Sentencia Contencioso-Administrativo 332/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 326/2023 de 21 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestima la demanda y confirma la Resolución de 14 de febrero de 2022 adoptada por la Junta de Gobierno local del Ayuntamiento de Pamplona por la que se inadmitía el recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de 14 de diciembre de 2021 del Tribunal de la convocatoria para la provisión, mediante oposición de 25 plazas de Agente de la Policía Municipal.

El Juez de instancia señala que el recurrente impugna, de forma indirecta o medial, el acto por el que se había aprobado la lista de admitidos y excluidos de aspirantes para los turnos libre y de promoción. Ese acto es, por su propia naturaleza, un acto de trámite cualificado y que, por lo tanto, era susceptible de recurso y que al no ser impugnado quedo firme y consentido. Por ello, el acto impugnado inadmitía correctamente el recurso de alzada formulado.

En cuanto al fondo, considera que D. Juan Antonio y D. Carlos Antonio cumplen los requisitos del art. 3.2 de las bases de la convocatoria, en relación al art. 50.2 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de Policías de Navarra para poder tomar parte en el turno de promoción. No se requiere haber sido funcionario de carrera durante esos ocho años, sino que ese plazo, como requisito, se puede cumplir mediante contratos administrativos (interinos) de auxiliares de Policía Local, conforme a lo dispuesto en el art. 24 de la misma Ley Foral de Policías de Navarra. D. Carlos Antonio, además, cuenta con un acto de reconocimiento sobre su antigüedad (Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra).

La defensa del apelante aduce, en síntesis, los siguientes motivos de recurso:

1º.- Errónea valoración del Juez de Instancia del listado de aspirantes admitidos y excluidos como acto de trámite cualificado, ya que del mismo no se predican las notas que lo definen como tal en el art. 112.1 de la LRJAPPAC. Sí que lo sería para los aspirantes que hubiesen sido excluidos del listado, pero ni para los aspirantes admitidos como el recurrente, para quienes dicho acto es de mero trámite, o de prosecución de la convocatoria, ya que ni pone fin el procedimiento, ni es su decisión, ni supone indefensión o perjuicio irreparable. En el proceso selectivo, sólo el listado definitivo de admitidos al curso ESEN de 14 de diciembre, contiene pie de recurso y se indica la posibilidad de recurrir tal acuerdo, cosa que así se efectuó por esta parte. Por lo tanto, no cabe hablar de hecho que quedó firme y consentido.

La resolución recurrida ordenaba por puntuación obtenida los 25 aspirantes finales admitidos, y es esta resolución la que sí tiene naturaleza de acto administrativo cualificado, pues resuelve definitivamente el objeto de la convocatoria, que no es otro que "la provisión, mediante oposición, de 25 plazas de agente de policía con destino al Cuerpo de Policía Municipal".

Aún en el supuesto de que se interpretase que la lista de aspirantes admitidos fuese un acto de trámite cualificado, el defectuoso contenido de la notificación-publicación de la posibilidad de recurrir tales resoluciones, hace que el inicio del cómputo del plazo de denunciar el incumplimiento de los requisitos de la convocatoria por alguno de los aspirantes de la lista, nazca precisamente con la presentación del recurso.

El incumplimiento de las bases por varios aspirantes, es revisable durante todo el procedimiento.

2º.- En cuanto al tiempo previo de permanencia exigido en las Policías de Navarra para optar a la plaza por turno de promoción, al menos, uno de los aspirantes admitidos, D. Juan Antonio no cumplía el requisito de los 8 años de efectivos como personal de las Policías de Navarra porque prestó servicios de auxiliar de policía y en prácticas hasta el 17 de diciembre de 2018, fecha en que efectivamente fue nombrado agente y los "Auxiliares de Policía Local" no se encuentran integrados orgánicamente dentro de las Policías Municipales, conforme al art. 1.2 g) y art. 5 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de Policías de Navarra por lo que el tiempo servido en calidad de auxiliares de Policía no se puede computar a los efectos de tener por cumplido el requisito de la convocatoria hoy discutida de "haber permanecido más de 8 años efectivos como personal de las Policías de Navarra". Invoca la STC nº 178/2019 de 18 de diciembre de 2019, en la que se establece que los auxiliares de policía municipal en ningún caso se consideran policías locales.

En la Base de la convocatoria 3.2, se detecta un requisito de experiencia real, cierta, efectiva, no sólo en el ejercicio de funciones de policía, sino dentro del cuerpo de policía, requisito que no reúne la figura del mero auxiliar, ya que este no tiene conferido ni facultades ex lege de policía, ni autoridad propia de agente, ni se encuentra integrado orgánicamente como tal en las Policías de Navarra, ni goza de los derechos y obligaciones inherentes del puesto de agente, ni puede portar armas, por lo que no cabe sino concluirse que el plazo trascurrido bajo ese régimen de auxiliar, no puede entenderse nunca como de prestación efectiva de ese puesto de Policía de Navarra.

De haberse estimado inicialmente el recurso el apelante habría sido incluido como último de la lista de los integrantes de pleno derecho en el curso de ESEN como agente con destino en Pamplona.

Manifiesta que no se interpone alegación alguna en este recurso frente a la admisión del otro candidato, D. Carlos Antonio.

En caso de estimarse el recurso de apelación, deberá revocarse a su vez el Fallo de la sentencia de instancia donde se imponían las costas a los actores, y ello dado que supondría una estimación parcial respecto a las iniciales pretensiones de las partes, puesto que se habría estimado el no cumplimiento de los requisitos por el aspirante D. Juan Antonio y se mantendrían los pronunciamientos desestimatorios y favorables del otro aspirante D. Carlos Antonio.

La defensa letrada del Ayuntamiento apelado se opone al recurso alegando la corrección de la sentencia. Tampoco el acto que aquí se impugna es el idóneo por no ser asimismo acto definitivo, sino otro más de trámite. El Sr. Jose Pedro entiende que debe recurrir el acto de admitidos y excluidos del Tribunal calificador a la Escuela de Seguridad cuando en este acto, ha resultado admitido. Ahora bien, al parecer su admisión en la Escuela le va a ofrecer un futuro destino y nombramiento al Ayuntamiento de Peralta; algo que no se concreta definitiva y formalmente hasta el futuro acto de nombramiento. Debió recurrir el acto definitivo de nombramiento de la Junta de Gobierno Local de fecha 4 de julio de 2022 de los Policías municipales de Pamplona que resultan de esta promoción y no lo hizo. Siguiendo el hilo argumental del recurrente, lo que hubiera correspondido en todo caso es impugnar el nombramiento definitivo de los policías de Pamplona donde él no se encuentra y sí se encuentra el Sr. Juan Antonio, que con este recurso se insiste en sacarlo del turno de promoción interna entre Policías.

La interpretación de las bases, tal y como ha dejado sentado la sentencia, no requiere ir más allá de la literalidad. Los servicios de un Auxiliar de Policía son merecedores de su reconocimiento a efectos de promoción porque ineludiblemente han sido prestados efectivamente y en las Policías de Navarra. No se puede obviar que esta figura mientras existió fue regulada en el marco jurídico de la Ley de Policías de Navarra, llevó a cubrir vacantes de Policía, acumulación de servicios y todo ello en colaboración y en equipo con el Cuerpo Policial en sus tareas de Seguridad Ciudadana, incluso teniendo conferida en estos casos por la Ley el estatuto de autoridad. El hecho de que posteriormente se declarara la inconstitucional esta figura no obsta, más bien a la inversa, confirma la prestación de servicios en las Policías de Navarra. Su prestación en régimen de contratados administrativos resulta irrelevante a estos efectos de prestación efectiva dentro de la Policía.

El resultado perseguido por el recurrente resulta forzado, además de ajeno al normal acceso en régimen de promoción previsto en el TREP y contrario a la Directiva europea 199/70/CE de 28 de junio relativa al principio de no discriminación del personal con contrato de duración determinada.

Según el apartado a) de la Base 3.2 podría concurrir: a) personal fijo (en régimen laboral o funcionarial) con puesto de nivel D- auxiliar administrativo (con 5 años de antigüedad en las Administraciones Públicas, reconocimiento que no requiere la prestación fija, ni funcionarial ni en un concreto puesto de los servicios).

No hay razón objetiva que impida computar los servicios de auxiliar de Policía prestados por el Sr. Juan Antonio a los efectos de acceder por el turno restringido del apartado b) de la base 3.2.

Por su parte, la defensa de D. Carlos Antonio acota la oposición al recurso de apelación interpuesto a la solicitud de revocación de la condena en costas que la Sentencia de instancia realizó, declarando beneficiario de las mismas al Sr. Carlos Antonio. El recurso de apelación refiere dejar firme la Sentencia de instancia respecto de la admisión del Sr. Carlos Antonio, al turno de promoción, con lo que ésta deviene firme, por consentida en este pronunciamiento.

En la instancia fueron dos los recurrentes y ambos han resultado condenados al pago de las costas procesales generadas al Sr. Carlos Antonio. Uno de los entonces recurrentes, Sr. Luis Miguel, se ha aquietado ante la Sentencia dictada por el Juzgado, con lo que no deberá de obtener un escenario jurídico más favorable en la fase de apelación del que ha decidido aceptar.

Por último, el importe de la condena en costas no alcanza la cifra que faculta el acceso a la fase de apelación, art. 81.1.a) LJCA: 30.000 €. En todo caso, competía al recurrente acreditar que se alcanzaba dicho importe, teniendo presente que en fase de recurso, la acumulación de pretensiones no faculta una consideración conjunta de la cuantía de ambas, sino que se exige una consideración aislada.

SEGUNDO.- Sobre la consideración del listado de aspirantes admitidos y excluidos como acto de trámite cualificado.

Una vez expuestos los motivos de recurso articulados por la parte apelante, respecto a la consideración del listado de aspirantes admitidos y excluidos como acto de trámite cualificado, que no fue recurrido por el apelante y que, por ello, devino firme y consentido.

Respecto a la posibilidad de impugnación de los actos de trámite, hay que comenzar señalando que conforme al art. 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pueden ser objeto de recurso en la vía administrativa: "(...) las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos".

El art. 25.1 LJCA, en relación con el recurso contencioso administrativo, declarara actos impugnables: "(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

Como señala la STS de 4 de junio de 2020 ( ROJ: STS 1372/2020 - ECLI:ES:TS:2020:1372) Sentencia: 679/2020 Recurso: 1228/2019, " la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite. (...) Ello no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. (...) Son recurribles los actos de trámite en función de las circunstancias concurrentes, esto es, cuando dichas circunstancias pongan de relieve que el acto de trámite es uno de los citados como cualificados en el artículo 112.1 de la LPAC , porque deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable.

En el ámbito de un proceso selectivo, la STS de 21 de abril de 2015 ( ROJ: STS 1687/2015 - ECLI:ES:TS:2015:1687 ) Recurso: 2119/2013, invocada por la aparte apelante, recuerda que la jurisprudencia es muy casuística a la hora de definir cuáles son los actos de trámite impugnables autónomamente y cuáles no y para determinar si los actos de trámite son cualificados y, por tanto, recurribles hay que atender " esencialmente a la producción de indefensión, vedada constitucionalmente, o la irreparabilidad de derechos legítimos.

Si atendemos a tales conceptos jurídicos resulta patente que a un excluido del proceso selectivo debe reconocérsele la posibilidad de impugnar el acto de exclusión dado que ello puede causar un perjuicio irreparable. Esa es la razón esencial del pie de recurso indicativo de las opciones posibles.

Sin embargo ningún perjuicio irreparable ni tampoco indefensión acontece por la imposibilidad de impugnar la admisión de uno o varios candidatos a un proceso selectivo.

El admitido no tiene nada que objetar a su inclusión en la lista por lo que carece de interés alguno en impugnarla.

Y de entender algún concurrente al proceso selectivo que un admitido a su participación incumple los requisitos de la convocatoria tiene en su mano la posibilidad de impugnar el acto definitivo, esto es la lista definitiva de aprobados, caso de que aquel superase el proceso de concurrencia competitiva".

En este caso, el Acuerdo del tribunal calificador de 14 de diciembre de 2021, resolución recurrida por el apelante, contiene la lista de aspirantes admitidos al curso de formación básica que se realizará en la ESEN y en la que consta admitido el Sr. Jose Pedro por lo que para él no es acto de trámite cualificado y la impugnación de la admisión del Sr. Juan Antonio debió realizarla impugnando el acto definitivo de nombramiento por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 4 de julio de 2022, que no recurrió, y que, por ello, devino firme y consentido.

Por lo expuesto, es correcta la inadmisibilidad del recurso declarada en la sentencia recurrida, lo que determina la desestimación de este motivo de recuro.

TERCERO.- Sobre el cumplimiento de las bases de la convocatoria.

La parte apelante alega que D. Juan Antonio no cumplía el requisito de los 8 años de efectivos como personal de las Policías de Navarra porque prestó servicios de auxiliar de policía y en prácticas hasta el 17 de diciembre de 2018, fecha en que efectivamente fue nombrado agente y los "Auxiliares de Policía Local" no se encuentran integrados orgánicamente dentro de las Policías Municipales, conforme al art. 1.2 g) y art. 5 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de Policías de Navarra por lo que el tiempo servido en calidad de auxiliares de Policía no se puede computar a los efectos de tener por cumplido el requisito de la convocatoria hoy discutida de "haber permanecido más de 8 años efectivos como personal de las Policías de Navarra". Invoca la STC nº 178/2019 de 18 de diciembre de 2019, en la que se establece que los auxiliares de policía municipal en ningún caso se consideran policías locales.

También debe ser desestimado este motivo de recurso, porque, como señala acertadamente la sentencia recurrida, no se ha infringido la base 3.2 de la convocatoria, que establece:

"3.2. Turno de promoción.

Además de los requisitos exigidos para los/las aspirantes por el turno libre, los/las aspirantes del turno de promoción deberán reunir los siguientes requisitos:

a) Ostentar la condición de personal fijo perteneciente a cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, acreditar cinco años de servicios efectivamente prestados en las mismas, y no hallarse en situación de excedencia voluntaria o forzosa.

b) En el caso de ser miembro de las Policías de Navarra, o de otros Servicios de Policía Local de Navarra, haber permanecido más de ocho años efectivos como personal de las Policías de Navarra.

c) Pertenecer al mismo o inferior nivel al de las vacantes convocadas.

3.3. Los requisitos anteriores deberán poseerse en el momento de finalizar el plazo de presentación de solicitudes, exceptuándose de lo anterior el señalado en la base 3.1.f), que bastará cumplirlo inicialmente el día en que se haga pública la relación provisional de aspirantes al Curso de Formación Básica al que se refiere el apartado 7.3.5 de la convocatoria"

La base no requiere, en el apartado b) haber sido funcionario de carrera durante esos ocho años. La base prevé el cómputo de servicios previos prestados no sólo como miembro de las Policías de Navarra, sino también prestados como personal de las Policías de Navarra y ese plazo, como requisito, se puede cumplir mediante contratos administrativos de auxiliares de Policía Local, conforme a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, dentro del T III de la Ley, que regula "Las Policías Locales de Navarra.

Respecto a los efectos de la STC 178/2019, de 18 de diciembre, alegada por el apelante, en la misma se declara la inconstitucionalidad y nulidad del inciso destacado del apartado 2, del art. 24: "teniendo a los efectos anteriores la consideración de Agentes de la autoridad". y la desestima en todo lo demás.

Por ello, debe desestimarse el recurso de apelación, confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO.- Costas procesales .

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, respecto a las causadas por el Ayuntamiento de Pamplona, al haberse producido la desestimación de la misma, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

Sin embargo, no se imponen las costas de esta segunda instancia a la parte apelante referidas a la defensa del Sr. Carlos Antonio porque la parte apelante manifiesta expresamente que no se interpone alegación alguna en este recurso frente a la admisión de D. Carlos Antonio, aquietándose a la sentencia de instancia respecto al mismo.

En atención a lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente