Sentencia Contencioso-Administrativo 150/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 428/2022 de 02 de junio del 2023

PRIMERO .- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Foral 169E/2022, de 6 de septiembre, del Consejero de Educación por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución 127/2022, de 26 de mayo, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, por la que se aprueba la valoración definitiva de méritos correspondiente a la fase de concurso de los procedimientos selectivos de ingreso, acceso y adquisición de nuevas especialidades al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria.

La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:

Infracción del art. 9.2 del RD 276/2007, de 23 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, que establece el carácter vinculante de las bases de la convocatoria.

La recurrente aportó los certificados de los cursos como se establece en las disposiciones comunes al baremo de méritos, de la convocatoria. La Administración Foral rechazó los certificados de los títulos, primero diciendo que los documentos presentados no acreditan que la actividad presentada esté incluida en plan de formación permanente o reconocida por una administración educativa y, después del trámite de subsanación, cambia la causa de rechazo, señalando que no tienen firma de la autoridad competente y no menciona quien autoridad es la competente para firmar dichos documentos y entender la superación de un curso de formación permanente.

La demandante presentó con el recurso de alzada, cuando conoce la causa de rechazo de los títulos, los referidos títulos con la firma incluida del propio Rector de la UNED. Había presentado inicialmente unos certificados en el que constaban todos los datos a valorar y firmados por los directores de los cursos de formación, y posteriormente presenta los diplomas, no tanto porque se lo pidan como tal, sino para que se observe que llevan la firma del propio Rector de la Universidad.

Nunca se le ha requerido a la demandante subsanar la falta de firma, ni siquiera consta en la resolución recurrida y, es cuando se le señala este extremo al publicarse la lista de baremación definitiva frente a la cual cabía recurso de alzada, cuando con la presentación de dicho recurso, presenta los títulos con las firmas del Rector. Sin que la Resolución haga mención a ningún extremo de este particular y, por tanto, subsanando por iniciativa propia sin plazo alguno dado por la administración, si es que había algo que subsanar, el inicial documento en ese extremo.

La Administración demanda interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo alegando, en resumen, que la demandante no impugnó las bases de la convocatoria y, en consecuencia, debe aceptar el contenido de esas bases, que han devenido firmes y consentidas y que constituyen la auténtica "ley del proceso selectivo", tal y como ha reiterado la jurisprudencia. La Comisión de Baremación aplicó estrictamente el contenido de las bases de la convocatoria.

Los dos cursos cuya valoración se pretende en este pleito, los mismos no pueden ser valorados porque están firmados por los directores del curso y no están firmados por una autoridad competente.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

Resultan de interés para el pleito los siguientes hechos, que se deducen del expediente administrativo y de la documental obrante en autos:

1º.- Por Resolución 104/2021, de 15 de abril, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, se aprobaron los procedimientos selectivos de ingreso, acceso y adquisición de nuevas especialidades al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, a plazas del ámbito de gestión de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (Boletín Oficial de Navarra número 99, de 30 de abril de 2021).

2ª.- Dª. Amparo participó en el proceso selectivo, en la especialidad de "Procesos Sanitarios".

3º.- Mediante Resolución 109/2022, de 10 de mayo, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, se concedió a la demandante en la fase de concurso de 3,4081 puntos, de acuerdo a lo siguiente:

Apartado I. Experiencia docente previa: 0,4081 puntos. - Apartado II. Formación académica: 3,0000 puntos. - Apartado III. Otros méritos (3.1 formación permanente): 0,0000 puntos. No se le valoró el "Curso Experto en Cosmética y Dermofarmacia" por no acreditar que la actividad está incluida en el plan de formación permanente o reconocida por una administración educativa. Tampoco se valoró el "Curso experto universitario en biotecnología aplicada a la salud" porque el curso no está certificado por el organismo correspondiente.

4º.- Dentro del plazo de subsanación otorgado, la demandante aportó los mismos certificados de los Cursos referidos y por Resolución 127/2022, de 26 de mayo, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, se confirmó la puntuación que le había sido asignada de forma provisional, sin valorar ninguno de los dos cursos. Consta que: " Revisada la documentación no procede valorar. Experto universitario en dermatología (UNED), (...) y Experto universitario en biotecnología (UNED) están firmados por los directores del curso y por lo tanto no están firmados por una autoridad competente".

5º.- La recurrente formulo recurso de alzada contra esa valoración definitiva y aportó la siguiente documentación: - Diploma de Experto Universitario en Cosmética y Dermofarmacia, expedido por el Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia en fecha 23 de noviembre de 2015. - Diploma de Experto Universitario en Biotecnología Aplicada a la Salud, expedido por el Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia en fecha 23 de julio de 2019.

6º.- El recurso fue desestimado mediante la Orden Foral 169E/2022, de 6 de septiembre, del Consejero de Educación, resolviendo que los Cursos citados no pueden ser valorados al no estar firmados por una autoridad competente, ya que los Directores/as de los cursos no tienen dicha consideración.

TERCERO.- Sobre las bases de la convocatoria. Carácter vinculante e interpretación de las mismas.

Expuestas las posiciones de las partes, hay que comenzar señalando que las bases de la convocatoria, que son la ley del concurso, como ha señalado de manera constante el Tribunal Supremo, vinculan tanto a la Administración como a quienes participan en el proceso selectivo, tal y como se recoge en las SSTS de 10-06-2004 Rec. Cas. 1000/2001, de 18-12-2013 Rec. Cas. 221/2012 o de 22/5/2012, Rec. Cas. 2574/2011 y más recientemente la STS, de 6 de mayo de 2021 (ROJ: STS 1587/2021 - ECLI:ES:TS:2021:1587 ) Sentencia: 635/2021 Rec. Cas. 150/2020 que recuerda que el principio de que las bases de la convocatoria de un proceso selectivo son la ley de la convocatoria y vinculan tanto a los participantes como a la Administración es "un principio declarado en constante jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, como manifestación del principio de seguridad jurídica y sometimiento de la Administración al principio de legalidad ( art. 9.3 y 106.1 Constitución española y art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre , de régimen jurídico de las Administraciones Públicas) y garantía del respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad ( art. 23.2 CE y 55.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, EBEP) al que también contribuye el principio de publicidad de las convocatorias y sus bases ( art. 55.2.a del EBEP )".

La STS, Sec. 7ª, 4/4/2016, RC 711/2015 subraya la necesidad de respetar el carácter vinculante de las normas de la convocatoria como instrumento necesario para asegurar el principio constitucional de objetividad de la actuación administrativa: "Tratándose de un procedimiento competitivo en el que concurren intereses contrapuestos de los distintos aspirantes que participan en el mismo, la Administración ha de estar a lo que haya sido establecido en las normas de la convocatoria en cuanto a los específicos trámites y plazos que son aplicables al proceso selectivo y respetar el carácter vinculante que dichas normas tienen para la propia Administración y para todos esos aspirantes, por ser dicho respeto un necesario instrumento para asegurar el principio de objetividad que para toda actuación administrativa proclama el artículo 103.1 de la Constitución ".

Respecto a la interpretación de las bases, la STS, Sec. 7ª, 6/7/2012, RC 1351/2011 con cita de las SSTS de 17 de junio de 2011 (casación 2724/2009, F.D. 5º), así como en las de 20 y 27 de mayo de 2011 (casación 712/2009, F.D. 3 º y 1719/2007 respectivamente) y las que en ella se citan; 10 de junio de 2009 (cas. 3244/2006) y 18 de febrero de 2009 (cas. 8926/2004), establece que: "sin negar el carácter vinculante que poseen las bases de cualquier convocatoria, debe reiterarse que su interpretación y aplicación debe hacerse siempre en el sentido más favorable a la mayor efectividad del artículo 23.2º CE y, en consecuencia, deberá ser rechazada cualquier aplicación de las mismas que conduzca a un resultado que no sea compatible con el derecho reconocido en el precepto constitucional que acaba de mencionarse. Sin negar el carácter vinculante que poseen las bases de cualquier convocatoria, el TS recuerda que su interpretación y aplicación debe hacerse siempre en el sentido más favorable a la mayor efectividad del artículo 23.2 CE , evitando todo literalismo y observando pautas de racionalidad o proporcionalidad".

En este caso, en la convocatoria se recoge lo siguiente:

Anexo I (Baremo para la valoración de méritos para el ingreso en el Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria):

"(...) Apartado III .- Otros méritos máximo 2,0000 puntos.

3.1. Formación permanente: Por cada 10 horas de actividades de formación permanente y perfeccionamiento superadas, relacionadas con la especialidad a la que se opta o con la organización escolar, las nuevas tecnologías aplicadas a la educación, la didáctica, la psicopedagogía o la sociología de la educación, convocadas por administraciones públicas con plenas competencias educativas o por universidades, o actividades incluidas en el plan de formación permanente organizados por entidades colaboradoras con las administraciones educativas, o actividades reconocidas por la administración educativa correspondiente. (...)

Máximo 1,0000 punto

DOCUMENTOS JUSTIFICATIVOS

Certificado de los cursos expedido por el organismo o centro correspondiente, en el que conste de modo expreso el número de créditos u horas de duración del curso.

(...) "Disposiciones comunes al baremo de méritos: 1.ª Únicamente serán baremados aquellos méritos perfeccionados a la fecha de finalización del plazo de presentación de instancias de participación en la convocatoria, y que hayan sido aportados por el aspirante dentro de dicho plazo.Para las actividades incluidas en el plan de formación permanente o reconocidas por la Administración Educativa deberá constar expresamente que la actividad en cuestión está incluida en el plan mencionado o que está reconocida por la Administración Educativa, o, en su defecto, se deberá adjuntar la correspondiente homologación o reconocimiento. Los certificados en que no conste duración en horas o créditos no serán valorados".

CUARTO.- Sobre la acreditación de los méritos y la posibilidad de subsanación.

En este procedimiento el objeto de debate se circunscribe a la acreditación de dos Cursos realizados por la actora, que no han sido valorados por la Administración.

Examinado el expediente administrativo, consta que la demandante aportó en el momento inicial, para acreditar la realización del "Curso de Experto Universitario en Cosmética y Dermofarmacia" una copia del certificado firmado por D. Juan, Director del curso y consta que tiene una carga docente de 25 créditos ECTS del Departamento de Química Inorgánica y Química Técnica, impartido durante el curso académico 2013/2014, habiendo obtenido la calificación de apto sobresaliente (9). En el certificado consta la firma del mencionado profesor con el sello del Departamento de Química Inorgánica y Bioquímica de la Facultad de Ciencias y el anagrama de la UNED (f. 22 del e/a). Asimismo, en relación al curso "Biotecnología Aplicada a la Salud, Curso de Experto Universitario", consta en el documento que el curso es de 20 créditos, con una duración de enero-julio de 2019, impartido dentro del programa de formación en el Área de Salud de la UNED, con calificación de apto, firmado por la directora del curso Dra. Elisenda, profesora titular de Universidad y el anagrama de la UNED (f. 21 del e/a).

A la vista de los documentos aportados, se aprecia que son emitidos por los directores de los cursos de una Universidad pública como es la UNED y en los certificados consta el número de créditos del curso.

Sin embargo, la Administración no consideró válidos estos documentos por no acreditar que la actividad está incluida en el plan de formación permanente o reconocida por una administración educativa. Tampoco se valoró el "Curso experto universitario en biotecnología aplicada a la salud" porque el curso no está certificado por el organismo correspondiente, obviando que son cursos de la UNED, Universidad Pública, y por tanto, se trata de una administración educativa.

Siendo ésta la causa de no valoración de los cursos, la demandante presentó en el plazo de subsanación concedido los mismos documentos y la Administración no valora estos cursos en la Resolución 127/2022, de 26 de mayo, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, manifestando que "Revisada la documentación no procede valorar. Experto universitario en dermatología (UNED), (...) y Experto universitario en biotecnología (UNED) están firmados por los directores del curso y por lo tanto no están firmados por una autoridad competente".

La Administración, en esta resolución no valora estos cursos, motivando que están firmados por los directores del curso y no por una autoridad competente. Ante esta causa de rechazo de los cursos, la recurrente formuló recurso de alzada contra esa valoración definitiva y aportó la siguiente documentación: - Diploma de Experto Universitario en Cosmética y Dermofarmacia, expedido por el Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia en fecha 23 de noviembre de 2015. - Diploma de Experto Universitario en Biotecnología Aplicada a la Salud, expedido por el Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia en fecha 23 de julio de 2019. No obstante, la administración coma al resolver el recurso de alzada, no admite la subsanación de la documentación en sede de recurso y confirma la d negación de la valoración de estos cursos.

Esta solución es contraria a la jurisprudencia constante del Tribunal Supremo en orden a la posibilidad de subsanación en la justificación de los méritos a lo largo del procedimiento, e incluso, en sede de recurso de alzada. En efecto, el Tribunal Supremo viene admitiendo sin dificultad la subsanación en la justificación de los méritos y así puede citarse la STS 16 de mayo de 2012 ( ROJ: STS 3406/2012 - ECLI:ES:TS:2012:3406 ) Recurso: 4664/2011, en la que se establece: "Delimitado así el debate que es objeto del presente recurso de casación, debe adelantarse que el mismo debe ser estimado ya que, en el presente caso, no nos encontramos ante un supuesto de presentación extemporánea del mérito alegado, tal y como acertadamente sostiene la parte recurrente, sino de un simple problema de defectuosa acreditación del mérito invocado en plazo al no constar en la certificación presentada determinados extremos relativos a la duración de la experiencia docente como maestra que se pretendió hacer valer por la recurrente, debiendo, conforme a la doctrina jurisprudencial que viene sosteniendo esta Sala en asuntos análogos, haberse dado la posibilidad de subsanación de tal defecto a la recurrente.

Como decíamos en nuestra sentencia de 24 de enero de 2011 (LA LEY 1068/2011) (recurso de casación nº 344/2008 ).

"(...) En efecto, no sólo en la sentencia de 4 de febrero de 2003 (LA LEY 1094/2003) dictada en el recurso de casación en interés de la ley 3437/2001 nos hemos ocupado de la cuestión de la subsanación en los procedimientos selectivos. También lo hemos hecho con posterioridad en otros supuestos que no se referían a los requisitos de participación sino también a la justificación de los méritos ante la negativa de la Administración a aceptar documentos que juzgaba no ajustados a las bases de la convocatoria: entre otras en las sentencias de 11 de octubre de 2010 (casación 4236/2009 ), 30 de diciembre de 2009 (casación 1842/2007 ), 10 de junio de 2006 (casación 3244/2006 ), 16 de abril de 2008 (casación 5382/2003 ), 14 de septiembre de 2004 (casación 2400/1999 ). En estos casos, hemos tutelado las pretensiones de los participantes en distintos procesos selectivos para el ingreso a la función pública de que fueran tenidos en cuenta los méritos que alegaban siempre que hubieran sido aducidos y justificados documentalmente en el momento establecido aunque esa justificación hubiera debido ser aclarada o subsanada ulteriormente. Es decir, en supuestos semejantes a este. En todos ellos hemos considerado excesivo y, por tanto, no acorde con el principio de proporcionalidad, privar de la valoración de un mérito a quien había acreditado en tiempo los aspectos sustantivos del mismo aunque no hubiera satisfecho alguno de los meramente formales..."

También puede citarse la STS de 7 de junio de 2022 ( ROJ: STS 2269/2022 - ECLI:ES:TS:2022:2269 ) Sentencia: 686/2022 Recurso: 1611/2021, en la que el Tribunal Supremo recuerda "la vinculación a las bases de la convocatoria, que tradicionalmente identificamos como la "ley del concurso", toda vez que tiene por finalidad impedir que las consecuencias derivadas del incumplimiento de los requisitos administrativos produzcan una lesión de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública ( artículos. 23.2 y 103 de la CE ) que deben inspirar una interpretación finalista de las bases de la convocatoria, y que vinculan no sólo a los que participan en el proceso selectivo, sino también a la propia Administración, insistiendo en la interpretación finalista de las bases de la convocatoria, admitiendo la acreditación de un determinado mérito con una documentación diferente de la prevista en las bases de la convocatoria, pero de la que se desprende la acreditación del citado mérito.

Sobre la posibilidad de aportar los certificados con el recurso de alzada, la STS, de 19 de mayo de 2016 (ROJ: STS 2415/2016 - ECLI:ES:TS:2016:2415) Recurso: 1328/2015, admite que en recurso de alzada se pueda combatir la no valoración de un documento ya acreditado, precisamente con la presentación de un documento emitido por otra Administración Pública que si entiende que está en relación directa con las pruebas selectivas a las que se presenta. Es decir, permite la subsanación de defectos siempre que el documento que acredite un mérito ya estuviera presentado en el momento del proceso selectivo establecido en las bases. En el mismo sentido, puede citarse la reciente STS de 4 de mayo de 2023 (Roj: STS 1722/2023 - ECLI:ES:TS:2023:1722) Rec. 452/2021 Nº de Resolución: 548/2023.

Esta Sala, en línea con la doctrina del Tribunal Supremo, también ha estimado la posibilidad de subsanación de la acreditación de méritos en sentencia de 16 de diciembre de 2020, Rec. 112/2020 o en sentencias de 23 de diciembre de 2021, Rec. 496/2020, entre otras.

En este caso, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que es correcta la subsanación de la acreditación de los méritos referidos a los dos cursos objeto del presente procedimiento mediante la presentación de los certificados expedidos por el Rector de la UNED con el recurso de alzada, porque es el momento en que la Administración puso de manifiesto a la demandante el motivo de no valoración de los cursos, que, por lo demás, cumplían los requisitos exigidos para el baremo de méritos, puesto que eran documentos expedidos por los directores de los cursos profesores de la UNED, con el anagrama y el sello de la Universidad y en los que constaban el número de créditos, la fecha de realización de los cursos y la calificación obtenida.

Por lo expuesto, debe estimarse la demanda interpuesta, al ser la resolución recurrida contraria al Ordenamiento Jurídico, anulándola y dejándola sin efecto coma y, en consecuencia, se declara el derecho de la demandante a que se le valoren como méritos de formación permanente el "Curso de Experto Universitario en Cosmética y Dermofarmacia" y el "Curso de Experto Universitario en Biotecnología Aplicada a la Salud", en la fase de concurso de los procedimientos selectivos de ingreso, acceso y adquisición de nuevas especialidades al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, a plazas del ámbito de gestión de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, aprobados por Resolución 104/2021, de 15 de abril, de la Directora del Servicio de Selección y Provisión de Personal Docente del Departamento de Educación, con todas las consecuencias y efectos que de ello se deriven.

QUINTO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."

Así en el presente caso, dada la estimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, se imponen las costas causadas a la Administración demandada.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente