Sentencia Contencioso-Administrativo 713/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 493/2022 de 07 de diciembre del 2022

PRIMERO.- El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 8 de marzo de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de los de Madrid, recaída en autos de Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona núm. 538/2021 por la que se estima del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los aquí apelados contra la Resolución del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Fuencarral-el Pardo, de 12 de noviembre de 2021, por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 13 de octubre de 2021, por el que se acordó: " No incluir en el orden del día de la sesión ordinaria de la Junta Municipal del Distrito de Fuencarral-El Pardo de 19 de octubre de 2021 la iniciativa presentada por el Grupo Municipal Socialista de Madrid con entrada en Registro Electrónico del Distrito con fecha 8 de octubre de 2021 y con núm. de anotación 2021/1044781, toda vez que, de acuerdo con el art. 45.7 del Reglamento Orgánico de los Distritos del Ayuntamiento de Madrid , excede de la competencia del distrito correspondiendo al Área de Desarrollo Urbano".

La precitada Sentencia concluye que la actuación administrativa impugnada es disconforme a Derecho por vulneración del derecho fundamental contemplado en el artículo 23 de la CE, compartiendo así el criterio sustentado por el Ministerio Fiscal, que transcribe, según el cual "(...) sin perjuicio que en la iniciativa no se hace constar que se insta a la Junta Municipal o "al Área Municipal competente", aún así, para el caso de no ser competente la Junta Municipal como es el supuesto de hecho, se insta a trasladarlo al órgano competente y en segundo lugar, porque se trata de una materia que entra en el ámbito de las competencias propias de la Junta, por lo que podría haberse incluido la misma en el Orden del Día" (FD 8º in fine).

Para la mejor comprensión de la cuestión litigiosa resulta conveniente poner de relieve que la Proposición presentada por el Grupo Municipal Socialista interesaba que, " por parte de la Junta Municipal de Distrito de Fuencarral-El Pardo, se establezca un mecanismo de seguimiento anual que permita a la ciudadanía y grupos políticos no sólo conocer el estado de tramitación y gestión de expedientes concretos relativos a Licencias Urbanísticas, sino que se informe también sobre los aspectos que intervienen en la tramitación de las licencias urbanísticas, entre otros: desarrollo de la actividad recursos humanos y materiales, indicadores de gestión de los resultados obtenidos por la unidad administrativa competente, iniciativas grupos políticos y participación ciudadana, recaudación de ingresos derivados de la tasa de prestación de servicios urbanísticos, actividades y usos para las que se han concedido las licencias, así como conclusiones de la gestión anual".

SEGUNDO.- Frente a dicha Sentencia se alza el Ayuntamiento de Madrid, solicitando se dicte Sentencia estimatoria del recurso de apelación y se revoque el pronunciamiento estimatorio de aquélla.

A tal efecto, el Ayuntamiento de Madrid sostiene que la actuación administrativa impugnada no ha supuesto una conculcación del derecho fundamental de participación política de los recurrentes. A tal efecto, en síntesis, argumenta que: (i) La competencia para la adopción del acuerdo que se pretendía corresponde al Área de Desarrollo Urbano, no al Distrito, por lo que admitir en el orden del día la iniciativa tal y como estaba redactada hubiera conducido no solo a una extralimitación de competencias, sino a la posible adopción -caso de resultar aprobada- de un acto nulo de pleno derecho; (ii) La Sentencia apelada, acogiendo las pretensiones de los recurrentes, incurre en un error respecto del alcance de la proposición y de la distribución de competencias vigentes en el Ayuntamiento de Madrid. Por lo que una actuación en el sentido que se propone afectaría a todo el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, a todos los Distritos de Madrid, de lo que se desprende su carácter general y, en consecuencia, debían no incluirse en el orden del día.

Por el contrario, los recurrentes-apelados se muestran enteramente conformes con el contenido de la sentencia dictada en la instancia, por lo que solicitan su confirmación, con la consiguiente desestimación del recurso de apelación.

Igualmente, el Ministerio Fiscal se opone al recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Madrid.

TERCERO.- Examinados los razonamientos jurídicos contenidos en la Sentencia dictada en la instancia, así como las pretensiones y argumentaciones aducidas por las partes en esta alzada, consideramos preciso, en primer lugar, efectuar una serie de consideraciones y reflexiones jurídicas en relación con el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los artículos 114 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA).

Como es bien sabido, dentro del sistema de tutela de los derechos, el segundo apartado del artículo 53 de la CE acoge las llamadas garantías jurisdiccionales, reservadas únicamente para el principio de igualdad del artículo 14 y los derechos reconocidos en la Sección primera del Capítulo I, así como para la objeción de conciencia. Se ordena en él la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales por medio de dos vías. La primera: un procedimiento judicial preferente y sumario encomendado a los " tribunales ordinarios", y la segunda: un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que, como es bien sabido no forma parte del Poder Judicial, para el caso que la protección de los mismos no se obtuviera por la primera vía.

El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los artículos 114 y ss. de la LJCA constituye el desarrollo de la garantía constitucional prevista en el citado artículo 53.2 CE.

En un primer acercamiento a la naturaleza jurídica del expresado procedimiento, y en lo que ahora nos interesa, podemos calificar dicho proceso de excepcional, sumario y urgente cuyo objeto es limitado, pues no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación de si un acto del poder público afecto o no a los derechos fundamentales de la persona de tal manera que los restantes aspectos de la actividad pública que no puedan tener ese encuadre deben quedar reservados al proceso ordinario (a este respecto, vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1982).

Por otra parte, en atención al concreto derecho fundamental que se dice vulnerado por la actuación administrativa impugnada, resulta conveniente poner de relieve, como hicimos constar en nuestra Sentencia de 6 de mayo de 2022, rec. apelación 19/2022, que:

" Sexto.- En una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983, de 4 de febrero y 10/1983, de 21 de febrero el Tribunal Constitucional ha establecido una directa relación entre el derecho de un parlamentario ex artículo 23.2 CE con el que nuestra Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos en el artículo 23.1 , pues " son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos", según ha declarado el Alto Tribunal en las SSTC 38/1999, de 23 de marzo , 107/2001, de 23 de abril , 177/2002, de 14 octubre y 78/2006, de 13 de marzo , de suerte que el derecho de los ciudadanos " a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes", no sólo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga, garantía añadida que resulta de particular relevancia cuando la petición de amparo se formula por los representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el artículo 23.1 CE ( SSTC 161/1988, de 20 de septiembre ; 181/1989, de 3 de noviembre ; 205/1990, de 13 de diciembre ; 81/1991, de 22 de abril ; 177/2002, de 14 de octubre ; 40/2003, de 27 de febrero y 90/2005, de 18 de abril ).

De este modo el derecho del artículo 23.2, así como, indirectamente, el que el artículo 23.1 de la Constitución española reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio ( SSTC 10/1983, de 21 de febrero ; 32/1985, de 6 de marzo ; 39/1999, de 22 de marzo ; 107/2001, de 23 de abril ; 203/2001, de 15 de octubre ; 177/2002, de 14 de octubre ; 208/2003, de 1 de diciembre ; 227/2004, de 29 de noviembre y 90/2005, de 18 de abril ) y sería igualmente vulnerado " si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes", como han declarado las SSTC 36/1990, de 1 de marzo ; 220/1991, de 25 de noviembre ; 38/1999, de 23 de marzo ; 203/2001, de 15 de octubre y 78/2006, de 13 de marzo .

Finalmente las SSTC 27/2000, de 31 de enero ; 203/2001, de 15 de octubre ; 177/2002, de 14 de octubre y 90/2005, de 18 de abril recuerdan que " el derecho que nos ocupa es un derecho de configuración legal, configuración que efectuarían los Reglamentos parlamentarios, a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden, los cuales, una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE , reclamar la protección del ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren", poseyendo relevancia a tales efectos únicamente " los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno" ( STC 220/1991, de 25 de noviembre , además de las citadas), doctrina constitucional que recuerda y aplica la Sala Tercera del Tribunal Supremo [por todas, Sentencias de 9 y 17 de febrero de 2022 ( rec. 2677/2021 y 125/2021, respectivamente ) y de 8 de marzo de 2022 (rec. 296/2021 )].".

CUARTO.- Sobre las consideraciones generales que han quedado anteriormente expuestas, descendiendo a las particularidades concretas del supuesto litigioso que nos ocupa, debemos hacer referencia a la configuración legal del derecho fundamental que se dice vulnerado desde la perspectiva del que asiste a los Concejales a la presentación de enmiendas, proposiciones, etc., debiendo tenerse en cuenta, como marco normativo aplicable, además de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, las siguientes normas:

En primer lugar, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, cuyo artículo 119 incluye entre los que denomina " órganos complementarios" de las entidades locales territoriales, en su apartado segundo , a la Juntas Municipales de Distrito que, según puntualiza el artículo 128 del indicado Reglamento, tienen el carácter de órganos territoriales de gestión desconcentrada y cuya finalidad es "(...) la mejor gestión de los asuntos de la competencia municipal y facilitar la participación ciudadana en el respectivo ámbito territorial", teniendo la composición, organización y ámbito territorial de las Juntas que se establezcan en el correspondiente Reglamento regulador aprobado por el Pleno (considerado, a todos los efectos, como parte integrante del Reglamento orgánico), en el que han de determinarse, según el artículo 129, "(...) las funciones administrativas que, en relación a las competencias municipales, se deleguen o puedan ser delegadas en las mismas, dejando a salvo la unidad de gestión del Municipio".

En la ciudad de Madrid, debe además tenerse en cuenta la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, cuyo artículo 11.1.c) otorga al Pleno atribuciones para la división de la ciudad en distritos y la determinación y regulación de sus órganos, sin perjuicio de las atribuciones de la Junta de Gobierno para establecer la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva, distritos que el artículo 22 del mencionado Cuerpo legal configura como " divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión de la ciudad".

Finalmente y para determinar el contenido del derecho de configuración legal que estamos examinando debe estarse al Reglamento Orgánico 6/2021, de 1 de junio, de los Distritos del Ayuntamiento de Madrid, aprobado por Acuerdo de 1 de junio de 2021 del Pleno del Ayuntamiento de Madrid (publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid de 16 de julio de 2021), debiendo entenderse infringido el derecho de participación en la vertiente que estamos tratando, como poníamos de manifiesto en nuestra Sentencia de 31 de marzo de 2022, rec. apelación 404/2020, y reiterábamos en Sentencia de 6 de mayo de 2022, rec. apelación 19/2022, ya citada, "(...) si no se permite, en virtud del "ius in officium" presentar proposiciones de resolución para su debate en la sesión plenaria Junta Municipal del Distrito respecto de aquellos asuntos, en los que la Junta Municipal del Distrito sea competente, tanto territorialmente como por razón de la materia".

QUINTO.- El artículo 4 del Reglamento Orgánico 6/2021, de 1 de junio, de los Distritos del Ayuntamiento de Madrid, bajo el epígrafe " Competencias de los distritos", dispone que:

" Los órganos de los distritos ejercerán funciones en cualquier materia de competencia municipal que sea delegada por el Alcalde, la Junta de Gobierno u otros órganos municipales, sin perjuicio de las competencias atribuidas por este reglamento orgánico.

Entre otras, en las siguientes:

a) Movilidad y transportes.

b) Obras y vías Públicas.

c) Parques y jardines.

d) Calidad y evaluación ambiental.

e) Disciplina urbanística.

f) Urbanismo.

g) Salud, consumo y comercio.

h) Servicios sociales.

i) Cultura, educación, juventud y deportes.

j) Seguridad.

k) Autorización de matrimonios civiles.

l) Participación ciudadana.

m) limpieza viaria.

n) empleo.

ñ) Conservación de zonas verdes ubicadas en el distrito.

En las competencias citadas con las letras b), c) y d), los distritos velarán en coordinación con las respectivas Áreas de Gobierno competentes en la materia, por la correcta ejecución de los trabajos que por parte del Ayuntamiento se contraten con terceros".

Por su parte, el artículo 12 del citado Reglamento Orgánico, bajo el título " Competencias de la Junta Municipal del Distrito", establece que:

" 1. La junta municipal del distrito ostentará las competencias que expresamente le atribuya el Alcalde o la Junta de Gobierno. Asimismo, le corresponde:

a) Efectuar el control y seguimiento de los órganos de gobierno del distrito sin perjuicio del superior control y fiscalización que, con carácter general, le corresponde al Pleno del Ayuntamiento.

b) Acordar la elevación a otros órganos municipales, de las propuestas del vecindario en materias de interés del distrito, cuando la competencia no corresponda a los propios órganos del distrito.

c) Trasladar a la administración competente por razón de la materia las propuestas de creación y de mejora en los centros y equipamientos del distrito, a través del área de gobierno competente por razón de la materia.

d) Proponer mejoras en la gestión de los equipamientos que dependen de las áreas en que se estructure el Ayuntamiento.

e) Resolver las recusaciones que puedan plantearse contra los miembros de la junta municipal del distrito.

f) Conocer los instrumentos de ordenación urbanística que afecten al distrito con carácter previo a su aprobación definitiva por el órgano competente y, con carácter previo a su aprobación por el Pleno del Ayuntamiento, el presupuesto anual del distrito.

g) Aquellas otras que se atribuyan a la Junta Municipal del Distrito por las ordenanzas municipales y demás normativa vigente.

2. Las decisiones que adopte la junta municipal del distrito en el ejercicio de sus competencias revestirán la forma de acuerdo y se denominarán "Acuerdo de la Junta Municipal del Distrito de...".".

Por otra parte el Acuerdo de 25 de julio de 2019 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias de los distritos, publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid de 29 de julio de 2019 y en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 9 de agosto de 2019, establece que en su ámbito territorial respectivo, y dentro del ámbito material de competencias previsto en el artículo 3 del Reglamento Orgánico de los Distritos de la Ciudad de Madrid, se delegan en las Juntas Municipales de los Distritos, en los Concejales Presidentes y en las Coordinaciones de los Distritos, las competencias que se relacionan en los siguientes apartados, incluyendo entre las competencias generales de las Juntas Municipales de los Distritos las siguientes:

" 1.- Elevar propuestas al área de gobierno competente por razón de la materia, por conducto del Concejal Presidente, sobre cualquier asunto que sea de interés para el Distrito. Todas las propuestas deberán ser estudiadas por dicha área de gobierno, que deberá contestar motivadamente a la Junta Municipal del Distrito.

"2.- Aprobar, para su elevación al órgano competente a través del área de gobierno respectiva, la propuesta de asignación y modificación de nombre de vías y espacios urbanos y edificios singulares.

"3.- Proponer, a través del Área Delegada de Coordinación Territorial, Transparencia y Participación Ciudadana, la asignación y cambio de denominación de los centros y edificios municipales adscritos al Distrito no comprendidos en el punto 1.2.

"4.- Emitir informe sobre la propuesta de denominación específica de los centros públicos de educación infantil y primaria ubicados en el Distrito, formulada por los Consejos escolares.

"5.- Aprobar la propuesta de colocación de placas conmemorativas del Distrito".

Y entre las competencias específicas de los Concejales Presidentes de Distrito se incluyen, en materia de urbanismo, las siguientes:

" a) Tramitar y resolver las solicitudes de licencias urbanísticas que se presenten para desarrollar actuaciones urbanísticas en suelo urbano, suelo urbanizable programado y programado incorporado del Plan General de Ordenación Urbana de 17 de abril de 1997 previstas en el anexo II, en los siguientes supuestos:

1.º Actuaciones en el uso residencial, de forma aislada o en coexistencia con otros usos en un mismo inmueble, sus instalaciones especializadas y en sus elementos comunes o dotaciones, incluido el uso de garaje aparcamiento como dotación al servicio de los edificios, independientemente de que intervenga o no una entidad colaboradora urbanística.

2.º Actuaciones para implantar y desarrollar usos distintos del residencial cuando recaigan en dominio público.

3.º Actuaciones para la implantación y desarrollo de actividades económicas, cuando recaigan en dominio público, excepto en locales individuales en mercados municipales sujetos a régimen de concesión.

A estos efectos, se entiende por actividad económica toda aquella actividad industrial, mercantil o profesional que consiste en la producción de bienes o prestación de servicios.

4.º Actuaciones cuya titularidad corresponda a las Administraciones Públicas, sus organismos autónomos, entidades de derecho público o empresas públicas, así como representaciones diplomáticas y organismos internacionales, o se realicen sobre inmuebles gestionados por las mismas, independientemente de que intervenga o no una entidad colaboradora urbanística.

b) Cuando se trate de licencias urbanísticas para autorizar actuaciones que comprendan actos de uso del suelo y de obras de construcción y edificación, el órgano competente será aquel que lo sea para el tipo de obra.

c) Tramitar y resolver las solicitudes de licencias urbanísticas que se presenten para desarrollar:

1.º Actividades temporales previstas en el artículo 58 de la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid desarrolladas en el dominio público en suelos calificados como uso dotacional para la vía pública, uso dotacional zona verde y uso dotacional servicios colectivos, clase deportivo y clase equipamiento educativo, siempre que no se soliciten por empresas municipales.

2.º Actuaciones sujetas a licencia en los procedimientos iniciados en el ejercicio de sus competencias, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, así como tramitar y resolver las licencias de primera ocupación y funcionamiento de las actuaciones cuya licencia urbanística hubiera concedido.

d) Respecto de los Planes Especiales de Control Ambiental de Usos previstos en el artículo 5.2.7 de las Normas Urbanísticas del PGOUM, cuando se refieran a actuaciones previstas en las letras a) y c):

1.º Resolver la admisión a trámite, con requerimiento de subsanación de deficiencias.

2.º Elevar la correspondiente propuesta a los órganos competentes para su adopción.

e) Ejercer las siguientes competencias respecto de las actuaciones previstas en las letras a), b) y c):

1.º Resolver las consultas urbanísticas comunes y especiales y emitir los informes de viabilidad urbanística, así como respecto a las actuaciones previstas en el apartado 5.º 1.3.3 sujetas a declaración responsable.

2.º Resolver las solicitudes de programas de autorización por partes autónomas de obras y de autorizaciones parciales de funcionamiento.

3.º Emitir, cuando proceda, el acto de conformidad, certificación, aprobación o autorización administrativa o cualquier otra resolución que corresponda en cada caso en los supuestos contemplados en el artículo 28 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, así como respecto de las actuaciones previstas en el apartado 5.º 1.3 sujetas a declaración responsable.

4.º Declarar la caducidad de las licencias urbanísticas".

SEXTO.- Teniendo en cuenta la doctrina legal y jurisprudencial expuesta en los precedentes fundamento jurídicos, se impone la desestimación del recurso de apelación que nos ocupa, con la consiguiente confirmación de la sentencia apelada.

En efecto, frente a lo sostenido por el Ayuntamiento de Madrid, es innegable que la iniciativa del Grupo Municipal Socialista que nos ocupa, de establecimiento por la Junta Municipal de Distrito de Fuencarral-El Pardo de un mecanismo de seguimiento anual que permita a la ciudadanía y grupos políticos conocer el estado de tramitación de las licencias urbanísticas, así como de otros concretos aspectos o indicadores, incide de manera clara y directa sobre materia competencia de los órganos de Distrito, concretamente, tal como hemos indicado, de los Concejales Presidentes de Distrito, por lo que el eventual establecimiento de controles de seguimiento e información sobre el desarrollo y desempeño de dicha concreta competencia es de indudable competencia de las Juntas Municipales de Distrito, tal como se dispone en el ya transcrito artículo 12.a) del Reglamento Orgánico 6/2021 (" Efectuar el control y seguimiento de los órganos de gobierno del distrito sin perjuicio del superior control y fiscalización que, con carácter general, le corresponde al Pleno del Ayuntamiento"); y ello sin olvidar, además, que también corresponde a las Juntas Municipales de Distrito " Acordar la elevación a otros órganos municipales, de las propuestas del vecindario en materias de interés del distrito, cuando la competencia no corresponda a los propios órganos del distrito" ( artículo 12.b) del citado Reglamento Orgánico).

Por tanto, debemos concluir que la no inclusión en el Pleno de la iniciativa de los aquí recurrentes-apelados supone una restricción del derecho reconocido en el artículo 23 de la CE; bien entendido, por supuesto, que la iniciativa cuestionada debe entenderse circunscrita al ámbito territorial de la Junta Municipal de Distrito de Fuencarral-El Pardo y referida al ámbito competencial atribuido al Concejal Presidente de Distrito.

En consecuencia, tal como hemos adelantado, debe desestimarse el recurso de apelación, con la consiguiente confirmación de la sentencia apelada.

SEPTIMO.- La desestimación íntegra del presente recurso de apelación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a la parte apelante, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el apartado cuarto del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en 2.000 euros, más IVA, la cantidad máxima a repercutir por la parte apelada.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.