Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.
PRIMERO .- Por D. Eusebio, en su condición de funcionario perteneciente a la Escala de Profesores de Investigación de Organismos Públicos de Investigación, se impugna el "Oficio informe-respuesta" de 18/08/2.021 de la Dirección del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), dependiente del Ministerio de Ciencia e Innovación, con relación diversos escritos del recurrente formulando reclamaciones contra sus nóminas de Diciembre de 2.020 a Mayo de 2.021.
El Oficio tiene el siguiente contenido:
<< ANTECEDENTES
En el último año se han practicado las siguientes modificaciones de nómina como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril, por el que se regula el régimen retributivo del personal investigador funcionario de las escalas científicas de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado y se crea la Comisión Evaluadora del Desempeño de la Actividad Científico-Tecnológica:
1. Con fecha 1 de julio de 2020 se comenzó a abonar en la nómina del perceptor el Complemento de Excelencia asociado a sexenios. El número de tramos abonados es de dos en la escala de Científico Titular (años/tramos) (05C) y uno en la escala de Investigador Científico (05F).
2. En el mes de diciembre de 2020 se introdujo en la nómina del perceptor el componente por méritos investigadores ligado a quinquenios. El número de tramos
abonados es de cinco en la escala de Científico Titular (05R) y uno en la escala de
Investigador Científico (05Q).
3. Con fecha 1 de julio de 2020 se comenzó a abonar en la nómina del perceptor el componente de Productividad asociado a sexenios. El número de tramos abonados es de dos en la escala de Científico Titular (12C) y uno en la escala de Investigador Científico) (12J).
4. La modificación de la denominación del puesto de trabajo se realizará en la nómina del mes de septiembre.
5. La denominación de los distintos componentes ya estaba descrita en las tablas de NEDAES por una Habilitada anterior y no se procedió a modificar lo que ya había.
6. En el mes de diciembre de 2020 se abonaron los atrasos correspondientes a los años 2018, 2019 y primer semestre de 2020 en el caso del Complemento de Excelencia de sexenios y hasta noviembre de 2020 en el caso de quinquenios. Los atrasos respecto a la productividad ligada a sexenios se abonaron en el mes de abril de 2021 y correspondía también a los años 2018, 2019 y primer semestre de 2020.
RESPUESTA
La entrada en vigor del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril, por el que se regula el régimen retributivo del personal investigador funcionario de las escalas científicas de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, ha provocado la modificación del sistema retributivo del personal investigador funcionario de las escalas científicas de los Organismos Públicos de Investigación con efectos económicos desde el 1 de enero de 2018.
Esta modificación del sistema retributivo, tiene como fin fomentar y reconocer la excelencia, la calidad y la mejora continua en las actividades profesionales del personal investigador funcionario al servicio de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, entre los que se incluye el Centro Nacional del CSIC, Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria.
Además, este Real Decreto, conforme en su Disposición final quinta, entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, siendo de obligado y directa aplicación por la administración conforme al artículo 98.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , según el cual "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos...".
Tras todo lo anterior, se indica lo siguiente:
1. En relación con la solicitud de nulidad de pleno derecho de la nómina, cabe decir que no ha lugar a considerar dicha nulidad de la misma ya que no se cumple ninguno de los apartados del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , necesario para considerar un acto administrativo como nulo de pleno derecho.
2. Respecto a la solicitud del interesado de recibir una respuesta individual en la que se explicasen los criterios tenidos en cuenta a la hora aplicar el R.D. 310/2019, del 26 de abril, mediante el presente informe se procede a cumplir con la citada solicitud.
3. En cuanto al régimen retributivo: el artículo 2.2 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril , especifica que "El personal investigador a que se refiere el apartado anterior será retribuido únicamente por los conceptos que se regulan en este real decreto".
De esta manera, el régimen retributivo conforme al artículo 3 del citado Real Decreto sería el siguiente: "1. Retribuciones básicas, que se regirán por lo previsto en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. 2. Pagas extraordinarias, conforme al texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 3. Retribuciones complementarias: a) Complemento de destino. b) Complemento específico. c) Complemento de productividad. d) Gratificaciones por servicios extraordinarios, de acuerdo con la regulación establecida con carácter general para el conjunto de funcionarios de la Administración General del Estado".
En concreto, es el artículo 6 del Real Decreto 310/2019 , el que define el complemento de productividad como un complemento de la productividad investigadora realizada, con las siguientes características determinadas en el apartado 1.a), según el cual "El personal Investigador funcionario de carrera podrá someter la actividad investigadora realizada cada seis años en régimen de dedicación a tiempo completo, o periodo equivalente si hubiese prestado servicios en régimen de dedicación a tiempo parcial, a una evaluación en la que se juzgará el rendimiento de la labor investigadora desarrollada durante dicho periodo".
Por lo tanto, cabe decir que el complemento de productividad investigadora del R.D. 310/2019, no es compatible con el complemento retributivo del artículo 24.c) (también llamado Productividad de tardes) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público basado en "El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos".
4. En lo relativo a la modificación del puesto de trabajo y a la denominación de los códigos de sexenios por complemento científico de excelencia, nos remitimos al apartado Antecedentes de este Informe Respuesta.
5. Respecto a la no conformidad por abonarse los componentes de méritos investigadores ( art 5.3. R.D. 310/2019, de 26 de abril ), excelencia científica ( art 5.4. R.D. 310/2019, de 26 de abril ), y productividad ( art 6.1. R.D. 310/2019, de 26 de abril ), según la escala científica a la que pertenecía en el momento de realizar la actividad investigadora, cabe decir lo siguiente:
- El art 5.3. R.D. 310/2019, de 26 de abril , relativo al Componente de méritos investigadores, en su apartado e), expone que "El personal investigador que cambie de escala científica conservará en la nueva escala el componente por méritos investigadores que tuviera adquirido en la anterior escala, al que se le acumulará los que pueda obtener en sucesivas evaluaciones. En todo caso, este componente se abonará en las cuantías que correspondan a la escala en las que dichos componentes se reconocieron."
- El art 5.4. R.D. 310/2019, de 26 de abril , relativo al Componente de excelencia científica, expresa que "Este componente se abonará en las cuantías que correspondan a la escala en la que dicho componente se reconoció, con independencia de que el personal investigador cambiara de escala".
- El art 6.1. R.D. 310/2019, de 26 de abril , relativo al Componente de productividad, en su apartado d) especifica que "El personal investigador que cambie de escala científica conservará en la nueva escala el componente por actividad investigadora del complemento de productividad que tuviese asignado en la anterior escala, al que se le acumulará los que pueda obtener en sucesivas evaluaciones. En todo caso, este componente se abonará en las cuantías que correspondan a la escala en las que dichos componentes se reconocieron".
Respecto a esta solicitud del interesado, se debe especificar que el abono de los componentes de méritos investigadores, de excelencia científica y de productividad, se abonan en nómina tras ser reconocidos por las Comisiones Evaluadoras CEDEACT y ANECA, respectivamente. Respecto al reconocimiento de estas comisiones evaluadoras, el artículo 7.4. del R.D. 310/2019, de 26 de abril , especifica que "Cuando se cambie de escala científica antes de completar el tiempo preciso para una evaluación, la fracción de tiempo transcurrido en la antigua escala se considerará como tiempo de servicios prestados en la nueva".
De esta manera, cabe decir que el mencionado artículo 7.4, no tendría sentido si la escala científica a tener en cuenta, fuese la escala que el investigador tuviese en el momento del reconocimiento de la actividad investigadora por las Comisiones Evaluadores del desempeño de la Actividad Científico Tecnológica, y más aún si consideramos que hasta el momento ha habido 3 convocatorias, una de ellas de carácter extraordinario.
Por todo lo anterior, el texto del R.D. 310/2019, de 26 de abril, "en las que dichos componentes se reconocieron", se refiere a la escala que poseía el investigador en el momento en el que realizó la actividad investigadora que generó el derecho ya que si esto no fuese así, se estaría cometiendo una discriminación y perjudicando gravemente a los investigadores que solicitaron el reconocimiento en la primera convocatoria del 2019 frente a los que lo solicitaron en convocatorias posteriores >>.
SEGUNDO .- Demanda el recurrente que se dicte sentencia que acuerde:
"1º Estimar este recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Oficio informe respuesta de 18 de agosto de 2021 de la Directora del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria del Ministerio de Ciencia e Innovación por el que declara desestimados los recursos interpuestos (i) por escrito de 22 de enero de 2021 contra el recibo de nómina ordinaria, con referencia 02.01.12/20-132, correspondiente al período de liquidación 01/12/20 a 31/12/2020 y recibido de nómina de incidencias, con referencia 02.02.12/20.13, correspondiente período de liquidación 01/12/20 a 31/12/2020; (ii) por escrito de 10 de febrero de 2021 contra el recibo de nómina ordinaria, con referencia 02.01.01/21-131, correspondiente al período de liquidación 01/01/21 a 31/01/2021; (iii) por escrito de 24 de abril de 2021 contra el recibo de nómina ordinaria, con referencia 02.01.03/21-130, correspondiente al período de liquidación 01/03/21 a 31/03/2021 y (iv) por escrito de 29 de junio de 2021 contra el recibo de nómina ordinaria, con referencia 02.01.05/21-127, correspondiente al período de liquidación 01/05/21 a 31/05/2021 y la actividad administrativa previa que confirma y los declare no conforme a derecho y los anule.
2º Reconocer el derecho de don Eusebio a que el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria dicte una resolución expresa e individualizada en la que de forma motivada establezca todos los criterios a partir de los cuales se aplica el Real Decreto 310/2019, de 26 de abril y condene a este Instituto a dictar esta resolución y se la notifique personalmente al recurrente.
3º Reconocer el derecho de don Eusebio a que le sean abonados desde su reconocimiento y desde la entrada del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril, por los tramos correspondientes, los componentes por (i) méritos investigadores; (ii) excelencia científica y (iii) productividad en las cuantías que corresponden a la escala en la que estos componentes se le reconocieron:
3.1. Componente por méritos investigadores ligado a quinquenios del apartado 3 del artículo 5 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril seis tramos en la escala de Profesor de Investigación.
3.2. Componente de excelencia científica ligado a sexenios del apartado 4 del artículo 5 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril , tres tramos en la Escala de Investigador Científico.
3.3. Componente de productividad ligado a sexenios del apartado 1 del artículo 6 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril , tres tramos en la escala de Investigador Científico.
4º. Condenar a la Administración demandada a abonar la diferencia existente entre lo establecido en el anterior pedimento y lo realmente abonado, a favor del recurrente, más los intereses legales desde la fecha de cada uno de los recibos de nómina".
TERCERO .- Habiéndose planteado por la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso, procede en primer término resolver sobre la misma por razones de orden procesal.
El Abogado del Estado opone: (i) en primer término haberse interpuesto el recurso frente a un acto no susceptible de impugnación (ex artículo 69.c LJCA) alegando que el referido informe-respuesta, en tanto en cuanto se limita a transmitir al interesado los criterios de aplicación del Real Decreto 210/2.019, carece de todo efecto jurídico, teniendo carácter meramente informativo y no dispositivo, razón por la que no da pie a recursos y refuerza la naturaleza de acto no susceptible de impugnación; (ii) subsidiariamente, de admitirse su impugnabilidad, el recurso sería inadmisible por no haberse agotado la vía administrativa previa (ex artículo 69.c en relación con el artículo 25 LJCA) mediante la interposición de recurso de alzada ante la Secretaría General de Investigación, de la que depende el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria, sin que tales consideraciones se vean alteradas por el hecho de que la instrucción recurrida no ofrezca pie de recurso al tratarse de un mero informe y no de un acto de contenido normativo; (iii) de no estimarse la concurrencia de las causas de inadmisibilidad previamente argumentadas, el recurso incurre en desviación procesal (ex artículo 69.c LJCA) al advertirse que el recurrente no formula en la demanda las mismas pretensiones que suplicó en vía administrativa.
En su escrito de conclusiones el recurrente rechaza las causas de inadmisibilidad alegando: (i) que el informe-respuesta objeto de este recurso no se limita a exponer los criterios de aplicación de la norma como se dice en el escrito de contestación, sino que resuelve la cuestión de fondo planteada, decidiendo expresamente sobre los recursos formulados contra las nóminas, desestimándolos porque así lo expresa y razona, pero, sin embargo, la decisión se presenta como un informe respuesta sin indicar ni tan siquiera que se está ante una resolución, siendo por tanto un acto impugnable; (ii) que la cuestión no es, según la propia argumentación del escrito de contestación, que se esté ante un acto que no agota la vía administrativa, sino que, por el contrario, se está ante un órgano, la Directora del INIA, que no tiene competencias para resolver frente a unas nóminas, y tampoco puede ser un informe porque la Directora del INIA no tiene competencia para emitir informes jurídicos y porque, además, el contenido del denominado informe respuesta desestima expresamente las pretensiones impugnatorias del interesado; (iii) que no existe desviación procesal alguna dados los términos de las solicitudes en vía administrativa y las pretensiones de la demanda.
CUARTO .- Los motivos de inadmisibilidad del recurso planteados por el Abogado del Estado no deben prosperar: el Oficio impugnado, enunciado como "informe- respuesta", no puede considerarse como meramente informativo y por ende irrecurrible en la medida que contiene un expresa desestimación de la solicitud de nulidad de pleno derecho de las nóminas a que remite, lo que conlleva un pronunciamiento resolutorio de fondo que va más allá de una mera exposición de los criterios retributivos objeto de aplicación, y ha de habilitar la posibilidad de su impugnación jurisdiccional; subyaciendo un propio contenido desestimatorio respecto de los recursos formulados contra las nóminas se exigía que en la notificación se incluyese la indicación de si ponía fin o no a la vía administrativa y la expresión de los recursos procedentes, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos ( artículo 40.2 de la Ley 39/2.015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), por lo que no cabe, ante la ausencia de aquella expresión, plantear una falta de agotamiento de la vía administrativa imputable exclusivamente a defectos notificatorios del acto administrativo; y tampoco cabe apreciar la invocada desviación procesal por cuanto que las solicitudes a la Administración con relación a las nóminas impugnadas coinciden sustancialmente con lo demandado en sede procesal, girando todas las pretensiones alrededor de la aplicación de las retribuciones reguladas en el Real Decreto 310/2.019, de 26 de Abril, respecto del personal investigador funcionario de las escalas científicas de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado.
QUINTO .- Como ha quedado recogido el recurrente pretende, en definitiva, de un lado el dictado por la Administración de una resolución que motive los criterios de aplicación del Real Decreto 310/2.019, y de otro lado el reconocimiento del derecho a la percepción, por los tramos correspondientes, de los componentes retributivos por méritos investigadores, excelencia científica y productividad en las cuantías correspondientes a las escalas en que estos componentes fueron reconocidos: seis tramos de méritos investigadores en la Escala de Profesor de Investigación, tres tramos de excelencia científica en la Escala de Investigador Científico, y tres tramos de productividad en también en esta última Escala.
Y los motivos que se alegan en justificación de las pretensiones se enuncian en los siguientes términos sustanciales, con profusa trascripción de la normativa aplicable:
(i) "La actuación realizada por el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria, descrita en el apartado de hechos de este escrito de demanda, con relación a la aplicación del nuevo régimen retributivo el Decreto 310/2019, de 26 de abril al recurrente, es nula de pleno derecho de conformidad con la letra e) del apartado 1 del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: e) actos de las Administraciones Públicas dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Infracción del artículo 34 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Esta actuación ha consistido en decidir y recoger en los recibos de nómina, sin una resolución previa, motivada y notificada al interesado decisiones relativas a (i) cómo se aplica el Decreto 310/2019, de 26 de abril según el criterio de la Administración Pública; (ii) cómo aplicar el complemento específico componente por méritos investigadores del apartado 3 del artículo 5 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril; (iii) cómo aplicar el complemento específico componente de excelencia científica del apartado 4 del artículo 5 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril; (iv) cómo aplicar el complemento específico componente de productividad del apartado 1 del artículo 6 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril".
(ii) "Infracción del inciso in fine de la letra e) del apartado 3 del artículo 5; del inciso in fine del apartado 4 del mismo artículo; y del inciso in fine de la letra d) del apartado 1 del artículo 6 del Real Decreto 310/2019, de 26 de abril, por el que se regula el régimen retributivo del personal investigador funcionario de las escalas científicas de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, al no abonarse los correspondientes componentes de los complementos específicos en las cuantías que corresponden a la escala en las que los distintos componentes se le reconocieron al recurrente y no según la escala científica a la que pertenecía en el momento de realizar la actividad investigadora".
SEXTO .- El recurso debe desestimarse por las razones que se exponen seguidamente.
Los términos antes trascritos del "Oficio informe-respuesta" impugnado explicitan los criterios de aplicación del régimen retributivo del Personal Investigador Funcionario de las Escalas Científicas de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado instaurado por el Real Decreto 310/2.019 de 26 de Abril, con descripción del contenido de los distintos componentes retributivos, por lo que la primera pretensión actora ya ha sido cumplimentada, sin que conste ni se acredite en modo alguno una indebida aplicación con relación a las retribuciones concretas correspondientes al recurrente, no bastando con meras alegaciones genéricas sobre supuestas incorrecciones administrativas a la hora de cuantificar aquellos complementos retributivos.
Y con relación a la pretensión de la determinación de las retribuciones por méritos investigadores, excelencia científica y productividad según las cuantías correspondientes a las escalas en que estos componentes fueron reconocidos, el "Oficio informe-respuesta" razona, sobre la base de los preceptos trascritos del Real Decreto 310/2.019, que ha de partirse de que los componentes de méritos investigadores, de excelencia científica y de productividad se abonan en nómina tras ser reconocidos por las correspondientes Comisiones Evaluadoras ANECA (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación) y CEDACT (Comisión Evaluadora del Desempeño de la Actividad Científico- Tecnológica), estableciendo el artículo 7.4 que cuando se cambie de escala científica antes de completar el tiempo preciso para una evaluación, la fracción de tiempo transcurrido en la antigua escala se considerará como tiempo de servicios prestados en la nueva, lo que excluye que pueda tenerse en cuenta exclusivamente la escala científica que el investigador tuviese en el momento del reconocimiento de la actividad investigadora por las Comisiones Evaluadores del desempeño de la misma, razón por la cual las referencias del Real Decreto 310/2.019 a "en las que dichos componentes se reconocieron" deben entenderse hechas a la escala que poseía el investigador en el momento en el que realizó la actividad investigadora que generó el derecho, ya que, si esto no fuese así, se estaría discriminando y perjudicando gravemente a los investigadores que solicitaron el reconocimiento en la primera convocatoria del 2.019 frente a los que lo solicitaron en convocatorias posteriores.
El recurrente alega: que cada componente se deberá abonar en las cuantías que corresponden a la escala en las que dichos componentes se reconocieron; que cuando el funcionario cambia de escala, permanecen los componentes según la escala en la que le fueron reconocidos y si solicita nuevos, de serle reconocidos, estos nuevos componentes se le abonarán en las cuantías que correspondan a la escala en las que estos componentes se le han reconocido;
que para la evaluación de todo el currículo del recurrente, tanto por parte de la CNEAI (sexenios) como de la CEDACT (quinquenios), se han tenido en cuenta los criterios de evaluación vigentes en el momento de cada convocatoria, por lo que la
escala de aplicación para el cálculo de los complementos conocidos como sexenios, quinquenios y excelencia científica ha de ser la que tenía el recurrente en el momento en que se lleva a cabo ese reconocimiento, que no es otro que el de la evaluación (Investigador Científico para los Sexenios y Excelencia Científica, y Profesor de investigación para el de Quinquenios).
Sin embargo, la Administración remite a la aplicación del artículo 7.4 del Real Decreto 310/2.019 según el cual "cuando se cambie de escala científica antes de completar el tiempo preciso para una evaluación, la fracción de tiempo transcurrido en la antigua escala se considerará como tiempo de servicios prestados en la nueva", y el recurrente no ha desvirtuado fehacientemente la aplicabilidad a su caso concreto de tal excepción respecto de la única consideración de la inicial escala científica.
SÉPTIMO .- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora por la total desestimación de su recurso, si bien como permite el apartado cuarto del mismo precepto (disposición final tercera.5 de la Ley Orgánica 7/2.015, de 21 de Julio, sobre modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial), se limita su cuantía a la suma de 600 € (más I.V.A.).
VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.
