doctrinas jurisprudenciales la que inspira la aprobación del Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, al que la actora pretende atribuir una posición jerárquica superior respecto a la normativa autonómica; una posición jerárquicamente predominante que tampoco puede ser aceptada sin arriesgar la competencia autonómica que la propia norma estatal reiteradamente reconoce que es ineludible respetar. Así lo dice en su Exposición de Motivos (y el propio artículo 2.4, cuyo contenido ya hemos expuesto más arriba para tenerlo ahora presente en su literalidad). Y es que, tras explicar el Real Decreto-ley del que tratamos que la urgencia que debe constituir su presupuesto habilitante, conforme a lo exigido por el artículo 86.1 de la Constitución, encontraría su justificación, entre otros factores, en una altísima tasa de temporalidad en el empleo público que pondría en riesgo la adecuada prestación de los servicios públicos -pese a que tal situación del empleo público, también se reconoce en la Exposición de Motivos, es estructural y no coyuntural- pasa a explicar que las disposiciones que contiene no afectan al régimen de las Comunidades Autónomas

"... en la medida en que el real decreto-ley proyectado no afecta a la posición institucional de las comunidades autónomas ni delimita de forma directa y positiva las competencias que aquellas tienen atribuidas, y se dicta en el ámbito propio de las competencias exclusivas en materia de legislación laboral; bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios; y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que las reglas 7.ª, 18.ª y 13.ª, respectivamente, del artículo 149.1 de la Constitución Española reservan al Estado, y sin perjuicio de las competencias autonómicas en la materia".

Podemos concluir, con lo hasta aquí expuesto, que, como luego refleja su artículo 2.4, es el respeto a la normativa autonómica, en el marco de las bases fijadas por el Estado, lo que motiva el que se prevea en el Real Decreto-ley que el sistema de selección para los procesos selectivos tendentes a reducir la temporalidad en el empleo público sea, con carácter general, el del concurso-oposición "[S] in perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica".

Dicho esto, lo que procede es entonces recordar que la Ley autonómica de Función Pública, Ley 1/1986, de 10 de abril, establece que la selección de los funcionarios en la Comunidad de Madrid se realizará preferentemente mediante los sistemas de oposición y concurso oposición, habiendo sido el primero el elegido en este caso por la Orden aquí impugnada.

Además, encontrando dicha previsión su cobertura legal en la citada Ley autonómica de Función Pública, tampoco desde la pura perspectiva del ordenamiento autonómico podría predicarse infracción alguna del principio de jerarquía normativa, según se ha denunciado en la demanda.

El motivo examinado debe, por lo expuesto, rechazarse.

2.- Sobre la alegada vulneración del principio de igualdad en el acceso al empleo público.

La denuncia de la infracción de otro principio y derecho fundamental sirve a la actora para asentar el segundo motivo impugnatorio formalmente articulado en la demanda. Y ello para sostener que la Orden que contiene la convocatoria que viene aquí recurriendo, es contraria al principio de igualdad en el acceso al empleo público pues, a diferencia de " otras convocatorias" en las que el sistema de selección fijado sería el concurso-oposición, la que ahora nos concierne establece como medio para el acceso al Cuerpo Superior de Gestión de la Administración General (A1) el de oposición.

En relación con el principio de igualdad y el derecho a la no discriminación habremos de partir de la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que nos enseña que el juicio de igualdad es de carácter relacional; esto es, que el análisis de su posible infracción ha de ponerse en relación con otro derecho fundamental de modo que la vulneración de este último produzca una efectiva desigualdad material que adquirirá relevancia constitucional a los efectos de considerar infringido el derecho, valor y principio consagrado en el artículo 14 del Texto Fundamental cuando la referida desigualdad carezca de una justificación objetiva y razonable. La vulneración de la igualdad requiere, por tanto, como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 10) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6; 29/1987, de 6 de marzo, FJ 5; 1/2001, de 15 de enero, FJ 3). El Tribunal Constitucional, en su STC 11/2023, de 23 de febrero [FJ 3.B.a)], resume las bases generales de esta doctrina del modo siguiente:

"La STC 153/2021, de 13 de septiembre , FJ 3 a), con cita de la STC 79/2020 , FJ 4, afirma que "el derecho a la igualdad reconocido en el primer inciso del art. 14 CE exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, lo que veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación objetiva y razonable [ SSTC 253/2004, de 22 de diciembre, FJ 5 ; 117/2011, de 4 de julio, FJ 4 ; 149/2017, de 18 de diciembre, FJ 4 , y 91/2019, de 3 de julio , FJ 4 a), entre otras muchas]. Lo que prohíbe el principio de igualdad, en definitiva, son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, de valor generalmente aceptado [ STC 91/2019 , FJ 4 a)]. El juicio de igualdad, siendo relacional, exige como presupuestos obligados, de un lado, que se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas; de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso. Solo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud o ilicitud constitucional de la diferencia de trato ( SSTC 27/2004, de 4 de marzo, FJ 2 ; 149/2017, de 18 de diciembre, FJ 5 ; 111/2018, de 17 de octubre, FJ 7 , y 85/2019, de 19 de junio , FJ 6)".".

Pues bien, en este caso lo primero que resulta destacable es la imprecisión, inexistencia en realidad, del término de comparación ofrecido por la parte demandante en estos autos. Y ello porque, más allá de la genérica mención de que la demandada, en " otras convocatorias" habría previsto que el sistema de selección fuese el de concurso-oposición, ninguna concreción hace de cuáles serían, en su caso, tales convocatorias y si alguna de ellas sería equiparable a la que se contiene en la Orden 587/2021 que aquí se ha impugnado, imposibilitando ello la labor de la Sala para la determinación de si aquélla resulta o no contraria a dicho valor, principio y derecho fundamental.

En cualquier caso, y a mayor abundamiento, deberemos reiterar que para cualquier posible análisis de la cuestión que ahora nos ocupa, habría de partirse de lo que prevé el artículo 2.4 del Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, e, ineludiblemente y por el respeto a la normativa autonómica que dicho precepto consagra conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional ya glosada, también de lo previsto en el artículo 21 de la Ley de Función Pública de la Comunidad de Madrid que, a su vez, consagra en pie de igualdad, como formas de acceso preferente al empleo público en esta Comunidad Autónoma, tanto en el sistema de concurso-oposición como el de oposición.

Además, en este caso, aunque el término de comparación no haya sido determinado por la actora, como le incumbía al haber denunciado la infracción de la igualdad en el acceso al empleo público, lo cierto es que la opción por la Administración demandada para el ingreso, por oposición, en el Cuerpo Superior de Gestión de la Administración General, Grupo A, Subgrupo A1, encontraría su fundamento, en primer lugar, en el Dispositivo Primero, apartado 3.a) de la Orden 1021/2021, de 27 de abril, por la que se establecen los criterios generales que han de regir las convocatorias del proceso de estabilización del personal funcionario de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid, así como en lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del Acuerdo de 28 de abril de 2021, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba expresa y formalmente el Acuerdo de 21 de abril de 2021, de la Mesa de Negociación del Personal Funcionario de Administración y Servicios, sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid (2021-2024). Una disposición que, respecto a procesos de estabilización como lo es el que aquí nos ocupa, que prevé lo siguiente:

"El sistema selectivo será con carácter general el de concurso-oposición, si bien en aquellos casos de cuerpos o escalas adscritos al grupo A, subgrupo A1, en los que el elevado nivel de especialización así lo requiera se podrá utilizar el sistema de oposición, siempre que no se trate de plazas afectadas por la disposición transitoria cuarta del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Con igual excepción, este último sistema será también el aplicable en los supuestos en que se acumulen junto con las plazas de la tasa de reposición ordinaria en una convocatoria única, según lo previsto en el apartado anterior, previa negociación en la comisión de seguimiento".

En este caso, la parte actora ni siquiera ha mencionado el que las plazas incluidas en la convocatoria sean de las referidas en la Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público (1.- Las Administraciones Públicas podrán efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías, que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005) ni que, por tanto, les alcance la excepción prevista en el Acuerdo del Consejo de Gobierno citado.

Por el contrario, lo que sí consta es que, como ya se ha expuesto, por Acuerdo del Consejo de Gobierno de fecha 28 de abril de 2021, se acordó que el sistema de selección para el acceso a Cuerpos o Escalas adscritos al Grupo A y Subgrupo 1, fuese el de oposición cuando así lo exigiera el elevado nivel de especialización que requiere el desempeño de estos puestos. Algo de lo que la parte actora ni siquiera se ha ocupado en su demanda, menos aún para negarlo. A estos efectos será útil recordar que, conforme al artículo 33 de la Ley autonómica de Función Pública el Cuerpo Superior de Gestión, con el de Técnicos Superiores, se integra en el Grupo A siendo ambos los dos Cuerpos de Administración General de la Comunidad de Madrid; y que, según el artículo 39 de la misma Ley citada a los funcionarios que se integran en este Cuerpo Superior de Gestión le corresponde la "realización de actividades administrativas de gestión de nivel superior", siendo en todo caso la titulación necesaria para el acceso a este Cuerpo la exigida para el Grupo A en el que se integra. Dado, pues, que la parte actora tampoco ha puesto en duda el nivel de especialización requerido para el desempeño de los puestos adscritos a este Grupo A1, que permitirían, en principio, la convocatoria mediante el sistema de oposición de acuerdo con lo negociado por la Administración demandada con las centrales sindicales, y recogido en el repetido Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de abril de 2021, en aplicación de la presunción de legalidad de la que gozan los actos de las Administraciones Públicas debe así considerarse por esta Sala y rechazar el motivo impugnatorio ahora examinado.

Y todo ello considerando, por último, que, fue con base en el artículo 37.1.c) del propio Estatuto Básico -que obliga a la negociación colectiva sobre, entre otras cuestiones, las normas que fijan los criterios generales en materia de acceso al empleo público)- como se aprobó el repetido Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de abril de 2021que, recuérdese una vez más, no hizo sino aprobar el Acuerdo de 21 de abril de 2021, alcanzado en la Mesa Sectorial de Personal Funcionario de Administración y Servicios, sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid (2021-2024), con los votos favorables, entre otros (CCOO, CSIT UNIÓN PROFESIONAL, FeSP UGT Madrid) de la organización sindical ahora demandante, CSIF.

En definitiva, tras el examen de este segundo motivo impugnatorio la Sala también decidió rechazarlo por las razones expuestas.

3.- Consideraciones adicionales

Una vez resuelto lo anterior, dado que la parte actora ha articulado sus motivos impugnatorios sosteniendo que resulta aplicable en este caso lo dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y que se aplica de modo erróneo lo dispuesto en el Dispositivo Primero, apartado 3.a) de la Orden 1021/2021, de 27 de abril, que excluye de su ámbito de aplicación aquéllas convocatorias de estabilización, como la que aquí nos ocupa, de personal funcionario de los Cuerpos de Administración General, Grupo A, Subgrupo A1, realizadas conjuntamente con los correspondientes a la tasa de reposición ordinaria en el turno de acceso libre y de acuerdo con las condiciones fijadas para estos, habremos de terminar nuestro razonamientos señalando lo siguiente.

En el recurso contencioso administrativo nº 1537/2021 esta Sala tuvo la ocasión de examinar la conformidad o no a Derecho del mencionado Dispositivo Primero.3.a) de la Orden 1021/2021, de 27 de abril, habiendo dictado Sentencia de fecha 27 de septiembre de 2023 en la que se razonaba así, tras haber expuesto las referencias precisas a las disposiciones que contiene la normativa autonómica sobre función pública; normativa a la que ya hemos hecho también referencia en esta misma Sentencia. Concluimos en la anterior citada que la disposición examinada no es contraria a Derecho, desde la perspectiva del principio de igualdad y de la aplicación del de inderogabilidad singular consagrado en el artículo 37 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre pues las previsiones normativas de la legislación autonómica sobre función pública:

" ... nos remite, por tanto, a lo que eventualmente disponga cada una de las convocatorias que se realicen a partir de la Orden 1021/2021, para comprobar, entonces y no ahora, si, primero, la exclusión es o no aplicable, por tratarse de una convocatoria que es conjunta de plazas de reposición y de estabilización; segundo, si, incluso en tal caso, el principio de igualdad y la prohibición de discriminación resultarían o no vulnerados por haberse infringido, en su caso, lo así acordado de modo convencional entre la Administración y los representantes de los empleados públicos afectados; y tercero, incluso, si las plazas convocadas para su cobertura mediante el sistema de oposición lo han sido por tal sistema de acceso por exigir un "elevado nivel de especialización". Y todo ello considerando que, con base en el artículo 37.1.c) del propio Estatuto Básico del Empleado Público -que obliga a la negociación colectiva sobre, entre otras cuestiones, las normas que fijan los criterios generales en materia de acceso al empleo público- el repetido Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de abril de 2021 no hacía sino aprobar el Acuerdo de 21 de abril de 2021 (anterior, por tanto, a la fecha de aprobación de la Orden 1021/2021, el 27 de abril de 2021); Acuerdo alcanzado en la Mesa Sectorial de Personal Funcionario de Administración y Servicios, sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid (2021-2024), con los votos favorables de las organizaciones sindicales CCOO, CSIT UNIÓN PROFESIONAL, FeSP UGT Madrid y CSIF.

Por lo demás, debe insistirse en que, pese a las genéricas afirmaciones de la parte actora sobre posible vulneración del principio de igualdad, lo cierto es que la exclusión que recurre, de la aplicación de las Bases y Criterios Generales que aprueba la Orden 1021/2021, sólo alcanzaría a los procesos de estabilización que fuesen convocados conjuntamente con los de cobertura de plazas correspondientes a la tasa de reposición ordinaria; y, aun en tal caso, cuando las plazas o puestos convocados fuesen de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías, siempre que hubiesen estado dotados presupuestariamente y hubiesen venido siendo ocupados interinamente con anterioridad a 1 de enero de 2005 (ex Disposición Transitoria Cuarta del EBEP ). Condiciones, todas, que sólo podrán comprobarse eventualmente respecto de cada una de las convocatorias que se realicen; lo que, en consecuencia, nos impide pronunciar una conclusión general de nulidad de la Base, como aquí ha reclamado la actora y deberá, por tanto, rechazarse. Además, aparte de lo ya expuesto, es posible concluir que existiría un elemento objetivo de diferenciación de situaciones de los funcionarios interinos situado no sólo en lo normativa y convencionalmente previsto sino también en la necesidad de cubrir determinados puestos destinados a ser desempeñados por funcionarios con un alto nivel de especialización. Todo lo cual impediría, por sí solo, alcanzar una conclusión sobre discriminación del modo tajante y general que pretende la actora en este proceso.

Finalmente, lo hasta aquí expuesto y razonado, permite descartar igualmente la denunciada infracción del principio de inderogabilidad singular consagrado en el artículo 37 de la Ley 39/2015. Y ello porque la parte recurrente, se ha de insistir en ello, adelanta un resultado discriminatorio con fundamento en una base general cuyos efectos no pueden considerarse, por la mera formulación de su contenido, ni discriminatorios ni carentes de justificación objetiva y razonable sino fundados, en general, en lo convenido en el Acuerdo de 21 de abril de 2021, alcanzado en la Mesa Sectorial de Personal Funcionario de Administración y Servicios, sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid (2021-2024) y aprobado expresa y formalmente por Acuerdo de 28 de abril de 2021, del Consejo de Gobierno, surtiendo efectos desde la fecha de su publicación (BOCM nº 112, de 12 de mayo de 2021)" .

En segundo lugar, respecto a la aplicabilidad en este caso de lo dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, debe rechazarse tal afirmación que se contiene en la demanda teniendo en cuenta, como es preciso, que su entrada en vigor (Disposición Final Tercera) se produjo al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado -el día 29 de diciembre de 2021, sin previsión alguna, expresa, de retroactividad- y que la publicación de la Orden 587/2021, de 15 de noviembre, aquí impugnada, tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 82, de 30 de noviembre de 2021.

Siendo así, pues, que de lo hasta aquí expuesto, se desprende la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que se sustenta la nulidad postulada en la demanda, procede desestimar íntegramente el presente recurso contencioso administrativo.

SEXTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,