Sentencia Contencioso-Administrativo 278/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 659/2020 de 06 de marzo del 2023

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso el Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare (1) la nulidad del Decreto 18/2020, de 11 de febrero, por falta de concesión del trámite de audiencia a la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza (Segovia), la entidad aquí demandante, así como por "irregularidades" en la fase de información pública. Y (2) la nulidad íntegra del Decreto por la inviabilidad económica del Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. (3) Subsidiariamente, solicita que se declare contrario a derecho que en el Anexo IX Memoria Económica, apartado 1.4.2 "Desarrollo Económico", no se mencione a la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza, entidad local de carácter supramunicipal como posible colaborador en la zona para la promoción cultural y natural de los municipios que la integran y como posible receptora de ayudas para este tipo de actividades, condenando a la Administración demandada a que se la incluya como posible colaboradora y receptora las ayudas para esa finalidad, modificando en tal sentido la redacción del anexo

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Ausencia de trámite de audiencia a la demandante

Invoca la Corporación recurrente la Ley 27/2006, de 18 de julio, para recordar que la misma, al incorporar al ordenamiento interno las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, garantiza, en materia de medio ambiente, los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia; en concreto en su artículo 3, que reproduce la demanda. Junto a la anterior, trae a colación las Leyes 42/2007, de 13 de diciembre; 7/2013, de 25 de junio y 30/2014, de 3 de diciembre, así como la STS de 30 de enero de 2013, para afirmar que a la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza se le debió conceder un trámite que audiencia que era preceptivo como propietaria de terrenos demaniales (Monte de Utilidad Pública nº 198) y, por ello, como entidad directamente afectada por la aprobación del Decreto ahora impugnado.

(1.-2) Defectuoso trámite de información pública

El texto definitivamente aprobado contiene importantes diferencias entre el texto expuesto en la Memoria Económica que se sometió a información pública (figuraba en el Anexo VII) y el que fue definitivamente aprobado y publicado (Anexo IX).

Sostiene además la recurrente que no consta que, en el momento en que tuvo lugar el trámite de información pública, existieran en el expediente administrativo los correspondientes informes técnicos sobre el Monte nº 198 del CP de Segovia pues en el Anexo VII sólo figuraba un cuadro económico. Añade que fue por ello por lo que, al no existir una verdadera memoria explicativa, le resultaba imposible formular alegaciones "con algún fundamento en base a ese documento".

(1.-3) Inviabilidad económica del Plan Rector impugnado

Mantiene en este motivo la actora que la Memoria Económica es simplemente un cálculo aproximativo, sin datos ciertos y con unas variables que pueden llevar a resultados muy diversos. Añade que, antes de proceder a la puesta en marcha de las actuaciones, debería constar claramente definida la capacidad presupuestaria en orden a la disponibilidad de recursos, para poder llevar a cabo las actuaciones previstas.

Se refiere, en concreto, la demandante a una actuación que, dice, afecta al Monte de Utilidad Pública nº 198 "Pinar de Navafría" del que es titular, en lo referente sólo al aprovechamiento maderable, y que prevé una disminución de ingresos en torno al 70% pero con mantenimiento del nivel de gastos, estimando la Memoria Económica la pérdida de renta en unos 4.000 euros al año, capitalizando dicho importe en 375.300 euros a efectos indemnizatorios.

Concluye la actora que no existe previsión de recursos de ningún tipo para asumir dicha cantidad y que " teniendo en cuenta que la ejecución del PRUG depende únicamente de la disposición presupuestaria que efectúe la Junta de Castilla y León", la Comunidad de Madrid no podrá aplicar el PRUG impugnado.

Con cita, de nuevo, y reproducción parcial de la STS de 30 de enero de 2013, insiste la recurrente en que el PRUG se ha aprobado y publicado, y entrado en vigor, pero su ejecución será imposible por no tener capacidad real de financiar las repercusiones de las limitaciones y afecciones a la propiedad.

(1.-4) Omisión de la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza entre los posibles perceptores de ayudas para el impulso de la actividad socioeconómica

Con base en el apartado 1.4.2 del Anexo IX "Memoria Económica" del Plan Rector que impugna, sostiene la demandante que, aunque se menciona la colaboración con los Ayuntamientos, se deja de mencionar a otras entidades locales como es la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza, sin que aparezca tampoco como posible beneficiaria de las ayudas que en la Memoria Económica se prevén para los Ayuntamientos.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la que se declare inadmisible el presente recurso, por falta de legitimación de la parte actora, o, en su defecto, que se desestime en cuanto al fondo.

(2.-1) Reitera, en primer lugar, la Administración demandada la causa de inadmisibilidad que ya opusiera como alegación previa, conforme al artículo 58.1 de la Ley Jurisdiccional, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b) del mismo texto legal, por falta de legitimación.

Explica el Letrado de la Comunidad de Madrid que la ubicación de la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza en el ámbito territorial de la Comunidad autónoma de Castilla y León impide considerar que se vea afectada por la normativa madrileña sino por el Decreto 16/2019, de 23 de mayo, de Junta de Castilla y León, que aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la repetida Comunidad Autónoma.

Trae a colación lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 7/2012, de 25 de junio, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, en cuyo ámbito se sitúa el Monte Público del que es titular la parte actora pero ubicado, en concreto, en términos municipales situados dentro de la Comunidad de Castilla y León.

(2.-2) Con invocación de lo dispuesto en los artículos 31 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, y 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, recuerda el Letrado de la Comunidad de Madrid que la elaboración de Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma, ajustándose, en todo caso, a lo previsto en el Plan Director.

Añade, de nuevo, que en este caso la elaboración debió ser, y fue, conjunta por las Comunidades autónomas de Madrid y Castilla y León, y aprobado por sus respectivas Administraciones con los informes favorables, en el caso del Decreto impugnado en este proceso, de la Comisión de Coordinación del Parque Nacional, del Patronato del Parque, del Consejo de la Red de Parques Nacionales y del Consejo de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid.

(2.-3) Niega la representación procesal de la demandada la infracción que denuncia la actora sobre los defectos que sostiene respecto al trámite de información pública.

En primer lugar, recuerda que lo ya alegado sobre la falta de legitimación de la Comunidad de Tierra y Villa recurrente es precisamente lo que justifica que no se le concediera en el expediente la consideración de interesado a los efectos de concederle un trámite de audiencia (que el Letrado autonómico diferencia del de información pública) y recuerda, además, que, siendo aquélla miembro del Patronato del Parque Nacional, tuvo conocimiento suficiente sobre el contenido de las propuestas del PRUG. Además, añade, se produjo el trámite de información pública a través del Portal de Transparencia, habiéndose expuesto desde el 25 de septiembre al 9 de octubre de 2017, sometiéndose posteriormente por la Dirección General de Medio Ambiente a dicho trámite desde el 27 de diciembre de 2017 al 1 de marzo de 2018.

No obstante, reitera el Letrado de la Comunidad de Madrid que las entidades que conforman la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza no forman parte del Área de Influencia Socioeconómica del parque en su vertiente madrileña, debiendo, en su caso, haber recurrido el Decreto 16/2019, de 23 de mayo, de la Junta de Castilla y León, que contiene la regulación propia en la vertiente de dicha Comunidad Autónoma.

(2.-4) Para rebatir el motivo impugnatorio relativo a la insuficiencia de la Memoria Económica, el Letrado autonómico recuerda que el artículo 20.5.d) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, obliga a que los Planes Rectores de Uso y Gestión contengan sólo una estimación económica de las inversiones y que el Anexo VII fue publicado debidamente y se recibieron alegaciones sobre el mismo. Todo ello sin perjuicio de que sean necesarias, en su caso, precisiones respecto a una evaluación económica detallada y a una precisión de los recursos.

(2.-5) Respecto a la alegada inviabilidad económica, sostiene la Administración demandada, con base en el artículo 3 de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, que la circunstancia de que las actividades incompatibles deban cesar en el plazo de diez años, está debidamente contemplada en el Decreto impugnado si bien la incompatibilidad de la actividad de explotación comercial de madera y la caza deportiva y comercial está prevista en la propia Ley 7/2013 citada.

Añade que lo que el Decreto autonómico contiene es un desarrollo reglamentario de la Ley, previendo un mecanismo, a través de acuerdos de los propietarios con la Administración gestora, para reclamar y compensar las pérdidas de derecho y, por tanto, los lucros cesantes. Por ello, afirma, la Memoria Económica es únicamente un documento indicativo.

Según el Letrado autonómico, la demandante confunde en su escrito rector dos espacios protegidos (el Parque Nacional y el Parque Natural "Sierra Norte de Guadarrama" (Segovia y Ávila). declarado por Ley de Castilla y León 18/2010, de 20 de diciembre) siendo en la normativa reguladora del Parque Nacional donde se prohíbe la explotación de la madera y la caza deportiva y comercial. Todo ello para afirmar que los cálculos que realiza la actora para justificar la inviabilidad de la Memoria Económica están realizados teniendo en cuenta la rentabilidad económica y los ingresos percibidos por la totalidad de los aprovechamientos realizados en toda la superficie del monte de utilidad pública nº 198 Pinar Antiguo de Navafría y que la realidad es que los mismos no se verían afectados por la aprobación del PRUG dado que se van a continuar produciendo a partir de su aprobación e, incluso, tras el fin de la moratoria de las actividades incompatibles, pero fuera del ámbito territorial del Parque Nacional.

(2.-6) Finalmente, sobre la cuestión relativa a la percepción de ayudas, recuerda la Administración demandada lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1229/2005, de 13 de octubre, por el que se regulan las subvenciones públicas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales, para incidir en el hecho de que las subvenciones se regulan en su aplicación por las Órdenes autonómicas dictadas para su aplicación en sus respectivos ámbitos territoriales (para la Comunidad de Madrid, la Orden 2417/2016, de 8 de noviembre, y para la Comunidad de Castilla y León, la Orden FYM/822/2015, de 9 de septiembre.

Conforme a la normativa autonómica de Castilla y León, según el Letrado de la Comunidad de Madrid, la ahora recurrente podrá acceder a ellas cuando sean convocadas en aquel ámbito territorial. Argumento que aprovecha la representación procesal de la Administración demandada para insistir, una vez más, en su alegación de falta de legitimación por parte de la actora para impugnar el Decreto 18/2020, del Consejo de Gobierno madrileño, que aquí pretende recurrir.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y cuestiones previas

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho, en los aspectos concretamente impugnados por la actora, del Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

Dicho esto, la Sala entiende necesario dejar sentadas las siguientes consideraciones previas, por ser necesarias para explicar la decisión que en el Fallo pronunciaremos.

1.- Sobre la naturaleza jurídica de la recurrente Comunidad de Tierra y Villa de Pedraza

La Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza se ubica en los términos municipales de Navafría, Aldealengua de Pedraza y Torre Val de San Pedro, que, a su vez, se encuentran situados dentro de la provincia de Segovia, integrada, como es sabido, entre las que conforman la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

En coherencia con ello, la Ley 7/2013, de 25 de junio, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, dispone en su Anexo IV, al establecer los "Límites del área de influencia socioeconómica" de dicho Parque Nacional en las Comunidades de Madrid y de Castilla y León, incluye a los términos municipales de los Ayuntamientos que se han citado dentro del territorio que conforma dicha Área de influencia en la Comunidad de Castilla y León.

Siendo así lo anterior, es necesario explicar que naturaleza jurídica que corresponde a la actora viene determinada por la regulación que, de las Comunidades de tierra y villa se contiene en la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, cuyo artículo 42.1 las reconoce expresamente como entidad local asociativa, atribuyéndoles en el apartado 2 del mismo precepto legal citado, personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines.

Se rige la actora, conforme al artículo 43 de la misma Ley 1/1998, por sus normas consuetudinarias o tradicionales, debiendo, sin perjuicio de la autonomía de la que disfrutan, ajustar su régimen en cuanto a formación de presupuestos, rendición de cuentas, liquidaciones e inventarios, a la normativa vigente para las entidades locales.

Para estas concretas Comunidades de villa y tierra, el artículo 44 de la repetida Ley de Régimen Local castellano-leonesa prevé la aplicación de lo dispuesto en la propia norma legal para las Mancomunidades, cuando aquéllas ejecuten obras o presten servicios de la competencia de los municipios asociados.

2.- Sobre el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama

Por Ley 7/2013, de 25 de junio, se declaró el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama con una superficie total de 33.960 hectáreas, de las cuales 21.714 hectáreas se integran en el territorio de la Comunidad de Madrid y 12.246 hectáreas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León.

Según recoge su exposición de motivos, dicha Ley se promulgó con base en estudios científicos que evidenciaban que el anterior Espacio Natural que constituía reunía las condiciones y características que la Ley 5/2007, de 3 de abril, exigía para su incorporación a la Red de Parques Nacionales.

Desde el punto de vista ambiental, cuenta con una sobresaliente riqueza ecológica y cultural, así como con un gozne natural que une y vertebra el norte y el sur peninsulares, integrando -lo dice también la exposición de motivos- lugares históricos tan emblemáticos como son los Puertos de Navacerrada y la Fuenfría, el Circo de Peñalara, la Pedriza, el Montón de Trigo, la Cuerda Larga, la Maliciosa o Siete Picos.

La declaración de Parque Nacional, de interés general para el Estado conforme su artículo 1.1, supuso lo elevación de los niveles de protección de los que ya disponía la Sierra de Guadarrama siendo así, además, que la vertiente segoviana, en la que se sitúan tanto la Comunidad de Villa y Tierra demandante, y el Monte de Utilidad Pública nº 198 del que es titular, cuenta con un régimen específico de protección ambiental para el Parque Natural Sierra Norte de Guadarrama, contenido en el Decreto 4/2010, de 14 de enero, de la Presidencia de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural "Sierra de Guadarrama" (Segovia y Ávila).

3.- Sobre la titularidad de la Comunidad de Villa y Tierra en terrenos situados en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama

La entidad local aquí recurrente es titular demanial del Monte de Utilidad Pública nº 198 "Pinar de Navafría", cuya superficie total incluida en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama alcanza una extensión de 1.680,60 hectáreas.

En el 56% de la superficie incluida en el Parque Nacional está conformada por pinares de pino silvestre naturales gestionados. El resto de la superficie arbolada (aproximadamente el 8%) está compuesta por masas de repoblación de pino silvestre y la práctica totalidad de la superficie restante, son masas de piornales, enebrales, pastizales psicroxerófilos y comunidades de roqueros.

En lo que ahora interesa resaltar, el Monte de Utilidad Pública citado, con aprovechamiento regulado, se encuentra ubicado, exclusivamente, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Tal ubicación se recoge tanto en el Decreto 18/2020 impugnado en este proceso, como en el Decreto 16/2019, de 23 de mayo, de Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de dicha Comunidad Autónoma.

4.- Sobre el Plan Rector impugnado en este proceso

El Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno, aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

En el texto introductorio de su articulado, el citado Decreto funda su aprobación en la normativa básica integrada en este caso por el artículo 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, que obliga a la Administración competente para la planificación y gestión de los correspondientes espacios, a elaborar y aprobar con carácter específico un Plan Rector de Uso y Gestión de cada Parque Nacional, ajustándose a lo previsto en el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

El Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) establece los objetivos de planificación, los criterios de gestión y la zonificación del Parque y recoge la relación de actividades clasificadas en incompatibles, compatibles y, entre éstas, las específicamente necesarias para la gestión, así como las condiciones bajo las que pueden desarrollarse las actividades compatibles con los objetivos del Parque Nacional.

Se exponen también en él las directrices necesarias para la elaboración de los programas sectoriales de actuación que, a su vez, recogerán las medidas de protección y conservación de los valores naturales y culturales del Parque, comprendiendo, entre otras, las actuaciones precisas para la consecución de los objetivos en materias tales como conservación, uso público, desarrollo socioeconómico, investigación y educación ambiental, así como la estimación económica de las inversiones correspondientes a las mismas.

Incluye en su articulado disposiciones sobre criterios de colaboración con otras Administraciones e instituciones, así como un marco para la integración de los titulares de derechos y de los residentes locales en las actividades asociadas a la gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, e, igualmente, un régimen de supresión de las actividades clasificadas como incompatibles.

Finalmente, su texto introductorio expone que esta disposición normativa es adecuada a los principios de necesidad, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia.

5.- Sobre las alegaciones previas resueltas en este proceso

Más arriba dejamos expuesto que, para resolver las alegaciones previas formuladas por el Letrado de la Comunidad de Madrid sobre la base de la falta de legitimación de la parte actora para interponer este recurso, esta Sala dictó Auto en fecha 9 de diciembre de 2020, desestimándolas con base en la concreta razón que allí se expuso y que ahora reproducimos para su posterior consideración:

"(...) lo que la Comunidad Autónoma pone en cuestión es que exista esa relación especial con la situación jurídica en litigio que permita a la Comunidad recurrente el ejercicio de la acción debiendo recordar ahora con el Tribunal Constitucional (sentencia de 11 de noviembre de 1991) que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto".

Lo alegado por la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza, al menos en este estadio procesal, nos parece suficiente para acreditar el interés legítimo que invoca en defensa de las cuestiones de fondo que ha esbozado, razón por la que rechazamos la alegación previa que hace valer el Letrado de la Comunidad de Madrid".

CUARTO. - Normativa de aplicación

Sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar reseñado ahora el marco jurídico del que ha partido la Sala para resolver este recurso.

Establece el artículo 31, apartados 2 y 5, de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que

"2. Los Parques Nacionales se regirán por su legislación específica.

(...)

5. Se elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión, cuya aprobación corresponderá al órgano competente de la Comunidad autónoma."

De igual modo se pronuncia el artículo 20.1 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, que

"1. En cada uno de los parques nacionales se elaborará y aprobará, con carácter específico, por el órgano de la administración competente en la planificación y gestión de estos espacios, un Plan Rector de Uso y Gestión, que será su instrumento de planificación ordinaria. En estos planes, que serán periódicamente revisados, se fijarán las normas generales de uso y gestión del parque".

En conexión con los anteriores ya reproducidos, dispone el artículo 11 de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, lo siguiente:

"Artículo 11. Instrumentos de planificación

1.- El instrumento para la planificación de la gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama es el Plan Rector de Uso y Gestión, se ajustará a lo dispuesto en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y tendrá una vigencia de diez años. Será elaborado conjuntamente por la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, y, se aprobará por las respectivas Administraciones autonómicas.

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Con carácter previo al posible examen del fondo del asunto, debe quedar resuelta la cuestión relativa a la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad opuesta, por falta de legitimación activa de la actora, por la representación procesal de la Administración demandada.

Para ello, habremos de recordar que el artículo 58.1 de la Ley Jurisdiccional, tras establecer el plazo y los motivos por los que la parte demandada puede formular alegaciones previas en el proceso contencioso administrativo, le autoriza para que los motivos propuestos en dicho trámite, salvo la falta de competencia del órgano jurisdiccional, "puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alegación previa".

Con tal base, esta Sala y Sección resolvió la alegación previa formulada por el Letrado de la Comunidad de Madrid en relación con la causa de inadmisibilidad, por falta de legitimación, que con la base legal expuesta ha reiterado en su escrito de contestación a la demanda y ahora resolvemos. Y es que, como explicamos en el Auto de 9 de diciembre de 2020, al resolver dicho trámite, la desestimación de la alegación previa se basó, esencialmente, en el hecho de que la falta de legitimación activa (en la legitimación ad causam que es la debatida en este caso) es una causa de inadmisibilidad vinculada de modo ineludible con las pretensiones ejercitadas en el recurso, perteneciendo por tanto al fondo del asunto. Así lo reitera la jurisprudencia constitucional y así lo ha recogido, de modo coherente con ella, el Tribunal Supremo en numerosos pronunciamientos. Sirva, a modo de ejemplo, lo razonado al respecto en su ATS 22 de febrero de 2022 (Rec. 206/2021), que ahora reproducimos:

"Cuando la legitimación ad causam, de la que aquí tratamos, en la medida en que supone la relación del recurrente con el objeto de la pretensión, aparece inescindiblemente unida al fondo del asunto, de forma que no pueda analizarse aquélla sin resolver éste, habrá que tramitar el proceso contradictorio en su integridad, con sus fases probatoria y alegatoria, hasta sentencia, para poder resolver sobre la concurrencia de aquel presupuesto del proceso, sin que en otro caso, tal culminación del proceso sea necesaria ( auto de 8 de octubre de 1996). Y así, esta Sala se ha pronunciado sobre la concurrencia de la legitimación activa, tanto por auto, acogiendo alguna alegación previa, como en sentencia. Existen múltiples ejemplos de ambas decisiones (baste como muestra el extenso listado, tanto de autos como de sentencias, que se contiene en el fundamento sexto de nuestra reciente sentencia de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020 ), que se adoptan siempre en función del caso, esto es, de los términos en los que aparezca formulada en cada caso la vinculación del actor con el objeto de la pretensión y de si es posible, como aquí ocurre, su análisis separado de la cuestión de fondo por no exigir su valoración el cuestionamiento del fundamento fáctico o jurídico de la pretensión ejercitada".

Pues bien, en este caso, el detenido examen de las pretensiones ejercitadas por la actora en su demanda, a la luz de la normativa de aplicación, nos conducirá, ya se adelanta, a acoger la causa de inadmisibilidad opuesta por la demandada, por las razones que expondremos a continuación.

En primer lugar, es procedente reiterar que tanto la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza, como el Monte de Utilidad Pública nº 198 "Pinar de Navafría", sobre el que ostenta su titularidad demanial, se encuentran fuera del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, situados en la provincia de Segovia, incluida en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. La pretensión, pues, de valoración de los aprovechamientos (e indemnización por su privación) de los que es susceptible tal monte público está íntimamente conectada con su reclamación a la Administración autonómica competente por razón del territorio, que, desde luego, no es en este caso la Comunidad de Madrid.

Pero, es más. La recurrente ha esgrimido también dos motivos impugnatorios, de los que hace derivar sendas pretensiones de nulidad, basadas en el hecho de que la Administración aquí demandada no le concedió ningún trámite de audiencia y que, respecto al Monte del que es titular, no existía ningún informe de valoración económica, en la Memoria de tal naturaleza, de sus aprovechamientos. Motivos que, directamente vinculados con el fondo del asunto -y el fondo del asunto enlaza directamente con la cuestión de territorialidad a la que aquí nos enfrentamos, para el ejercicio de competencias concurrentes por parte de dos Comunidades Autónomas- tampoco permitirían apreciar la legitimación ad causam que invoca y cuya falta la demandada opone.

En todo caso, aun cuando lo anterior no fuese así, que lo es a criterio de esta Sala, el hecho de esgrimir dos motivos impugnatorios relativos al procedimiento de elaboración de una disposición general como es Decreto recurrido, y el Plan Rector que aprueba (no un "acto administrativo común" como erróneamente reitera la actora en conclusiones por referencia a lo argumentado en alegaciones previas) tampoco le confiere la posibilidad de apreciar la repetida legitimación ad causam habida cuenta de que para la mera defensa de la legalidad, como sería entonces el caso, nuestro ordenamiento jurídico no contempla el ejercicio de acción pública en materia medioambiental. Se ocupa de recordarlo el Tribunal Supremo en STS de 23 de noviembre de 2020 (Rec. Cas. 655/2019), en la que tras caracterizar la naturaleza jurídica de la "acción popular" en materia de medio ambiente, y diferenciarla claramente de la "acción pública" razona del modo que ahora reproduciremos para fundamento de nuestra decisión en este punto:

"... destacábamos las peculiaridades y limitaciones de la acción pública medioambiental, en nuestra sentencia de 16 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 8001/2003 ) al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental, y señalábamos allí que "el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22 , sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23".

Solventado lo anterior y en directa relación con ello, debe recordarse que el artículo 11 de la Ley de 7/2013, de 25 de junio, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, y la también citada más arriba con la que esta última Ley citada es cogerente, establece para las Comunidades Autónomas de Madrid y Castilla y León la obligación de "elaborar" conjuntamente el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional. Un término, el entrecomillado, que explica que, tanto en el Decreto 16/2019, de la Junta de Castilla y León, como en el Decreto 18/2020, de la Comunidad de Madrid, aquí impugnado, se recojan " continuas referencias", como dice la actora, tanto a la Comunidad de Villa y Tierra de Pedraza, como al Monte de Utilidad Pública nº 198 del que es titular. Y ello para establecer su ubicación precisa en la Comunidad castellano-leonesa y para concretar la regulación precisa que en el Plan Rector le ha de afectar.

Ahora bien, que la elaboración del PRUG sea forzosamente conjunta por las Administraciones de ambas Comunidades Autónomas, no significa que los instrumentos normativos que lo aprueben, por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, puedan reducirse, sin más, a la unidad pese a ser dos, como ya se ha dicho (el Decreto 16/2019, de la Junta de Castilla y León y el Decreto 18/2020, de la Comunidad de Madrid), respondiendo así a la previsión contenida en el repetido artículo 11 de la Ley 7/2013, de Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Ello es así porque, ejerciendo competencias concurrentes las Comunidades Autónomas de Madrid y Castilla y León en cuanto a la gestión de la protección del medio ambiente, asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía en el marco de lo previsto en el artículo 148.1.9ª de la Constitución, el ejercicio de tales competencias debe resultar coordinado por medio de un instrumento conjunto y por los propios medios que la Ley de Declaración del Parque Nacional provee (artículo 9); un Plan Rector que ha de ser aprobado por el órgano competente de cada Administración territorial en el seno de sus competencias estatutarias. Unas competencias cuyo ejercicio, es obvio recordarlo, se encuentra delimitado por los propios ámbitos territoriales de una y otra Comunidad Autónoma. Y el de la Comunidad de Madrid, conforme al artículo 2 de su Estatuto de Autonomía es "el comprendido dentro de los límites de la provincia de Madrid".

Además de este marco normativo y jurisprudencial, debe también tenerse en cuenta que la propia actora manifiesta en su demanda que su decisión de impugnar este Decreto madrileño 18/2020 se basa en el hecho de que, en su día, no impugnó el Decreto 16/2019, de 23 de mayo, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprobó el mismo Plan Rector de Usos y Gestión en el ámbito territorial de tal Comunidad Autónoma, haciéndose así evidente que la interposición del presente recurso jurisdiccional obedece tan sólo a la voluntad de enmendar ahora dicha omisión. Una intención que, en modo alguno, puede ser considerada con los efectos pretendidos, amén de que la razón que esgrime para justificar tal dejación (la celebración de las elecciones locales en fecha 26 de mayo de 2019) no justificaría ni la inmediata disolución de la entidad local asociativa aquí recurrente, menos aún la imposibilidad de haber interpuesto el recurso desde el día siguiente a la fecha de la publicación del repetido Decreto castellano-leonés (en el BOCyL de 24 de mayo de 2019).

En cualquier caso, lo que en debate estaba en este proceso era la legitimación de la actora, entidad local asociativa con sede exclusiva en la provincia de Segovia y titular del Monte Público nº 198 "Pinar de Navafría", ubicado en el territorio de la misma provincia y, por tanto, en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Legitimación que, por lo expuesto, ha de serle negada dado que el Decreto que ha pretendido aquí impugnar, aunque contenga la totalidad del Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, conjuntamente elaborado por las Comunidades Autónomas limítrofes en que se ubica dicho Parque Natural, tan sólo ha sido aprobado para el territorio del Parque que se incluye en el ámbito de la Comunidad de Madrid, por lo que ninguna eficacia tiene dicha aprobación respecto a terrenos que se ubican fuera del mismo.

Por lo hasta aquí expuesto y razonado, sin posibilidad por ello de entrar resolver las cuestiones suscitadas en relación con el fondo del asunto, procede acoger, según se anunció, por falta de legitimación ad causam opuesta por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, debiendo declararse, en consecuencia, la inadmisibilidad del presente recurso.

SEXTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la inadmisibilidad que declararemos en el Fallo de esta Sentencia, hace improcedente realizar un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en este recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,