Sentencia Contencioso-Administrativo 561/2023 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 117/2020 de 17 de noviembre del 2023

PRIMERO . - Como ya se ha dicho, el acto administrativo impugnado en el presente recurso contencioso administrativo es la: Orden de fecha 13 de diciembre de 2019 de la Consejería de Presidencia y Hacienda de la CARM, que desestima el recurso de reposición interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Archena contra la Orden de la misma Consejería, de fecha 8 de julio de 2019, por la que se declara la obligación de reintegrar la cantidad de 550.000 € correspondiente al importe abonado al Ayuntamiento de Archena con cargo a la subvención concedida a esa entidad local para la realización de "Centro Cívico" en C/ Pepe Maestro de Archena.

En la demanda se alega:

-Improcedencia de la orden de reintegro de la subvención. Edificio construido y destinado a uso de centro cívico.

En este punto se alega el carácter provisional por razones de urgente necesidad y ausencia de otra ubicación para las dependencias de la Policía Local. Se dice que el edificio no ha perdido ni ha visto modificado el fin para el cual fue construido, esto es, el Centro Cívico. Explica que, el edificio tiene como objeto el de prestar el servicio de Centro Cívico, sin perjuicio de que, de manera temporal y por razones de urgente necesidad, la Policía Local de Archena esté haciendo un uso parcial de la planta baja del mismo, sin que éste hecho haya disminuido su uso por los vecinos y asociaciones o éste haya podido verse mínimamente perjudicado de cualquier forma.

Dice que la finalización de la ejecución de las obras fue en mayo de 2016, no siendo hasta el mes de septiembre de 2017 cuando la Policía Local demando al Ayuntamiento el uso temporal de parte de las instalaciones ubicadas en la planta baja del Centro Cívico.

Manifiesta también que en el Centro se han desarrollado varias actividades propias de su objeto.

Insiste en el mal estado de las instalaciones, que eran un peligro para los agentes, ...

Se alega que el Centro no ha perdido su objeto estando abierto y siendo usado por los vecinos, asociaciones y colectivos que lo han requerido.

Considera que no este supuesto no tiene encaje en la causa de incumplimiento y reintegro total de la subvención prevista en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, así como en la Clausula 7.2ªA del convenio de colaboración.

-Improcedencia de la orden de reintegro de subvención, ya que al momento de emitirse no había llegado a término el plazo de ejecución y justificación de la subvención.

Se dice que el plazo de conclusión para la ejecución era el 9 de junio de 2021 y el de justificación el 9 de junio de 20222.

Y la resolución de inicio de expediente de reintegro es de fecha 17 de diciembre de 2018, o sea, 4 años antes del término del plazo de justificación.

Dice que este hecho es injusto e incongruente, ya que hay razones coyunturales ajenas a la voluntad del Ayuntamiento que son de extrema necesidad.

-Incumplimiento parcial del objeto de la subvención con carácter estrictamente subsidiario.

Se alega que, para el caso de que el Juzgador estimara que existe algún tipo de incumplimiento por parte del Ayuntamiento en relación con el objeto o fin de la subvención, estaríamos en todo caso ante un incumplimiento parcial, por lo que la Orden objeto de recurso incurriría en una infracción de lo dispuesto en los artículos 37.2, y 17.3.n de la Ley 38/2003 General de Subvenciones.

Alega también aquí el principio de proporcionalidad del Derecho administrativo.

Se termina diciendo que la devolución del importe de la subvención concedida, en los términos pretendidos por la Consejería de Presidencia y Hacienda, supondría un grave quebranto del principio de buena fe y confianza legítima así como del de cooperación y colaboración que debe regir en las relaciones entre Administraciones ( Art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ), pues el Ayuntamiento ha procedido a la ejecución de las obras objeto de la subvención, en la confianza legítima de que serían sufragados por la Administración Regional, encontrándose con la obligación de devolver las cantidades en su totalidad y pese a haber ejecutado integra y satisfactoriamente la obra subvencionada a la que se está dando el uso de Centro Cívico.

SEGUNDO.- La Administración demandada contesta oponiéndose y pide la desestimación del recurso.

Se dice que en la propia Orden por la que se declara la obligación de reintegrar, se recoge expresamente, que la causa del expediente de reintegro ha sido el incumplimiento del destino de las obras realizadas al fin concreto para el que fue concedida la subvención (Centro Cívico), durante un plazo mínimo de 10 años, conforme a lo establecido en el apartado 2.f) de la cláusula segunda del convenio de colaboración, que encuentra su cobertura legal en el artículo 37.1-b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Alega los informes del Servicio de Asistencia Técnica a Municipios, en cuanto a la parte destinada a la Policía Local, y que se han realizado obras de adaptación para cubrir las necesidades de la Policía Local, y que el despacho de la Jefatura de la misma se ubica en la primera planta.

Dice que el acto de inauguración del edificio, que tuvo lugar el día 3 de julio de 2017, fue anunciado en todos los medios como nuevas dependencias de la Policía Local. Añade que en dicho acto no se dice nada de sobre el carácter provisional de la ocupación y destino de las dependencias.

Se dice también que resulta llamativo que la realización de actos de tipo social, o las solicitudes de uso como Centro Cívico tienen todos fecha posterior a la del inicio del expediente de reintegro.

Alude a escritos del Ayuntamiento de 2013, solicitando la modificación del objeto del convenio regulador de la subvención, para destinarla a la construcción de un "Centro de Seguridad Ciudadana.

Dice que la Administración Regional solo autorizo un cambio en el presupuesto y en la ubicación, pero que la finalidad era la subvención de un Centro Cívico.

Dice que el Ayuntamiento sabía que no se le autorizaba el uso de las dependencias para una finalidad distinta.

Que en este caso el reintegro procedía de forma automática, siendo la causa el incumplimiento del destino, y no la falta de justificación.

Que hay un incumplimiento total; dice que el uso parcial del edificio para otro fin, de manera expresa, no estaba autorizado.

TERCERO.- De acuerdo con el expediente administrativo, constan acreditados los siguientes hechos que destacamos:

-Por Decreto nº 136/2007, de 8 de junio, se regulo la concesión directa de una subvención a los Ayuntamientos de Archena y Blanca, con destino a actuaciones de construcción, adecuación y mejora de distintas instalaciones e infraestructuras municipales (BORM Numero 139, de 19 de junio de 2007). En lo que se refiere a Archena, la cuantía era de 550.000 euros estableciéndose expresamente que era para la construcción del "Centro Cívico del Otro Lao".

-En fecha 31 de julio de 2007, se firmó un convenio de colaboración entre la Consejería de Presidencia y el Ayuntamiento de Archena para la construcción de dicho Centro Cívico.

-El 11 de octubre de 2013, el Ayuntamiento presenta solicitud para que se modificara el objeto del convenio, permitiendo destinar el uso de la subvención a la construcción de un "Centro de Seguridad Ciudadana", argumentando que era para alojar a la Policía Local y Concejalía de Interior.

-El 22 de noviembre de 2013, el Ayuntamiento presenta otro escrito en el que solicita la anulación de la petición aludida, explicando que como el edificio a ejecutar incluye el mismo objeto ("Centro Cívico") y se complementa con el uso de "Seguridad Ciudadana", solicitaba la anulación de la petición y la sustitución por una nueva, que solicitaba aparte. Y, en efecto, a continuación, consta esa nueva solicitud, en el sentido de que "...permitiendo destinar el uso de la subvención concedida por importe de 550.000 € a la construcción de un "Centro Cívico y de Seguridad Ciudadana" cuyo presupuesto de ejecución material por contrata previsto asciende a 550.000 € ...".

-El 30 de enero de 2014, la Consejería de Presidencia comunica al Ayuntamiento que la solicitud formulada no puede ser admitida, adjuntándole el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería.

-Tras nueva solicitud del Ayuntamiento, el Consejo de Gobierno de la CARM aprobó el Decreto nº 9/2014, de 28 de febrero, por el que se modifica el Decreto nº 136/2OO7, de 8 de junio, en lo relativo a la regulación de la concesión directa de la subvención otorgada al Ayuntamiento de Archena para la ejecución de la obra: "Centro Cívico del Otro Lao". (BORM Numero 52, de 4 de marzo de 2014). Se trata de un cambio de ubicación, y pasa a llamarse "Centro Cívico."

-Posteriormente se produjeron una serie de modificaciones del plazo de justificación, ampliación de plazos, ...

-En fecha 17 de mayo de 2016 tiene lugar la recepción de la obra, siendo la certificación final también de dicha fecha.

-El 17 de diciembre de 2018 se acuerda el inicio de expediente de reintegro de la subvención; el motivo recogido es el incumplimiento total de la obligación de destino al fin concreto para el que se concedió la subvención, durante el plazo establecido.

-El 24 de enero de 2019, el Ayuntamiento de Archena hace alegaciones; en esencia dice que el uso parcial que se está dando al Centro tiene un carácter provisional; termina manifestando que, "...solicitamos autorización para el uso provisional y parcial del Centro Cívico con el mencionado destino sin que, en consecuencia, continúe la tramitación del expediente de reintegro cuyo archivo interesamos." El destino a que se refiere es el uso al servicio de la Policía Local.

-El 25 de febrero de 2019 el Ayuntamiento presenta un escrito de complemento de alegaciones y solicitud de cambio de destino. En él pone de manifiesto que, "...el edificio se finalizó sin uso policial, esté fue sobrevenido, unos 16 meses después de su terminación. "E insiste en la autorización de cambio temporal y parcial del destino del objeto de la subvención.

-Nuevamente el Ayuntamiento, en escrito de fecha 2 de julio de 2019, insiste en que se le dé la autorización y que se suspenda el expediente de reintegro hasta que se resuelva la petición de autorización de uso provisional y parcial.

-La Consejería de Presidencia dicta la Orden, de fecha 8 de julio de 2019, por la que se declara la obligación de reintegrar la cantidad de 550.000 € correspondiente al importe abonado al Ayuntamiento de Archena con cargo a la subvención concedida a esa entidad local para la realización de "Centro Cívico" en C/ Pepe Maestro de Archena.

-Frente a ella el Ayuntamiento interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por Orden de fecha 13 de diciembre de 2019, que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo.

CUARTO.- Como ya se dijo, la causa del reintegro es el incumplimiento del destino de las obras realizadas al fin concreto para el que se concedió la subvención, que era un Centro Cívico, durante el plazo mínimo de 10 años.

Como también se ha dicho, el Ayuntamiento reconoce el uso del edificio por la Policía Local, si bien argumenta que el mismo es provisional y parcial, dadas las necesidades de la Policía Local, ante las deficiencias en las dependencias que ocupaba en su momento.

Pues bien, en este punto diremos que el Ayuntamiento no ha obrado como debería; en efecto, ya hemos hecho constar que en fecha 11 de octubre de 2013, el Ayuntamiento presento una solicitud para que se modificara el objeto del convenio, permitiendo destinar el uso de la subvención a la construcción de un "Centro de Seguridad Ciudadana", argumentando que era para alojar a la Policía Local y Concejalía de Interior; poco tiempo después, el día 22 noviembre de 2013, el Ayuntamiento presenta un nuevo escrito en el que solicita la anulación de la petición aludida, explicando que como el edificio a ejecutar incluye el mismo objeto ("Centro Cívico") y se complementa con el uso de "Seguridad Ciudadana", solicitaba la anulación de la petición y la sustitución por una nueva , que solicitaba aparte. Y, en efecto, a continuación, consta esa nueva solicitud, en el sentido de que "...permitiendo destinar el uso de la subvención concedida por importe de 550.000 € a la construcción de un "Centro Cívico y de Seguridad Ciudadana" cuyo presupuesto de ejecución material por contrata previsto asciende a 550.000 € ...".

La contestación de la CARM fue clara, y tuvo lugar el día 30 de enero de 2014, comunicando la Consejería de Presidencia al Ayuntamiento que la solicitud formulada no puede ser admitida, adjuntándole el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería.

Por tanto, está claro que el Ayuntamiento sabía, como mínimo desde esa fecha que no se le autorizaba para ese cambio de uso del edificio.

Pese a ello está acreditado que el 3 de julio de 2017 se inauguró oficialmente el edificio, como dependencias de la Policía Local. Insistir en que en ningún momento consta que se autorizara tal uso, ni siquiera con carácter provisional por parte de la CARM.

La Sala no va a entrar en las condiciones en que se encontraran en su día las dependencias de la Policía Local, lo que, al parecer, se remonta al año 2013, teniendo en cuenta la solicitud inicial; y decimos esto porque no es esto lo que se discute, sino si existe la causa mencionada para que proceda el reintegro.

No es discutido que se hacía uso del edificio por la Policía Local. Además, esto se puso de manifiesto en los diversos informes de fechas 3 de diciembre de 2018, 10 de diciembre de 2018 y 23 de mayo de 2019, del Servicio de Asistencia Técnica a Municipios. En ellos se puso de manifiesto que se dedican a dependencias de la Policía Local. Se constato, con apoyo fotográfico, lo siguiente: que hay un espacio para detenidos con puerta de seguridad y visión del detenido; vestuarios y taquillas y duchas para el personal de la policía; espacio de armero y su puerta acorazada; sala de briefing; cámaras de seguridad, cartelería y perrera; despacho de la Jefatura de Policía en la primera planta; archivo, en la primera planta; salón de actos con cartel de la Policía Local; garaje con vehículos de la Policía Local, entre otros.

Así, en el informe de diciembre de 2018, se concluye que, "Por todo lo expuesto, a los efectos de cumplimiento de la finalidad de la subvención concedida se informa que los espacios que conforme a la memoria del proyecto inicial y del proyecto modificado se destinarían al desarrollo de las actividades lúdicas y de tipo social, que albergará despachos, salas de reunión, zonas de aseos, de archivo y almacenaje, en la visita realizada el pasado 3/12/2018 se destinan en su totalidad a dependencias de la Policía Local de Archena".

Resaltar que se produjo un nuevo informe en mayo de 2019; este se llevó a cabo un jueves por la tarde. En él se hace constar lo siguiente: "...Con el objetivo de valor testimonial de la visita de inspección, y garantía de no alterar la valía de ésta, sin previo aviso me persono en la edificación a las 18:12 horas.

Informo que recorrida la edificación por el exterior se observa que las persianas de planta alta están cerradas y que hay una persiana entreabierta correspondiente al vestíbulo a doble altura de atención al ciudadano de la policía local. Tras comprobar que la puerta de acceso está cerrada, accedo a la edificación llamando al videoportero con apertura electrónica. Me identifico con mi D.N.I al agente de policía local que me atiende tras la ventanilla, informando mis funciones en la Administración Regional, y la necesidad de visitar la edificación como prueba testimonial de las actividades a las que va destinada la edificación subvencionada por la CARM como Centro Cívico. Tras consultas varias al responsable del servicio de la Policía Local de Archena, el agente de la Policía Local me comunica que no estoy autorizado a inspeccionar la edificación. En el transcurso de la espera acceden al edificio otro agente uniformado de la Policía Local. A las 18:24 parto de Archena hacia el Parque Móvil Regional."

QUINTO.- De todo lo expuesto concluimos que la Administración Regional no autorizo las modificaciones para destinar el edificio al uso de la Policía Local, ni tampoco autorizo el uso provisional del mismo por ella.

Para acreditar el uso como Centro Cívico, el Ayuntamiento aporto una serie de documentos. Así, el que acredita la colocación de la primera piedra, el día 30 de marzo de 2015; anuncio de jornada abierta a toda la ciudadanía, el 7 de marzo de 2019, sobre el modelo de movilidad sostenible más adecuado para Archena; presentación del plan de movilidad urbana el 4 de febrero de 2019;3 solicitudes de uso del Centro Cívico en febrero de 2019, en las que se lee "Edificio Centro Cívico Policía Local".

Pues bien, se constata con estos datos que, el uso como centro cívico es algo muy residual y, además, solo se inicia con posterioridad al inicio del expediente de reintegro de la subvención que nos ocupa, lo cual es un dato significativo.

En cuanto a la supuesta provisionalidad, lo cierto es que no consta a fecha de hoy que la Policía Local haya dejado de utilizar las instalaciones del edificio en cuestión; de hecho, esta Magistrada ponente pregunto expresamente a la testigo, Trinidad, arquitecta municipal, sobre el uso del edificio, respondiendo la misma que, a día de hoy el inmueble sigue destinado al uso de la Policía Local, ya que no caben en las anteriores instalaciones. Por lo que queda claro que no estamos ante un uso provisional cuando se prolonga durante más de 6 años.

Y en este punto, recordar que, ya en 2018 se impidió el acceso para reconocimiento del edificio al funcionario que lo solicitó, lo que llevaron a cabo agentes de la Policía Local. Si realmente es un centro cívico, no tiene sentido impedir ese acceso, ni a ese funcionario, ni a ningún ciudadano. La conclusión no puede ser otra que la de que, en realidad el edificio se está utilizando para un uso que no fue el objeto de la subvención.

Por otro lado, ese incumplimiento nada tiene que ver con la cuestión relativa a la justificación de la subvención y a la modificación de la fecha de la misma. La subvención que nos ocupa tenía como finalidad la del destino a un Centro Cívico, en su totalidad, no en parte del edificio; la Administración concedente lo que autorizo en su día fue cambio de presupuesto y de ubicación, como ya se dijo, pero no autorizo en ningún momento un cambio de uso, ni siquiera de forma provisional. Ante el incumplimiento, que como venimos diciendo queda plenamente acreditado, lo que ha hecho la Administración demandada es aplicar la previsión del artículo 37.1.b, de la Ley General de Subvenciones. Por último, no cabe hablar de un incumplimiento parcial, ya que nunca se autorizó el uso parcial del edificio, ya que incluso expresamente se le informo de que ello no era posible. La concesión de la subvención tenía un objeto muy concreto, y está claro que el Ayuntamiento recurrente no cumplió con el mismo, por lo que no se puede estimar el recurso contencioso administrativo, rechazando expresamente todos los motivos de impugnación.

SEXTO.- Conforme al artículo 139.1, de la LJCA, las costas del procedimiento son de imposición a la parte actora, si bien se limitan a la cantidad de 3000 euros.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,