Sentencia Contencioso-Administrativo 230/2023 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 79/2022 de 08 de mayo del 2023

PRIMERO.- Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Núm. 1 de Murcia.

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Núm. 1 tiene el siguiente fallo, "Desestimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Ángeles, contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Murcia, de 3 de febrero de 2021, notificada el 3 de marzo de 2021, de la jefa de la Oficina de Extranjería P.D. de firma del Delegado de Gobierno, por la que se acuerda inadmitir a trámite las solicitudes de renovación de la autorización de residencia temporal por

formularse fuera del plazo legal previsto para ello, por ser conforme a derecho. Se imponen las costas a la recurrente, limitándolas a 300€".

La motivación de la Sentencia apelada es la siguiente, "Siendo cierto que en el mes de marzo de 2020, el País está sometido al Estado de Alarma por razones sanitarias, sin embargo no habían sido declarados inhábiles ni suspendidos los plazos procesales y administrativos, ni la movilidad personal para efectuar gestiones administrativas, que podían realizarse personalmente y por internet.

Todos los ciudadanos españoles están sometidos al mismo régimen de restricción de libertades y a los mismos inconvenientes de la perdida de agilidad administrativa.

En este sentido, la obtención de la documentación necesaria para obtener la renovación de la autorización de residencia que había de obtenerse en el ayuntamiento de su residencia o cualesquiera otros documentos debía de haberse solicitado con la debida antelación para aportarla en la Oficina de Extranjería junto con la solicitud en el día de la cita, que según documento aportado por la actora era para el día 15 de octubre de 2020.

No se trata de poner en duda que la actora acompañada de la testigo Dª Emilia que le servía de traductora, no compareciera en la Oficina de extranjería, sino que no consta documentación alguna que acreditara este hecho, como tampoco hay documentación acreditativa de la fecha en la que solicito en el Ayuntamiento el certificado de empadronamiento y cualesquiera otros documentos.

Entiende el Juzgador que habría bastado con que hubiera adjuntado con la solicitud de renovación los justificantes de haber solicitado los documentos necesarios para que la instancia le fuera admitida. Y si no se le hubiera admitido, existen remedios procesales para acreditar el intento de presentar la instancia el día que afirma que haberlo efectuado.

La realidad es que la solicitud al Ayuntamiento de Alcantarilla es de fecha 18 de noviembre de 2020, y 20 de enero de 2021, más de cuatro meses, en el primer caso y más de seis meses después en el segundo, de extinguida la vigencia de la autorización de residencia, por lo que de ser cierto que la actora hubiera acudido a la cita de 15 de octubre.

De todos modos, la vigencia de la autorización de residencia ya había finalizado el día 5 de julio de 2020, por lo que una diligencia exigible, le habría llevado a procurarse la documentación, o al menos el justificante de haberla solicitado y la cita con fecha anterior y no demorarla hasta el día 15 de octubre de ese año. No se puede hacer descansar la prueba mediante la impertinente solicitud de interrogatorio del delegado del Gobierno, ni con la aportación de todos los expedientes administrativos anteriores de la recurrente que nada aportan al presente caso.

Por último, haya que reiterar que el artículo 61,1 del RD 557/2011 de 20 de abril establece que la renovación podrá solicitarse dentro de los seis meses anteriores a la expiración del permiso o excepcionalmente y con la correspondiente sanción dentro de los noventa días naturales posteriores.

De ser cierto que compareció a la cita de 15 de octubre, ya habían transcurrido los 90 días naturales, por lo que la inadmisión de la solicitud era conforme a derecho. Igualmente, aunque fuera de plazo, la solicitud pudo haberla presentado en cualquier registro público, conforme autoriza el articulo disposición adicional tercera apartado 3º del mencionado reglamento RD 557/2011 de 20 de abril . El haber incumplido los plazos legales y el no haber aportado la documentación obligatoria, solo es imputable a la negligencia de la actora".

SEGUNDO.- Recurso de apelación.

La parte actora interpone recurso de apelación frente a la Sentencia recurrida y los argumentos en los que basa el mismo son los siguientes;

1.- Error en la valoración de la prueba.

Comienza señalando el recurso que la Sentencia se equivoca al indicar que durante el periodo Covid los plazos procesales no se encontraban suspendidos, ya que estos, junto con los plazos de prescripción y caducidad de las acciones fueron suspendidos por el RD 463/2020 de 14 de marzo que incluso, refiere el recurso, se limitó el derecho de circulación solo para supuestos muy concretos recogidos en el artículo 7 del citado Real Decreto, sin que entre los mismos se encontrara la tramitación administrativa.

El recurrente enumera como aspectos a tener en cuenta para sostener su recurso los siguientes,

- La actora no habla español.

- No pudo realizar durante el estado de alarma ninguna gestión o trámite si no era digitalmente.

- Después del estado de alarma, aun permitiéndose había dificultad para conseguir la cita dado el cumulo de personas pendientes para realizar los trámites suspendidos durante más de tres años.

- La actora consiguió cita el 15 de octubre de 2020 a la que acudió. (Doc. 3 de la demanda).

- No se tiene en cuenta que la primera solicitud de renovación fue el 10 de noviembre de 2020 y no el 18 de noviembre como dice la Sentencia. La solicitud de 20 de enero de 2021 no era solicitud alguna, ni respuesta a ningún requerimiento, llegando a la oficina el 3 de febrero de 2021 mismo día en que se dictó ya la resolución impugnada (tercer y cuarto archivo del EA tras el índice de los Folios 114-124).

- Cuando se intentó notificar la resolución recurrida por primera vez (24 de febrero de 2021), ya habían transcurrido tres meses desde la solicitud (10 de noviembre de 2020).

- El informe de habitabilidad de la vivienda emitido por el Ayuntamiento de Alcantarilla es de 6 de noviembre de 2020 donde se hace referencia al informe policial del día anterior por lo que fue imposible aportar esa documentación antes, indicándose (según refiere el propio recurrente) que en esa documentación se expresa que se "entregará la documentación el día de la cota en la oficina de Extranjería" cuando tras la cita de 15 de octubre de 2020 se la remitió a la presentación en los registros de ventanilla única de los distintos Ayuntamientos (primer y segundo archivo del EA, tras el índice, Fol. 1 a 113).

2.- Vulneración de los Derechos Fundamentales a la Tutela Judicial Efectiva, Usos de Medios de Prueba e Interdicción de la Indefensión.

Considera que la denegación de prueba efectuada en la primera instancia vulnera el derecho de defensa indicando los motivos y manifestaciones efectuadas tanto frente a la inadmisión de prueba efectuada por Auto como la realizada definitivamente en el acto de la vista. Cita la STC 86/2008.

3.- Vulneración de normas del ordenamiento jurídico.

La actora considera que la resolución recurrida, vulnera el contenido del artículo 61.9 del RD 557/2011 pues desde el 10 de febrero de 2021 existía una resolución administrativa que reconocía la renovación por silencio administrativo positivo. La Administración gozaba del plazo de tres meses para resolver y notificar la resolución que considerase, pero al no hacerlo antes del 10 de febrero, considera la recurrente que hubo silencio positivo, citando al respecto la STSJ de la Comunidad Valenciana de 21 de marzo de 2018, criticando la Sentencia del Juzgado que se recurre al no hacer pronunciamiento a este respecto.

Se añade que se desconoce a la luz de la Sentencia por qué la actora no reúne los requisitos para la renovación, pues ninguna explicación se da al respecto salvo que la solicitud estaba presentada fuera de plazo.

Considera el recurrente que la decisión judicial recurrida además de vulnerar el artículo 61.9 del RD 557/2011 si no también el artículo 47.1.e de la Ley 39/2015 en relación con el articulo 106 y el 24 del mismo cuerpo legal junto con el articulo 3.1 C. Civ. sobre interpretación de normas.

Añade que a la luz de lo dicho debieron tenerse en cuenta las circunstancias que se han dado en España a consecuencia de la pandemia de marzo de 2020, relacionándolo con el principio de buena fe y proporcionalidad.

Refiere que, como consecuencia de esta situación, la tramitación en nuestro País de cualquier asunto con la Administración era extremadamente difícil. Indica que fruto de ello, el Ministerio dictó la Orden SND/421/2020 por la que se adoptan medidas relativas a la prórroga de autorizaciones de los extranjeros en España que concluyesen durante dicho periodo por un nuevo plazo de seis meses.

Indica que, si la autorización del a actora hubiera terminado un par de semanas antes, la misma habría visto prorrogada su estancia hasta diciembre de 2020 habiendo podido solicitarla hasta el 21 de marzo de 2021.

Afirma, que diga lo que diga la Sentencia, la actora no pudo presentarla en el plazo realmente fijado para ello, los sesenta días anteriores a la extinción, por esas circunstancias por lo que también se le debería aplicar el supuesto de prorroga que ha indicado.

Queda, a su entender, justificado que el plazo para instar la renovación, como ha señalado la Jurisprudencia (cita la STSJ de Madrid de 15 de septiembre de 2011) no es determinante, en especial en el año 2020 donde la orden SND/421/2020 prorrogó la validez de las autorizaciones que finalizasen durante el estado de alarma durante 6 meses más.

Para ir terminando aduce que debe tenerse en cuenta el atasco de certificados de empadronamiento y de informes de habitabilidad municipales, que las citas para consultar o presentar tenían retrasos y dificultades en todos los ámbitos y sobre todo que la actora tuvo una cita con la oficina de extranjería con el fin de presentar el 15 de octubre de 2020ª la que acudió sin que se le diera la opción de presentación sin la documentación, lo que no pudo verificar hasta el 10 de noviembre en el Ayuntamiento, lo que a su entender, debe provocar en el peor de los casos que se deba tomar como fecha de presentación la de 15 de octubre de 2020, siendo así que si no lo consiguió fue por el funcionamiento de la Administración demandada.

Arguye por último, por pura interpretación analógica, equidad y sentido común que si el estado de alarma finalizó el 21 de junio y prorrogo la validez de los permisos hasta el 21 de diciembre quien no pudo presentar su renovación por las limitaciones y suspensiones como le ocurrió a la recurrente, estando suspendidos todos los plazos también los de caducidad junto con las dificultades administrativas que existían y estando mucho más limitada que antes de la pandemia, el plazo de renovación debe regir desde esa fecha. Por tanto, 60 días previos que no pudo instar nada, más los 90 posteriores suponen que el 10 de noviembre estuviera en plazo la actora.

Solicita que sean tenidas en cuenta las dificultades de la actora tales como; 1.- Que no podía instar la renovación hasta que el reagrupante consiguiera la renovación lo que ocurrió en septiembre de 2020. 2.- En el Ayuntamiento se retrasó mucho la cita para solicitud de informe de habitabilidad de la vivienda, como su emisión. 3.- Conseguida la cita para el 15 de octubre de 2020, no se le dejó presentar solicitud, aunque ahora se indique que, de faltar alguna documentación, se habría requerido de subsanación para haberla presentado en otro registro administrativo, remitiéndola al registro municipal cuando la tuviera.

Considera ilusorio las aseveraciones que hace la Sentencia sobre que la actora podía conocer que conforme a la Disposición adicional tercera del Reglamento, las solicitudes iniciales de reagrupación solo pueden presentarse en la oficina de extranjería pero las renovaciones posteriores ya se pueden presentar en cualquier registro, lo que es ilusorio si no se lo indica nadie como ocurrió el 15 de octubre de 2020, así como la consideración de que la actora tiene los resortes para actuar en una situación como la ocurrida el 15 de octubre de 2020 en plena pandemia, en la que s ele indicó que presentara la solicitud cuando tuviera la documentación es irreal.

Indica que, atendiendo a sus circunstancias personales y familiares, nunca procedería acordar la expulsión de la actora por lo que no tiene sentido dejarla en el limbo jurídico.

Indica que la resolución recurrida, infringe el artículo 14 CE y el articulo 24 en cuanto a haber negado los medios de prueba pertinentes para su defensa.

Considera que hay dudas de hecho y de derecho para la no imposición de costas en ambas instancias, incluso cuando el recurso fuera desestimado.

TERCERO.- Oposición al recurso de apelación.

La impugnación al recurso de apelación señala que conforme al artículo 61.1 del RD 557/2011 se recoge que la renovación podrá solicitarse dentro de los 6 meses anteriores a la expiración del permiso o excepcionalmente y con la correspondiente sanción, dentro de los 90 días naturales posteriores. De ser cierto que la actora compareció el 15 de octubre de 2020, señala la impugnante de apelación que ya habían transcurrido los 90 días naturales por lo que la inadmisión de la solicitud era conforme a derecho. Igualmente, aunque fuera de plazo, indica la impugnante que la solicitud pudo presentarla en cualquier registro público conforme autoriza la disposición adicional tercera apartado 3ª del mencionado reglamento 557/2011.

Al no haber cumplido los plazos legales ni haber aportado la documentación obligatoria, debe considerarse imputable solo a la negligencia de la actora.

Añade que de lo anteriormente expuesto , debe recordarse también en consecuencia por tanto, que la solución adoptada por la Sentencia es ajustada a la doctrina y a Derecho que de forma reiterada se ha establecido por esta Ilustre Sala, a la que tengo el honor de dirigirme (por ejemplo sentencia 480/2017, de 24 de julio, o la 664/20115 de 17 de Julio), debiendo además recordarse que, tras la STJUE de 23 de abril de 2015, no es posible, en los supuestos de estancia irregular, acordar otra resolución que no sea la expulsión, de modo que, a la luz del principio de primacía del Derecho comunitario y de interpretación conforme al Derecho comunitario de la normativa interna, así como de la doctrina de esta Sala, la sentencia es conforme a Derecho, debiendo desestimarse el recurso de apelación.

CUARTO.- Presentación de la solicitud de renovación de residencia temporal por reagrupación familiar.

En cuanto a la forma de presentar la solicitud de renovación se ha de partir del contenido de la DA tercera del RD 557/2011 aplicable al momento de los hechos.

La citada norma en su redacción de 30 de abril de 2011 (pues la posterior modificación fue de 20 de octubre de 2021) dispone cuanto sigue, "3. Las solicitudes de modificación, prórroga o renovación de las autorizaciones de residencia y de trabajo se podrán presentar en cualquier otro registro de conformidad con el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , o de acuerdo con lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos".

El contenido de esta disposición en relación con el contenido de los artículos 35 y siguientes de la Ley 11/2007 a nuestro entender no deja lugar a dudas, en el sentido de que, en el momento de los hechos, la única forma de presentar la documentación relativa a las solicitudes de prorroga o renovación de residencia temporal era por vía telemática.

Lo anterior, va en consonancia con lo manifestado en las respuestas escritas de la demandada al pliego de preguntas efectuado en esta alzada por la actora.

Dicho esto, se abre la controversia de saber si la comparecencia efectuada por la actora el 15 de octubre de 2020 ostenta la condición de inicio de procedimiento o si el mismo y su apertura tuvo lugar después con las solicitudes de 10 de noviembre y 18 de noviembre del mismo año.

La Sala comparte las aseveraciones efectuadas por el Juez a quo a este respecto (con un error en la fecha recogida en la Sentencia) y consideramos que el inicio del procedimiento debe entenderse efectuado el 10 de noviembre de 2020 con la primera solicitud posteriormente ampliada.

Frente a la obligación normativa que exigía que la solicitud de prorroga se hiciera por vía telemática (la hemos transcrito en su integridad más arriba y no de forma sesgada) la actora intentó hacerla de forma personal el 15 de octubre no siéndole admitida.

A esto hemos de añadir que no puede encontrarse una causa de justificación en el retraso en la emisión de los informes de la policía local o de empadronamiento o en el retraso para obtener cita a fin de obtenerlos y ello por cuanto el informe de empadronamiento es incluso de fecha anterior a la preclusión del plazo para solicitar la prórroga y respecto del informe del Ayuntamiento sobre la vivienda, es de 6 de noviembre, con referencia a una actuación policial del día anterior sin que se aporte o acredite la solicitud de dicho informe con anterioridad a la preclusión del plazo legal de solicitud de prórroga, siendo de añadir que la fecha de pago de la tasa para la tramitación del expediente fue el 10 de noviembre de 2020 y no antes, el 15 de octubre o con anterioridad.

A nuestro juicio, la presentación de la solicitud se hizo de forma extemporánea, lo que no empecé a lo que se dirá más adelante sobre el silencio administrativo positivo.

QUINTO.- Silencio Administrativo y Presentación de la solicitud.

Hemos de comenzar señalando que a pesar de constituir la estimación por silencio positivo de la solicitud de prórroga por reagrupación una manifestación expresa del escrito de demanda, por parte de la Abogacía del Estado no se ha efectuado manifestación en contra al respecto ni en la vista al contestar la demanda; ni en trámite de conclusiones en la vista; ni en el escrito de impugnación del recurso de apelación ni tampoco en las conclusiones concedidas en esta alzada tras la práctica de la prueba. Tampoco la Sentencia de instancia efectúa manifestación alguna al respecto.

Dispone el artículo 61.9 del RD 557/2011 aplicable al momento de los hechos que " 9. Se entenderá que la resolución es favorable en el supuesto de que la Administración no resuelva expresamente en el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud".

Dispone el articulo 21.1 y 2 LPAC se recoge que "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.".

Recoge la propia resolución objeto de recurso, que teniendo en cuenta las solicitudes de la actora, de fecha 10 de noviembre de 2020 y 18 de noviembre de 2020 la solicitud de la prórroga de su autorización de residencia por reagrupación fue presentada fuera de plazo pues esta autorización, quedaba sin efecto el 5 de julio de 2020 y habiéndose presentado la solicitud en las indicadas fechas de noviembre de 2020 había precluido el plazo de su solicitud previsto en el artículo 61.1 del RD 557/2011, esto es 90 días con posterioridad a la expiración de la autorización.

La Sala considera que se ha producido silencio administrativo positivo en favor de la actora y ello por cuanto, contando incluso la fecha de la segunda de sus solicitudes, de 18 de noviembre de 2020 (y contando el plazo desde el día siguiente al de entrada -19 de noviembre de 2020- en la oficina encarga de resolver) la fecha máxima en que la Administración debía resolver y notificar la resolución expresa era el 20 de febrero de 2021, pues en caso contrario entraría en funcionamiento la institución del silencio positivo prevista en el artículo 61.9 del RD 557/2011.

Examinado el acuse de recibo de la resolución expresa se advierte que el primer intento de notificación fue el 24 de febrero de 2021 por lo que había transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar operando a nuestro juicio el silencio positivo.

Añadamos que no consta en el procedimiento resolución alguna de la Administración relativo a la suspensión del plazo para resolver, ni requerimiento alguno de documentación que lo suspendiera. Sin que entendamos que la presentación documental efectuada por el marido de la actora en enero de 2021 habilitara a la Administración un nuevo plazo para resolver por dos razones, primero pues como consta en la propia resolución recurrida la Administración ni tan siquiera tuvo conocimiento de esa documentación al dictar la resolución expresa notificada de forma tardía, pues en ella, solo reconoce las solicitudes de la interesada, la actora y apelante en esta litis, y en segundo lugar, pues porque esa documentación no fue presentada por la actora si no por su marido sin que la Administración haya tribuido a este la condición de interesado en este procedimiento en los términos del artículo 4 de la LPAC 39/2015.

Lo anterior, creemos que nos lleva a revocar la Sentencia de instancia por admitir la pretensión de la actora recogida en su escrito de demanda relativa a que operaba en este procedimiento el silencio positivo a su favor.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA cada parte abonará las costas ocasionadas a su instancia y las comunes por mitad, en ambas instancias.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,