Sentencia Contencioso-Administrativo 331/2022 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 278/2022 de 01 de diciembre del 2022

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO . - De la Sentencia apelada y el acto administrativo impugnado en la Instancia.

El recurso de apelación se interpone frente a la Sentencia nº 126/2022 de fecha 26-5-2022, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona, correspondientes al recurso contencioso- administrativo Procedimiento Abreviado nº 262/2021 que en su fallo establece:

" SE DESESTIMA el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. José María Ayala Leoz en nombre y representación de Don Modesto, Doña Flor y Doña Florinda, contra la Orden Foral 89E/2021, de 2 de mayo, del Consejero de Educación, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el que se acuerda desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 282/2021, de 9 de febrero, del Director del Servicio de Régimen Jurídico de Personal del Departamento de Educación, por la que acumulan y se desestiman las solicitudes presentadas por los recurrentes sobre el reconocimiento de la condición de personal fijo.

Sin condena en costas".

La resolución administrativa impugnada en la Instancia es la desestimación, por Orden Foral 89E/2.021, de dos de mayo, del Consejero de Educación, del recurso de alzada formulado frente a la Resolución 282/2021, de 9 de febrero, del Director del Servicio de Régimen Jurídico de Personal del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra por la que se acumulan y desestiman las solicitudes sobre el reconocimiento de la condición de personal fijo entre las que se encuentra la de la aquí recurrente .

Como motivos de apelación se señalan los siguientes.

Vulneración por la sentencia clausura 5 Acuerdo Marco Anexo a la Directiva 1999/70/CE; y de doctrina TJUE. Es aplicable al personal docente. El hecho de que la norma nacional permita la contratación profesores interinos en determinadas circunstancias no excluye la situación de abuso, ya que de facto se destina, de modo abusivo, a empleados públicos temporales a realizar funciones que no son provisionales sino estructurales, como ocurre en este caso donde los actores acreditan, respectivamente, más de 19, 7 y 7 años o cursos lectivos continuados, como profesores de música y artes escénicas y de enseñanza secundaria en diversas especialidades; no existe causa objetiva que justifique el abuso en la relación temporal sucesiva, y la norma nacional, cita el art 10 EBEP no establece como dice el TJUE una autorización general y abstracta para utilizar sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, sino que limita la celebración de tales contratos a los efectos de satisfacer necesidades provisionales. Se citan sentencias de la jurisdicción social y también se estima vulnerado DF 113/1985 Reglamento de ingreso en las Administraciones publicas de Navarra art 3.

Se debe rechazar la tesis de que no hay abuso porque el empleado público temporal cambia de puesto de trabajo; no es óbice para la aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco el hecho de que el funcionario cambie de puesto de trabajo pues ello contrariaría la jurisprudencia del TJUE; no es cierto que solo a través de la superación de un proceso selectivo se pueda de lo que acreditar mérito y capacidad; ningún proceso selectivo es medida sancionadora acorde con la Directiva y la oposición solo es un medio, no un fin en sí mismo y además la actora si ha superado un proceso selectivo y no es cierto que la actora no haya acreditado, como dice el juez a quo, su idoneidad para el desempeño de los servicios encomendados; no se puede invocar derechos de terceros cuando es la Administración la que ha burlado los derechos de los ciudadanos al acceso al empleo público, además de las víctimas de estos abusos . Discrepa de la afirmación del juez de que no es lo mismo proceso selectivo para ingreso como funcionario de carrera que uno para ingreso como personal temporal, cita sentencia TC según la cual los viene a equiparar.

Sobre la no eficacia directa de la Cláusula 5, defiende el efecto directo de la Directiva en cuestión ante el incumplimiento del Estado español de trasponer la Directiva, de modo que se puede invocar la aplicación de la Directiva a fin de que producido el abuso adopte las medidas sancionadoras ello puesto en relación con el principio de interpretación conforme de modo que la Administración y el propio juzgado han de hacer todo lo que sea necesario a fin de garantizar la plena efectividad de la citada Clausula 5, aunque esta no tenga eficacia directa Se alude a una serie de STJUE de distintos casos y fechas para redundar en lo mismo .

Cita ya la STJUE de 3 de junio 2021 , que reitera la tesis ya recogida en STJUE de 19 marzo 2020 , según la cual, la existencia de un solo nombramiento expreso o escrito no es excusa para la no aplicación de la Directiva, supuesto de prorrogas tacitas de los contratos de interinidad, que se producen cuando no se provee la plaza mediante la celebración de los correspondientes procesos selectivos en los plazos que marca la legislación, tres años art 70 EBEP ; la previsión por la normativa nacional de procesos selectivos para cubrir plazas vacantes en los plazos marcados, no garantiza que estos procesos se hagan, no siendo adecuada esta medida para prevenir el abuso en la contratación temporal, ya que los lazos no son fijos, ni se respetan por las Administraciones. Y las limitaciones establecidas en las leyes de presupuestos que prohíben ejecutar ofertas de empleo público, no pueden justificar la inexistencia en el derecho español de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

Sobre cuál sea la sanción acorde con la Directiva, no puede ser otra que la estabilización del personal temporal mediante la conversión en empleados públicos fijos o de carrera, ya que en la legislación española no existe medida sancionadora alternativa que reprima debidamente el abuso; la figura del indefinido no fijo no es aceptable, pues significaría castigar la temporalidad abusiva con más temporalidad y más abuso, incumpliendo los objetivos y el efecto útil de la precitada Directiva.

Inexistencia en España de una indemnización y las previstas en el Estatuto de los Trabajadores para trabajadores privados, no son medidas que sirvan para prevenir el abuso en la contratación, no siendo el régimen de la responsabilidad patrimonial publica un régimen indemnizatorio que dé cumplimiento a la Directiva. Y así lo ha declarado la Sala de lo Social del TS; lo procedente es la transformación en relación laboral fija, sujeción a las mismas causas de cese que los funcionarios de carrera.

Se aduce que la doctrina del TS recogida en sentencias de 2018 es contraía a la Directiva, y vulnera el principio de legalidad, pues no puede establecer sanciones no fijadas en la legislación española, y el propio TJUE así lo ha declarado ,en la sentencia de 19 de marzo de 2020 y otras, (de modo que los Tribunales españoles no están vinculados por estos pronunciamientos), también la STJUE de 3 junio 2021 ;no se puede establecer la sanción de cesar al empleado público, tiene que ser bastante efectiva y disuasoria y conforme al principio de equivalencia, debiéndose establecer en normas claras y transparente con rango de ley; en todo caso, no hay ninguna norma nacional que prohíba su nombramiento como equiparables a los fijos o de carrera y o titulares de las plazas que ocupan con sus mismos derechos y condiciones de trabajo, y, el no reconocerse por el juez a quo la transformación solicitada implica incumplir su obligación de conseguir el resultado de la Directiva 1999/70/CE.

A ello no obsta la reciente promulgación del RD Ley 14/2021 , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público porque entiende la apelante que vulnera la normativa comunitaria, así se vulnera el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, los procesos selectivos de estabilización no son medidas acordes con la precitada Directiva y es que no se deriva de ellos ningún efecto perjudicial par a la administración empleadora, y la indemnización de 20 días por año de servicio incluyendo con un máximo de 12 mensualidades o cumple los requisito s de la citada Directiva.

Se interesa de esta Sala el planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE.

Dicho lo anterior, comenzaremos por decir que, más que combatir la sentencia, incluyendo una real y singularizada critica de la misma, que no lo hace, vuelve a reproducir los argumentos de su demanda.

Se opone a la apelación el Gobierno de Navarra.

Sale al paso de la invocación de la STJUE de 19 marzo de 2020 , y sostiene que, la cláusula 5 de la Directiva no es suficientemente precisa para que se puede invocar ante un Tribunal nacional, que carece de efecto directo (la normativa europea es variada y no toda tiene los mismos efectos, vinculación y aplicación), a fin de excluir la aplicación de una disposición de derecho nacional; máxime cuando, como señala el juez a quo, la normativa de la UE ha de ser entendida en sus propios términos y conforme a los principios del Derecho de la Unión y ocurre que la interpretación para la cuestión discutida no ha resultado nada estable por el propio TJUE, lo que ha llevado a una situación en la que impera la confusión fruto de la mezcla de previsiones normativas, administrativas y laborales, nacionales y europeas; cita la sentencia de esta Sala de 18 noviembre 2020 rollo 341/2020

No existe abuso en la contratación, se le ha contratado a la demandante para responder a distintas necesidades al amparo del DF Legislativo 251/1993 y DF 68/2009, en fin, para atender temporalmente las demandas de personal docente surgidas cada curso escolar, en unos casos con contratos de sustitución docentes y en otros con contratos por necesidades de personal docente desde curso escolar 2006-2007 hasta la actualidad, en diferente periodo de tiempo, distintos centros educativos y con diferentes jornadas de trabajo.

En cuanto a las consecuencias, no se puede transformar la relación temporal en fija, no existiendo abuso, no cabe tal medida, y tal cosa no se establece en la STJUE de 19 de marzo de 2020 y cita doctrina del TC al respecto; también se trae a colación STS de 28 septiembre 2020 según la cual " la consolidación o estabilización del empleo temporal no puede supones, porque lo impiden los arts 14, 23.2 y 103.3 de la CE convocatorias restringidas, ni la conversión en funcionarios de carrera de los que lo son interinamente, sino que ha de conciliarse con el derecho de todos a acceder a la función pública" ; además existen otros principios europeos presentes en este ámbito que es preciso respetar, como el de gasto publico estabilidad presupuestaria, y se está solicitando la creación de categorías no previstas en la ley y no viene al caso la alegación del RD Ley 14/2021; en cuanto a la indemnización no existiendo daño alguno derivado de la contratación se ha de desestimar la pretensión,

Por último, es improcedente planteamiento de cuestión prejudicial, por cuanto es innecesaria habida cuenta de las resoluciones ya dictadas por el TJUE en diversas cuestiones prejudiciales planteadas sobre esta cuestión.

SEGUNDO. - Sobre el prejuicio del Juez de instancia al resolver el procedimiento.

Con carácter previo se han de hacer por esta Sala algunas puntualizaciones (como se ha hecho en otros asuntos idénticos del mismo Letrado) en relación con el tono empleado en el recurso de apelación en algunos de sus apartados.

La descalificación personal hacia el Juez a quo que realiza la parte actora no es propia de un recurso de apelación y, por ello, debe ser rechazada de plano. El Juez analiza la demanda y la contestación y resuelve sobre los motivos de recurso, desestimándolos motivadamente y, además, de forma correcta, como expondremos seguidamente; sin perjuicio de que la parte demandante pueda discrepar legítimamente de los razonamientos jurídicos y de la conclusión alcanzada, pero ello no supone falta de motivación de la sentencia por la que deba estimarse el recurso de apelación.

Dicho lo anterior, todos los motivos deben ser desestimados por las razones que a continuación se exponen y confirmada íntegramente la Sentencia de Instancia por sus acertados argumentos.

TERCERO. -De la doctrina de esta Sala sobre el objeto procesal debatido en línea con la Jurisprudencia del TJUE y de la Sala 3º del Tribunal Supremo Español.

Debe desestimarse íntegramente el recurso de apelación con íntegra confirmación de la Sentencia de instancia por las siguientes razones:

1.- Esta Sala en numerosas Sentencias (STJ Navarra de fecha 23-2-2022 Ap 426/2021;30-12-2021 Ap 203/2021; 6-2-2022 Ap 501/2021.; 13-9-2022 Ap 192/2022) ha resuelto el tema de fondo que aquí se debate (si bien con otro demandante) y con idénticos motivos jurídicos y el mismo fundamento fáctico (más allá de singularidades personales del hoy demandante que no empecen a la solución aquí alcanzada).

Por ello atendiendo a razones de seguridad jurídica y para mantener los principios de unidad de doctrina procede estar a lo allí declarado, en doctrina que es de plena aplicación al caso, mutatis mutandi y en lo aquí aplicable, y que ahora reproducimos:

" TERCERO. - Sobre el alegado silencio administrativo positivo.

Debe desestimarse el motivo por las siguientes razones:

2.1 - El Juzgado de Instancia da cumplida respuesta a este alegato al señalar, en razonamiento que compartimos plenamente:

"...Antes de entrar al fondo del presente pleito hay que resolver la alegación realizada por el recurrente de estimación por silencio positivo. Sobre el silencio positivo en reclamaciones como la que aquí presenta la parte recurrente, y como bien resuelve la Resolución del TAN que es objeto del presente pleito, hay que tener en cuenta que el artículo 24 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exceptúa del silencio positivo los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o terceros facultades relativas entre otros al servicio público. Y en el presente caso de la estimación del recurso y solicitud administrativa previa presentada al recurrente se le transferirían facultades del servicio público, como es la adquisición de la condición de servidor público en calidad de funcionario de carrera con plaza en propiedad. Y es más en el mismo sentido respondía el artículo 2 del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de la adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal (no derogado por la LPACAP) y que prevé efecto desestimatorio del silencio administrativo para las solicitudes formuladas en los procedimientos de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional, a excepción de los señalados en los epígrafes anteriores. Y ninguno de referencia con el actual pleito. Todo lo anterior hace que no se puede estimar la reclamación presentada y el recurso contencioso interpuesto por silencio administrativo. Por cuanto el silencio al resolver en plazo, en este caso derivando facultades de servicio público, debe ser en sentido negativo. "

2.2- Sostiene la parte que el silencio se ha producido no en el recurso de alzada sino ya en la solicitud inicial que era ya positivo.

En el presente caso el interesado presentó la solicitud el 11-10-2019 siendo resuelta en fecha 28-10-2019 y notificada en fecha 4-11-2019. No se alcanza e ver, ni tampoco el apelante lo razona, donde está el silencio y mucho menos positivo. Tal alegación, como el resto de motivos, son producto de demanda masas que carecen de individualización siendo una amalgama de Sentencias y motivos estereotipados preparados para multitud de casos, muchos de ellos distintos.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse este motivo de apelación.

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QUINTO. -Sobre la vulneración de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, Directiva 1999/70/CE .

La parte apelante aduce que la Administración vulnera la Cláusula 5 del Acuerdo Marco y discrepa de la motivación contenida la sentencia recurrida porque entiende que la contratación del demandante es abusiva, a tenor de los parámetros que se desprenden de la STJUE de 19 de marzo de 2020 , a través de los cuales se evidencia el abuso, en cuanto los nombramientos no responden a necesidades provisionales.

Para dar respuesta a este motivo de recurso, comenzaremos la previsión sobre contratación temporal contenidas en el DFL 251/1993, de 30 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de persona en régimen administrativo en las Administraciones Publicas de Navarra.

Así, el art. 3 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra dispone:

"1. El personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra estará integrado por:

a) Los funcionarios públicos.

b) El personal eventual.

c) El personal contratado.

2. Son funcionarios públicos los que en virtud de nombramiento legal están incorporados con carácter permanente a cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, mediante una relación de servicios profesionales y retribuidos sometida al Derecho Administrativo y regulada estatutariamente.

3. El personal eventual ejercerá exclusivamente, con carácter temporal, cargos políticos de libre designación o funciones de asistencia o asesoramiento a dichos cargos.

4. El personal contratado podrá serlo en régimen administrativo o laboral".

Conforme al art. 5"La selección de los aspirantes al ingreso como funcionarios en las Administraciones Públicas de Navarra se realizará mediante convocatoria pública y la práctica de las correspondientes pruebas selectivas por el sistema de oposición o concurso-oposición".

El art. 9 establece que: "La condición de funcionario se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:

a) Superación de las correspondientes pruebas selectivas.

b) Nombramiento conferido por la autoridad competente que deberá publicarse en el "Boletín Oficial de Navarra".

c) Juramento o promesa de respetar el régimen foral de Navarra, de acatar la Constitución y las leyes y de cumplir fielmente las obligaciones propias del cargo.

d) Toma de posesión dentro del plazo de un mes, a contar desde la notificación del nombramiento, salvo causa suficientemente justificada."

Finalmente, el art. 88 del mismo Texto legal respecto del "personal contratado en régimen administrativo "establece que la Administración solo podrá contratar personal en régimen administrativo para:

"a) la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales

b) la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas)

c) la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal no fijo para hacer frente a las mismas".

Asimismo, el Decreto Foral 68/2009 de 28 de septiembre, regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, con el tenor literal siguiente:

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

"El objeto de este Decreto Foral es regular la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, en desarrollo del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, y de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

Artículo 2. Supuestos de contratación.

De conformidad con lo establecido en los artículos 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y 29 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo en los siguientes supuestos:

1. Generales para todas las Administraciones Públicas de Navarra:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal a su servicio.

c) Para la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

Disposición Adicional Cuarta. Consolidación de empleo temporal en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo."

Esta previsión, como otras, responde a la necesidad de introducir reforma en su regulación derivadas, entre otras razones, de las previsiones contenidas en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril.

Y, para los contratos suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de este DF, se ha de tener en cuenta la Disposición Transitoria Única que regula el "Régimen transitorio de los contratos vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral ", que dice así: "Los contratos de personal en régimen administrativo suscritos con anterioridad y vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral se adecuarán a las previsiones del mismo con efectos de su entrada en vigor."

En el ámbito estatal, el art 10 del EBEP regula los supuestos en que las administraciones publicas pueden acudir al nombramiento de funcionarios interinos:

a) la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera;

b) la sustitución transitoria de los titulares;

c) la ejecución de programas de carácter temporal que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto

d) el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Conforme al art. 70 del EBEP "1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente".

Sentado lo anterior, y volviendo a las alegaciones de las partes, el apelante parece circunscribir la conducta abusiva de la Administración en, efectuar contratos sucesivos durante mucho tiempo para responder a necesidades permanentes estructurales y la Administración viene a sostener que la provisión de todas las plazas que ocupan interinamente los actores se ha desarrollado de acuerdo con los procedimientos previstos en la normativa vigente para su provisión temporal.

El Juez a quo concluye que se acredita, a la vista de las circunstancias concurrentes, que las contrataciones se efectúan al amparo de supuesto legal y procedimiento ad hoc, y que no se acredita que con ello se pretenda responder a necesidades permanentes y estructurales.

Pues bien, esta Sala ha de ir más allá, pues el supuesto de cobertura de plaza vacante se ha de considerar como respuesta a necesidad permanente y estructural. La cuestión es que ello per se no se configura como actitud abusiva por parte de la Administración y debemos, entonces, analizar la doctrina del TJUE en las diferentes sentencias dictadas, a propósito de la Directiva Comunitaria 1999/70/CE que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y la abusividad de los contratos temporales (cláusula 5, apartado 1) y el principio de no discriminación entre el personal fijo y el temporal (cláusula 4). Como subraya la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ), Ponente: Segundo Menéndez Pérez, el art. 4 bis, apartado 1, de la LOPJ establece que: "Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

La cláusula 4 del Acuerdo Marco prohíbe tratar a los trabajadores con contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables, entendiendo como estos últimos, aquellos que realizan un trabajo idéntico o similar, teniendo en cuenta su calificación y tareas desempeñadas. La única excepción que legitima la existencia de un trato diferenciado exige justificar la concurrencia de razones objetivas que avalen estas diferencias.

La cláusula 5 dispone que: "1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:

a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;

b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;

c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:

a) se considerarán "sucesivos";

b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido".

En torno a la interpretación de este precepto, tal y como expusimos en nuestra sentencia de 01-06-2021, R. Ap. 460/2020: "La sentencia de 19 de marzo de 2020 del TJUE en interpretación de la mencionada cláusula 5, permite apreciar el abuso cuando se mantenga una situación de empleo prolongada en un mismo puesto de trabajo, pero siempre referida al marco de varios contratos o nombramientos. Así en el apartado 61 sobre los efectos de la sucesión de diversos contratos se expresa: "Pues bien, como señaló, en esencia, la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones, considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el empleado afectado, aun cuando haya sido objeto de varios nombramientos, ha ocupado de manera ininterrumpida el mismo puesto de trabajo durante varios años y ha ejercido, de manera constante y continuada, las mismas funciones, mientras que el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante y, por ello, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente de año en año, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo."

62 En efecto, una definición tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma otros, C-212/04 , EU:C:2006:443 , apartado 85).

63 Además, esta misma definición restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal.

Y concluye en el apartado 64: "Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C103/18 que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de "sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo".

Y termina declarando que:

"1.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE (LCEur 1999, 1692) del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de "sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo.

2.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a una jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada se considera justificada por "razones objetivas", con arreglo al apartado 1, letra a), de dicha cláusula, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, es decir, razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, en la medida en que dicha normativa y jurisprudencia nacionales no impiden al empleador de que se trate dar respuesta, en la práctica, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal.

3.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, si la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas con carácter provisional por empleados públicos nombrados en el marco de relaciones de servicio de duración determinada, la transformación de dichos empleados públicos en "indefinidos no fijos" y la concesión a estos empleados públicos de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente constituyen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada o medidas legales equivalentes, a efectos de esa disposición.

4.Las cláusulas 2, 3, apartado 1, y 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , deben interpretarse en el sentido de que, en caso de utilización abusiva por parte de un empleador público de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, el hecho de que el empleado público de que se trate haya consentido el establecimiento o la renovación de dichas relaciones no priva, desde ese punto de vista, de carácter abusivo al comportamiento del empleador de modo que dicho Acuerdo Marco no sea aplicable a la situación de ese empleado público.

5.El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un tribunal nacional que conoce de un litigio entre un empleado público y su empleador a abstenerse de aplicar una normativa nacional que no es conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692), celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692)".

Sobre el principio de interpretación conforme que alega la parte apelante, de la Directiva Comunitaria 1999/70 que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, la STJUE de 14 de mayo de 2020, As C-615/18 , establece que: "el principio de interpretación conforme del Derecho interno, en virtud del cual el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, es inherente al régimen de los Tratados, en la medida en que permite que el órgano jurisdiccional nacional garantice, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión al resolver el litigio de que conozca. Además, cualquier juez nacional que conozca de un asunto, en el marco de su competencia, estará obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo en el litigio de que conoce [ sentencias de 24 de junio de 2019, Poplawski, C-573/17 , EU:C:2019:530 , apartados 55 y 61, y de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C-585/18 , C-624/18 y C-625/18 , EU:C:2019:982 , apartados 159 y 161]".

También la STJ de 19 de marzo de 2020 As. Acum. C 103/18 , y C 429/18 subraya que la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen. tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional.

Esta doctrina es reiterada en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , y establece que: "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 118 y jurisprudencia citada).

80 Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 119 y jurisprudencia citada).

81 Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 120 y jurisprudencia citada).

82 Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 121 y jurisprudencia citada).

83 En efecto, la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 122 y jurisprudencia citada).

84 Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 123 y jurisprudencia citada).

Respecto al principio de primacía del Derecho de la Unión , la STJ de 4 de marzo de 2020, As. C- 183/18 , destaca que la obligación que tiene un órgano jurisdiccional nacional de abstenerse de aplicar una disposición de su Derecho interno contraria a una disposición del Derecho de la Unión derivada de la primacía reconocida a esta última disposición, está condicionada por el efecto directo de dicha disposición en el litigio de que conoce el órgano jurisdiccional nacional. No así, en caso del Acuerdo Marco, que no tiene efecto directo.

La cláusula 5, apartado 1 del Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general de evitar los abusos de la contratación temporal, dejándoles la elección de las medidas que consideren más adecuadas atendiendo a sus especiales características, sin que ello suponga poner en cuestión el efecto útil de la Directiva. Sin embargo, no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional, carece, por tanto, de eficacia directa. ( STJUE de 3 de junio de 2021, As, C-726/19 apartado 78 y STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , apartado 118.

Por ello, un particular no puede invocar esta cláusula para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria y en consecuencia el órgano judicial no está obligado a dejar sin aplicación esa disposición de Derecho nacional. No obstante, el órgano judicial debe interpretar la normativa nacional a tenor de la finalidad de la Directiva para alcanzar su resultado, siempre que ello no sea contrario a los principios generales del Derecho (en especial si nos referimos a los principios de seguridad jurídica, irretroactividad o prohibición de interpretación contra legem del Derecho nacional, entre los más significativos), pues ello forma parte de la exigencia derivada de la interpretación conforme (en el mismo sentido, la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021 Rec. 740/2020 ).

SEXTO. - Doctrina del TJUE sobre el concepto de "sucesivos contratos" en relación con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Además de las SSTJUE recogidas en la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ) ya citada, en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , antes mencionada, se analiza esta cuestión. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. El Tribunal establece que: "35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].

36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].

37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].

38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].

39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

En consecuencia, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que también la celebración de un único contrato para cubrir una vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la Oferta Pública de Empleo -3 años-, debe equipararse a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco y, por tanto, también constituye contratación abusiva.

Siendo esto así, no es aplicable la doctrina del TS establecida, entre otras, en la STS de 19-11-2020, Rec. 5747/2018 , por la que el nombramiento de interinidad es continuado y no un encadenamiento de "sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", a los que alude la cláusula 5.1 del Acuerdo marco, al ser una doctrina anterior a la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 ."

Sentado lo anterior y, para determinar si la contratación de los recurrentes por la Administración ha de considerarse abusiva, hemos de acudir a la Sentencia de esta Sala nº 236/2.022, de 13 de septiembre, dictada en el rollo de apelación 192/2.022, fundamentos de derecho sexto y siguientes, en aplicación de la cual, dada su semejanza con el caso que nos ocupa, donde se trata de la contratación de personal al servicio del departamento de Educación del Gobierno de Navarra. Así dijimos entonces;

" SEXTO. - Doctrina del TJUE sobre el concepto de "sucesivos contratos" en relación con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Se dice por la juez a quo que de la documentación aportada y del expediente administrativo no se deduce la continuidad enunciada por la demandante en la prestación de servicios y no existe ni en el espacio ni en el tiempo, porque ha sido contratada para distintos cursos académicos, mediante varios contratos a lo largo, incluso, de un determinado curso, en distintos centros educativos, con distinta duración y porcentaje de jornada, mediando periodos de tiempo en los que no ha prestado servicio alguno, por lo que concluye, no concurre la circunstancia de contratos sucesivos e n los términos del Acuerdo Marco, de modo que la contratación no ha sido irregular por abusiva . En todo caso no se atiende a necesidades estructurales pues la demandante no cubre una plaza vacante encadenando contratos temporales, sino que a lo largo de los años ha sido contratada para cubrir durante el curso escolar distintos puestos.

Estas afirmaciones merecen ser puntualizadas. Porque, primero, en determinados casos la actora sí fue contratada para cubrir vacante, con lo que, ello sirve para atender necesidades permanentes y estructurales. Por otro lado, a efectos temporales, tal y como esta misma Sala ha tenido ocasión de declarar en sentencia dictada en el rollo 277/2021, en Navarra es de aplicación el DF 68/2009 , en el que se prevé un plazo par a incluir las plazas vacantes en las ofertas públicas de empleo. Y siendo cierto que en línea con el TS esta Sala ha tenido ocasión de declarar que el hecho de efectuar nombramientos temporales no constituye por sí mismo y de manera automática un motivo de fraude de ley porque los contratos son motivados por la necesidad de a tender temporalmente las demandas de personal docente surgidas en cada curso escolar, lo cierto es también que este criterio de la Sala ha ido evolucionando, cristalizándose en la sentencia dictada en el rollo 277/2021 en los términos que recogemos en esta sentencia, en lo que se refiere a lo que se ha de calificar como contratación abusiva, por mor de las más recientes sentencias del TJUE y en espera de las resoluciones del TS .

Además de las SSTJUE recogidas en la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ) en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 citada por la apelante, se analiza esta cuestión. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. El Tribunal establece que: " 35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].

36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].

37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].

38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].

39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

SEPTIMO. - Sobre la existencia de abuso en la contratación temporal de la apelante por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.

Sentado lo anterior y, para determinar si la contratación de la apelante por el Departamento de Educación de Gobierno de Navarra debe considerarse abusiva, en línea con lo anterior, hay que destacar que, como se establece en la STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , de constante cita, no toda contratación temporal evidencia per se un abuso en la contratación, sino que "se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe entenderse que el concepto de "razones objetivas", a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran esos contratos y en las características inherentes a estas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro ( sentencia de 14 de septiembre de 2016, Pérez López, C-16/15 , EU:C:2016:679 , apartado 38) (apdo 66).

Asimismo, la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , citada, admite que una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco (apartado 57).

También señala en el apartado 65 que "la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 95) y en el apartado 67 que "una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 97).

Así, conforme a la jurisprudencia expuesta, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido posible su inclusión en la anterior.

Como señala la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021, Rec. 740/2020 , antes citada, en el incumplimiento de la eficiente organización de la Administración, de acuerdo con los principios enunciados en el art. 103 C.E ., se encuentra la causa de esta situación de abuso.

La interpretación del artículo 70 TREBEP y de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre que regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autonómicos, conforme con la Directiva 1999/70/CE , conlleva que, tras el cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la Oferta Pública de Empleo, la Administración deba plantearse la amortización de la plaza o su cobertura por un funcionario de carrera.

Además, la existencia de dificultades económicas y la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la obligación de aplicar este plazo de tres años, como ya había señalado la STS de 26 de-09-2018 (Rec. 785/2017 ) y ahora la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 establece que: " 91 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política social de un Estado miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto, no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17 , EU:C:2018:859 , apartado 55 y jurisprudencia citada).

92 De ello se desprende que, si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada".

A la luz de la jurisprudencia comunitaria, cabe concluir que la contratación de la apelante manteniéndola como contratada administrativa una vez superado el plazo para incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo y, aunque existieran Leyes presupuestarias entre el año 2012 a 2017 que impedían o limitaban la convocatoria de oposiciones para el acceso a la función pública, debe considerarse abusiva. El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo Marco al suponer un abuso en la temporalidad.

En todo caso, no se debe de dejar de destacar que se produce un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que la recurrente ha estado prestando servicios ocupando plazas vacantes durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso .

Descendiendo al caso concreto, diremos que no hay controversia fáctica, se da por reproducida la relación apuntada por la juez a quo de las concretas contrataciones de la actora y de sus diversas circunstancias, que no consta que se formulara reclamación alguna frente a los distintos contratos que se fueron formalizando, y que, algunos de los contratos lo fueron por corto espacio de tiempo, y otros en cambio, se prolongaron por más tiempo , pero en ningún caso por tiempo superior a tres año, existiendo a veces, largos periodos de interrupción.

El análisis de las contrataciones se ha efectuado teniendo en cuenta los datos contenidos en la sentencia y la reseña efectuada por la Letrada de la UPNA en su escrito de oposición al recurso de apelación.

De todo lo expuesto se colige que, en este caso, no se constata la contratación abusiva que defiende la apelante. No existe, como dice la juez a quo la continuidad enunciada por la apelante en la prestación de servicios, y no existe, ni en el espacio ni en el tiempo; se trata de necesidades del servicio que se determinan año a año que es cuando se conocen de forma precisa las necesidades del curso. Fue contratada para prestar servicios en distintos cursos académicos, incluso, mediando varios contratos a lo largo de un mismo curso, en distintos centros educativos, con distinta duración y porcentaje de jornada, con periodos de tiempo en los que no ha prestado servicio alguno por lo que no concurre la circunstancia de contratos sucesivos en los términos antes expuestos, que sí se dieron, por ejemplo, en el rollo 277/2021.

OCTAVO. - Consecuencias derivadas del abuso en la contratación temporal.

En la medida en que la Administración foral NO ha incurrido en contratación abusiva de la apelante, no se anudan consecuencias a la actuación administrativa.

En todo caso, y más a mas, y a los meros efectos dialecticos, esta Sala ha tenido ocasión de declarar en asuntos idénticos , así en el rollo 277/2021 que la medida aplicable para sancionar el abuso no puede ser su nombramiento, como funcionaria de carrera al servicio de la Administración demandada con destino en el puesto de trabajo al que está adscrita y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que está destinada, y titular en propiedad de las plaza que ocupa, como solicita en primer lugar en el suplico de la demanda, puesto que se vulnera frontalmente el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, consagrado en el art. 23. C.E . y los principios de mérito y capacidad, establecidos en el art. 103 C.E . Ya hemos señalado anteriormente que no es posible aplicar la cláusula 5 del Acuerdo Marco efectuando una interpretación contra legem del Derecho Nacional.

Como señala la SAN de 30-03-2021 Rec. 8/2018 o la STSJ en Madrid de 05-07-2021 Rec. 740/2020 , a la que antes hacíamos referencia, la transformación automática que plantea la parte recurrente de los funcionarios interinos en funcionarios de carrera atenta contra el derecho fundamental de los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, ya que el puesto que desempeña el empleado interino se vería excluido del proceso selectivo al que podría concurrir cualquier persona con los requisitos que señala la Ley. Ello supondría, además, un privilegio inaceptable para el empleado interino al no verse obligado, para seguir desempeñando la plaza que ocupa, a participar y superar un proceso selectivo que imperativamente tiene carácter abierto y debe garantizar la libre concurrencia ( art. 5 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y art. 61 TREBEP).

En este punto, la STC 38/2021, de 18 de febrero de 2021, Recurso de inconstitucionalidad 3681-2020 , en un supuesto de consolidación de empleo temporal, declara la inconstitucionalidad de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco que preveía un turno diferenciado de acceso en los procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la policía local para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas y señala que "El diseño del sistema de acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es evidentemente contrario al principio básico de libre concurrencia garantizado en los arts. 61.1 TRLEEP al que remite el apartado tercero de su disposición transitoria cuarta. En efecto la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración.

Dicha exclusión de las pruebas selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no haber prestado servicios para la misma, supone eliminar de la posibilidad de participar en el proceso selectivo a los "aspirantes libres", que no han prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 61.1 TRLEEP,

A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público, agravado por ser la Comunidad Autónoma del País Vasco la que tiene -según sus propias alegaciones- la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas ( STC 38/2004, de 11 de marzo , FJ 5)".

Por las mismas razones, tampoco procede su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que están adscritos, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano y en el puesto de trabajo al que están actualmente destinados, como solicitan en segundo lugar, porque este nombramiento supondría también el reconocimiento a los apelantes del régimen legal estatutario propio de la relación de servicio que vincula a los funcionarios de carrera con la Administración pública, sin ostentar tal condición.

Tampoco puede reconocerse a la recurrente el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, solicitado en tercer lugar, porque:

- No puede ser considerada "titular y propietaria" del puesto de trabajo sin superar el proceso selectivo abierto a "aspirantes libres" (como señala la STC referida), conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

- Si se aplicaran las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera comparables, de facto se le reconocería la misma condición de funcionarios de carrera, aunque cambiara el nomen iuris, puesto que las causas de cese de los funcionarios de carrera están tasadas y en ningún caso procede por la cobertura de la plaza por otro funcionario. Con ello, se excluirían estas plazas para ser cubiertas, mediante el correspondiente proceso selectivo, por un funcionario de carrera, frustrando la finalidad de promover la estabilidad en el empleo, que es el objetivo de la Directiva.

De hecho, la STS de 26-09-2018, Rec. 795/2017 admite, como medida adecuada para sancionar el abuso en la contratación temporal únicamente la subsistencia y continuación la relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración provea de forma definitiva la plaza, esto es, con la convocatoria del proceso selectivo para ser cubierta por funcionario de carrera. Sin embargo, esta medida es rechazada por los apelantes, quienes únicamente admiten una consolidación en las plazas que ocupan bien como funcionarios de carrera, bien como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera o bien con derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese para los funcionarios de carrera; pretensiones que no pueden ser estimadas por los razonamientos expuestos.

Finalmente, en cuanto a la indemnización de 18.000 € solicitada en demanda, y denegada por la juez a quo, ningún pronunciamiento procede por esta Sala toda vez que no se reproduce esta pretensión en esta segunda instancia.

Ningún pronunciamiento merece tampoco la mención que hace el apelante al RD Ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y ello porque no se suscitó debate en la primera instancia en este sentido, resultando, además, teniendo en cuenta la sede ante la que nos encontramos la vía elegida errónea.

Por último, hay que señalar, respecto a la solicitud por la parte recurrente del planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE que el art. 267 del TFUE establece que "El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo(...)".

Por tanto, la cuestión prejudicial al TJUE no se plantea a instancia de parte, sino de oficio por el Tribunal, si tiene dudas sobre la interpretación de los Tratados, y este caso la Sala estima que la cuestión objeto del recurso de apelación puede resolverse a la luz de la jurisprudencia del TJUE ya expuesta."

Es por todo lo expuesto, en aplicación de la antedicha doctrina, que se ha de desestimar el recurso de apelación, puesto que las diversas contrataciones de los actores no han venido respondiendo a una necesidad permanente, sino que han dependido de las necesidades que debían determinarse cada curso escolar, por cuanto eran muy variables en función de diversos factores Se tratan de contratos de sustitución plenamente válidos y de contratos de atención de nuevas necesidades que responden a distintas necesidades, y que han sido celebrados al amparo de lo dispuesto en el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, y en el Decreto Foral 68/2009, habiendo concurrido el presupuesto habilitante para su celebración. Además, como se desprende de la documental obrante en las actuaciones, las actividades que los apelantes han venido desarrollando en los Centros adscritos al Departamento de Educación, traen causa, como se deriva de sus contratos, en unos casos de la necesidad de sustituir a un empleado y, en otros, de atender temporalmente las demandas de personal docente surgidas cada curso escolar, y, por tanto, no responden a una única necesidad mantenida en el tiempo con visos de perdurabilidad. Así, en cuanto a D.ª Flor, ha prestado servicios en los IES Alhama de Corella; Padre Moret Iturbide, de Pamplona; Ega, de San Adrián; Plaza de la Cruz, Pamplona; Benjamín de Tudela, Tudela; Valle del Aragón, Carcastillo; Navarro Villoslada, Pamplona; Marqués de Villena, Marcilla y Navarro Villoslada, Pamplona. D.ª María del Pilar Asencio Cubero, en los IES Pablo Sarasate de Pamplona; Ega; La Paz; Valle del Aragón y Ribera del Arga, en diversas localidades. D. Modesto, en el Conservatorio Superior de Música de Navarra y en el CSM Pablo Sarasate. Todos ellos en diferentes períodos de tiempo, distintos centros educativos y con diferentes jornadas de trabajo, atendiendo a diversas necesidades.

CUARTO. - Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

En este caso, no procede imponer las costas del recurso de apelación dada la complejidad jurídica de las cuestiones planteadas, lo que suscita dudas de derecho, estando pendientes, como se ha indicado, recursos de casación ante el Tribunal Supremo en casos análogos al presente.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emana del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente: