Sentencia Contencioso-Administrativo 494/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 530/2021 de 30 de noviembre del 2022

PRIMERO. Actuaciones impugnadas y antecedentes relevantes.

A) En el presente proceso contencioso-administrativo se impugnan tres resoluciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dictadas por delegación del Secretario General de Agricultura y Alimentación, de 13 de agosto, 2 de septiembre y 3 de septiembre de 2021, por las que, respectivamente, se desestiman los recursos de alzada interpuestos por la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena y por Dominio de La Vega. S.L., y se rechaza el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa de revocación y modificación formulado por la Generalitat Valenciana, contra la Resolución del Director General de la Industria Alimentaria de fecha 10 de junio de 2021, por la que se aprueba y se acuerda la publicación de la resolución favorable a la modificación "normal" del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Cava (DOP Cava); y, naturalmente, esta última resolución.

En concreto, los recursos acumulados tienen en común la impugnación de esta última resolución aprobatoria de la modificación del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Cava (DOP Cava) en cuanto no incluye la unidad geográfica menor "Requena", lo que confirman esas otras resoluciones ante los recursos de alzada interpuestos por los interesados y el requerimiento de revocación y modificación formulado por la Generalitat Valenciana al amparo del art. 44.1 LJCA.

B) Las resoluciones impugnadas comparten los siguientes antecedentes de interés para esta sentencia, que se desprenden del expediente administrativo:

a) El Consejo Regulador (CR) de la Denominación de Origen Protegida Cava (DOP Cava), en virtud de la decisión del Pleno de 15 de julio de 2020, solicitó ante la Dirección General de la Industria Alimentaria el inicio del procedimiento para la modificación del pliego de condiciones de la Denominación en diversos apartados. Se amparaba en lo dispuesto en el Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas; así como en el Reglamento Delegado (UE) 2019/33, de la Comisión, de 17 de octubre de 2018, y normas concordantes.

En la propuesta remitida se establecía la creación de ciertas unidades geográficas menores, entre las que se hallaba la zona denominada "Altos de Levante" cuya extensión quedaba circunscrita al término municipal de Requena (folio 7 del expediente administrativo, no foliado). En cambio, en la medida 11, referida al apartado 8. b. iii del pliego, sobre "tapón de tiraje específico", figura, dentro del apartado "ZONAS", la indicación "Altos Requenenses: AR" (folio 4).

b) De acuerdo con lo previsto en el art 8 del citado Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre, la Dirección General de la Industria Alimentaria remitió la solicitud de modificación a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. La Generalitat Valenciana manifestó su desacuerdo con la denominación de la zona "Altos de Levante", aludiendo a la imprecisión geográfica y a la confusión que produce el término "Levante" y su inadecuación para designar a la Comunidad Valenciana. Declara que "no se considera adecuado el término propuesto 'Altos de Levante' para referirse a la zona de producción de cava de Requena" (folios 77 y 78). El resto de Comunidades Autónomas interesadas que evacuaron el trámite mostraron su conformidad con la modificación propuesta (Aragón, Extremadura, Navarra y País Vasco) (folios 79 a 88).

c) Ante la oposición manifestada por la Generalitat Valenciana, Consejo Regulador DOP Cava, en el pleno de 22 de diciembre de 2020, acordó "al no haberse aportado alternativa alguna a dicha denominación [Altos de Levante], ni aceptado las propuestas efectuadas por este Consejo Regulador", suprimir la denominación Altos de Levante, "y en consecuencia la unidad geográfica menor correspondiente, en relación con el municipio de Requena".

d) El pliego de condiciones finalmente propuesto -con la supresión referida- fue sometido al examen de la Mesa de Coordinación de la Calidad Diferenciada (MCCD), que informó favorablemente, en su reunión de 4 de enero de 2021. La Dirección General dictó Resolución de 5 de enero de 2021 acordando continuar el procedimiento de tramitación de la solicitud de modificación del citado pliego de condiciones de la DOP Cava, y ordenando la publicación de dicha decisión, lo que se realizó en el BOE de 12 de enero de 2021, incluyendo la dirección de la página web donde puede consultarse el pliego de condiciones y el documento único del producto, y concediendo un plazo de dos meses para que cualquier persona física o jurídica, establecida o residente en España, pudiera oponerse a la modificación pretendida, mediante la presentación de declaración de oposición.

e) El día 22 de enero de 2021, don Carmelo, en representación de la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, remitió, mediante burofax, escrito de 21 de enero indicando que persigue " trasladar la valoración que ha realizado la Asociación" sobre el hecho de que en el Pliego que se propone no se haya incluido la denominación de "Requena" para identificar el cava elaborado en esa zona geográfica, expresando su preocupación al respecto y exponiendo diversos argumentos apoyando dicha inclusión. Adjunta acta de la reunión mantenida el día 22 de octubre de 2020 por los representantes del sector del cava elaborado en Requena, acordando instar al Consejo Regulador para que la subzona ubicada en el término municipal de Requena sea identificada con la denominación "Requena", así como la opinión favorable del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Utiel-Requena, según acta de 21 de enero de 2021 (folios 100 a 105 del expediente administrativo).

El mencionado escrito fue considerado por la Dirección General de la Industria Alimentaria como una declaración de oposición.

No obstante, mediante escrito de 12 de marzo de 2021, la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, presentó oposición "al procedimiento de modificación del pliego de Condiciones de la DOP Cava en cuanto al particular referido al uso del nombre de la denominación Cava y la ausencia de nombre de las unidades geográficas menores, identificando con el nombre de Requena a la unidad coincidente íntegramente con la zona (término municipal) de Requena". En el cuerpo de dicho escrito reitera su solicitud, así como los argumentos que ya formuló en el escrito anterior, y se refiere al mismo indicando que lo envió dentro del plazo de un mes desde el dictado de la Resolución de 5 de enero de 2021, manifestando que espera "que el Ministerio lo haya tomado como recurso de alzada en los términos previsto en el la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas", sobre el que solicitan respuesta "sin perjuicio de la oposición e impugnación del proceso preliminar de aprobación de la modificación del Pliego que se ha articulado en este escrito al amparo de la norma comunitaria citada".

f) Previa remisión del expediente e informe de la Dirección General de la Industria Alimentaria proponiendo la inadmisión del recurso (folio 113), se dictó, por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, resolución de fecha 21 de abril de 2021 por la que se acordó desestimar el recurso de alzada (folios 116 a 120). La Sentencia de esta Sala y Sección de 18 de octubre de 2022 (procedimiento ordinario 425/2021) ha desestimado el recurso interpuesto en su contra.

g) La declaración de oposición presentada el 12 de marzo de 2021, en solicitud de que se identifique una zona con el nombre de "Requena", fue remitida a las siete Comunidades Autónomas afectadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Real Decreto 1335/2011, a fin de que pudieran remitir informe.

Las Comunidades Autónomas de Aragón y Navarra no consideraron pertinente estimar la oposición, mientras que Cataluña, Extremadura, La Rioja y País Vaco se abstuvieron (folios 137 a 149 del expediente administrativo).

La Generalitat Valenciana indicó, mediante escrito de 23 de marzo de 2021, su criterio favorable a la oposición y, por tanto, a la inclusión de una zona con el nombre de "Requena" para identificar el cava producido en dicha localidad (folio 134 del expediente administrativo).

h) Se recabó informe de la Abogacía del Estado en el Departamento, que fue emitido en fecha 2 de junio de 2021, concluyendo que " la indicación relativa a la zona geográfica menor (DOP Cava Requena) sí sería susceptible de causar riesgo de confusión en el consumidor medio distorsionando así el mercado de vinos espumosos, ya que sobre la misma botella de la DOP Cava, aparecería otro nombre ligado a otra DOP (Utiel Requena) que también ampara vinos espumosos elaborados por el método tradicional, es decir, el mismo que usa el Cava, sin que estén amparados por la DOP "Utiel Requena" (folios 151 a 158).

De acuerdo con lo ordenado por el artículo 13 del Real Decreto 1335/2011, se convocó reunión de la Mesa de Coordinación de la Calidad Diferenciada, que aprobó un informe fechado el 4 de junio de 2021 (folios 161 a 163 del expediente administrativo). De su contenido destacamos lo siguiente:

"[...] se considera que la solicitud de modificación del Pliego de Condiciones de la DOP "Cava" es ajustada a derecho por cuanto cumple con lo establecido en el artículo 96 del Reglamento (UE) n° 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 , por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 y (CE) n° 1234/2007 (OCM única).

Asimismo, dicha modificación del Pliego, en lo que a la zonificación propuesta relativa a Unidades Geográficas Menores a establecer, cumple lo establecido en el apartado tercero del artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33, de la Comisión, de 17 de octubre de 2018, por el que se completa el Reglamento (UE) 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo , en lo que respecta a las solicitudes de protección de denominaciones de origen, indicaciones geográficas y términos tradicionales del sector vitivinícola, al procedimiento de oposición, a las restricciones de utilización, a las modificaciones del pliego de condiciones, a la cancelación de la protección, y al etiquetado y la presentación, que establece que el nombre de una unidad geográfica menor o más amplia que la zona abarcada por la denominación de origen o la indicación geográfica o las referencias a la zona geográfica se referirá a) a una localidad o un grupo de localidades; b) un municipio o parte de municipio; c) una subregión o parte de subregión vitícola; d) una zona administrativa, incardinándose la solicitud propuesta en su supuesto c).

Siendo así,la oposición presentada por la "Asociación de Elaboradores de Cava de Requena" el 12 de marzo de 2021, cuyo objeto se refiere al establecimiento de Unidades Geográficas Menores contenidas en la modificación del Pliego, en particular respecto de la zona elaboradora de Cava de Valencia, no desvirtúa lo anteriormente establecido por cuanto dicha oposición, así como la opinión expresada por la Generalitat Valenciana en sus informes emitidos al respecto, tienen como objeto cuestiones no relacionadas con las expresadas en el párrafo anterior, teniendo presente que la autoridad competente para la resolución del procedimiento, la Dirección General de la Industria Alimentaria del Ministerio de Agricultura, sólo es competente para examinar y evaluar si la solicitud que le es presentada cumple con lo establecido en la anterior normativa. A este particular indicar que la iniciativa para la solicitud de modificación del Pliego de condiciones de una figura de calidad diferenciada no le corresponde a dicho centro directivo si no, de conformidad con lo establecido en el artículo 95 del citado Reglamento 1308/2013 , a sus productores, sin que el órgano competente para resolver aquélla pueda requerir la presentación de otra versión de la modificación de un Pliego, alterar de manera sobrevenida en el curso del procedimiento el contenido de la solicitud presentada (caso de territorios sin zonificar) o cuestionar la elección del nombre de una Unidad Geográfica Menor realizada por el Consejo Regulador en uso de sus atribuciones y autonomía de la voluntad atendido el carácter discrecional que reviste el anterior artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33, si no tan sólo valorar si la solicitud de modificación presentada se ajusta a derecho en un examen o control de legalidad, más allá de la subsanación de aquellos aspectos meramente formales o procedimentales propios de cualesquiera procedimiento administrativo. Por tanto, y en el ámbito que nos ocupa objeto de controversia que no es otro que el de la modificación de un pliego de condiciones relativa al establecimiento de Unidades Geográficas Menores, la posición de la Dirección General de la Industria Alimentaria, y, por ende, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, ha de ser la de garante del procedimiento y requisitos comunitarios establecidos al efecto y, en su caso, de servir de cauce o canal comunicativo hacia la Comisión europea, sin que la oposición efectuada desvirtúe lo anteriormente establecido.

No obstante lo anterior y dada la singularidad de determinadas cuestiones jurídicas planteadas en la oposición efectuada, se solicitó informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y que se acompaña, informe que ha venido a confirmar el sentido de la resolución a dictar".

i) Concluida la tramitación, se dictó resolución de 10 de junio de 2021 de la Dirección General de la Industria Alimentaria, por la que se aprobó la modificación normal del pliego de condiciones de la DOP Cava y acordó su publicación con carácter urgente (folio 164), lo que se llevó a cabo en el BOE de 15 de junio de 2021.

Por lo que se refiere a la cuestión aquí concernida, la citada resolución comienza por reproducir el contenido del informe Mesa de Coordinación de la Calidad Diferenciada, antes referido. Añade que, en cumplimiento -dice- de lo establecido en el artículo 13.2 del Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre, el artículo 88 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, "[cabe] decir , respecto de los argumentos contenidos en la oposición formulada por la "Asociación de Elaboradores de Cava de Requena" así como de lo expresado en los informes emitidos por la Generalitat Valenciana, [...] lo siguiente:

i. Que un grupo de productores no puedan utilizar el término "Requena" en una unidad geográfica menor no vulnera el principio de igualdad y no discriminación, por cuanto precisamente la elección de dicho término habría supuesto una afectación de los derechos de propiedad intelectual de la DOP "Utiel-Requena" suponiendo una excepción respecto del resto de nombres utilizados para las Unidades Geográficas Menores recogidas en el borrador de pliego de condiciones, en el que todas las Unidades Geográficas Menores propuestas evitaban emplear, por tales motivos en base a razones de prudencia y oportunidad, topónimos protegidos por otras figuras de calidad diferenciada.

Asimismo, lo contenido en dicha solicitud de modificación del pliego de condiciones no transgrede el principio de veracidad u otros principios básicos del marco normativo agroalimentario, ya que la ausencia del término "Requena" para indicar el origen de la uva (finalidad última de las Unidades Geográficas Menores) no es ni contraria a la normativa citada ni constituye un impedimento para cumplir la preceptiva regulación de etiquetado (toda vez que en éste habrán de figurar, en todo caso, los pertinentes datos relativos al operador), siendo voluntario indicar en el etiquetado un origen como el indicado u otro sin que ninguna norma obligue a ello. A su vez, téngase en cuenta que el anterior principio expresado ha de conjugarse con los restantes del marco normativo agroalimentario y las propias disposiciones establecidas al efecto citadas en la presente resolución.

Con relación a que un municipio no esté incluido en ninguna de las Unidades Geográficas Menores definidas ello no incumple el citado artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33 ni tampoco el resto de la normativa aplicable dado, como se ha expuesto, el carácter discrecional que presenta dicho artículo a la hora de establecer un nombre para una unidad geográfica menor sin que aquél disponga prelación u orden alguno, por lo que conforme a la normativa citada nada obsta a que el Consejo Regulador haya acordado establecer y nombrar determinadas Unidades Geográficas Menores integrantes dentro de su correspondiente ámbito geográfico.

ii. La ausencia del término "Requena" como unidad geográfica menor no supone vulneración de derechos adquiridos no existiendo éstos como tales, ya que si se ha producido y comercializado vino amparado por la DOP "Cava" elaborado en dicho municipio o con uva del mismo lo habrá sido en contravención de la protección que a las figuras de calidad diferencia establece el punto 2 del artículo 103 del Reglamento 1308/2013 , en este caso respecto de la DOP "Utiel-Requena" como denominación de origen protegida vitivinícola previamente existente, toda vez que la protección establecida por la normativa comunitaria presenta un carácter imperativo y exhaustivo, incluso en el caso de que se emplease dicho nombre para indicar la mención obligatoria de la dirección del elaborador, que estaría prohibida en aplicación del artículo 7.2 del Real Decreto 1363/2011, de 7 de octubre , por el que se desarrolla la reglamentación comunitaria en materia de etiquetado, presentación e identificación de determinados productos vitivinícolas.

iii. Las razones esgrimidas relativas a proyección comercial y aspectos promocionales o de otra índole similar no suponen fundamentación jurídica con la que desestimar la modificación del pliego de condiciones propuesta en materia de Unidades Geográficas Menores a establecer, por cuanto no están en consonancia con el objeto de la misma y la normativa aplicable.

iv. En cuanto a que el término "Requena" sería un topónimo ajustado a derecho y conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias 1893/1989 y 1751/2020 ) y sobre el que existe consenso las sentencias indicadas se refieren, respectivamente, a la reserva de la denominación "Cava" para los vinos espumosos de calidad elaborados por el método tradicional en la región que se determina; y respecto al Real Decreto 536/2019, de 20 de septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1338/2018, de 29 de octubre, por el que se regula el potencial de producción vitícola sin que constituyan derecho preexistente alguno para que la nueva zonificación propuesta en la modificación del Pliego de condiciones deba incorporar, preceptiva y necesariamente, el término "Requena". En lo que al consenso se refiere a la hora de introducir el término "Requena" las Comunidades Autónomas de Aragón y Navarra se han manifestado en contra en sus respectivos informes.

v. En cuanto al pretendido supuesto de homonimia alegado y que el uso del término "Requena" respetaría las disposiciones sobre homonimias establecidas en la normativa comunitaria, quepa decir que tal normativa no es de aplicación para el caso que nos ocupa, ya que aunque efectivamente el artículo 100 del Reglamento 1308/2013 establece la posibilidad de registrar como DOP un nombre que sea homónimo o parcialmente homónimo al de otra DOP ya registrada dicha posibilidad se establece entre dos DOP pero no entre una DOP y una unidad geográfica menor, como es el caso.

No obstante lo anterior y aunque, como se ha afirmado, no se está ante un supuesto de homonimia, y dado el riesgo de confusión que se cita en dicho artículo, quepa decir que la pretendida inclusión del término "Requena" sí sería susceptible de causar riesgo de confusión en el consumidor medio distorsionando así el mercado de los vinos espumosos, ya que sobre una misma botella de la DOP "Cava" figuraría adicionalmente un nombre ligado a otra DOP ("Utiel-Requena") que también ampara vinos espumosos elaborados por el método tradicional, es decir, el mismo método que el empleado en la DOP "Cava", sin que aquéllos estén amparados por la DOP "Utiel-Requena" con lo que, al menos, podría producirse un potencial riesgo de confusión que, en interés del consumidor, habría de evitarse.

vi. Finalmente, respecto de la disponibilidad del término "Utiel-Requena" pretendida por el Consejo Regulador de dicha DOP para ser empleado en la nueva unidad geográfica menor de la DOP "Cava", citar que las DOP son derechos de propiedad intelectual y bienes de dominio público no sujetos a cesión, ni siquiera aunque en ello estuviera de acuerdo la correspondiente autoridad competente o el consejo regulador afectado, término cuyo uso queda reservado, tras haber sido reconocido por la normativa comunitaria y la propia Comisión Europea, a aquellos operadores que cumplan el respectivo Pliego de Condiciones, sin que los anteriores sujetos citados puedan disponer del nombre como tal, siendo gestores de los intereses de las DOP en diferentes aspectos (acciones de defensa, promoción del producto, funciones de carácter público, etc.) y tutelantes de la propia operativa funcional de las mismas, sin poder comprometer mediante su cesión, si quiera potencialmente, el uso de un nombre reconocido.

Aun no siendo objeto de la presente resolución quepa decir que en relación a las cuestiones jurídicas expuestas relativas a homonimia y riesgo de confusión con relación a una Unidad Geográfica Menor éstas han sido corroboradas mediante informe emitido por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (informe AE 560/2021) tras consulta realizada por el presente centro directivo en aras a garantizar la diligencia en la actuación administrativa y el principio de seguridad jurídica atendida la singularidad y lo novedoso de aquéllas".

C) Esta última resolución fue objeto de dos recursos de alzada diferenciados; uno interpuesto por la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, que fue desestimado por resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dictada por delegación del Secretario General de Agricultura y Alimentación, de 13 agosto de 2021; y otro planteado por Dominio de La Vega. S.L., que fue desestimado por resolución del mismo órgano, de 2 de septiembre de 2021; y de un requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa de revocación y modificación formulado por la Generalitat Valenciana al amparo del art. 44.1 LJCA, que fue también rechazado por la resolución del citado órgano de 3 de septiembre de 2021.

SEGUNDO. Recurso de la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena.

La demanda presentada por esta entidad, tras una pormenorizada exposición de los hechos, se funda en los motivos que resumimos a continuación:

a) Invalidez por concurrencia de nulidad de pleno derecho al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para las modificaciones del pliego de condiciones en función del tipo de modificación.

Bajo esta rúbrica, se incluyen las siguientes alegaciones:

1ª.- Se argumenta que, en lugar del procedimiento de modificación del pliego "normal", resultaba de aplicación el procedimiento de modificación "de la Unión", vicio que invalida el acto aprobatorio de la referida modificación.

De acuerdo con el art. 14 Reglamento Delegado (UE) 2019/33 de la Comisión: " Se considerará modificación de la Unión aquella que:

[...]

c) pueda invalidar el vínculo a que se refiere el artículo 93, apartado 1, letra a), inciso i) (...) del Reglamento (UE) nº 1308/2013 .

[El artículo al que se remite establece: "1. A efectos de la presente sección, se entenderá por: a) "denominación de origen": el nombre de una región, de un lugar determinado o, en casos excepcionales debidamente justificados, de un país, que sirve para designar un producto referido en el artículo 92, apartado 1, que cumple los requisitos siguientes: i) la calidad y las características del producto se deben básica o exclusivamente a un entorno geográfico particular, con los factores naturales y humanos inherentes a él;)"].

d) lleve aparejadas nuevas restricciones de comercialización del producto".

A juicio de esta parte recurrente, la omisión de "Requena" como unidad geográfica menor en el pliego de condiciones y el hecho de que no conste como zona/subzona entre las creadas por la modificación del pliego aprobada, supone una invalidación del vínculo "existente entre Requena y la calidad de los cavas producidos en dicho territorio cuya calidad se debe justamente al entorno geográfico y los factores naturales y humanos inherentes a Requena", como se ha venido reconociendo desde 1989 [ Sentencia TS 1893/1989 (folios 282 a 285 del EA) y Autos dictados en ejecución de la misma de 1991)] y por el propio CR DO Cava en el pliego modificado, en cuyo apartado 4 "se reconoce como zona geográfica de producción de Cava la provincia de Valencia en el término municipal de Requena en relación con el contenido de su propia página web".

2º.- La aludida omisión "supone introducir nuevas restricciones de comercialización del producto, pues prohíbe de facto que en las etiquetas del Cava elaborado en Requena así se identifique puesto que al no existir como unidad geográfica menor dicha mención a Requena no podrá constar:

- Ni la contraseña específica en los tapones de tiraje de las botellas (apartado 8.b.iii) porque la omisión excluyente de Requena como unidad geográfica menor como zona/subzona, determina en la modificación del pliego que el Cava elaborado en Requena no podrá tener contraseña específica que identifique la zona/subzona en los tapones de tiraje.

- Ni en el etiquetado de las botellas (apartados 8.b.vi) porque sólo podrá constar el Cava elaborado en Requena como DOP "Cava", sin posibilidad de mención de Requena por la vía de no considerarla como unidad geográfica menor.

- Ni en las contraetiquetas o marchamos (apartado 8.b.viii) porque en el distintivo de control, marchamos o contraetiquetas no podrá constar Requena, por no considerarla unidad geográfica menor".

En aplicación de las disposiciones normativas en materia de etiquetas la (Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico), los productores de "Cava de Requena" tendrán que remitir al Consejo Regulador las etiquetas para aprobación y el citado organismo podrá presentar observaciones y dejar al productor de Requena en una situación de restricción de comercialización al tener la facultad de impedir la expedición, comercialización o circulación de productos amparados por una DOP o IGP o sus materias primas por no estar provistos de las contraetiquetas, precintos numerados o cualquier otro medio de control establecido para el tipo de protección correspondiente, lo que supone un perjuicio para la comercialización, a lo que no empece la previsión de un "régimen transitorio".

3º.- La solicitud de modificación del Consejo Regulador no contenía referencia alguna al tipo de modificación normal o de la Unión. No es sino en la Resolución de 5 de enero de 2021 (folios 97 y 98) cuando se expresa de manera categórica que la modificación solicitada ha de ser considerada como "normal", sin motivación ni razonamiento alguno, lo que se produce también en la resolución impugnada. Es en la resolución del recurso de alzada cuando la Administración efectúa algunas consideraciones al respecto (en el fundamento de derecho cuarto), que han quedado desvirtuadas por las razones expuestas más arriba.

4º.-La Dirección General no ha cumplido con el cometido de comprobar el contenido de los puntos que se pretendían modificar, como exige el art. 8 del Real Decreto 135/2011.

Las obligaciones de hacer dimanantes del ordenamiento jurídico europeo para un Estado miembro se resumen en las siguientes actuaciones: la valoración de la legitimación de los sujetos que solicitan el reconocimiento y protección de la denominación o indicación; el examen del expediente de solicitud y del cumplimiento de las menciones necesarias en el pliego de condiciones; la articulación de un procedimiento interno para posibilitar la eventual formulación de oposiciones a solicitudes de registros europeos; y, por último, la tramitación, en su caso, de la misma ante la Comisión Europea para su inscripción en el Registro europeo, una vez cumplimentados los plazos del periodo de oposición sin que se manifieste alguna al respecto. En cuanto al cumplimiento de lo establecido por el legislador europeo, la existencia de un examen posterior de la Comisión no puede eximir al Estado Miembro de cumplir sus obligaciones al respecto de esta cuestión. Corresponde a las autoridades nacionales la comprobación de los requisitos establecidos en la legislación europea y si dicha solicitud con arreglo al procedimiento normal está justificada a la luz de los requisitos establecidos en los reglamentos europeos (Vid., entre otros, STJUE de 6.6.2001, asunto Spreewälder Gurken, C-269/99 , apartado 52 y ss.).

El Informe de la MCCD (folio 161 a 163 del expediente administrativo) incurre en error al afirmar que sólo corresponde a la Administración un examen o control de legalidad, lo que es contrario a la interpretación que hace el TJUE de los roles de las Administraciones en materia de modificación de pliegos de denominaciones de origen. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, son los órganos jurisdiccionales nacionales los que han de conocer de las irregularidades de un acto nacional, en su caso tras plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, en las mismas condiciones de control aplicables a todo acto definitivo que, adoptado por la misma autoridad nacional, en aras del principio de tutela judicial efectiva, aunque las normas nacionales de procedimiento no lo prevean [En ese sentido, cita las sentencias de 3 de diciembre de 1992, Oleificio Borelli/Comisión (C 97/91 , EU:C:1992:491), apartados 9 a 13; Carl Kühne y otros, apartado 58; Bavaria y Bavaria Italia, apartado 57; y Berlusconi y Fininvest, apartados 45 y 46)].

A la Dirección General no le corresponde tan solo valorar si la solicitud de modificación presentada se ajusta a derecho en un examen o control de legalidad, más allá de la subsanación de aquellos aspectos meramente formales o procedimentales. El concepto de comprobación en derecho no queda limitado a un examen formal. Aún más cuando al decidir de forma discrecional y sin motivación tramitarla como una modificación normal en todo su contenido, la misma sólo tiene que ser comunicada a Bruselas y no es examinada por la Comisión Europea.

b) Invalidez de las Resoluciones recurridas, por falta de motivación y de congruencia, y por infracción del ordenamiento jurídico con lesión del principio general del derecho de igualdad y no discriminación.

Bajo este epígrafe se incluyen las siguientes tachas de las resoluciones impugnadas:

1º.- Falta de motivación y de congruencia. Se insiste en lo argumentado más arriba sobre la ausencia de razonamiento sobre el tipo de modificación procedente.

2º.- Infracción del derecho y principio de igualdad y no discriminación ( artículos 1.1, 9.2 y 14 CE) invalidando el vínculo del Cava elaborado en Requena con la zona geográfica de origen, Requena. Se razona lo siguiente:

- Existen en la modificación del pliego publicada topónimos coincidentes entre el nombre de una Denominación de Origen Protegida y una unidad geográfica menor zona/subzona de las contenidas en la modificación del pliego. Se dice que, a título enunciativo, en las zonas geográficas de Barcelona y Zaragoza: la Denominación de Origen Protegida "Conca del Riu Anoia" y la Denominación de origen del "calçot de Valls" se conecta con "Valls d'Anoia- Foix"; la Denominación de Origen Protegida "Cebolla Fuentes de Ebro" se conecta con la "Subzona Alto del Ebro"; la DOP Penedés, se conecta con varios municipios en que cuya denominación principal va seguida de "del Penedés" (Avinyonet del Penedés, Pacs del Penedés, el Pla del Penedés, Vilafranca del Penedés, Santa Fe del Penedés, Vilafranca del Penedés, Vilobí del Penedés, Banyeres del Penedés, la Bisbal del Penedés y Llorens del Penedés); la DOP "Cariñena" se conecta con el municipio "Cariñena".

- No se justifica, en cambio, por qué se impide utilizar el término "Requena" como unidad geográfica menor (zona/subzona). Consta un informe favorable del CRDO Utiel-Requena y la voluntad de la totalidad de los elaboradores del sector del Cava del Requena. Además, la coincidencia es consentida y aceptada por ambas partes desde hace casi 40 años -desde que en 1982 empezó la producción de cava en Requena -y por reconocimiento del Tribunal Supremo, desde hace 32 años, cuando en 14/03/1989 se dictó Sentencia en cuya virtud se incluyó el término municipal de Requena dentro de la Región del Cava por disponer de viñedos aptos para producir y elaborar Cava.

Aporta abundante prueba documental para acreditar la elaboración del Cava en Requena y las indicaciones del etiquetado, lo que, a su juicio, invalida las afirmaciones del informe de la Abogacía del Estado, pues, durante esos casi cuarenta años de coexistencia, no se ha producido confusión alguna en el mercado. Por el contrario, eliminar después de 40 años las menciones al Cava elaborado en Requena supondría desinformar al consumidor y perturbar el mercado. Tampoco se ha acreditado por la Administración demandada la reiterada alegación del perjuicio al consumidor, pues no se ha presentado ningún informe al respecto, ni valoraciones de mercado que así lo acrediten.

3º.- Infracción del principio general del derecho de veracidad y otros principios básicos del marco normativo del derecho agrario y normativa nacional y europea, invalidando el vínculo con la zona geográfica de origen, Requena, y generando nuevas restricciones de comercialización del Cava de Requena.

Bajo este título se reitera que dejar fuera del "etiquetado facultativo" -propio del reconocimiento de unidades geográficas menores zona/subzonas- a Requena, pone de relieve una discriminación y desigualdad frente a todos los restantes productores de Cava que sí gozan de dicha posibilidad con la reforma, y obedece a intereses ajenos a la protección de los consumidores, como resulta de las manifestaciones del Presidente del Consejo Regulador que constan en el documento nº 13 acompañado a la demanda.

De acuerdo con el artículo 49 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33, la creación de zonas geográficas más pequeñas se hace con la finalidad de informar al consumidor mejor del lugar en el que se ha producido el producto vitivinícola, y, en este caso, se obtiene el resultado contrario. Al no poder indicar en su etiqueta la unidad geográfica menor "Requena", que se corresponde con el origen de la región vínica de la que procede el Cava elaborado en Requena, el consumidor no podrá identificar su procedencia al carecer de elementos identificativos suficientes.

Se insiste en que, en contra de lo informado por la Abogacía del Estado y de lo motivado en las resoluciones impugnadas, no hay riesgo de confusión con los productos amparados por la DO Utiel Requena. Además del error en la expresión empleada por la Abogacía del Estado y de que la jurisprudencia en que se funda se refiere a marcas y no a denominaciones de origen, no siendo extrapolable, los vinos espumosos - amparados o no por la DO Utiel Requena- "no podrían confundirse con los Cavas amparados por la DO Cava elaborado en Requena porque los etiquetados serían diferentes, unos tendrían la tirilla redonda del Consejo Regulador Cava y la mención a 'Cava' y los otros no".

Se insiste también en que se infringen los derechos adquiridos por los productores de Cava de Requena. El propio Consejo Regulador ha venido, durante más de 40 años admitiendo, consintiendo y autorizando el etiquetado del Cava elaborado en Requena ·como tal, incluso con denominaciones expresas en las etiquetas y admitiendo la inscripción de marcas que son notorias en el mercado (documento 6, 7 y 8). La modificación es contraria al artículo 40 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33 de la Comisión por tener como consecuencia que este Cava solo pueda ir etiquetado con una referencia al numérica al código postal y no a su origen geográfico concreto, lo que supone una restricción de la competencia entre los operadores de la DO Cava.

Finalmente, se reproducen las razones expuestas en el recurso de alzada sobre la infracción del Derecho de la Unión Europea. Así:

- La creación de las unidades geográficas menores del Cava con la exclusión de Requena es una medida no vinculante que se enmarca en el ámbito de aplicación del artículo 34 del TFUE porque por su inserción en el pliego de condiciones supondrá una medida continua y general para los operadores del Cava que sí que puede constituir un obstáculo a la libre circulación del cava y de la uva empleada para su elaboración. Con cita la STJUE 10.4.2008, Comisión c. Portugal, C- 265/06 , TOL 1.279.285, asunto Comisión/Italia, 10/02/2009 , C-110/05, TOL 1.427.252 y asunto Mickelsson y Roos, de 04/06/2009, C-142/05, TOL 1.537.133, afirma que "el hecho de que con la creación de las zonas/subzonas del Cava se produzca la prohibición de uso del término 'Cava de Requena', por no haber creado la citada zona/subzona y, por lo tanto, se impida el acceso al mercado del citado producto..., nos sitúa ante una medida equivalente a una barrera a la libre circulación de mercancías puesto que, además, los efectos de la medida se producen también en los consumidores que no pueden tener acceso al 'Cava de Requena'".

- La creación de las zonas/subzonas del Cava con exclusión de la creación de zona/subzona para Requena es una práctica contraria a la competencia ( art. 101 TFUE). Se insiste aquí en la discriminación que se produce respecto de los productores de estas zonas o subzonas, que podrán incluirlas en el etiquetado.

- Bajo la rúbrica " Lex specialis vitivinícola europea y su trasposición en Derecho interno", se insiste en la inadecuación del procedimiento administrativo escogido y el defecto en el control que compete ejercer a la Dirección General.

TERCERO. Recurso de Dominio de la Vega. S.L.

La demanda presentada por esta entidad mercantil, tras la exposición de los hechos que considera relevantes, se adhiere a los motivos del recurso formulado por la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena.

Comienza señalando que, a su juicio, lo relevante es que este nuevo pliego impugnado hace desaparecer una zona productora de Cava, como es la zona de Requena, muy conocida por el consumidor (más de once millones de botellas de ventas, además del vino base cava a granel que se elabora).

Continúa diciendo que la Secretaria General Técnica, al justificar la razón de la omisión del nombre para la zona de Requena, incide que se debe a la falta de consenso para elegirlo, pues consta la oposición de las comunidades de Aragón y Navarra, lo que resulta contradictorio con la idea, sugerida después, de que lo que impedía la creación de dicha unidad geográfica era que "coincidiera parcialmente con el nombre de otra denominación".

Tras estas indicaciones iniciales, desarrolla los siguientes motivos:

a) La zonificación producida vulnera el artículo 14 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33 de la Comisión. Al respecto, esgrime los siguientes argumentos:

1º.- Incluye un cambio de nombre de la denominación de origen protegida. Con la aprobación de la denominación "Comtats de Barcelona", se está distinguiendo "de manera inequívoca y clara el lugar de producción del cava de manera tal que el vocablo Cava pierde intensidad para ganarlo la denominación 'Comtats de Barcelona' como lugar o supuesto origen geográfico del cava elaborado en los municipios de las provincias que integran Cataluña".

2º.- Puede invalidar el vínculo a que se refiere el artículo 93, apartado 1, letra a), inciso i) del reglamento (UE) 1308/2013. "De la lectura del 'Vínculo' en el nuevo pliego de condiciones se aprecia que existe una total omisión que justifique las distintas zonas geográficas y unidades geográficas menores de nuevo cuño y el nexo causal que existe, aunque sea por mera aproximación, entre ellas y los nuevos nombres propuestos es inexistente".

3º.- Provoca nuevas restricciones de comercialización del producto, ya que el cava elaborado en Requena no puede anunciarse ni identificarse como hasta ahora venía haciendo como "Cava de Requena".

b) La Dirección General no acierta en cuanto al control que ejerce y no "debía tolerar que a [Requena] se le deniegue el derecho a darse a conocer con el nombre que por tradición, arraigo y notoriedad se la conoce". Cita al efecto la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Quinta, número 1751/2020, de 16 de diciembre de 2020, dictada en el recurso 382/2019, sobre la necesidad de valorar los intereses de las minorías afectadas.

c) No se produce confusión con los productos de la DOP Utiel-Requena. No se ha apreciado tal cosa respecto de otras de las unidades menores creadas como "Penedés" o "Cariñena". El consumidor medio "identifica a la perfección el CAVA de lo que es cualquier otro vino espumoso, sea cual fuere su método de elaboración, o la denominación de origen que lo produzca, siempre que figure el vocablo Cava en la etiqueta de manera bien destacada. No hay confusión, no hay afectación, y en el caso del Cava, no hay que sustituir el nombre ni el apellido de nadie por un código postal". El argumento carece de sentido, máxime cuando se han autorizado marcas para Cava con el nombre de Requena, como "Señorío de Requena" y "Dominio de Requena".

Finalmente, insiste en la procedencia del reconocimiento de "Requena" como unidad geográfica menor en virtud de los argumentos desarrollados con anterioridad.

CUARTO. Recurso de la Generalitat Valenciana.

La demanda presentada por esta Administración Pública se funda en los siguientes motivos:

a) Nulidad de la resolución impugnada por concurrir la causa de recogida en el artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 14 y siguientes del Reglamento Delegado 2019/33, de la Comisión. Se argumenta que la aprobada no es una modificación normal, sino una modificación de la Unión. "Además de no incluir en el pliego aprobado la unidad geográfica menor de Requena, en el apartado 3 y 4 del pliego de condiciones poniendo en duda la existencia del vínculo. También en el punto 8 del apartado iii, antepenúltimo párrafo del pliego de condiciones se señala que en los tapones de tiraje de las botellas con derecho a la indicación de zona llevarán impresa la zona de producción si bien en ellas no se incluye Requena. Esta prohibición alcanza también a las etiquetas y a la dirección del productor impreso en las mismas, en las que se debe sustituir por un código alfanumérico o postal".

b) Nulidad de la resolución impugnada por vulneración de lo dispuesto en el artículo 47. 1 a) de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 14 de la Constitución Española. Se ha producido una clara discriminación entre los productores de cava de Requena y los productores de otras zonas de España. Los tapones de tiraje y etiquetas no podrán incluir impresa esta zona mientras que sí lo podrán hacer otras zonas que hagan referencia a las unidades menores geográficas que sí se hayan aprobado, como en el caso de "Comtats de Barcelona". En ese caso, además, "se está tergiversando el 'vínculo' del producto con su región productora en los términos que viene definido en la norma comunitaria ( Reglamento 1308/2013), pues en dicha zona geográfica hubo históricamente hasta doce condados distintos (Urgel, Cerdeña, entre otros, que eran conocidos como Comtats de Barcelona, siendo Barcelona un condado más). Además, vulnera la necesaria protección de los consumidores ( art. 92 Reglamento 1308/2013), siendo obligación de la DOP Cava y del Ministerio proporcionar a todos los operadores condiciones de competencia leal.

c) Nulidad de la resolución impugnada por falta de motivación y arbitrariedad. No se justifica por qué se deniega la inclusión de Requena como unidad geográfica menor y sí se incluyen otras como la ya indicada Comtats de Barcelona.

La propia resolución impugnada reconoce que nos encontramos ante una decisión de la Administración y que las posibilidades incluidas en el artículo 55 del Reglamento 2019/33 son discrecionales. Sin embargo, adolece de falta de motivación y "resulta además manifiestamente arbitraria dado que la potestad discrecional ha sido ejercida sin que haya quedado sobradamente justificada la oportunidad y conveniencia de no incluir a Requena en una unidad geográfica menor y sí hacerlo con otros municipios".

El Ministerio de Agricultura se ampara en que la decisión ha sido propuesta por el Consejo Regulador del Cava, pero ello no dota de mayor legitimidad a la decisión adoptada, teniendo en cuenta "que este órgano está compuesto exclusivamente por bodegas ubicadas en la subzona de Comtats de Barcelona"; y, en segundo lugar, es cierto que el Consejo regulador puede proponer subzonas, pero ello no puede servir de excusa para prohibir otras que se proponga cuando además cumplen con los requisitos legalmente establecidos".

La Dirección General de la Industria Alimentaria hace caso omiso de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Quinta, número 1751/2020, de 16 de diciembre de 2020, dictada en el recurso 382/2019, antes citada. Debe estar atenta a la protección de los derechos de las minorías.

d) El reconocimiento de Requena como unidad geográfica menor se adecúa a la normativa aplicable. A su juicio, la coincidencia parcial con el nombre de la DOP Utiel-Requena no genera confusión de ningún tipo. Se dan al respecto varias razones:

1ª.- No existe ninguna denominación de origen que se identifique con el nombre de la subzona o unida geográfica menor, sino que la confrontación se produciría entre una denominación de origen y una unidad geográfica menor que identifica sus espumosos "Cava" con la mención "Requena" desde que el Tribunal Supremo incluyó por Sentencia tal término municipal.

2ª.- La DOP Cava, desde su creación en 1986, y en su primera normativa, siempre se ha identificado y zonificado por términos municipales, lo que autoriza literalmente el apartado tercero del artículo 55 del Reglamento delegado (UE) 2019/33, de la Comisión, de 17 de octubre de 2018 (y los reglamentos que le precedieron).

3ª.- En la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1989 ( STS 1893/1989), se reconoce que en este municipio se venía elaborando cava. Según esa Sentencia, era discriminatorio no incluir "por derecho propio" el término municipal de Requena dentro de la región del cava por disponer de viñedos aptos para producir y elaborar cava y así reconocidos por el propio Consejo Regulador, entonces denominado "De los Vinos Espumosos".

4ª.- Se cumplen los requisitos para aplicar la homonimia. El artículo 100 del Reglamento (UE) 1308/2013, ya citado, permite los nombres homónimos; y debe tenerse en consideración que no conlleva una prohibición absoluta, sino una prohibición relativa de empleo de nombres coincidentes en tanto en cuanto exista o pueda existir riesgo de confusión en el consumidor.

Es innegable la coexistencia pacífica del empleo del nombre de Requena en las denominaciones de origen Cava y Utiel-Requena, como la inexistencia o aprovechamiento de la reputación ajena por parte de ninguna de las dos. La DOP Cava tiene autorizadas las marcas "Señorío de Requena" y "Dominio de Requena", además de cientos de etiquetas que se identifican con el nombre de "Requena" a los cavas elaborados en la zona geográfica identificada por el nombre de este término municipal.

Desde el punto de vista de los derechos adquiridos, se arrebata el nombre a una zona productora que es conocida por todos con el nombre del término municipal donde se asienta. Prohibir el nombre de Requena en etiquetas o marcas produciría enormes daños, que se traducen en términos económicos en las inversiones en marketing y publicidad. Cita al efecto la "feria del cava Valenciano de Requena", que se celebra en el Mercado de Colón de Valencia todos los años a finales de noviembre; la existencia de la "Asociación de Elaboradores de Cava de Requena"; el nombramiento anual de "Embajador del Cava de Requena" a primeros de diciembre con participación todos los años del Molt Honorable President de la Generalitat; la participación de las bodegas elaboradoras de Cava con el programa anual financiado por la Generalitat Valenciana denominado "El Nadal es Valençia", en el que se publicita como producto estrella el cava de Requena, junto con el turrón de Jijona, entre otros; y un sinfín de eventos que, bajo la marca "Cava de Requena", que se vienen celebrando en esa Comunidad Autónoma todo el año, con participación económica de la Generalitat Valenciana.

Desde un punto de vista comercial, la zona productora de Requena ha llevado a la Comunidad Valenciana a convertirse en la segunda región española productora de cava, además de estar dotada de una superficie arable, prácticas culturales, altitud, condiciones edafológicas y climáticas que garantizan la calidad del cava obtenido de los viñedos allí ubicados.

No hay, en fin, confusión ni riesgo de asociación alguno del cava elaborado en Requena respecto de cualquier otro producto vínico elaborado en la DOP Utiel-Requena. Cualquier consumidor medio sabe que el Cava de Requena es igual al cava que se elabora en Villafranca del Penedés (que nadie confunde con los espumosos de la DOP Penedés o el Escumós Corpinnat elaborado en el Penedés, o Classic Penedés) o en Sant Sadurní D'Anoia. Esta coexistencia está constatada por la DOP Cava y por el propio Ministerio de Agricultura habiendo sido notoria, ininterrumpida, pacífica y tradicional desde 1982.

La identificación de este Cava con otro nombre, distinto al de Requena, sería un manifiesto intento de confundir al consumidor, a lo que se añade la conformidad del Consejo Regulador de la DOP Utiel-Requena.

QUINTO. Contestación del Abogado del Estado.

Podemos sistematizar la posición de la Abogacía del Estado de acuerdo con las siguientes consideraciones:

A) Tras exponer los antecedentes fácticos que estima relevantes, plantea dos cuestiones previas.

a) Aduce, en primer término, que la posición procesal de la Generalitat Valenciana es la de un simple coadyuvante. En consecuencia, a su juicio, "debe rechazarse " ad limine litis, el escrito por el que la Generalitat Valenciana solicita la anulación de la resolución de la Dirección General de la Industria Alimentaria de 10 de junio de 2021 y de la Resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 3 de septiembre de 2021, por la que, según indica aquélla en su escrito (pues lógicamente este documento no obra en el expediente administrativo), se rechazó el requerimiento previo realizado al amparo de lo dispuesto en el artículo 44 de la LJCA".

b) En segundo lugar, reitera la solicitud de suspensión del procedimiento hasta que se tramite y resuelva el recurso interpuesto por la Asociación recurrente ante el TJUE (T-732/2021). Argumenta que aunque el recurso de anulación "se dirija contra la comunicación del acuerdo de la DG de Política Alimentaria a la Comisión Europea realiza en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 17.2, párrafo segundo, del Reglamento delegado (UE) 2019/33, comunicación que lógicamente tuvo lugar con posterioridad a la publicación de ese mismo acuerdo en el BOE, materialmente se trata exactamente del mismo acuerdo, y el motivo de impugnación es también el mismo y se refiere, precisamente, a cuál es el órgano competente, si las autoridades nacionales o las comunitarias, y el procedimiento a seguir para tramitar la modificación del pliego de condiciones de la DOP Cava planteada por su Consejo Regulador".

B) A continuación contesta a la demanda formulada por Dominio de la Vega, S.L. con los siguientes argumentos:

a) No estamos ante una modificación del Pliego de Condiciones de la DOP "de la Unión", sino ante una modificación "normal", por lo que el procedimiento seguido por la Administración en su tramitación ha sido el reglamentariamente establecido para ello. Los cambios del pliego no afectan a los apartados c) y d) del artículo 14.1 del Reglamento (UE) 2019/33.

La no creación de una unidad geográfica menor con la denominación "Requena", no afecta en modo alguno al vínculo a que se refiere el artículo 93 del Reglamento (UE) 1308/2013, dado que éste consiste en demostrar qué factor de calidad o característica concreta del vino se debe a qué factor natural y humano que se da en toda la zona geográfica delimitada por la DOP en cuestión. La mejor manifestación de ello es que el artículo 7 del pliego de condiciones de la DOP Cava, que es el que se refiere al vínculo, no se modifica.

La zonificación voluntaria del área geográfica de una DOP en unidades geográficas menores -que no forma parte del contenido obligatorio del pliego- no requiere establecer o justificar el vínculo de éstas con las características o la calidad del Cava producido en las mismas. Cuando se determinan unidades geográficas menores, de conformidad con el artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33, el único requisito es que las mismas se delimiten con precisión en el pliego de condiciones. Por tanto, la modificación aprobada no puede invalidar el supuesto vínculo alegado entre el Cava producido en Requena y la localidad misma, porque el mismo es inexistente. El "vínculo" se refiere a la totalidad de la DOP Cava, y viene constituido por la relación entre las características del cava y los factores naturales y humanos de la zona geográfica de la totalidad de la DOP Cava, y no de cada unidad geográfica menor.

Nunca ha existido en la DOP "Cava" una unidad geográfica menor con la denominación "Requena", por lo que los recurrentes nunca han tenido derecho a utilizar dicha designación; y si lo han hecho de facto, ha sido contraviniendo las normas nacional y comunitaria en vigor.

Es la falta de consenso en el sector lo que ha determinado la no aprobación de la unidad menor. La propuesta inicial del Consejo Regulador de la DOP Cava preveía la creación de una zona (unidad geográfica menor) constituida exclusivamente por el municipio de Requena con la denominación "Altos de Levante". La Generalitat Valenciana se opuso a la inclusión de este término sin proponer otra denominación alternativa, por lo que el Consejo modificó la propuesta suprimiendo dicha zona. Ante el "bloqueo" de la Generalitat Valenciana, la Dirección General de la Industria Alimentaria actuó con arreglo a los principios de eficiencia y pro actione, convocando la Mesa de Coordinación de la Calidad Diferenciada, que, por mayoría de sus miembros, acordó proponer continuar la tramitación del procedimiento con el cambio introducido por el Consejo Regulador en su reunión de 22 de diciembre de 2020.

Tampoco se aprecia ninguna vulneración del apartado d) del artículo 14.1, ya que ninguna de las modificaciones del pliego de condiciones lleva aparejadas nuevas restricciones de comercialización del producto.

b) Inexistencia de infracción del artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33.

Se insiste en que la inclusión de una unidad geográfica menor en el pliego de condiciones de una DOP es algo voluntario.

Las modificaciones del pliego de condiciones aprobadas, en lo que se refiere a unidades geográficas menores, han consistido en agrupar la zona de producción de cava en Cataluña bajo el término "Comtats de Barcelona"; la del cava producido en Aragón y La Rioja bajo el término "Valle del Ebro"; y bajo el término "Viñedos de Almendralejo" el cava producido en Extremadura. Esa modificación cumple con lo establecido en el citado art. 55. No es cierto que se haya hecho desparecer "una zona productora de Cava, como es la zona de Requena muy conocida por el consumidor (más de once millones de botellas de ventas, además del vino base cava a granel que se elabora)", porque nunca ha existido anteriormente como tal. La STS 1893/1989, así como la similar STS 15069/1989, ambas de 14 de marzo de 1989, se limitan a reconocer el derecho de dos productores ubicados en Requena para producir vino amparado por la denominación Cava; sin que se avale ningún derecho a que en la producción figure la denominación "Requena".

c) Respecto de los restantes argumentos empleados por Dominio de la Vega, S.L., el Abogado del Estado razona:

1º.- La no inclusión en la propuesta de modificación del pliego de una unidad geográfica menor limitada a los productores de cava de Requena no supone ninguna vulneración de los derechos de las minorías; antes al contrario, fue la actitud obstruccionista de los productores integrados en la Asociación recurrente y la negativa de la Generalitat Valenciana a aceptar la denominación propuesta.

2º.- La supuesta "afectación de los derechos de propiedad intelectual de la DOP "Utiel-Requena", "no constituye el fundamento de la decisión de continuar adelante con la tramitación del procedimiento de modificación del pliego sino que se hace 'a mayor abundamiento', por lo que la corrección o incorrección de la misma no puede servir de fundamento a la estimación del recurso".

3º.- Finalmente, en cuanto el riesgo de confusión, el hecho de que la DOP "Utiel-Requena" produzca también vinos espumosos elaborados por el mismo método tradicional que el cava, conlleva esa posibilidad de que un consumidor medio confunda esos productos con los que pudieran comercializarse bajo la DOP "Cava de Requena".

d) En cuanto a la pretensión de plena jurisdicción formulada por la mercantil recurrente, argumenta que no cabe este tipo de pretensiones "sin solicitar al propio tiempo la declaración de nulidad y/o la anulación de las resoluciones recurridas, algo que en el caso de esta pretensión "alternativa" (no "subsidiaria") no se hace; y por otra parte porque no es posible, en el marco del presente recurso, pretender que se reconozca a la recurrente un Derecho cuya preexistencia no se ha acreditado oportunamente y cuyo reconocimiento en los términos planteados en el suplico no ha sido objeto de previa solicitud en vía administrativa, ya que ello supondría desviación procesal. Lo que se discutía en vía administrativa y se discute en el presente recurso es si la Administración actuó conforme a Derecho al autorizar y dar publicidad a la modificación del pliego de condiciones de la DOP Cava planteada por su Consejo Regulador; y lo que se solicitaba en vía de recurso de alzada era "que se incorporase la unidad geográfica menor de Requena para los cavas producidos en Requena"; y, por lo tanto, "en la negada hipótesis de la estimación de alguno de los recursos interpuestos contra tal decisión, lo único que procedería para el restablecimiento de la situación jurídica individualizada sería que se acordarse la retroacción del procedimiento al momento en el que la Administración admitió la propuesta modificada del Consejo Rector que excluía la unidad geográfica menor proyectada de la propuesta inicial de modificación del pliego de condiciones".

C) Finalmente, respecto de la demanda formulada por la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, efectúa la Abogacía del Estado los siguientes alegatos:

a) En relación con el procedimiento escogido, se remite a lo argumentado con anterioridad.

Añade que el hecho de que los productores de vino espumoso de la DOP Cava situados en el término municipal de Requena no puedan incluir en sus tapones, etiquetas o contraetiquetas la mención "Requena" no implica ninguna restricción nueva a la comercialización del producto; producto que -recordémoslo- no es el "Cava de Requena" -que no existe como tal-, sino el vino con DOP Cava.

A estos efectos, recuerda una vez más que no existía una unidad geográfica menor previa formada por los terrenos del municipio de Requena dedicados a la producción de cava; que la no inclusión de la cuarta unidad geográfica menor se debió a la negativa de la Comunidad Valenciana y de la Asociación actora a aceptar el nombre propuesto, y a su empecinamiento en que en la denominación figurase el término "Requena"; y que es posible la incorporación al pliego de la unidad geográfica menor mediante una nueva propuesta de modificación del mismo por parte del Consejo Regulador que puede llevarse a cabo en cuanto las partes en conflicto se pongan de acuerdo sobre qué denominación debe darse a la misma.

b) Respecto de la aducida falta de motivación y de congruencia, e infracción del ordenamiento jurídico con lesión del principio general del derecho de igualdad y no discriminación, arguye:

1º.- La supuesta falta de motivación por no contener explicaciones sobre el carácter "normal" de las modificaciones, no sería predicable de la resolución objeto del presente recurso, sino de la que es objeto del procedimiento ordinario 425/2021 seguido ante esta misma Sala y Sección.

2º.- En relación con el principio de igualdad, no concurre término válido de comparación. Los ejemplos de homonimia parcial que se indican ni se refieren a denominaciones de origen protegidas respecto de las que sea competente la Administración General del Estado por afectar a términos municipales de más de una Comunidad Autónoma; ni en ellos se da la circunstancia singular y específica aquí concurrente de que se pretenda que una unidad geográfica menor de nueva creación de una denominación de origen protegida disponga de una denominación coincidente parcialmente con la de otra denominación de origen protegida que produce también vinos espumosos de calidad elaborados por el método tradicional en el mismo término municipal que los terrenos que deben formar parte de esa unidad geográfica menor.

3º.- Respecto de la aducida infracción del principio general del derecho de veracidad y otros principios básicos del marco normativo del derecho agrario y normativa nacional y europea, invalidando el vínculo con la zona geográfica de origen (Requena) y generando nuevas restricciones de comercialización del Cava de Requena, se remite a lo ya argumentado.

No existe ningún derecho adquirido por parte de los productores de vino espumoso con DOP Cava ubicados en el término municipal de Requena a utilizar la denominación "Cava de Requena".

c) Por lo que se refiere a la pretensión de que la Sala condene a la Administración a incluir en la propuesta de modificación del pliego de condiciones de la DOP Cava "la creación en el apartado 4 de la zona/subzona Requena como unidad geográfica menor", argumenta que, de aceptarse la misma "no sólo se estaría obligando a la Administración a asumir una competencia que corresponde en exclusiva al Consejo Regulador de la DOP ( artículo 15 de la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supra-autonómico), y a incluir en una propuesta de modificación del pliego de una DOP una mención meramente facultativa, sino que además se estaría infringiendo " mutatis mutandi" lo dispuesto en el artículo 71.2 de la LJCA, según el cual " los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados".

SEXTO. Contestación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Cava.

Podemos sintetizar el contenido de su posición de acuerdo con lo que sigue:

a) En primer lugar, pone en cuestión de legitimación activa de la Asociación recurrente, al afirmar que la modificación del pliego recurrida no le causa perjuicio.

b) Seguidamente, argumenta el citado organismo que el motivo por el cual no se ha establecido "una denominación de unidad geográfica menor para el vino espumoso con la DO Cava elaborado en la Comunidad Valenciana, es porque no se ha llegado a un consenso en su denominación, en aras de proteger el interés de todas las partes y de no causar un riesgo de confusión en el consumidor". Requena no puede ser adoptada porque coincide parcialmente con el nombre de otra denominación de origen protegida para el mismo tipo de productos, vinos espumosos, (DO Utiel-Requena"; y porque las recurrentes se han empeñado en que tiene que ser ese nombre y no otro.

El riesgo de confusión se produce por la identidad parcial en el nombre "Requena", y el hecho de que los campos de aplicación son idénticos. En este sentido, el pliego de la DO Utiel-Requena establece, en su sección de características organolépticas, como principales tipos de vinos de esa DO, los vinos espumosos de calidad y vinos espumosos aromáticos de calidad. Los anteriores son productos idénticos a los producidos bajo la DO Cava, hecho que incrementa, aún más si cabe, el riesgo de confusión en el público.

Al respecto se refiere también el Consejo Regulador a la protección reforzada para las denominaciones de origen dispensada por la legislación y la jurisprudencia europea, debido a que no se protege solo frente a la confusión o asociación directa, sino también frente al riesgo de evocación, interpretado éste en un sentido amplio.

En este sentido, cita y reproduce parte Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta) de 9 de septiembre de 2021, en el asunto C-783/19, " Champanillo", en lo que respecta al sentido de evocación y la protección conferida por el artículo 103.2 del Reglamento (UE) 1308/2013 [Apartados 49, 50, 55 y 56], y de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) 451/2019, de 18 de julio de 2019, en relación con la DO "Queso Manchego". Reconoce que, aunque se trate de marcas y denominaciones de origen, los casos anteriores son aplicables por analogía al caso que nos ocupa, puesto que ilustran la protección reforzada de que gozan las denominaciones de origen.

Explica a que si se optase por una unidad geográfica menor denominada "Requena", y alguno de los productos comercializados bajo el nombre "Utiel-Requena" o "Requena" no cumple los estándares de calidad que el público consumidor espera de cualquiera de las dos denominaciones de origen, "Cava"/"Utiel-Requena", ello comportaría un deterioro de la calidad y del prestigio de la otra denominación de origen, o incluso un aprovechamiento, contraviniendo así el artículo 103.2. a ii) del Reglamento (UE) 1308/2013.

Invoca también la Sentencia del Tribunal de Justicia UE (Sala Quinta) de 7 de junio de 2018, en el asunto C 44/17, " Glen Buchenbach", citada por la Asociación de Elaboradores, e insiste en que autorización por parte de la DO Utiel-Requena carece de eficacia, en cuanto bien de dominio público, y contraviene el propio pliego de condiciones de la propia DO Utiel-Requena.

b) En relación con la normativa de etiquetado, sostiene que la modificación del pliego de condiciones no conlleva ninguna consecuencia para los elaboradores del municipio de Requena.

Los elaboradores de cava de la Comunidad Valenciana deberán sustituir el nombre del municipio por un código postal. No obstante, dicha implicación no proviene el pliego de condiciones, sino de la legislación vigente. En concreto, del artículo 7.2 del Real Decreto 1363/2011, de 7 de octubre, por el que se desarrolla la reglamentación comunitaria en materia de etiquetado, presentación e identificación de determinados productos vitivinícolas. En todo caso, se ha establecido una moratoria de tres años, hasta el 31 de diciembre de 2024, para la adaptación de las etiquetas al nuevo pliego de condiciones.

c) La modificación cuestionada no invalida el vínculo referido en el artículo 93.1.a) i) del Reglamento (UE) 1308/2013 [ artículo 14.1 c) del Reglamento Delegado (UE) 2019/33] No se han modificado las calidades y características del vino de la DO Cava, ya que el entorno geográfico no se ha cambiado, ni tampoco sus factores naturales y humanos inherentes. De hecho, el apartado 7 del pliego de condiciones, que establece el vínculo con la zona geográfica, y más concretamente, el apartado c) que establece el nexo causal entre la zona geográfica y las características del producto, no ha sido cambiado. Además, el art. 93 se refiere a denominaciones de origen y no al nombre de una unidad geográfica menor y el art. 14.1 c) Reglamento Delegado (UE) 2019/33 se aplica si se modifican las características esenciales del producto elaborado bajo una determinada denominación (por ejemplo, el territorio de producción). La no inclusión del término Requena en el pliego de condiciones de la DO Cava no es susceptible de invalidar un vínculo que no existía con anterioridad.

Tampoco la modificación impugnada lleva aparejadas nuevas restricciones de comercialización de producto. La modificación no establece un cambio de una zona denominada "Requena" de las botellas, tapones de tirajes o contraetiquetas, porque esta zona no existía con anterioridad, ni era obligatoria su mención en las etiquetas. El cumplimiento de la normativa vigente en materia de etiquetado, en aras de proteger al consumidor, no puede considerarse como una restricción a la comercialización.

Niega el Consejo Regulador que se haya adoptado en el pliego de condiciones el nombre de una unidad geográfica menor que coincida con otra denominación de origen. Afirma que los nombres que cita la Asociación de Elaboradores son nombres compuestos que no se corresponden con zonas geográficas per se. Tampoco se ha adoptado el nombre "Penedés" para ninguna unidad geográfica menor, ni se usa el nombre "Penedés" para tal figura. Existen poblaciones dentro de la zona "Comtats de Barcelona" que llevan el nombre "Penedés", pero estos son los municipios dentro de esta zona, lo cual no tiene relación con el nombre de la unidad geográfica menor. No puede producirse una discriminación ante una situación que no es idéntica al resto de elaboradores.

d) Insiste en que no se le ha otorgado aún un nombre al producto elaborado en el municipio de Requena, puesto que no se ha llegado a un consenso. Sin embargo, dada la urgencia en aprobar la modificación del pliego de condiciones, a causa de las necesidades del sector, se optó por seguir adelante con su tramitación y, una vez se hubiese consensuado un nombre para el producto "Cava" elaborado en la Comunidad Valenciana, introducir el nombre resultante. Desde el pleno de 15 de julio de 2020, hasta el pleno de 22 de diciembre de 2020, en el que se eliminó el nombre Altos de Levante, hubo tiempo suficiente para consensuar un nombre que cumpliera con la legalidad vigente. No obstante, las partes recurrentes se aferran a un nombre que no puede adoptarse por los motivos expuestos.

Es más, como se desprende del expediente administrativo, la Comunidad Autónoma de Aragón renunció al nombre "Aragón" por el riesgo de confusión respecto a la "IGP Bajo Aragón". Este hecho claramente demuestra que se está tratando a todas las zonas de producción de forma idéntica, sin beneficiar a una respecto de otra.

e) En ningún momento se ha establecido por el Consejo Regulador que las unidades geográficas menores solo puedan corresponderse a subregiones vitícolas. Pero tampoco el artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33 establece la obligatoriedad de que la unidad geográfica menor deba coincidir con el nombre del municipio, como parecen pretender las recurrentes. La mercantil Dominio de la Vega y la Generalitat Valenciana exponen unos razonamientos acerca de la elección del nombre de zona de "Comtats de Barcelona", denominación que no es objeto de recurso. Existe consenso en relación con tal denominación y la misma se corresponde con una subregión o parte subregión vitícola, porque se refiere a los antiguos condados y territorios medievales auspiciados por el Condado de Barcelona, que engloba los territorios históricamente vinculados al mismo, lo cual es conforme con el artículo 55 del Reglamento Delegado (UE) 2019/33.

f) No existen derechos adquiridos por las recurrentes. El uso de etiquetas con la marca "Dominio de Requena" no es concluyente de la adquisición de derecho adquirido alguno y, en todo caso, el uso de "Requena" en la etiqueta de vino con la DO Cava contraviene la legislación vigente -concretamente, el artículo 103 del Reglamento (UE) 1308/2013-, no pudiéndose adquirir un derecho que contraviene la legislación, poniendo en riesgo los intereses las partes intervinientes y de los consumidores.

g) El artículo 100 del Reglamento (UE) 1308/2013 no es aplicable al caso, pues se refiere al registro de denominaciones de origen e indicaciones de origen homónimas, pero no a las unidades geográficas menores, al ser meras indicaciones facultativas.

En todo caso, si los productos de las denominaciones homónimas provienen de un mismo lugar, como sería el caso del vino con la DO Utiel-Requena y el vino con la DO Cava proveniente de la localidad de Requena, la valoración del riesgo de confusión en el consumidor debe ser más estricta al tratarse, exactamente, del mismo territorio. Si, además, se considera que son productos idénticos, esta posibilidad de confusión en el consumidor se incrementa, por lo que no se permitirá una homonimia en este caso.

h) No se vulnera el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

En relación con el art. 34 TFUE, se reitera que los productores de Requena no deberán realizar cambio alguno en el etiquetaje que se derive de la modificación del pliego de condiciones. En todo caso, un cambio en el etiquetaje no impide el acceso al mercado de un producto, dado que no constituye una restricción de comercialización alguna, ni tampoco una restricción concreta de su uso. En último término, prima la protección de las denominaciones de origen frente al riesgo de confusión.

Tampoco la omisión de dicha unidad geográfica menor restringe la competencia ( art. 101 TFUE). Los asociados de la recurrente son productores del propio producto con la DO Cava, por lo que "no hay lugar para presumir que haya un interés en perjudicar al vino con la DO Cava proveniente de la Comunidad Valenciana por parte de su Consejo Regulador".

SÉPTIMO. Sobre la posición procesal de la Generalitat Valenciana.

Como se desprende del apartado de antecedentes de esta sentencia, la Generalitat Valenciana es parte recurrente y, como tal, ha ejercitado las acciones que competen a quien demanda la tutela judicial de esta jurisdicción contencioso- administrativa.

Según se ha indicado más arriba, esa Administración Pública participó en el procedimiento administrativo de modificación del pliego de condiciones de la DOP Cava, formuló el requerimiento de revocación y modificación de la resolución originariamente impugnada, de acuerdo con lo establecido en el art. 44 LJCA, que fue respondido por la resolución de 3 de septiembre de 2021 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dictada por delegación del Secretario General de Agricultura y Alimentación. Interpuso después recurso contencioso-administrativo contra las citadas resoluciones en el plazo legalmente establecido, incoándose a resultas de ello el procedimiento ordinario nº 560/2021, luego acumulado al presente procedimiento ordinario número 530/2021 en virtud de Auto de 5 de noviembre de 2021, tal y como se ha reflejado. En el curso de este procedimiento, una vez emplazada, la Generalitat Valencina ha formulado su demanda, en tiempo y forma, ejercitando acción de anulación y de reconocimiento de una situación jurídica individualizada consistente en que "Requena" sea considerada unidad geografía menor de la DOP Cava.

Finalmente, es necesario aclarar, como advierte la propia Generalitat Valenciana, que la falta de legitimación de esa Administración Pública que apreciamos en nuestro Auto de 16 de marzo de 2022 se circunscribió a la aptitud para la interposición del recurso de reposición contra la resolución denegatoria de la medida cautelar, medida que no había solicitado dicha entidad pública sino la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena.

En suma, la Generalitat Valencia es parte demandante en igualdad de condiciones que las restantes.

OCTAVO. Sobre la suspensión del proceso por prejudicialidad.

El Abogado de Estado reitera esta solicitud, que ya fue rechaza en el Auto de 6 de abril de 2022, cuyo contenido reiteramos. Decíamos allí:

"El Diario Oficial de la Unión Europea de 24.1.2022 -C/37/44-, publica el anuncio del recurso interpuesto el 16 de noviembre de 2021 por la asociación que es también aquí recurrente - la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena- ante el Tribunal General de la Unión Europea (Asunto T-732/21) contra la Comisión Europea.

Según el referido anuncio, la pretensión de la parte recurrente es que el Tribunal General "anule, con base en el artículo 263 TFUE, la publicación de la comunicación de aprobación de una modificación normal del pliego de condiciones del "Cava", PDO-ES-A0735-AM10 (1), publicada con arreglo al artículo 17, apartado 5, del Reglamento Delegado (UE) 2019/33 de la Comisión, de 17 de octubre de 2018".

A la vista de lo anterior y de la pretensión que se esgrime en el presente proceso contencioso administrativo, la Sala no aprecia la prejudicialidad que reclama la suspensión. No solo los pleitos tienen distinto objeto, sino que el planteado ante el Tribunal General de la Unión Europea se dirige contra un acto posterior que está en línea con el acto aquí impugnado en cuanto que es consecuencia del mismo [la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea del acto de aprobación de la modificación normal del pliego de condiciones de la Denominación de Origen Protegida Cava ("DOP Cava") aquí recurrido, una vez comunicado a la Comisión]".

Debemos aclarar que ninguna de las partes -tampoco el Abogado del Estado- ha suscitado la procedencia de plantear cuestión prejudicial ( art. 267 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con las normas de Derecho de la Unión Europea sobre el procedimiento a seguir para la aprobación de la modificación del pliego de condiciones generales, normas que examinaremos a continuación.

La Sala no desconoce que le compete primariamente la interpretación y aplicación de dichas normas comunitarias ( STJUE de 9 de marzo de 1978, asunto C-106/1977, Simmenthal, apartado 16), tarea que aborda en esta sentencia, contra la que cabe recurso de casación. En todo caso, de apreciarse alguna duda interpretativa en relación con dichas normas -lo que, insistimos, no ha sido planteado por ninguna de las partes-, el cauce a seguir sería el planteamiento de cuestión prejudicial a fin de preservar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, que garantiza el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y no la suspensión que se nos pide en base a la pendencia de un procedimiento ante el Tribunal General que tiene un objeto distinto, según hemos señalado.

NOVENO. Sobre la legitimación activa de la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena.

Se ha cuestionado por el Consejo Regulador la legitimación activa de la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, alegándose que la modificación del pliego no le causa perjuicio alguno.

Debemos comenzar recordado que el apartado 1 del artículo 19 LJCA establece las reglas generales en cuya virtud la legitimación activa corresponde a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

Este criterio del "interés legítimo", más amplio que el del "interés directo" contenido en la normativa precedente, se identifica con cualquier tipo de ventaja o utilidad derivada de la reparación pretendida (entre las primeras, Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1982, de 11 de octubre). Ha sido definido por el Tribunal Supremo como el " que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los Poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando, con motivo de la persecución de los fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato" ( Sentencia de 1 de julio de 1985), enlazándose el título legitimados con el que se deriva para el particular " un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio)" ( Sentencias de 7 de febrero de 1989, 17 de abril de 1991 o 24 de septiembre de 1992).

Dicho en otras palabras, según establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 173/2004, de 18 de octubre, " el interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como ""una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( SSTC 65/1994, de 28 de febrero [RTC 1994\65], F. 3; 105/1995, de 3 de julio [RTC 1995\105], F. 2; 122/1998, de 15 de junio [RTC 1998\122], F. 4; 1/2000, de 17 de enero [RTC 2000\1], F. 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" ( STC 45/2004, de 23 de marzo F. 1)".

La titularidad de un interés legítimo y, por ende, la legitimación activa de la Asociación recurrente, ha sido reconocida por la propia Administración demandada que, según hemos visto, dio curso a un inicial recurso de alzada, en primer término, tramitó y resolvió su oposición a la modificación del pliego de condiciones generales de la DOP, y, finalmente, admitió y resolvió su recurso de alzada contra la resolución aprobatoria de esta modificación. En ninguno de esos momentos se ha puesto en duda su participación en el procedimiento de modificación ni su interés en el reconocimiento de "Requena" como unidad geográfica menor dentro de la DOP Cava.

La legitimación de esa Asociación, en cuanto agrupa a elaboradores de cava, deriva también del reconocimiento efectuado por el art 105 en relación con el art. 95 del Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013. Dichos preceptos, que examinaremos a continuación, confieren a "todo grupo de productores interesados", la iniciativa, no ya para oponerse, sino para solicitar la modificación del pliego de condiciones generales de la DO. El art. 4 del Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas, reconoce esta misma legitimación a las "agrupaciones o grupos de operadores".

Finalmente, entendemos que es innegable que la modificación del pliego de condiciones de la DOP Cava, con reconocimiento de diversas unidades geográficas menores y omisión, como tal, de la de Requena, afecta negativamente a la esfera de intereses de los productores de cava del municipio de Requena, que agrupa la citada asociación.

DÉCIMO. Sobre el procedimiento escogido para la modificación del pliego.

A) Sobre esta materia es necesario considerar las siguientes normas de la Unión Europea, que aparecen escalonadas:

a) El Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y (CE) nº 1234/2007.

b) El Reglamento Delegado (UE) 2019/33, de la Comisión, de 17 de octubre de 2018, por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las solicitudes de protección de denominaciones de origen, indicaciones geográficas y términos tradicionales del sector vitivinícola, al procedimiento de oposición, a las restricciones de utilización, a las modificaciones del pliego de condiciones, a la cancelación de la protección, y al etiquetado y la presentación.

c) El Reglamento de Ejecución (UR) 2019/34, de la Comisión, de 17 de octubre de 2018, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las solicitudes de protección de las denominaciones de origen, las indicaciones geográficas y los términos tradicionales en el sector vitivinícola, al procedimiento de oposición, a las modificaciones del pliego de condiciones, al registro de nombres protegidos, a la cancelación de la protección y al uso de símbolos, y del Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a un sistema adecuado de controles.

Reproducimos a continuación las normas determinantes del procedimiento a seguir.

a) El art. 105 del Reglamento (UE) nº 1308/2013, bajo la rúbrica "Modificación del pliego de condiciones del producto", dispone:

" Los interesados que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 95 podrán solicitar autorización para modificar el pliego de condiciones de una denominación de origen protegida o de una indicación geográfica protegida, en particular para tener en cuenta la evolución de los conocimientos científicos y técnicos o para efectuar una nueva delimitación de la zona geográfica a que se refiere el artículo 94, apartado 2, párrafo segundo, letra d). En las solicitudes se describirán las modificaciones propuestas y se declararán los motivos alegados".

El art. 95 de este mismo Reglamento confiere la condición de "solicitantes" a " todo grupo de productores interesados o, en casos excepcionales debidamente justificados, un solo productor". Y añade que " en la solicitud podrán participar otras partes interesadas".

b) Por su parte, el art. 14 del Reglamento Delegado establece:

"1. A los efectos del artículo 105 del Reglamento (UE) nº 1308/2013, las modificaciones de los pliegos de condiciones se clasifican en dos categorías en función de su importancia: las modificaciones que requieren un procedimiento de oposición a escala de la Unión (en lo sucesivo, "modificaciones de la Unión") y las modificaciones que se han de tramitar a escala del Estado miembro o del tercer país ("modificaciones normales").

Se considerará modificación de la Unión aquella que :

[...]

c) pueda invalidar el vínculo a que se refiere el artículo 93, apartado 1, letra a), inciso i ), o letra b), inciso i), del Reglamento (UE) nº 1308/2013 ;

d) lleve aparejadas nuevas restricciones de comercialización del producto.

[...]

Todas las demás modificaciones se considerarán modificaciones normales".

B) Sobre la alegada invalidación del vínculo.

a) El art. 93 del Reglamento (UE) nº 1308/2013 contiene las definiciones, destacando las siguientes:

" a) 'denominación de origen': el nombre de una región, de un lugar determinado o, en casos excepcionales debidamente justificados, de un país, que sirve para designar un producto referido en el artículo 92, apartado 1, que cumple los requisitos siguientes:

i) la calidad y las características del producto se deben básica o exclusivamente a un entorno geográfico particular, con los factores naturales y humanos inherentes a él;

"b ) 'indicación geográfica': una indicación que se refiere a una región, a un lugar determinado o, en casos excepcionales debidamente justificados, a un país, que sirve para designar un producto referido en el artículo 92, apartado 1, que cumple los requisitos siguientes:

i) posee una calidad, una reputación u otras características específicas atribuibles a su origen geográfico".

b) El Considerando 8 del Reglamento Delegado se refiere al " vínculo entre la calidad y las características del producto y el entorno geográfico específico".

c) El art 5.2 del Reglamento de Ejecución (UR) 2019/34 dispone: " La descripción del vínculo a que se refiere el apartado 1, letra i), incluirá:

a) en el caso de las denominaciones de origen, la descripción del vínculo causal entre la calidad y las características del producto y el medio geográfico, con sus factores naturales y humanos inherentes, a los cuales están esencial o exclusivamente ligadas, incluidos, en su caso, los elementos de la descripción del producto o del método de producción que justifiquen el vínculo".

A partir de las normas anteriores, la Sala estima que procede desestimar este motivo.

Según se ha puesto de manifiesto, la modificación aprobada no afecta a la descripción del vínculo contenida en el artículo 7 del pliego, que permanece inalterado. La creación de unidades geográficas menores, escalonadas en zonas y subzonas, no ha venido acompañada de la modificación de la descripción del vínculo, de manera que se ligue causalmente cada una de dichas áreas geográficas, con sus factores naturales y humanos, a la calidad y características del cava elaborado en ellas. El vínculo, según la descripción de este artículo 7 del pliego, se mantiene referido al producto "cava" respecto de la totalidad del área geográfica que comprende la DOP Cava,

A la vista de todo lo anterior, la Sala entiende que, en cuanto la modificación del pliego de condiciones de la denominación de origen consiste en una omisión -la creación de una unidad geográfica menor- no puede afectar a un vínculo inexistente con anterioridad. Dicho en otros términos, no cabe invalidar ni suprimir algo que no existe.

C) Sobre las supuestas nuevas restricciones a la comercialización del producto.

La modificación del pliego de condiciones tampoco supone, a juicio de este Tribunal, nuevas restricciones de comercialización del producto.

Aun cuando, en la tesis de los recurrentes, consideráramos como "restricciones de comercialización" los perjuicios alegados sobre el etiquetado -en el que no se podrá expresar "Requena"-, lo cierto es que tampoco hay aquí novedad. Hemos de insistir en que la modificación del pliego de condiciones de la denominación de origen impugnada consiste en una omisión, lo que es inconciliable con la idea de innovación. Cuestión diferente, que examinaremos más adelante, y que no concierne al procedimiento sino al fondo de la decisión, es si dicha omisión provoca una merma jurídicamente relevante -por injustificada o por implicar un agravio comparativo- de las condiciones de comercialización respecto de los productores de cava de otras áreas territoriales, a las que sí se les reconoce la condición de unidades geográficas menores dentro de la denominación de origen Cava.

DECIMOPRIMERO. Sobre el procedimiento de "modificación normal" y el control que corresponde ejercer a la Administración del Estado.

Una vez que hemos validado el procedimiento aplicable para la modificación de que se trata, cabe ahora dilucidar sobre el contenido de la potestad atribuida a la Administración del Estado respecto de la aprobación de las modificaciones del pliego de condiciones. A tal fin, distinguimos entre el control que compete a esta Administración con carácter general y, específicamente, el que cabría ejercer respecto de la creación de unidades geográficas menores.

A) El control que corresponde a la Administración del Estado respecto de estas "modificaciones normales" se encuentra regulado en el art. 17 del Reglamento Delegado. Dispone este precepto:

" 1. Las modificaciones normales deberán ser aprobadas y hechas públicas por los Estados miembros a los que corresponda la zona geográfica de la denominación de origen o la indicación geográfica.

Las solicitudes de aprobación de una modificación normal del pliego de condiciones deberán presentarse a las autoridades del Estado miembro al que corresponda la zona geográfica de la denominación o la indicación. Los solicitantes deberán cumplir las condiciones establecidas en el artículo 95 del Reglamento (UE) nº 1308/2013 . Si la solicitud de aprobación de una modificación normal del pliego de condiciones no procede del solicitante que haya presentado la solicitud de protección del nombre o nombres a que se refiere el pliego de condiciones, el Estado miembro ofrecerá a ese solicitante la oportunidad de formular observaciones sobre la solicitud, si ese solicitante sigue existiendo.

La solicitud de modificación normal contendrá una descripción de las modificaciones normales, incluirá un resumen de los motivos por los que son necesarias las modificaciones y demostrará que las modificaciones propuestas pueden calificarse de normal de acuerdo con el artículo 14 del presente Reglamento.

2. Si el Estado miembro considera que se cumplen los requisitos del Reglamento (UE) nº 1308/2013 y las disposiciones adoptadas en virtud del mismo, podrá aprobar y hacer pública la modificación normal. La decisión de aprobación incluirá el documento único consolidado modificado, cuando proceda, y el pliego de condiciones consolidado modificado.

Una vez se haya hecho pública, la modificación normal será aplicable en el Estado miembro. El Estado miembro comunicará las modificaciones normales a la Comisión en el plazo máximo de un mes a partir de la fecha en que se haya hecho pública la decisión nacional de aprobación.

[...]

4 . La comunicación de modificaciones normales se considerará debidamente completada cuando cumpla lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/34.

5. En caso de que la modificación normal entrañe la modificación del documento único, la Comisión publicará la descripción de la modificación normal a que se refiere el artículo 10 del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/34 y el documento único modificado en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C, en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se reciba la comunicación del Estado miembro, del tercer país o del productor único o agrupación de productores de un tercer país.

6. En caso de que la modificación normal no entrañe la modificación del documento único, la Comisión hará pública, a través de los sistemas de información mencionados en el artículo 32 del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/34, la descripción de la modificación normal en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se reciba la comunicación del Estado miembro, del tercer país o del solicitante establecido en el tercer país.

7. Las modificaciones normales serán aplicables en el territorio de la Unión una vez hayan sido publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C, o hechas públicas por la Comisión en los sistemas de información a que se refiere el artículo 32 del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/34".

En el ámbito interno, el Real Decreto 1335/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la tramitación de las solicitudes de inscripción de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas en el registro comunitario y la oposición a ellas, regula el procedimiento nacional para la tramitación de las solicitudes de modificación del pliego de condiciones de las denominaciones de origen ya inscritas en el registro comunitario correspondiente.

Después de regular el contenido de las solicitudes de modificación, la documentación que deben incorporar, la comprobación inicial y su publicación, establece un trámite de oposición, abierto para " cualquier persona física o jurídica establecida o que resida legalmente en España, cuyos legítimos derechos o intereses considere afectados" (art. 10), en el que se da entrada a las "comunidades autónomas afectadas", y que habrá de culminar con el dictado de una " resolución motivada en todo caso" (art. 13). El art. 14.2 especifica que " transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento de oposición sin que se haya dictado y notificado la correspondiente resolución, la solicitud de registro se entenderá desestimada, por afectar al reconocimiento de un bien de dominio público".

B) Sobre el control de la creación de unidades geográficas menores, el art 120 Reglamento (UE) nº 1308/2013, bajo el título " indicaciones facultativas", establece:

"1 . El etiquetado y la presentación de los productos a que se refieren los puntos 1 a 11, 13, 15 y 16 de la parte II del anexo VII podrán contener, en particular, las indicaciones facultativas siguientes:

[...]

g) en el caso de los vinos acogidos a una denominación de origen protegida o una indicación geográfica protegida, el nombre de otra unidad geográfica menor o más amplia que la zona abarcada por la denominación de origen o la indicación geográfica.

Por su parte, el artículo 55 del Reglamento Delegado, bajo la rúbrica, " Referencia a nombres de unidades geográficas menores o más amplias que la zona abarcada por la denominación de origen o indicación geográfica protegida", dispone:

"1 . De conformidad con el artículo 120, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) nº 1308/2013 y sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 45 y 46, únicamente los productos vitivinícolas acogidos a una denominación de origen protegida o indicación geográfica protegida o a una indicación geográfica de un tercer país podrán llevar en la etiqueta una referencia al nombre de una unidad geográfica menor o más amplia que la zona de la denominación de origen o la indicación geográfica.

2. Cuando se haga referencia a nombres de unidades geográficas que sean menores que la zona abarcada por la denominación de origen o la indicación geográfica, el solicitante deberá delimitar con precisión la zona de la unidad geográfica en cuestión en el pliego de condiciones del producto y el documento único. Los Estados miembros podrán establecer normas relativas al uso de estas unidades geográficas.

[...]

3. El nombre de una unidad geográfica menor o más amplia que la zona abarcada por la denominación de origen o la indicación geográfica o las referencias a la zona geográfica se referirán a:

a) una localidad o un grupo de localidades;

b) un municipio o parte de municipio;

c) una subregión o parte de subregión vitícola;

d) una zona administrativa".

De estos preceptos se desprende que la creación de unidades geográficas menores es puramente facultativa o discrecional, pero la iniciativa no es competencia exclusiva del Consejo Regulador, pudiendo corresponder a los solicitantes a que se refiere el art. 95 del Reglamento (UE) nº 1308/2013. Por tanto, la propuesta de modificación del pliego de condiciones para la creación de unidades geográficas puede proceder de los productores interesados, y en el procedimiento de modificación pueden intervenir, a pesar de la confusión a que se presta el artículo 11 del citado Real Decreto 1335/2011, sobre "causas de oposición", otros productores igualmente interesados, en su condición de personas físicas o jurídicas cuyos legítimos derechos o intereses están afectados, además de las comunidades autónomas afectadas.

En este punto, es posible traer a colación el razonamiento contenido Sentencia de la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo, de 16 de diciembre de 2020 (recurso 382/2019), invocada por varias de las partes recurrentes, sobre la necesidad de valorar por parte de la Administración los intereses de las minorías afectadas por las decisiones de los Consejos Reguladores de las DDOOPP.

Según esta Sentencia, el principio democrático en la elección del órgano , "no quiere decir que queden bajo el amparo de los elegidos la salvaguarda de todos los afectados, la invocación del estatuto de las minorías es un ejemplo claro de esos efectos". Continúa diciendo el Tribunal Supremo que el carácter vinculante de determinadas recomendaciones -que era lo enjuiciado en aquel asunto- " comporta desconocer los derechos de las minorías afectados por ellas. Las recomendaciones deben valorar todos los intereses afectados, también los de quienes no puedan o no estén representados en los órganos de gestión. No se quiere decir que estos órganos no puedan y deban tomar en consideración esos intereses de todos los afectados, pero debe evitarse ese riesgo que se ve debilitado al sustraer la competencia a la Administración para que decida, con libertad de criterios, sobre la propuesta de recomendación, porque, en otro caso, ciertamente que, como se denuncia en la demanda, se pueden vulnerar los derechos de las minorías, vulnerando el artículo 14 de la Constitución ".

Trasladando cuanto antecede a las circunstancias del caso, relatadas más arriba, tenemos que, ante la oposición manifestada por la Asociación recurrente y apoyada por la Comunidad Autónoma Valenciana, el órgano administrativo llamado a resolver no habría de limitarse a un control puramente formal de la modificación propuesta por el Consejo Regulador, como señala el informe de la MCCD. Entendemos que dicho control no puede detenerse en la subsanación de aspectos meramente formales o procedimentales ni en la comprobación externa de corrección de la propuesta del Consejo Rector, como se dice en dicho informe. Por el contrario, el control, necesariamente, habría de extenderse a la resolución de la controversia suscitada por la creación de la unidad geográfica menor "Requena", según el debate planteado. Admitir lo contrario implicaría desconocer los derechos de la minoría afectada y menospreciar el papel de la Administración, llamada a tutelar cualesquiera intereses dignos de protección, en la modificación de los pliegos de condiciones de las denominaciones de origen. Sería tanto como condenar a la irrelevancia al trámite de oposición y a la participación de los interesados en dicho procedimiento de modificación.

La potestad que ejerce aquí la Administración del Estado permitiría, por tanto, resolver ese debate mediante la inclusión solicitada de esa unidad geográfica menor, lo que no se niega por ninguna de las partes en este proceso.

Resulta significativo respecto de la cuestión que estamos tratando que la resolución impugnada no se detenga en la primera razón dada para desestimar la oposición - que es la del alcance de la potestad que ejerce aquí la Administración-. En lugar de centrarse en esta, se apoya en una segunda razón, de fondo, para desestimar la creación de esa unidad geográfica menor: el riego de confusión en el mercado.

Rechazamos, por tanto, la primera de las razones en que se funda la resolución recurrida, al amparo del informe la Mesa de Coordinación de la Calidad Diferenciada.

La Sala es consciente de la dificultad a que se presta el control de las "omisiones", que, en principio, solo es posible cuando existe un deber positivo de actuar en un determinado sentido, imperativamente establecido por una norma jurídica. Examinaremos, a continuación, si existe, en el caso, un imperativo fundado en el derecho a la igualdad ( art. 14 CE), dado el reconocimiento de otras unidades geográficas menores, o en la prohibición de arbitrariedad ( arts. 9.3 y 103.1 CE).

DECIMOSEGUNDO. Igualdad en la aplicación de la Ley. Términos de comparación no válidos.

Como nos ha recordado la STC 40/2022, de 21 de marzo, " la cláusula general de igualdad ante la ley establecida en el art. 14 CE exige la razonabilidad de la diferencia normativa o aplicativa de trato. Este principio general de igualdad ha sido configurado por una reiterada doctrina constitucional como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, debe existir una suficiente justificación que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas [FJ 5 c)].

Cabe añadir que el juicio de igualdad ex art. 14 C.E exige la identidad de los supuestos fácticos que se pretenden comparar, pues lo que del art. 14 C.E deriva es el derecho a que supuestos de hecho sustancialmente iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas. La identidad de las situaciones fácticas constituye, por lo tanto, el presupuesto ineludible para la aplicación del principio de igualdad, correspondiendo a quien lo invoca la carga de ofrecer un término de comparación válido en relación al cual deba predicarse la pretendida igualdad. de acuerdo reiterada doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 212/1993, de 28 de junio, y 80/1994, de 14 de marzo).

En el caso de nos ocupa, el juicio de igualdad debe partir del examen del contenido de la modificación del pliego de condiciones en el aspecto litigioso, relativo a la creación de las unidades geográficas menores. Reproducimos a continuación dicho contenido que obra a los folios 176 a 178 del expediente administrativo:

A la vista de los cuadros anteriores y de lo alegado por las partes, que ha sido descrito también más arriba, no se aprecia la existencia de un término de comparación válido en que pueda fundarse la lesión del derecho a la igualdad que se invoca. Así:

a) No se ha adoptado en la modificación del pliego de condiciones el nombre de una unidad geográfica menor que coincida con el nombre -total o parcial- otra denominación de origen. Los nombres que cita la Asociación de Elaboradores son nombres compuestos que no se corresponden con zonas geográficas. Ni Cariñena ni Penedés son aquí zonas o subzonas.

b) "Valls d'Anoia-Foix", que se crea en la modificación del pliego como una subzona, tiene cierta conexión con "Conca del Riu Anoia", DOP que ampara vinos espumosos. Sin embargo, se trata de toda una comarca, así como de un rio, que da nombre a su cuenca y valle, y no de un único municipio, como en el caso de Requena. No obstante, volveremos sobre este punto al efectuar el juicio de arbitrariedad, pues, si no identidad, sí presenta cierta semejanza desde la perspectiva del riesgo de confusión que se invoca para no crear la zona "Requena".

c) Por su parte, la Denominación de origen del "Calçot de Valls" es una indicación geográfica protegida (IGP) que ampara productos muy distintos relacionados con esta clase de cebolleta.

d) La Denominación de Origen Protegida "Cebolla Fuentes de Ebro" se conecta con la "Subzona Alto del Ebro". Sin embargo, protegen productos muy diferentes, además de que la indicación "Ebro" no se refiere a un municipio, sino que comprende un territorio muy extenso que se extiende sobre varias Comunidades Autónomas.

e) No se ha adoptado el nombre "Penedés" para ninguna unidad geográfica menor, ni se usa el nombre "Penedés" para tal figura. Existen poblaciones dentro de la zona "Comtats de Barcelona" que llevan el nombre "Penedés", pero estos son los municipios dentro de esta zona, lo cual no tiene relación con el nombre de la unidad geográfica menor.

DECIMOTERCERO. Juicio de arbitrariedad. Reducción a cero de la discrecionalidad.

Descartada la primera de las razones dada por las resoluciones impugnadas, procede ahora examinar si la segunda razón, de fondo, esgrimida por la Administración para rechazar la creación de la unidad geográfica menor "Requena" -el riego de confusión en el mercado por la existencia de la DOP Utiel-Requena- es jurídicamente adecuada y suficiente y, por tanto, descarta la arbitrariedad.

A) Lo primero que es necesario precisar es que no se trata aquí de decidir si la confusión que se invoca es un factor impeditivo, por derivar directamente de la protección dispensada a las denominaciones de origen, sino de si constituye un argumento que, por razonable y suficiente, resulta incompatible con la arbitrariedad.

Importa aclarar, de entrada, que las resoluciones impugnadas no oponen, en contra de la creación de la unidad geográfica menor, la protección que a las denominaciones de origen dispensa el art. 103 del Reglamento (UE) 1308/2013.

El Abogado del Estado reconoce que la supuesta "afectación de los derechos de propiedad intelectual de la DOP Utiel-Requena", "no constituye el fundamento de la decisión de continuar adelante con la tramitación del procedimiento de modificación del pliego, sino que se hace 'a mayor abundamiento'". El Consejo Regulador, por su parte, si bien se refiere a la protección reforzada para las denominaciones de origen dispensada por la legislación y la jurisprudencia europea, frente a los riesgos de confusión y evocación, con cita de una sentencia del TJUE y otra de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, reconoce que tales citas se refieren a marcas y denominaciones de origen, aunque defiende su aplicación por analogía.

En todo caso, de la sentencia invocada [ STJUE (Sala Quinta) 9 de septiembre de 2021, asunto C-783/19, " Champanillo"] sobre la interpretación del artículo 103, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1308/2013, sobre el concepto de "evocación", interesa destacar que se refiere al supuesto de que "el signo utilizado para designar un producto incorpora una parte de una indicación geográfica protegida o de una DOP, de modo que se lleva al consumidor, a la vista del nombre del producto en cuestión, a pensar, como imagen de referencia, en la mercancía que se beneficia de esa indicación o de esa denominación" (apartado 55), lo que se distancia del supuesto que examinamos, en el que no está concernida una marca, y en el que la indicación facultativa "Requena" iría precedida de la indicación obligatoria "Cava", que es la que protege la denominación de origen.

No obstante, en cuanto pautas interpretativas que nos servirán para descartar el aludido riesgo de "evocación", destacamos los siguientes pronunciamientos de la citada STJUE:

a) Corresponde al juez nacional apreciar la evocación, "teniendo en cuenta, en su caso, la incorporación parcial de una DOP a la denominación impugnada, una relación fonética o visual entre dicha denominación y esa DOP, o una proximidad conceptual entre dicha denominación y esa DOP (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de junio de 2018, Scotch Whisky Association, C-44/17, EU:C:2018:415, apartado 51, y de 17 de diciembre de 2020, Syndicat interprofessionnel de défense du fromage Morbier, C-490/19, EU:C:2020:1043, apartado 26)" (apartado 58).

b) "[L]o esencial para acreditar la existencia de una evocación es que el consumidor establezca un vínculo entre el término utilizado para designar el producto de que se trate y la indicación geográfica protegida. Ese vínculo debe ser suficientemente directo y unívoco (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2018, Scotch Whisky Association, C-44/17, EU:C:2018:415, apartados 45 y 53 y jurisprudencia citada)". No cabe constatar la evocación sino "mediante una apreciación global por parte del órgano jurisdiccional remitente que incluya todos los elementos pertinentes del asunto" (apartados 59 y 60).

c) "[E]n el marco de la apreciación de la existencia de tal evocación, es preciso referirse a la percepción de un consumidor europeo medio, normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2018, Scotch Whisky Association, C-44/17, EU:C:2018:415, apartado 47 y jurisprudencia citada)" (apartado 62).

B) La Sala no aprecia riesgo de confusión ni de "evocación".

Recalcamos que la confusión que se aduce, y que, curiosamente, niega el titular del interés que se trata de proteger (el Consejo Regulador de la DOP Utiel-Requena) es el que se produciría entre una unidad geográfica menor (Requena) y una denominación de origen protegida (DOP Utiel-Requena). Además de las razones de índole procedimental y fáctico a la que haremos referencia a continuación para descartar la adecuación de este argumento, entendemos, de entrada, que el hecho de que la expresión "Requena", vaya precedida de la indicación obligatoria y destacada "Cava", como sería preceptivo, elimina cualquier posible resigo de confusión con los vinos amparados en la DOP Utiel-Requena. A nuestro juicio, pues, de acuerdo con los recurrentes, lo significativo es "Cava"; y un consumidor medio, normalmente informado, no habría de confundir un "Cava" con un "Utiel-Requena". La indicación de segundo grado (zona) añade una información adicional - nada desdeñable, por cierto, para el consumidor, según se reconoce por el propio Consejo Regulador (entre otros, en el documento nº 13 acompañado a la demanda), cuando ya se ha desvanecido cualquier riesgo de confusión.

C) Antecedentes procedimentales relevantes: la importancia atribuida a la zonificación, de la que se queda fuera "Requena".

La justificación de la propuesta inicial del Consejo Regulador figura al folio 17 del expediente administrativo. Dice así:

"(Medida 19, 20 y 21) Título: ZONIFICACIÓN. UNIDADES GEOGRÁFICAS MENORES ZONAS, UNIDADES GEOGRÁFICAS MENORES SUBZONAS (Y PARAJE) Y ETIQUETADO ZONIFICACIÓN

Descripción y motivos:

Se modifica el apartado 4 del pliego de condiciones. Afecta al documento único.

Descripción: Se establecen unidades geográficas menores en la delimitación de la zona geográfica de la Denominación de Origen: ZONAS, SUBZONAS y PARAJES CALIFICADOS.

Motivos: Uno de los aspectos que permiten un mayor y más fácil reconocimiento de valor a un vino, es su origen. La configuración territorial dispersa de la DOP CAVA, en algunas ocasiones se presenta como un inconveniente en ese sentido. Por ello, se considera necesario zonificar el territorio de la Denominación de Origen, con el fin a otorgar al consumidor y al mercado una más fácil identificación del origen del CAVA que consume, como un elemento de valor más del mismo.

Por ello, la zonificación se plantea como un atributo de valor y de calidad para aquellas bodegas que así lo consideren, para lo cual, su mención en etiqueta es en cualquier momento voluntario.

La zonificación se plantea, asimismo, en un triple nivel: en primer lugar, una zonificación marcada por grandes rasgos climáticos y geográficos, fruto de la misma configuración propia de la denominación de origen, y que lleva a delimitar cuatro zonas diferenciadas.

El segundo nivel de zonificación sería el de las subzonas, que deben venir definidas por características climáticas, orográficas, históricas o humanas específicas, que las justifiquen.

Finalmente, el tercer nivel de zonificación es el del Paraje Calificado, que viene definido por la identificación de las parcelas que lo componen, debiendo contar con características edáficas, climáticas y de cultivo propias, que lo diferencien de su entorno. Al tratarse de una zonificación ya descrita actualmente en pliegos, no es objeto del presente documento.

El uso en etiquetado de las unidades geográficas menores ZONA y SUBZONA es opcional para la bodega".

El primer dato que hacemos notar ha sido ya indicado en los antecedentes que hemos considerado relevantes: en la propuesta inicial, apartado de zonificación, aparece, en efecto, la zona "Altos de Levante" (folio 7). En cambio, en la medida 11, referida al apartado 8. b. iii del pliego, sobre "tapón de tiraje específico", figura, dentro del apartado "ZONAS", la de "Altos Requenenses: AR". Tenemos aquí una referencia inequívoca al municipio de Requena.

Destacamos que se propone y se aprueba la zonificación -división en zonas y subzonas- de la totalidad del territorio que comprende la DO Cava, lo que se publicita como innovación de valor esencial y "necesario" (así aparece también el ya citado documento nº 13 acompañado a la demanda de la Asociación), con la sola excepción de la zona de Requena, que abarca su término municipal y que se erige en la segunda zona productora de Cava en España.

Como dato especialmente relevante, resaltamos que la primera vez que sale a la luz la supuesta confusión de la que estamos tratando es en el informe de la Abogacía del Estado en la fase de tramitación de la oposición formulada por la Asociación ahora recurrente. No aparece ni en la propuesta inicial, ni -y esto es lo más importante- en el acuerdo del Consejo Regulador que decide eliminar "Altos de Levante", ante la posición, dice, de la Comunidad Valenciana.

La motivación del acuerdo del pleno de dicho organismo de 22 de diciembre de 2020, se ciñe a la indicación de que "al no haberse aportado alternativa alguna a dicha denominación [Altos de Levante], ni aceptado las propuestas efectuadas por este Consejo Regulador", se resuelve suprimir la denominación Altos de Levante, "y en consecuencia la unidad geográfica menor correspondiente, en relación con el municipio de Requena".

Cumple ahora añadir que la alternativa no era tal, sino la única posibilidad - "Requena"-, y que está clara, aunque implícita, en las alegaciones de la Comunidad Valenciana. Se desconoce el contenido de esas otras propuestas del Consejo Regulador, más allá de "Altos de Levante". Es significativo que ningún momento se alude al riesgo de confusión, que luego se erige en el criterio, único, para la defensa de su posición desfavorable a la creación de la zona "Requena".

Por otra parte, al folio 195 obra la "justificación ofrecida por comunicación de modificación normal que modifica el documento único", destinada a la Comisión Europea. Expresa lo que sigue:

" Se establecen como unidades geográficas menores en la delimitación de la zona geográfica de la Denominación de Origen: ZONAS, SUBZONAS y PARAJES CALIFICADOS. Estos últimos ya se contemplaban en el pliego, pero ahora se añade la lista de los ya reconocidos con su delimitación precisa.

Se modifica el apartado 4 del pliego de condiciones. Afecta al punto 6 del documento único.

Es una modificación normal pues no se encuadraría en ninguno de los tipos previstos en el artículo 14.1 del Reglamento (UE) 2019/33 ".

La justificación que se da es la siguiente:

" Uno de los aspectos que permiten un mayor y más fácil reconocimiento de valor de un vino, es su origen. Por ello, se considera necesario zonificar el territorio de la Denominación de Origen, con el fin a otorgar al consumidor y al mercado una más fácil identificación del origen del CAVA que consume, como un elemento de valor más del mismo.

Por ello, la zonificación se plantea como un atributo de valor y de calidad para aquellas bodegas que así lo consideren, para lo cual, su mención en etiqueta es voluntario.

La zonificación se plantea en un triple nivel: en primer lugar, una zonificación marcada por grandes rasgos climáticos y geográficos, fruto de la misma configuración propia de la denominación de origen, y que lleva a delimitar tres zonas diferenciadas.

El segundo nivel de zonificación sería el de las subzonas, que deben venir definidas por características climáticas, orográficas, históricas o humanas específicas, que las justifiquen. Finalmente, el tercer nivel de zonificación es el del Paraje Calificado, que viene definido por la identificación de las parcelas que lo componen, debiendo contar con características edáficas, climáticas y de cultivo propias, que lo diferencien de su entorno".

De nuevo, no hay expresión de la justificación del tratamiento diferenciado de la zona de Requena; de la razón por la que queda fuera de la zonificación, calificado como "aspecto necesario". Tampoco en este momento se alude al riesgo de confusión, ni en relación con la unidad geográfica que no se crea ni en relación con otras que sí se crean, como la subzona "Valls d'Anoia-Foix", que, como hemos anticipado, tiene cierta conexión con "Conca del Riu Anoia", DOP que ampara vinos espumosos. Significativamente, no se apreció en la creación de esa subzona riesgo de confusión ni de evocación.

Cabe hacer una última observación respecto del aducido comportamiento de la Comunidad Autónoma de Aragón que, según el Consejo Rector, renunció al nombre Aragón por el riesgo de confusión respecto de la "IGP Bajo Aragón".

En efecto, en el trámite de audiencia concedido a dicha Comunidad sobre la oposición formulada por la Asociación de Elaboradores de Cava de Requena, la misma presentó escrito en el que señalaba lo siguiente:

"En el caso particular de la Comunidad Autónoma de Aragón, inicialmente se propuso el nombre de Aragón para identificar la subzona de producción que comprende los municipios ubicados en Aragón. Sin embargo, teniendo en cuenta la existencia de la IGP Bajo Aragón, a pesar de que los operadores que comercializan vino al amparo de la IGP probablemente aceptasen el uso del término Aragón para identificar la subzona en la DOP Cava, se determinó la conveniencia de no vulnerar el citado art. 103, proponiendo finalmente el nombre de "Valle del Cierzo". A la vista de lo anterior, esta Comunidad Autónoma considera que no debe aceptarse la denominación Requena o Valencia como zona geográfica menor para aquellos vinos espumosos protegidos y amparados por la DOP Cava elaborados por bodegas ubicadas en Requena" (folio 137 del expediente administrativo).

Observamos al respecto que la unidad geográfica menor (zona) "Valle del Ebro" agrupa términos municipales de las Comunidades Autónomas de Aragón, la Rioja, Navarra y el País Vasco. Es obvio que dicha zona no podía llevar el nombre de Aragón. La supuesta renuncia de la Comunidad de Autónoma de Aragón venía referida, por tanto, a una subzona, lo que no es comparable con lo acontecido respecto de Requena, pues la indicación de la subzona "Aragón" habría de ir precedida de la de "Valle del Ebro" (zona), antecedido todo ello de la expresión "Cava", mientras que, en el caso de Requena, esta indicación sería inmediatamente la que sigue a "Cava". Cabría añadir que, en tales circunstancias, respecto de la subzona "Valle del Cierzo", parece justificado el escaso valor que confiere dicha Comunidad al indicativo "Aragón" para identificar los cavas de las localidades de Ainzón y Cariñena.

D) La coexistencia pacífica de los Cavas de Requena y de los vinos con DOP Utiel-Requena.

El factor fundamental y decisivo, a juicio de esta Sala, para rechazar la motivación ofrecida por las resoluciones impugnadas es la coexistencia pacífica de los Cavas de Requena y de los vinos con DOP Utiel-Requena durante casi cuarenta años, con la aquiescencia de los responsables de velar por la calidad de los productos y la protección de los consumidores (Consejos Reguladores y Administraciones Públicas).

Las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1989 (números 1893/1989 y 15069/1989) reconocieron que en la zona de Requena se venía produciendo con anterioridad al dictado de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 27 de febrero de 1986, allí impugnada, "vinos espumosos de tal calidad", que su exclusión "de la denominación de cava" se tachó de "arbitraria e injustificada" con la consecuencia de que se anuló la citada Orden " en cuanto excluye a la sociedad recurrente de continuar produciendo vinos Cava y declarando en consecuencia su derecho a producirlos e inscribirlos en él Registro 2 de la Orden de 27 de julio de 1978". En su Fundamento de Derecho Quinto señaló lo siguiente:

" El arbitrario e injustificado apartamiento del concepto de vinos espumosos cava, definido, en el Estatuto de 25 de diciembre, de 1970, de los que en la delegación española venían siendo reputados como tales, unido al hecho de que de la reglamentación comunitaria no se desprende la necesidad de que la adaptación a la misma exija la exclusión de la concreta zona en que se elaboraba cava debidamente registrado, acredita suficientemente que estamos en presencia de una limitación discriminatoria sin base alguna para establecerla y contraria a los principios consagrados en norma de rango legal pues caracterizado el vino espumoso cava porque el proceso de elaboración y crianza, desde la segunda fermentación hasta la eliminación de lías inclusive, transcurre en la misma botella en que se ha efectuado el tiraje ( artículos 21 del Estatuto del Vino aprobado por Ley 25/70 y 3 de la reglamentación de 1972) y viniendo incorporado el que producía la Cooperativa demandante en el registro dos (de cava) de los establecidos en el artículo quince de la reglamentación citada, es visto cómo la cuestionada Orden, al distorsionar el sistema español, sin razón justificativa alguna, pues la aducida no reflejaba la realidad, infringe el ordenamiento jurídico, no siendo ocioso destacar, con el designio de reforzar nuestra argumentación, que la disposición adicional, primera autoriza el etiquetado hasta el 1 de diciembre de 1986, después prorrogado, a las empresas inscritas en el Registro de Cava, bajo las normas que establecía la Orden de 27 de julio de 1972, así como la comercialización, hasta el agotamiento de existencias, de botellas etiquetadas de estos vinos, lo cual quiere dedique la propia Administración reconoce expresamente la naturaleza de tales vinos como cavas".

Con este precedente, al menos desde entonces, los cavas de Requena (DOP Cava) y los vinos con DOP Utiel-Requena han coexistido sin aparente conflicto y con la conformidad, siguiera por mera tolerancia, en lo que a los aspectos relativos al registro de marcas, etiquetado y publicitad se refiere, de Consejos Reguladores y de las Administraciones Públicas competentes.

Conviene precisar que no se trata de una cuestión de derechos adquiridos. La tolerancia en el etiquetado, publicidad etc. no genera ni el derecho a continuar con el mismo modo de proceder ni, desde luego, a la creación de una unidad geográfica menor. Ahora bien, una cosa es que no genere derechos -los aducidos derechos adquiridos- y otra distinta es que la Administración pueda desconocer esa realidad o desfigurarla al ejercer potestades discrecionales.

Contamos en los autos con abundantes elementos facticos que corroboran lo anterior: (i) dentro DOP Cava, se encuentran autorizadas las marcas "Señorío de Requena" y "Dominio de Requena"; (ii) las muestras de etiquetado contenidas en el documento 6 acompañado a la demanda de la Asociación, son expresivas del empleo de la expresión "Requena" para designar los cavas procedentes de dicho lugar; (iii) los acontecimientos relatados en la demanda formulada por la Generalitat, que ninguna de las partes demandadas ha negado, tales como la celebración de eventos para la publicidad de producto, como ferias -la "feria del cava Valenciano de Requena"- la propia existencia de la "Asociación de Elaboradores de Cava de Requena"; un premio - nombramiento anual de "Embajador del Cava de Requena"-, la participación en "El Nadal es Valençia" etc.

Insistimos en que no se ha negado por las partes demandadas ninguno de esos elementos facticos. En concreto, como señalamos en nuestro Auto precedente en materia de prueba, no se ha puesto en duda existencia y autenticidad, ni el empleo en el mercado, de las "etiquetas, contraetiquetas, marchamos y tapones de tiraje" que constan en el citado documento 6 que se acompaña a la demanda.

A todo ello hay que añadir la nada desdeñable conformidad expresada del Consejo Regulador de la DOP Utiel-Requena. Por más que la misma no sea vinculante, lo que aceptamos, no deja de ser relevante el consentimiento de la entidad llamada a defender el interés de los productores y consumidores de los vinos amparados por dicha DOP.

En la situación descrita, no nos advierten las partes demandadas de un solo episodio de ejercicio de actuaciones administrativas de verificación, inspección o sanción, de acciones judiciales de ningún tipo, ni episodio alguno de confrontación o conflicto derivado de la confusión de productos, publicidad ilícita, competencia desleal, información defectuosa al consumidor etc. Lo anterior es prueba inequívoca de no concurre riesgo de confusión alguno.

Los elementos anteriores descartan absolutamente, a juicio de la Sala, el riesgo de confusión como razón justificativa contraria a la creación de la unidad geográfica menor Requena.

DECIMOCUARTO. Estimación del recurso.

Llegados a este punto, estamos en condiciones de afirmar que nos encontramos ante un caso de "reducción a cero de la discrecionalidad", dado que no existían en realidad diversas opciones libremente utilizables por el órgano administrativo que decidió, sino que sólo cabía una única opción [por todas y entre las más modernas, SSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de julio de 2011 (Recurso: 5332/2007) y 17 de octubre de 2017 (Recurso: 3447/2015)]. Nada impide -en particular, lo dispuesto en el art. 71.2 LJCA-, por tanto, que esta sentencia ordene que se ejercite tal opción, lo que constituye, en este singular supuesto, la consecuencia impuesta por el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva y plena ( art. 24.1 CE) Como ha señalado la jurisprudencia "estaríamos ante una mera apariencia de discrecionalidad, que la labor investigadora del buen juez podrá desvelar con más o menos dificultad" [ SSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 24 de mayo de 2004 ( Recurso: 1441/2000), de14 de julio de 2004 ( Recurso: 1333/2000) y de 27 de julio de 2004 ( Recurso: 3945/2000), entre otras].

La Sala concluye que, en el contexto de la modificación del pliego de condiciones generales de la DOP Cava de que se trata, y, más en concreto, en el de la innovación relativa a las unidades geográficas menores, el reconocimiento, dentro de aquellas, de "Requena", para designar dicha zona de producción de cava, es la única opción aceptable en Derecho.

Procede, en consecuencia, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular las resoluciones recurridas en el particular impugnado y reconocer la situación jurídica individualizada que se demanda.

DECIMOQUINTO. Sobre las costas.

De conformidad con el criterio de vencimiento objetivo consagrado en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas a las partes demandadas.

(

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por todos los conceptos, habrán de satisfacer a cada una de las partes demandantes las partes condenadas al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 2.000 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación.