Sentencia Contencioso-Administrativo 276/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 859/2022 de 06 de marzo del 2023

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden 651/2022, de 6 de mayo, de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, por la que se establecían los servicios mínimos en la huelga convocada por la organización sindical AMYTS en los centros de atención hospitalaria del Servicio Madrileño de Salud.

La Orden impugnada explica que su dictado obedece a la circunstancia de que, en fecha 5 de mayo anterior, se había convocado al Comité de Huelga de AMYTS para negociar los servicios mínimos que debían establecerse durante la huelga convocada, sin que se llegase a acuerdo alguno sobre tal cuestión.

Los servicios mínimos establecidos por la Orden recurrida fueron los siguientes:

"Centros hospitalarios: Hospital "12 de Octubre"; Hospital Central de la Cruz Roja; Hospital Clínico "San Carlos"; Hospital de Getafe, Hospital del Henares; Hospital del Sureste; Hospital del Tajo; Hospital "Dr. R. Lafora"; Hospital "El Escorial"; Hospital General "Gregorio Marañón"; Hospital de Guadarrama; Hospital "Infanta Cristina"; Hospital "Infanta Leonor"; Hospital "Infanta Sofía"; Hospital "La Fuenfría"; Hospital "La Paz-Cantoblanco- Carlos III" Hospital "La Princesa"; Hospital de Móstoles; Hospital "Niño Jesús"; Hospital "Príncipe de Asturias"; Instituto Psiquiátrico "José Germain"; Hospital "Puerta de Hierro Majadahonda"; Hospital "Ramón y Cajal"; Hospital "Santa Cristina"; Hospital "Severo Ochoa"; Hospital "Virgen de la Poveda" y Centro de Transfusión.

a) Jornada ordinaria de trabajo: Con carácter general, se establecen como servicios mínimos el 50 por 100 del personal facultativo que, de acuerdo con la planificación establecida, tenga la obligación de prestar servicios cada uno de los días de huelga.

No obstante, lo anterior, se ha considerado también necesario fijar unos servicios mínimos del 100 por 100 del personal facultativo que, de acuerdo con la planificación establecida para cada uno de los días de huelga, tenga la obligación de prestar servicios en determinadas Unidades que se consideran críticas y urgentes, como son:

- Diálisis, Urgencias, Reanimación, Cuidados Críticos: se debe asegurar la actividad urgente y programada en estas unidades.

- Hospitalización: se debe garantizar el pase de visita, así como las altas hospitalarias.

- Quirófanos: se debe asegurar la realización de cirugía oncológica programada, la cirugía urgente diferida, la cirugía mayor que requiera preparación y la cirugía que necesite autotransfusión.

- Anatomía Patológica: se debe garantizar el procesado de muestras de la cirugía oncológica programada y la realización de muestras intraoperatorias.

- Hospital de día de oncología y SIDA: debe asegurarse la aplicación de tratamientos iniciados o ya indicados.

- Farmacia: debe asegurarse la preparación de los tratamientos de los pacientes de los hospitales de día y de la actividad hospitalaria.

- Diagnóstico por Imagen: se debe asegurar la realización de las exploraciones urgentes, las que requieran preparación previa ya iniciada, los pacientes oncológicos, los pacientes con parte interconsulta preferente y todas las pruebas urgentes de los pacientes hospitalizados.

- Laboratorio: debe asegurarse la atención de los tratamientos con anticoagulante oral, toma de los exudados remitidos al hospital, pacientes con preparación previa, así como el suministro de los hemoderivados a la actividad que se realice o al paciente que lo requiera; se garantizará también la realización de las biopsias intraoperatorias requeridas y demás pruebas urgentes de los pacientes ingresados

- Extracción y Trasplante de Órganos: se debe garantizar la realización de estas actividades.

- Radioterapia: debe asegurarse la continuidad de los tratamientos en curso.

- Hemodinámica: debe asegurarse la realización de las exploraciones y tratamientos urgentes.

- Admisión y Archivo: debe asegurarse la admisión y gestión de los pacientes en urgencias.

Todo ello a fin de garantizar la plena asistencia sanitaria a pacientes afectados por COVID-19 y otras patologías críticas o especialmente graves, e incluso de riesgo vital.

b) Jornada complementaria de trabajo: Se fija el 100 por 100 del personal facultativo con guardia programada cada uno de los días de huelga, para atender todas las actividades sanitarias urgentes".

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare la nulidad de la Orden recurrida, por lesiva del derecho fundamental a la huelga, y se condene a la demandada a estar y pasar por dicha declaración. Con imposición de costas a la Administración demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) La Orden impugnada está firmada por el Consejero de Sanidad, órgano que carece de competencia para ello.

Sostiene la parte actora que el establecimiento de los servicios mínimos es competencia de la autoridad gubernativa, condición que, dice, no corresponde al Consejero de Sanidad porque ello no se deduce de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre.

Afirma, por el contrario, la parte actora que, según la Ley de Función Pública de la Comunidad de Madrid, tal competencia correspondería al Consejo de Gobierno.

(1.-2) La Orden impugnada justifica genéricamente la adopción de unos servicios mínimos abusivos, según la actora, amparándolos en la garantía del derecho de los ciudadanos a la vida y a la protección de la salud.

En apoyo de este motivo, trae la actora a colación una Sentencia de 30 de septiembre de 2010, del Tribunal Supremo, que reproduce en parte, y otra del Tribunal Constitucional (nº 183/2006), que tratan de los requisitos de motivación y proporcionalidad en la fijación de servicios mínimos. Todo ello para concluir afirmando que la Orden recurrida no contiene una justificación de los servicios mínimos fijados.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho.

Sostiene, no obstante, con carácter previo, el Letrado de la Comunidad de Madrid, que el presente recurso habría perdido su objeto dado que la huelga en cuestión fue desconvocada el día 20 de mayo de 2022 por la propia organización convocante al haber alcanzado ésta un acuerdo con la Administración Sanitaria autonómica, tal como consta en el propio expediente administrativo.

Debe resaltarse ahora, en relación con esta cuestión, que, tras haberse concedido un trámite especial de alegaciones, la parte actora no realizó ninguna en relación con esta cuestión en concreto.

En cuanto a la cuestión de fondo, sostuvo dicha representación procesal (1) que la relativa a la competencia para la fijación de los servicios mínimos es una cuestión de legalidad ordinaria, no susceptible de planteamiento por el cauce de este procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, y (2) que dicha cuestión está resuelta ya por esta Sala, entre otras, en Sentencia de 22 de diciembre de 2021 (DFU 1489/2020) con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Finalmente, niega la Letrada de la Comunidad de Madrid, que incurra la Orden impugnada en una falta de motivación o de proporcionalidad que pudieran dar lugar a su nulidad.

3.- El Ministerio Fiscal evacuó oportunamente el trámite de alegaciones conferido para contestar a la demanda y solicitó la desestimación del presente recurso por entender, en esencia, que la Orden impugnada no vulnera el derecho fundamental invocado por la parte actora como infringido.

Explicó el Ministerio Fiscal, que existe proporción entre los servicios mínimos y el sacrificio de los titulares del derecho fundamental concernido, procurándose la cobertura de los servicios médicos que no admiten dilaciones, pero sin alcanzar, por ello, el nivel habitual de rendimiento en su normal funcionamiento. Y ello de modo que el usuario pueda percibir los efectos del paro, consiguiendo así la huelga su finalidad, pero sin reducir más la prestación de los servicios sanitarios de modo que la huelga pudiera llegar a eliminar el carácter esencial de los mismos con el correlativo perjuicio para la salud de los pacientes en los centros hospitalarios.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la Orden que, ante la huelga convocada por la organización AMYTS desde el día 10 de mayo de 2022, había fijado los servicios mínimos a prestar durante la misma.

CUARTO. - Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Sobre la alegada inadmisibilidad del recurso por carencia sobrevenida de objeto

Expuesto lo anterior, la Sala ha examinado con carácter previo la posible concurrencia del óbice procesal planteado por la representación procesal de la Administración demandada acerca de la posible carencia de objeto de este recurso, debido a la desconvocatoria de la huelga por parte de la propia organización convocante.

A este respecto debe dejarse constancia de que en los folios 27 y 28 consta el documento presentado por Dª Petra, en calidad de Miembro del Comité de Huelga, comunicando a la autoridad laboral la desconvocatoria de la huelga por haber llegado a un Acuerdo con la autoridad autonómica competente, con " aceptación total de las peticiones de los trabajadores".

Dicho documento consta presentado, en fecha 20 de mayo de 2022, en el Registro de Entrada de la Dirección General de Trabajo, dirigido al "Servicio de Convenios y Huelgas E.H. y E.".

Para resolver la cuestión de la posible pérdida de objeto del presente recurso, la Sala ha tenido presente lo resuelto por el Tribunal Supremo en STS de 6 de febrero de 2012 (Rec. 1239/2009), en la que razonaba del modo que ahora resulta imprescindible reproducir:

"(...) no podemos omitir que en el expediente administrativo constaba la comunicación de la Sección Sindical del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas, de 12 de julio de 2006, remitida a la Dirección General de Aviación Civil, en la que comunicaba la desconvocatoria de la huelga, al haberse "llegado a un acuerdo entre Iberia y el Comité de huelga" sobre las causas que la habían motivado.

Esta circunstancia pudo haber determinado en su momento la inadmisibilidad del recurso en la instancia, visto que o bien el recurso había perdido sobrevenidamente su objeto o bien el Sindicato demandante carecía ya de interés para actuar "[...] desde el momento en que no era titular de ningún derecho o interés legítimo ya que no había padecido ningún perjuicio a causa de una Orden que no se había llegado a aplicar", tal como declaró en la sentencia dictada el 2 de marzo de 2001 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional frente a una demanda análoga de aquel Sindicato de pilotos contra otra orden de fijación de servicios mínimos.

En efecto, en el recurso número 333/1998 la citada Sala de la Audiencia Nacional había sostenido que, desconvocada la huelga y no siendo el recurso contencioso-administrativo un cauce de control abstracto activable por el mero interés de mantener la legalidad, el recurso del Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas frente a la orden de fijación de servicios mínimos no era ya admisible. Y esta Sala del Tribunal Supremo refrendó dicha tesis en la sentencia de 22 de noviembre de 2004 al rechazar el recurso de casación número 4335/2001 En ella expresamos, junto con otras consideraciones, las siguientes:

"[...] En este caso, no hay en el expediente elementos para vincular la desconvocatoria de la huelga con los servicios mínimos fijados. El primero en no hacerlo es el propio recurrente quien, según se ha indicado, adujo como única razón del cambio de criterio que le llevó a desconvocar la huelga el acuerdo logrado con la empresa y dirigió esa denuncia contra la aplicación de los servicios mínimos por Iberia, sin hacer referencia entonces a que tal acuerdo viniera forzado por los servicios mínimos establecidos en lugar de deberse a la aproximación de la empresa a las reivindicaciones de SEPLA ante la presión que suponía la convocatoria de una huelga de las características de la anunciada o a cualquier otro motivo.

Tampoco puede aducirse un interés legítimo de SEPLA como soporte de su pretensión, porque para ello es preciso que quien lo alega se vea beneficiado o perjudicado por el mantenimiento o anulación de la actuación administrativa cuestionada según reiterada jurisprudencia de esta Sala y aquí no hay ventaja ni desventaja para el recurrente desde el momento en que la desconvocatoria de la huelga dejó sin objeto la Orden de 24 de marzo de 1998 e impidió su aplicación. Y es que tenía como único presupuesto de hecho la convocada el 11 de marzo de 1998, presupuesto de hecho que desapareció antes de que hubiera ocasión de poner en práctica los servicios mínimos que preveía, lo cuales únicamente valían para la huelga proyectada y, por eso, no pueden trasladarse a ninguna otra. Siendo las cosas así, lo que SEPLA pretendía de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no era otra cosa que un pronunciamiento carente de toda virtualidad práctica y que en nada le favorece o desfavorece desde el momento en que no hubo huelga por decisión del sindicato ante el acuerdo logrado sobre los motivos en torno a los que se generó el conflicto laboral."

Pues bien, estas mismas consideraciones abocarán a que en el presente caso, constatada la desconvocatoria de la huelga en los términos ya expuestos (esto es, no a consecuencia del contenido mismo de la Orden impugnada sino por acuerdo bilateral), declaremos que el recurso en la instancia debió o bien ser declarado inadmisible o bien archivado por desaparición sobrevenida de su objeto, ya que la Orden de servicios mínimos de 29 de junio de 2006 no tuvo eficacia jurídica real".

Llevando a este proceso los anteriores razonamientos, a la vista de las circunstancias aquí concurrentes, la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada deberá ser rechazada por los siguientes motivos.

En primer lugar, el hecho de que la convocatoria fijase el día de inicio de la huelga en el del 10 de mayo de 2022 y que ésta, en efecto, tuviese lugar a partir de tal fecha, resulta determinante para constatar que la Orden aquí recurrida tuvo aplicación durante diez días, hasta que el 20 de mayo siguiente la organización sindical convocante llegó a un Acuerdo con la Administración demandada y la desconvocó por haber sido atendidas sus peticiones.

Siendo ello así, la carencia sobrevenido alegada por la demandada habría podido apreciarse, con base en la doctrina jurisprudencial expuesta, si es que la huelga se hubiese desconvocado antes de la entrada en vigor de la Orden que fijaba los servicios mínimos pues, en tal hipotético escenario, los fijados nunca se habrían aplicado, careciendo entonces de interés la actora en el mantenimiento del recurso interpuesto el día de antes de la desconvocatoria de la huelga.

Sin embargo, dado que los servicios mínimos se aplicaron y que lo denunciado en la demanda era la vulneración del derecho fundamental a la huelga, procede rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta y entrar a resolver el fondo de la cuestión suscitada en este proceso.

2.- Sobre la alegada falta de competencia de la Consejería para dictar la Orden impugnada

Para resolver esta cuestión, deberemos comenzar nuestros razonamientos exponiendo algunas consideraciones sobre el cauce procedimental escogido por la parte actora para llevar a cabo la impugnación de la Orden aquí cuestionada. Y así habremos de recordar que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa desarrolla en su Título V, capítulo I, artículos 114 a 122 quater, un procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona. Dicho procedimiento se ha desgajado de la Ley general sobre el mismo objeto, Ley 62/1978 de 26 de diciembre de 1978, ampliándose los derechos inicialmente objeto de protección.

Se trata del llamado amparo judicial que surge del artículo 53.2 de la Constitución desde el momento en el que se configuran los derechos fundamentales como auténticos derechos subjetivos susceptibles de ser protegidos mediante el recurso a los Juzgados y Tribunales ordinarios, integrados en el Poder Judicial.

Ahora bien, el artículo 53.2 de la Constitución establece no sólo una acción procesal ejercitable en tutela de derechos fundamentales, sino también prevé para su ejercicio un procedimiento específico caracterizado por las notas de preferencia y sumariedad.

La exposición de motivos de la LJCA explica este cambio regulatorio atendiendo al deterioro que esta vía procesal había experimentado. En concreto, se señala lo siguiente:

"Se trae al texto de la Ley Jurisdiccional la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales, con el mismo carácter preferente y urgente que ya tiene y con importantes variaciones sobre la normativa vigente, cuyo carácter restrictivo ha conducido, en la práctica, a un importante deterioro de esta vía procesal. La más relevante novedad es el tratamiento del objeto del recurso -y, por tanto, de la sentencia de acuerdo con el fundamento común de los procesos contencioso-administrativos, esto es, contemplando la lesión de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuación administrativa con el ordenamiento jurídico. La Ley pretende superar, por tanto, la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos".

El ámbito de aplicación del presente procedimiento abarca las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la sección primera del capítulo segundo, es decir, los derechos fundamentales regulados en los artículos 14 a 29 de la Constitución, además del derecho a la objeción de conciencia del artículo 30.2. Por tanto, el derecho de huelga regulado en el art. 28.2 y que constituye el objeto del presente procedimiento está incluido en su ámbito.

El artículo 114 de la Ley Jurisdiccional señala, a propósito del procedimiento para la protección de derechos fundamentales, lo siguiente:

" 1. El procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el artículo 53.2 de la Constitución española, se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en este capítulo y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley.

2. Podrán hacerse valer en este proceso las pretensiones a que se refieren los artículos 31 y 32, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado.

3. Todos los efectos, la tramitación de estos recursos tendrá carácter preferente".

Por otra parte, en cuanto al objeto de este procedimiento, el ATS de 20 de mayo de 2011 (Rec. 293/2011) razona que este procedimiento preferente y sumario " no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación de si un acto del poder público afecta o no al ejercicio de un derecho fundamental. Tiene, pues, por objeto, exclusivamente, determinar si el acto o resolución recurrida vulnera el contenido constitucional de los derechos y libertades establecidos en los arts. 14 a 30 de la Constitución ", de modo que "no cabe admitir los recursos promovidos al amparo de este cauce procedimental que de modo patente e inequívoco excedan de lo que es ese ámbito de cognición ( art. 117.3 de la Ley Jurisdiccional ); por lo que la primera labor que ha de realizarse ante un recurso contencioso-administrativo de esta índole es indagar cuál es el derecho fundamental cuya infracción denuncia la parte recurrente para sostener la procedencia del recurso y determinar si esa cita es, prima facie, manifiestamente inconsistente, o meramente retórica e instrumental; o si, por contra, presenta unos visos de consistencia mínimos para considerar que el cauce elegido es realmente viable".

Pues bien, de lo hasta aquí expuesto se deriva que, dentro del objeto del proceso, nuestro enjuiciamiento por este específico cauce procedimental instado sólo puede tener lugar sobre la cuestión relativa a la posible infracción del derecho de huelga como derecho fundamental, sin extender el análisis a cuestiones atinentes a la legalidad ordinaria.

Debe, por ello, rechazarse el motivo impugnatorio ahora examinado ya que, como ya resolvimos en anteriores Sentencias [entre ellas, las de 22 de marzo de 2021 (DFU 711/2020) y 22 de diciembre de 2021 (DFU 1489/2020)], la cuestión referente a la competencia de la Consejería que dicta la Orden aquí recurrida debe ser descartada para su análisis por esta especial vía procedimental ya que es propiamente de legalidad ordinaria. Se rechaza, por ello, este concreto motivo impugnatorio.

3.- Sobre la denunciada falta de motivación de la Orden impugnada y la falta de proporcionalidad de los servicios mínimos fijados en ella

Partiremos para la resolución de este motivo de impugnación de lo ya razonado en Sentencias anteriores sobre el alcance del derecho de huelga y de la necesaria motivación de la imposición de servicios mínimos cuando se trata del ejercicio de aquel derecho fundamental en el ámbito de un servicio esencial como es el que aquí nos ocupa. Todo ello conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional dictada desde antiguo sobre esta materia.

Así, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 15 de marzo de 2018 (DFU 541/2017), dictada en procedimiento especial de igual naturaleza que éste, y luego reiterada en la más reciente de 22 de mayo de 2020, dijimos lo siguiente:

(...) Establecido lo anterior, al estar en presencia de un servicio esencial, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo , a cuyo tenor "Cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. El Gobierno, asimismo, podrá adoptar a tales fines las medidas de intervención adecuadas".

La constitucionalidad del precepto que se acaba de citar fue examinada por el Tribunal Constitucional en su STC nº 11/1981, de 11 de abril , que decidía así en relación con ello: "... no es inconstitucional el párrafo 2° del art. 10 que atribuye a la autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la Comunidad, en cuanto que el ejercicio de esa potestad está sometido a la jurisdicción de los Tribunales de Justicia y al recurso de amparo ante este Tribunal".

Ya en ocasiones anteriores, y en contemplación de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse respecto a los perfiles de la potestad administrativa relativa a la fijación de los servicios mínimos en el caso de huelga que afecta a los servicios esenciales. Y al igual que en aquellas otras sentencias, podemos ahora recordar dicha doctrina constitucional sintetizada, sobre la base de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus SSTC núm. 11/1981 , 26/1981 , 51/1986 y 27/1989 , en la STC núm. 43/1990, de 15 de marzo , que se pronuncia en los siguientes términos:

"a) Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados ( STC 11/1981 , FFJJ 7.º y 9.º)

b) El art. 28.2 CE , al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella. La huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; "el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga" ( STC 11/1981 , F.J. 18).

c) Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución ( STC 26/1981 , F.J. 10). Con la consecuencia de que, a priori, no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí misma, pueda ser considerada como esencial ( STC 51/1986 , F.J. 2º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes e intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que lo exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, F.J. 10 ; 51/1986 , F.J. 2º).

d) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, FFJJ 10 y 15; 53/1986 , F.J. 3.º).

e) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir "una razonable proporción" entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos ( STC 26/1981 , F.J. 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a "garantizar mínimos indispensables" para el mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 , F.J. 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio ( SSTC 51/1986, F.J. 5 .º; 53/1986 , F.J. 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables ( STC 51/1986 , F.J. 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma "la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad" ( STC 51/1986 , F.J. 5."), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobré los usuarios de las prestaciones de servicios públicos ( STC 11/1981 , F.J. 18).

f) Finalmente, por lo que hace a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha establecido reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" ( STC 26/1981 , F.J. 16). En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" ( STC 26/1981 , F.J. 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales ( STC 27/1989 , F.J. 4.º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad. Correspondiéndole también probar a ella que los actos de restricción del derecho tienen plena justificación, no siendo de aplicación aquí las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba (ibídem). Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren "los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos", sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para "tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial"; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" ( STC 53/1986 , FFJJ 6.º y 7.º; también STC 26/1981 , FFJJ 14 y 15; STC 51/1986 , F.J. 4.º; STC 27/1989 , FFJJ 4.º y 5.º). Si ha de diferenciarse entre la motivación expresa del acto, "que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa", y las razones que en un eventual y posterior proceso se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere de la obligación de motivar el acto desde que éste se realiza ( STC 53/1986 , F.J. 6.º), pues la falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida ( STC 27/1989 , F.J. 5.º). En definitiva, la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer o poner de manifiesto motivo o fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida ( STC 27/1989 , F.J. 4.º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone ( SSTC 51/1986, F.J. 4 .º; 53/1986 , F.J. 6.º)".

Pues bien, más arriba ya dejamos expuesto el contenido de la Orden recurrida por lo que ahora nos limitaremos a recordar que la misma diferenciaba dos tipos de servicios mínimos dependiendo de si la huelga afecta a la jornada ordinaria de trabajo (fijándose aquéllos en un 50% del personal facultativo que, conforme a la planificación establecida, tenga la obligación de prestar servicios cada uno de los días de huelga) pero haciendo una especial previsión en su prestación (100%) para dicho personal cuando preste servicios en las Unidades que se consideran críticas y urgentes, calificándose así, entre ellas y por las razones que se exponen en cada caso, a las de "Diálisis, Urgencias, Reanimación, Cuidados Críticos; hospitalización, quirófanos, hospital de día de oncología y SIDA, Farmacia, extracción y trasplante de órganos, laboratorio, radioterapia, hemodinámica, etc.

Junto a las causas por las que se seleccionan, para fijar un 100% de los servicios mínimos en estas Unidades y en el resto de las mencionadas en la Orden recurrida, además de las razones expuestas para cada uno de ellos, podemos observar cómo en el apartado IV de la propia disposición se recoge lo siguiente, que complementa, la motivación particularizada ya reseñada:

"... teniendo en cuenta que en la fijación de servicios mínimos debe existir una

proporcionalidad y equilibrio entre, por una parte, la protección del interés de la comunidad y la de los usuarios del servicio que con dichos mínimos se pretende salvaguardar y, por otra, la del derecho de los trabajadores a ejercitar el derecho constitucional de huelga, en la fijación de los presentes servicios mínimos se ha tenido en cuenta la extensión territorial, la extensión personal y la duración prevista, así como la necesidad de garantizar la atención sanitaria de la población, toda vez que la ausencia, interrupción o discontinuidad en la prestación de este servicio esencial para la Comunidad, podría repercutir gravemente en el estado de salud de los ciudadanos y afectar gravemente a la prestación del servicio de asistencia sanitaria que se realiza en los mismos.

En la fijación de los servicios mínimos en la huelga convocada por la organización sindical AMYTS, se ha tenido en cuenta el carácter indefinido de la misma, y la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

En los Centros Hospitalarios se establecen unos servicios mínimos del 50 % del personal facultativo que tenga que prestar servicios en los días de huelga; no obstante, a fin de garantizar la plena asistencia sanitaria a pacientes afectados por COVID-19 y otras patologías graves o muy graves, se establecen en ciertas unidades críticas o urgentes el 100% de los servicios mínimos, a fin de garantizar la asistencia sanitaria a pacientes afectados por determinadas patologías críticas o especialmente graves, e incluso de riesgo vital, que de no realizarse podría afectar negativamente a la vida de las personas".

En consideración de todo lo hasta aquí expuesto, la Sala valora la motivación dada por la Administración demandada en la Orden recurrida, diferenciando dos porcentajes de servicios mínimos a cumplir por la organización convocante, según se trate de jornadas ordinarias o complementarias de trabajo, dependiendo de la naturaleza, urgente e inaplazable, de los servicios prestados por las Unidades incluidas entre los mínimos a prestar, existiendo una justificación que, desde la perspectiva del canon constitucional exigible, resulta suficientemente expresiva y armonizadora, al tiempo, de los intereses perseguidos con el ejercicio del derecho de huelga y con las exigencias legales y jurisprudenciales sentadas para que dicho ejercicio sea recto y cabal.

Finalmente, el examen de la Orden impugnada desde la perspectiva de la proporcionalidad, conduce al rechazo de motivo en que la actora mantuvo el desajuste con dicho principio de los servicios mínimos fijados.

Vinculada la proporcionalidad a la motivación ya examinada, la Sala entiende que la fijación de los porcentajes concretos de los que aquí se trata resultan ajustada a aquel principio ya que se garantiza con ellos la prestación de los servicios esenciales que no admiten dilación sin compromiso grave para la vida y/o la salud de los usuarios si se hubieran fijado en un porcentaje inferior, llegando con ello a difuminar, si no eliminar, su carácter esencial.

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, procede desestimar el presente recurso.

QUINTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,