Sentencia Contencioso-Administrativo 484/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 728/2022 de 09 de mayo del 2024

PRIMERO. - Objeto del recurso y alegaciones de las partes.

1.1º.- La demanda. Sostiene la demanda que es inspectora de Policía Nacional, pertenece al subgrupo A1 y ha cursado 300 créditos universitarios, ya que posee la titulación de diplomada universitaria (180 créditos) y equivalencia a master (120 créditos) reconocida por el ministerio de educación por sus estudios internos policiales cuando ingresó en la categoría, afirmando que a otros compañeros en su parecida situación se le ha denegado el acceso a la categoría superior. Ello sucede porque a pesar de que los estudios internos policiales de acceso a inspector, siendo idénticos para todos, sin embargo a unos se les concede la equivalencia a licenciado y a otros a master, aun siendo de la misma promoción en idéntico plan de estudios y considerando que la situación no se adecuaba a las disposiciones transitorias ( DT 1ª) de la LO 9/2015 ni al contenido de la misma. En concreto dice que " es incuestionable que para ascender dentro del grupo A1 en la administración general del estado y en particular en la Policía Nacional, el requisito es poseer la titulación de grado universitario (240 créditos), o las titulaciones previas, licenciado (300 créditos), aun cuando ya pertenezcas a dicho grupo A1 y se tuviese la titulación exigida en su día para serlo". El incumplimiento de lo dispuesto en la DA 1ª conlleva que se le haya cerrado la puerta de los ascensos a muchos policías.

Tras ello, señala que la misma accedió como diplomada en nutrición y dietética y que se le otorgó la equivalencia al máster en virtud de Orden EDU/3125/2011. Hasta 2015, para ingresar en la escala ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía, categoría de inspector, por oposición libre, se exigía en las convocatorias publicadas en el BOE, estar en posesión del título de ingeniero técnico, diplomado o equivalente, (en aplicación del entonces vigente art 3.f) del RD 1583/1988, derogado por art 6 del RD 614/1995). Es por tanto la propia administración la que aplicó la equivalencia a diplomatura, es decir, la superación de los 3 primeros cursos completos de cualquier licenciatura universitaria. Durante el proceso de formación (a todos, diplomados y con 3 años de estudios de una licenciatura), les exigieron superar los 2 cursos lectivos, para poder superar los estudios en Ávila en el Centro de Formación de la DGP. Todo ello consta en el centro de formación de Ávila 2 de la DGP, tal y como resultaba de la Orden de Educación de 18-4-2000, concedió la equivalencia del nombramiento de inspector a licenciado universitario.

Posteriormente la Orden EDU/3125/2011 estableció que la equivalencia seria a Master para quienes cumplieran los requisitos que establece el art. 16 del RD 1393/2007 de ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, manteniéndose la equivalencia a Licenciatura a quienes no lo cumplieran. Es decir, que ante identidad de estudios en el centro de formación de la Policía, 2 años/cursos lectivos, a unos se les daba un título de master y a otros de licenciado.

A través de Orden ECD/775/2015, se dicta en Disposición transitoria única que La Orden de 18 de abril de 2000 por la que se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Licenciado Universitario, seguirá siendo de aplicación hasta el 30 de septiembre de 2017, a quienes, cumpliendo las condiciones establecidas en la misma, no reúnan los requisitos exigidos en la presente Orden para obtener la equivalencia al título de Máster. Esta variación normativa ha generado que en el periodo entre 2011 y 2018 todos los opositores, fuesen diplomados, grados o con 3 años de licenciatura, teniendo idénticos estudios en idénticos periodos al cursar 2 años en el centro de formación policial, a unos se les ha concedido la equivalencia a Licenciado (orden 18-4-2000) y a otra equivalencia a Master (ordenes EDU/3125/2011 y ECD/775/2015), titulaciones diferentes con efectos distintos.

Entiende, por ello, que el RDLeg 5/2015 menciona sólo el título de "grado" para acceder al nivel A1, no mencionando el título de máster que considera superior al de grado. Dicha norma no hace alusión en ningún caso a exigir Master para acceder a ningún grupo, ni que el tener master englobe tener grado, según diferentes consultas e informes de ese Ministerio, informando que;

- Poseer título de Diplomado más equivalencia a master NO permite promoción interna al grupo A1.

- Sin embargo, los que si tengan diplomado o 3 años de licenciatura más equivalencia a licenciado, SI pueden ascender. Esta situación ha sido comunicada a los interesados por la DGP, excluyéndolos de procesos de ascenso aun cuando pertenecen al grupo A1. Situación incomprensible sobretodo porque han cursado idénticos estudios, con consecuencias muy diferentes.

I..- Es por lo que entiende que la situación es contraria al principio de igualdad que debe regir en la administración pública a efectos de ascensos y carrera profesional. No puede ser que en el proceso para ascenso, la demandante no vaya a ser admitida tras haber realizado el mismo curso de ingreso en la categoría de inspector y en las mismas condiciones se admitan a otros funcionarios que con idéntico curso le dieron titulación diferente por hacerlo. Equivalencia a Master a la demandante y equivalencia a Licenciado a otros, a pesar de concurrir idéntica formación que la recurrente, y que cuando se ha pedido explicaciones a la Administración. Asímismo, también se admiten como titulación válida para el ascenso a quienes nunca han pisado una universidad y tienen la equivalencia a grado (240 créditos) por los estudios internos policiales conforme a Orden EDU/3125/2011.

II.- Entiende que ello no puede configurarse como una consecuencia de la discrecionalidad en el ejercicio de la autoorganización, siendo que lo que se configura es una situación de patente arbitrariedad.

III.- Finalmente señala la falta de cumplimiento de lo ordenado en la DT 1ª de la LO 9/2015. Afirma que ha sido reiterada y completamente desoída, en el sentido de que desde que entró en vigor dicha ley, desde los órganos directivos de la institución no se ha instado NI UNA SOLA ACCIÓN encaminada a dar cumplimiento a este mandato, cargando todo el peso de la obtención de titulaciones sobre el funcionario e ignorando por completo la situación de quienes teniendo créditos de estudios de sobra para poder ascender (180 créditos de diplomatura más 120 créditos del master, total 300), sin embargo no se les permita con la excusa formal de carecer de grado (240 créditos) o de licenciatura (300 créditos), que si poseen otros que han realizado idéntico periplo formativo policial.

IV.- Tras recordar el marco europeo de educación superior afirma que " Esta ordenación conlleva un claro escalonamiento en niveles por el que se determina claramente que los estudios de máster universitario se encuadran en un escalón superior al de Grado, por lo que resulta absurdo que una titulación inferior conlleve efectos más favorables que un escalón superior".

V.- Finalmente señala que " se solicita que se reconozca la titulación de máster universitario otorgado a diplomados, arquitectos técnicos o ingenieros técnicos como válida a los meros efectos de ascenso en las categorías del subgrupo A1 de la Policía Nacional".

1.2º.- La contestación de la administración. Afirma, tras identificar las pretensiones y el objeto del recurso, que:

a.- El recurso debe ser inadmitido porque considera que la actuación impugnada es meramente informativa y que por ello no puede ser objeto de impugnación contencioso administrativa.

b.- Igualmente afirma que la demandante no tiene legitimación activa para entablar la acción interpuesta en el presente procedimiento al pretender una modificación del régimen de evaluación de estudios con carácter general y para todos los funcionarios que estén en una determinada situación, por lo que entiende que lo que pretende es un control abstracto de la legalidad de la acción administrativa que impide apreciar un interés legítimo específico en la misma y afirma que no expone qué beneficio o ventaja obtendrá de la procedencia o estimación del presente recurso contencioso al no verse afectada más que a expectativas o futuribles.

c.- Sobre el fondo del asunto entiende que la resolución es conforme a derecho. Entiende que de conformidad al art. 41.3 y 17 LORPPN a partir del 18 de agosto de 2020, se requiere estar en posesión de la titulación del subgrupo de clasificación correspondiente para el ascenso por promoción interna, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.5, siendo en caso que nos ocupa, el Subgrupo A1 y, además, entiende que la Disposición Adicional octava del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre determina que no se aplique dicho régimen para los sistemas de acceso y promoción en la administración pública. Los Certificados de Correspondencia a los niveles MECES no otorgan ningún título diferente al que se posee, ni suponen ningún cambio en las competencias profesionales para las que habilita el título poseído. Además, señala que no cabe sino concluir que, las titulaciones que han sido obtenidas conforme al sistema a extinguir en su impartición (Licenciado, Diplomado, Arquitecto, Ingeniero, Arquitecto Técnico e Ingeniero Técnico) son titulaciones académicas subsistentes, pero distintas a la nueva de Grado, que, además, no quedan automáticamente reconducidas a esta última, sino que precisa realizar la formación complementaria para obtener la titulación de grado.

d.- Niega, tras exponer el contenido de las órdenes cuestionadas, que haya una quiebra del principio de igualdad. Dice en concreto que " Así, por medio de la Orden de 18 de abril de 2000 se establece la equivalencia entre el título de Licenciado universitario y el nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía, pero, únicamente, para quienes hayan accedido a la categoría de Inspector por el procedimiento de oposición libre.

Por medio de la Orden EDU/3125/2011 establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Master universitario, equivalencia que se mantiene con la Orden ECD/775/2015.

Además, ésta última, la Orden ECD/775/2015, amplía hasta el 30 de septiembre de 2017 la vigencia de la Orden de 18 de abril de 2000 por la que se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Licenciado Universitario.

De acuerdo con lo expuesto, el reconocimiento de la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Licenciado Universitario al amparo de la Orden de 18 de abril de 2000, responde a un momento temporal en el que no existía el título de Grado o Master, por lo que no podría reconocer la equivalencia a dichas titulaciones. Es más, desde el momento en que entra en vigor la nueva ordenación, se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Master universitario, con la Orden EDU/3125/2011".

Concluye señalando que los efectos desigualatorios se deben a que la hoy demandante dejó pasar el plazo para solicitar las equivalencias. Así " la vigencia de la Orden de 18 de abril de 2000 se mantuvo hasta el 30 de septiembre de 2017, por lo que la recurrente, nombrada inspector de Policía el 9 de marzo de 2012, tuvo oportunidad de solicitar el reconocimiento de dicha equivalencia desde 2012 a 2017, contando con tiempo suficiente para ello, y, sin embargo, no lo hizo, por lo que no puede hablarse de tratamiento desigual. Ello, porque la desigualdad en el trato con respecto a otros compañeros a la que alude la recurrente viene motivada única y exclusivamente por su omisión en la solicitud del reconocimiento de la equivalencia, lo que de ningún modo es imputable a la Administración, sino al contrario, debe ser soportado por la parte actora".

1.3º.- Las conclusiones. Son reiterativas, señalando el demandante que está impugnando un silencio y no una comunicación y que es evidente a todas luces que tiene legitimación. La administración se remite a su escrito de contestación, reiterando las ideas principales de este.

SEGUNDO. - Elementos esenciales del expediente administrativo.

2.1º.- En fecha de 10 de Diciembre de 2021, con un contenido muy similar al que ya hemos estudiado en la demanda, se presentó escrito por la hoy demandante en el que se solicitaba que "1 ) En base al principio de igualdad, se declare que los diplomados o ingenieros técnicos que tengan máster universitario pueden ascender dentro de las categorías pertenecientes al Subgrupo Al de la Policía Nacional de la misma forma que pueden hacerlo los que accedieron a la Policía Nacional con 3 años de licenciatura (equivalentes a diplomados) en base a que:

En ambos casos, todos los anteriores cumplían los requisitos de titulación para el acceso a la Escala Ejecutiva 22 categoría del CNP, con idéntica carga académica (180 créditos ECTS).

En ambos casos realizaron IDÉNTICO plan de estudios marcado por la D.F.P. y reconocido por el M2 de Educación, inclusive un TFM que para quienes no tenían diplomatura o ingeniería técnica no tenía sentido ni validez ninguna.

En ambos casos se les reconoce por ANECA una idéntica carga lectiva por el proceso total, valorada en 300 créditos ECTS.

2) Subsidiariamente a la petición anterior, se solicita que, durante el periodo en que conviven las dos Órdenes ministeriales que regulan las distintas equivalencias de los estudios de inspector (2011-2017), a los que les otorgaron el máster se les deje elegir entre mantenerse como beneficiarios de los efectos de la orden EDU/3125/2011 (máster) o se puedan acoger a los efectos de la Orden anterior de 18 de abril de 2000 por lo que obtendrían una equivalencia a licenciado universitario, previa renuncia al máster universitario que les otorgaron.

Se debe señalar aquí que hay casos documentados en los que, funcionarios policiales que adquirieron el máster universitario en base al punto 2 de la Disposición adicional única de la Orden EDU 3125/2011, pudieron renunciar a dicho máster y acogerse a la Orden de 18 de abril de 2000 en los meses de mayo y junio de 2021, al percatarse de que la equivalencia a máster universitario no les permitía ascender. Es discriminatorio que a esos compañeros se les permita "moverse de abajo a arriba y de arriba abajo" entre las dos titulaciones mientras que a los funcionarios que accedieron a la Escala Ejecutiva con una titulación universitaria no se les permita realizar ese camino "descendente". Este sentido ascendente y descendente se refiere a la ordenación escalonada que realiza el R.D. 822/2021 de 28 de septiembre por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad, que establece, en su artículo 3 , los tres ciclos en que se estructuran los estudios universitarios:

Grado (MECES 2)

Máster Universitario (MECES 3)

Doctorado.

Esta ordenación conlleva un claro escalonamiento en niveles por el que se determina claramente que los estudios de máster universitario se encuadran en un escalón superior al de Grado, por lo que resulta absurdo que una titulación inferior conlleve efectos más favorables que un escalón superior. La aplicación restrictiva y literal de los artículos 76 del EBEP o del art. 26 de nuestra Ley de Personal llevaría al absurdo de no considerar válido un Doctorado para encuadrarse en el subgrupo Al. de la administración. Si la exigencia de titulación es producto de la necesidad de una preparación académica y técnica suficiente para desarrollar los cometidos de los puestos de trabajo de dicho subgrupo, sería absurdo dar validez únicamente a una titulación en detrimento de dos titulaciones superiores.

3) Subsidiariamente a las peticiones anteriores, se solicita que se reconozca la titulación de máster universitario otorgado a diplomados, arquitectos técnicos o ingenieros técnicos como válida a los meros efectos de ascenso en las categorías del subgrupo Al de la Policía Nacional. Hay precedentes de otras titulaciones válidas a esos meros efectos de acceso y ascenso que no conllevaban reconocimiento académico:

Orden del M2 de Educación y Cultura de 19 de noviembre de 1996 por la que se declara equivalente el Diploma Superior de Criminología al título Diplomado Universitario, a los solos efectos de tomar parte en las pruebas de acceso a los Cuerpos, Escalas y Categorías de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dependientes de las distintas Administraciones Públicas, para cuyo ingreso se exija el título de Diplomado Universitario o equivalente.

Orden del M2 de Educación de 24 de noviembre de 1978, por la que se declara equivalente el Diploma Superior de Criminología al título de Diplomado, a los únicos efectos de tomar parte en las pruebas selectivas para ingreso en los Cuerpos Especiales Masculino y Femenino de Instituciones Penitenciarias.

Todas las equivalencias "laborales" a bachillerato a efectos de acceso al empleo público".

2.2º.- En fecha de 20 de Diciembre de 2021, mediante correo electrónico y en respuesta a dicho escrito, la división de formación y perfeccionamiento señaló que " En relación a su solicitud de reconocimiento de la titulación de máster universitario como válido para el ascenso por promoción interna a las categorías del Subgrupo Al de la Policía Nacional realizada el pasado día 13 de diciembre de 2021, se participa que:

Las titulaciones requeridas para el ingreso y promoción interna en la administración pública vienen determinadas por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Y el órgano competente es el Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Las equivalencias a nombramiento de inspector/a de la Policía Nacional se rigen en las órdenes EDU/3125/2011, de 11 de noviembre por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico de Máster Universitario Oficial; ORDEN de 18 de abril de 2000 por la que se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de la Policía al título de Licenciado Universitario; y la Orden ECD/775/2015, de 29 de abril, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico universitario oficial de Grado, y que modifica la Orden EDU/3125/2011, de 11 de noviembre. El órgano competente para la resolución de esta por lo tanto es el Ministerio de Universidades".

2.3º.- En fecha de 17 de Enero de 2022 se presentó otro escrito por la hoy demandante en el que se afirmaba en el cuerpo del mismo que no se había dado respuesta y se solicitaba que " Que por parte del Director General de la Policía o la persona en quien delegue se dé contestación en forma legal al escrito presentado por la firmante en fecha 10 de diciembre de 2021, cuya copia se acompaña al presente, resolviendo sobre el fondo del mismo y con todas las prevenciones legales exigidas por la Ley".

2.4º.- En fecha de 7 de Marzo de 2022 se solicitaba nuevamente lo que se reclamaba en el primero delos escritos con una mayor fundamentación y nuevos argumentos que desarrollaban los ya señalados anteriormente.

2.5º.- Tras ello se acompaña el texto de las órdenes que son de aplicación, así como diversas disposiciones y la convocatoria de ascenso a inspector/a jefe del Cuerpo Nacional de Policía.

TERCERO. - Sobre la inadmisibilidad por no ser actuación jurídicamente impugnable.

3.1º.- Atendiendo a la primera de las causas de inadmisión, la misma carece de fundamento porque hay una solicitud que no ha sido debidamente respondida con un acto administrativo con los requisitos del art. 88.1 y 88.3 LPAC para que podamos considerarla resolución.

3.2º.- Se ha realizado una solicitud y la misma se contesta con lo que la administración señala como comunicación no impugnable, sin pie de recurso y sin ningún tipo de cuestión. Sin perjuicio de la actuación informativa, lo que se solicita de ella no es una información sobre la situación y ordenamiento jurídico. Se hace una serie de pretensiones, con mayor o menor fortuna, pero no se solicitaba una información.

3.3º.- Por tanto, lo que aquí analizamos es la petición del hoy demandante que el mismo engarza con elementos estructurales del ordenamiento jurídico ( art. 14 CE) y con otros principios constitucionales, lo que hace que esté invocando el propio ordenamiento que considera quebrantado.

CUARTO. - Sobre la inadmisibilidad por falta de legitimación activa.

4.1º.- Sostiene también la falta de legitimación activa por considerar que la estimación no le reportaría ningún efecto positivo al hoy demandante conforme al art. 19.1.a LJCA. No se comparte.

4.2º.- Así las cosas, la legitimación activa conforme al art. 19.1.a LJCA se reconoce a " Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

Así las cosas, como ya se adelantó, la STC 21/2019, de 28 de Octubre (rec. 5617/2017) dice " En concreto, por lo que hace a la legitimación activa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ha precisado que el interés legítimo, que es el concepto que usa el art. 19.1 a) LJCA para delimitarla, "se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar esta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida. Luego, para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" (por todas, STC 73/2006 de 13 de marzo , FJ 3, y las allí citadas). Interés legítimo, "real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo o indirecto, en correspondencia con la mayor amplitud con la que se concibe en el texto constitucional la tutela judicial de la posición del administrado y la correlativa necesidad de fiscalizar el cumplimiento de la legalidad por parte de la administración" (por todas, STC 139/2010, de 21 de diciembre , FJ 4)".

4.3º.- Pues bien, partiendo de las pretensiones que se han formulado tanto en vía administrativa como en vía judicial, no puede sostenerse que no tenga legitimación activa para entablar el presente proceso. Que lo que pide tenga una trascendencia colectiva no elimina el efecto que sobre su patrimonio jurídico implica la potencial aceptación de las pretensiones. El efecto general de una impugnación ( art. 72.2 LJCA) no implica que no exista un efecto personal y directo derivado de las pretensiones formuladas ( art. 31 y 32 LJCA) que afecta a la posición jurídica individual del demandante. Es evidente que el reconocimiento que pide es un reconocimiento de derecho propio, con independencia de que lo solicite en términos generales, pero que afectará a la hoy demandante de forma inmediata y directa y no meramente potencial. La equivalencia que pretende le es repercutible sin necesidad de futuribles como dice la contestación.

4.4º.- En conclusión, la excepción decae también, sin perjuicio de la improcedencia manifiesta de las peticiones subsidiarias, pues si bien le afectan, carece de derecho alguno para pedir una modificación normativa.

QUINTO. - Sobre la discriminación que alega.

5.1º.- Sobre el fondo del asunto la sala considera que no asiste razón a la demandante atendidas sus alegaciones y reclamaciones.

5.2º.- El artículo 14 CE señala Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. Este artículo impone un concepto multívoco, pues establece un derecho subjetivo de naturaleza fundamental a obtener un trato igual, impone una obligación a los poderes públicos de no discriminar y, conforme al art. 9.2 CE establece la exigencia de una actuación de éstos de cara a eliminar cualquier desigualdad no justificada.

Así en relación a la vertiente que aquí interesa afirma la STC 81/2012, de 18 de abril, que "... el artículo 14 CE contiene en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas. De modo que el principio de igualdad no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida...".

Para proceder a un análisis de la misma y apreciar la posible vulneración, se ha de partir de la necesaria determinación y de la realización de un juicio de comparación idóneo, entre situaciones objetivamente homogéneas. En este sentido la STS de 25 de Noviembre de 2015 (rec. 3413/2014) "... Para apreciar una discriminación contraria al ordenamiento jurídico es preciso que se señale un adecuado término de comparación para que se aprecie homogeneidad entre la situación de quien se considera discriminado y la de quien sirve de referencia, esto es, la de aquella con la que se aspira a obtener un tratamiento igual en la norma impugnada..." En el mismo sentido cabe citar la STC de 14 de Abril de 2011 "... para poder apreciar la vulneración del principio de igualdad "es conditio sine qua non que los términos de comparación que se aportan para ilustrar la desigualdad denunciada sean homogéneos" (entre otras muchas STC 1/2001, de 15 de enero , FJ 3)".

5.3º.- Pues bien, desde la perspectiva anterior, cabe decir que la evolución normativa de las tres órdenes que se establecen como aplicables al presente supuesto es plenamente lógica y coherente. En la Orden del año 2000 se equipara a licenciado, en la de 2011 se equipara a máster universitario en coherencia con los criterios que se habían seguido para adecuar las licenciaturas a máster (nivel 3) y en la de 2015 se equipara la categoría inmediatamente inferior (subinspector) al grado universitario que es la titulación académica inmediatamente inferior a la de máster y tiene un nivel 2 MECES. Hay plena coherencia en la actuación de la administración y plena sistemática.

5.4º.- La razón que se esgrime en la contestación de la administración es porque no solicitó la equiparación en tiempo y forma a la licenciatura, pues había un plazo hasta 2017 para ello y que habría incumplido diferentes procedimientos, además de que las lógicas de los reconocimientos han cambiado igual que han cambiado los títulos con la incorporación al Espacio Europeo de Educación Superior.

5.5º.- Desde la perspectiva que antes hemos señalado la hoy demandante parte de una idea. Con independencia de que se la reconociera o no como licenciada, la hoy demandante considera que está reconocida como máster universitaria. Es por ello que afirma que tiene un título y un nivel universitario equivalente a todos los efectos a licenciado. Ello no lo podemos aceptar por lo que vamos a decir y es el presupuesto de la discriminación que alega.

5.6º.- Así las cosas dice el art. 76 TREBEP dice " Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2. Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta".

5.7º.- Respecto de la Policía Nacional, su normativa específica señala en lo que aquí nos incumbe:

El art. 17.1 LORPPN dice "b ) Escala Ejecutiva, con dos Categorías: Primera: Inspector Jefe. Segunda: Inspector". El art. 17.3 LORPPN dice " 3. Las escalas se clasifican en los siguientes grupos y subgrupos profesionales: a) Las Escalas Superior y Ejecutiva se clasifican ambas en el Grupo A, subgrupo A1". El art. 17.5 LORPPN dice " Para acceder a las escalas y categorías de la Policía Nacional y a las plazas de facultativos y técnicos citadas en los apartados anteriores será necesario estar en posesión de los títulos académicos oficiales exigidos por la Ley 7/2007, de 12 de abril , para el ingreso en los respectivos grupos de clasificación en los que se encuentran encuadradas dichas escalas y plazas".

En este sentido el art. 41.3 LORPPN dice " El ascenso por promoción interna exigirá estar en posesión de la titulación del subgrupo de clasificación correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.4".

La Disposición Transitoria 1ª LORPPN dice " Las titulaciones a que se refiere el artículo 41.3 para acceder por promoción interna a la categoría superior a la que se ostente, se exigirán una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de esta Ley Orgánica.

La Dirección General de la Policía llevará a cabo las actuaciones necesarias, tendentes a facilitar la obtención de las titulaciones referidas en el párrafo anterior por parte de los Policías Nacionales que no estuvieran en posesión de las mismas, con el fin de posibilitar su promoción interna".

5.8º.- Pues bien, así es como hemos de entender las órdenes que se han dictado con posterioridad a 2015. Es decir, la redacción consolidada de la Orden EDU/3125/2011 señala:

I.- Que " Esta orden tiene por objeto establecer la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico de Máster Universitario Oficial", por lo que en coherencia sistemática e histórica ( art. 3.1 Cc) con la orden del año 2000, lo que sigue es la línea de considerar con el nivel de licenciados a los inspectores de policía (MECES 3), lo que es superior a grado.

II.- Los requisitos que se exigen para ello son que "a) Que sean alumnos seleccionados por alguno de los procedimientos establecidos en el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 614/1995, de 21 de abril.

b) Que reúnan los requisitos académicos necesarios para acceder a los estudios de Máster Universitario establecidos en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.

c) Que hayan cursado la formación conducente al nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía a partir del curso 2006-2007 y hayan obtenido el correspondiente nombramiento a partir del año 2009".

III.- Ahora bien, resulta que en la redacción original de la orden de 2011 se establecía un procedimiento rogado a instancias del interesado (art. 4 de la Orden) y no consta que la hoy demandante lo instara, siéndole de aplicación a la misma. Tampoco consta que se haya inscrito su situación de máster conforme a la redacción actual del art. 4 de la Orden.

IV.- Ya estamos en condiciones de afirmar que existe un error de planteamiento por la hoy demandante, atribuyéndose el nivel de estudios MECES 3 que no nos consta que tenga reconocido en forma alguna. Lo que hace la norma de 2011 no es modificar el nivel de estudios (era y sigue siendo el equivalente a licenciado). Lo que modifica es la forma, pues pasa de otorgar la equivalencia a ese nivel 3 por la mera obtención del nombramiento de inspector a establecer unos requisitos más duros y vinculados a la situación académica previa a las oposiciones libres a inspector de policía. La diferencia está en la exigencia ahora de estar en condiciones de acceder a los estudios de máster, cosa que antes no se exigía para el reconocimiento de la equivalencia a licenciado, lo que es lógico. La orden se adapta a las nuevas normas del Espacio Europeo de Educación Superior, pues no se podía exigir antes algo que no existía.

V.- Desde la perspectiva anterior, lo que hace es lo mismo que la anterior normativa. Eximir de la realización de estudios adicionales para acceder a un nivel académico al que se tendría derecho a acceder con esos estudios de los que se exime. Es decir, otorga la equivalencia del curso de formación como inspector para que se le reconozca como licenciado a quien era "sólo" diplomado, que era el grado inmediatamente anterior, y ahora la otorga a los graduados, grado inmediatamente anterior al máster, para que sean máster sin necesidad de más estudios porque se considera que los estudios correspondientes al curso de inspector son una formación oficial, reglada y suficiente para ello. El requisito, lógicamente, era tener ese nivel inmediatamente anterior con carácter previo al curso y eso es lo que le falta a la hoy demandante. El curso suple la formación adicional para ascender al siguiente nivel, pero se ha de acreditar que se está en el nivel académico inmediatamente anterior, cosa que la hoy demandante no hace (alega 180 créditos académicos ajenos al ámbito policial y no los 300 que son requeridos para el grado conforme al art. 13.5 RD 822/2021 por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad y que sustituye al RD 1393/2007). La demandante pudo, hasta el 30 de septiembre de 2017 acogerse a la orden del año 2000, pero no lo hizo. Dejó pasar el plazo y ahí es donde surgen las diferencias.

5.9º.- Si se analiza con detenimiento la Orden de 2011, que resulta aplicable a la aquí demandante se puede advertir su error porque:

a.- La hoy demandante no acredita tener el reconocimiento del art. 4 de la Orden actual y tampoco instó en su día el reconocimiento rogado del art. 4 de dicha orden (o no consta que así se haya hecho). Da por hecho que tiene un máster porque suma a los 180 créditos de su diplomatura los 120 créditos que considera que debe reconocerse a la formación policial derivada de las oposiciones que aprobó. Ello no es correcto y el reconocimiento no es automático, pues en el primer caso (antes de 2015) debe instarse por la interesada y en el segundo inscribirse en un registro. Por tanto, y sólo por la falta de ese requisito, su argumentación debe decaer al no tener reconocido nada.

b.- La hoy demandante no reunía los requisitos del art. 2 de dicha Orden porque los requisitos del art. 2.1.b de la misma exigían que se estuviera en posesión de la titulación que le permitiera el acceso al máster "en el momento de iniciarse el proceso selectivo", lo que no es el caso, igual que se reiteraba en el art. 4.2.b de aquella orden.

c.- La hoy demandante tampoco reúne las condiciones del art. 2 de la orden para ser considerada máster porque no reúne las condiciones del art. 2.1.b de dicha orden conforme al actual y vigente art. 18 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad (que sustituye al RD 1393/2007). Tampoco puede instar a la dirección general de policía a que actúa conforme al actual art. 4 de la orden (que establece una actuación de oficio por la dirección general de la policía para comunicar el cumplimiento de los requisitos).

5.10º.- Desde esta perspectiva la hoy demandante se confunde, pues añade a su formación inicial y previa a la academia, la formación del curso de inspector, cosa que no es correcta. Para el reconocimiento y la equivalencia debería estarse en posesión de la formación que habilita al acceso al máster con anterioridad a los procesos selectivos y no después. El conjunto de estudios que alega (180 créditos) no es suficiente para acceder a un máster de forma automática ( art. 18.1 RD 822/2021) y tampoco nos consta que se le haya reconocido ese derecho por alguna universidad ( art. 18.2 RD 822/2021).

5.11º.- Por tanto, no es cierto que exista ninguna discriminación. Simplemente no reúne los requisitos para que se la considere como equivalente a un máster en este momento. Es más, ni siquiera nos ha acreditado que la misma haya sido considerada en dicho grado universitario (que debe constar inscrito, pues no es automático por el mero hecho de haber aprobado el curso de inspector).

5.12º.- En relación con la discriminación respecto de los beneficiarios del régimen de la Orden de 18 de abril de 2000 por la que se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Licenciado universitario, cabe decir que no puede apreciarse porque el régimen al que respondía dicha orden y sus consecuencias era el previo a las reformas del Espacio Europeo de Educación Superior y, por tanto, la modificación de las normas de las titulaciones a partir del año 2007. Por otra parte el régimen del año 2000 se mantuvo en vigor para quienes no hubieran concluido sus estudios (DT de la Orden de 2011) y después se permitió acogerse a la misma desde 2015 a 2017 a quienes como la hoy demandante no podían acogerse a la Orden de 2011, pero no puede hablarse de discriminación por los cambios normativos. No cabe exigir la petrificación del ordenamiento jurídico ni se mantienen las expectativas de forma completa, más si como es el caso, fue la inactividad de la hoy demandante la que originó que la misma quedara en una situación diferente a la de quienes sí que se acogieron a dicha orden.

Lo que hay es un cambio normativo, que afecta a las expectativas de la hoy demandante, pues bajo el régimen anterior hubiera obtenido la equivalencia a licenciado y con ello hubiera podido acceder. Pero ello es una expectativa. La Orden de 18 de abril de 2000 por la que se establece la equivalencia del nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al título de Licenciado universitario exige (regla primera) que se hubiera obtenido el título de inspector durante su vigencia, por lo que sólo hay una mera expectativa en la obtención hasta que la misma fue derogada. El derecho se pierde con la modificación que no resulta ni abrupta (se mantuvieron los regímenes transitorios amplios años y también se permite a la hoy demandante acogerse a la misma sin que lo hiciera) ni tampoco como una afectación del patrimonio jurídico de ninguno de los aspirantes a los que se les aplica el nuevo régimen jurídico adaptado a la situación de las titulaciones del propio Espacio Europeo de Educación Superior.

En conclusión, no puede ahora cargar a la administración con las consecuencias peyorativas que la misma tiene en su progresión cuando es a su omisión en el ejercicio de sus derechos a quien se debe el diferente trato.

SEXTO. - Inexistencia de derecho para las pretensiones subsidiarias.

En relación con las restantes pretensiones solicita que se obligue a la administración lo que sería un cambio normativo en dos sentidos:

a.- Que se les deje elegir el marco jurídico aplicable (si el de la orden de 2000 o el de la orden de 2011).

b.- Que se reconozcan sus títulos a los meros efectos de ascenso.

Pues bien, dando respuesta a lo anterior cabe decir que lo que hace es una petición (reconocida por el art. 29 CE) , pero que la hoy demandante no tiene derecho subjetivo a la misma porque el ordenamiento jurídico no reconoce la situación jurídica que pretende en ninguno de los dos casos. De ningún precepto se deriva esa obligación para la administración. Le parecerá más justa o mejor, pero no puede asumirse que haya una obligación jurídica conculcada y más cuando se parte de un error en su propia posición, pues la misma no nos consta que tenga reconocida el nivel de máster.

Así la STS de 10 de Noviembre de 2014 (Rec. 349/2013) señala que " Es importante tener presente que, como en las ocasiones anteriores en que nos hemos pronunciado sobre este asunto, nos encontramos en el marco del ejercicio del derecho de petición reconocido por el artículo 29 de la Constitución y regulado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre. Este derecho, cuando la Administración no accede a lo solicitado, no garantiza a quien lo ejerce otra cosa que una respuesta motivada". La hoy demandante puede considerar más o menos justa la regulación de su situación, pues realmente fue en su año cuando el nuevo régimen jurídico se implantó, pero no tiene derecho a obtener una modificación normativa. La respuesta se le dio y se le ha vuelto a dar en la contestación.

En el mismo sentido cabe decir respecto de la DT 1ª de la LORPPN. La misma prevé un margen muy amplio de actuación, siendo que no cabe establecer un acotamiento de la discrecionalidad que se prevé en esa disposición transitoria para considerar la posibilidad de ningún tipo de omisión reglamentaria, ni tampoco para deducir ninguna actuación jurídicamente exigible por los particulares que, por otra parte, tampoco pueden exigir la condena a la mera obligación de cumplir con el ordenamiento jurídico, pues ello carece de la sustantividad e individualización necesaria para que forme parte de una condena conforme al art. 31 y 32 LJCA.

SÉPTIMO. - Pronunciamientos, costas y recursos.

7.1º.- Procede desestimar el recurso contencioso administrativo ( art. 70.1 LJCA) .

7.2º.- Procede imponer las costas a la parte demandante ( art. 139.1 LJCA) , si bien, procede limitar las mismas a un máximo de 800 € ( art. 139.4 LJCA) atendiendo al volumen, complejidad y cuantía.

7.3º.- La presente es susceptible de casación ( art. 86.1 LJCA) .

Por todo ello, viendo los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. El Rey y en uso de la potestad que nos confiere la Constitución Española,