Sentencia Contencioso-Administrativo 89/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 330/2023 de 22 de abril del 2024

PRIMERO.Acto administrativo impugnado. Motivos de demanda y de contestación.

Se impugna ante esta Sala la ORDEN FORAL 354E/2023, de 3 de julio, del Consejero de Educación del Gobierno de Navarra, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Cintruénigo contra la Resolución 23E/2023, de 28 de febrero, de la Directora General de Recursos Educativos, por la que se revoca la subvención concedida al Ayuntamiento de Cintruénigo por Resolución NUM000, de 19 de abril.

La parte actora considera que el objeto del procedimiento es determinar si el error en que incurrieron la dirección de obra, la contratista y demás intervinientes en el proceso constructivos, también habla de error involuntario no achacable al Ayuntamiento, debe conllevar la revocación total de la subvención concedida al Ayuntamiento de Cintruénigo y que en base al principio de proporcionalidad, cumplimiento significativo en el momento de finalización del plazo de las obras, 30 septiembre de 2022 , se aproximaba de modo significativo al cumplimiento total, pues, la correcta reubicación una vez detectado el error fue inmediata y fácil porque precisamente todas las actuaciones esenciales se habían hecho en plazo, lo que determina que la revocación de la subvención no es conforme a derecho , porque no existe incumplimiento del fin al que la subvención fue condicionada art 35.3 LF 11 /2005 en relación con el art 14 y doctrina del TS sobre el principio de proporcionalidad en el ámbito de las subvenciones, es un cumplimiento tardío, pero no total, y los trabajos de subsanación supusieron un 2,75 % del total de las obras.

Se termina en suplica, con carácter principal, se anule la OF citada, dejándose sin efecto la revocación de la subvención y, subsidiariamente, se reconozca el derecho del Ayuntamiento demandante a percibir el importe de la subvención tomando en cuenta el porcentaje de las obras efectivamente ejecutadas.

Se opone el Gobierno de Navarra al considerar que, siendo la subvención una atribución dineraria a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la medida de fomento, y que sirven de base para su otorgamiento, y siendo que se trata de una obligación de resultado, el objeto de la subvención era que los aseos del colegio cumplieran con los estándares de accesibilidad universal; si se incumple esa obligación la consecuencia es la revocación de las subvención y, en su caso, el reintegro. Y a fecha de 30 septiembre de 2022 los aseos del Colegio no podían ser utilizados por los niños/as con discapacidad a consecuencia de la indebida disposición de los elementos sanitarios y la proporcionalidad o incumplimiento en este caso no se puede considerar según el porcentaje presupuesto ejecutado correctamente sino en cuanto al cumplimiento del fin del objeto de la subvención, y, en esta reforma lo importante es la propia ubicación de los aparatos sanitarios para permitir su uso por personas con discapacidad, por lo que considera que el incumplimiento es total.

SEGUNDO.Antecedentes relevantes para el caso. Informes.

Mediante Resolución 282E/2021, de 30 de noviembre, de la Directora General de Recursos Educativos, se aprobó la convocatoria de subvenciones a los Ayuntamientos y Concejos de la Comunidad Foral de Navarra para la ejecución de proyectos de obras de mejora y remodelación, de centros públicos de 2º Ciclo de Educación Infantil y Educación Primaria y mixtos de Primaria-ESO (en adelante la Convocatoria).

Consta en el expediente que el día 28 de enero de 2022 el Ayuntamiento de Cintruénigo presentó instancia con número de registro 2022/109108 para acogerse a dicha Convocatoria, optando expresamente por el "Tipo de intervención: c.4. Accesibilidad: reforma de aseos" en relación a la reforma de dos aseos de alumnos del Colegio Público de Educación Infantil y Primaria "Otero de Navascués" situados en planta baja junto al patio de recreo; consta también la aportación de un plano inicial para dicha actuación.

El Aparejador Sr Miguel fue el redactor del proyecto de las obras de adaptación de los aseos del citado colegio público y fue también el director de obra y de ejecución de la misma, siendo contratado por el Ayuntamiento demandante.

Consta en el expediente comunicación remitida desde la Sección de Obras del Servicio de Infraestructuras Educativas del Departamento de Educación al Ayuntamiento de Cintruénigo en fecha 24 de marzo de 2022, donde se señalaba expresamente que la "propuesta planteada parece que no se ajusta con todos los requisitos enumerados en la normativa relativa a Accesibilidad Universal, entre otros, puerta de apertura hacia fuera o corredera, zona de transferencia a ambos lados del inodoro, espacio libre con un diámetro de 150 cm,..", y se solicitaba que "nos aporten plano aclaratorio con las medidas en materia de Accesibilidad Universal contempladas.".

Consta en el expediente que el Ayuntamiento de Cintruénigo aportó un plano definitivo en fecha 28 de marzo de 2022, folios 255 y 256 EA, siempre manteniendo el "Tipo de intervención: c.4. Accesibilidad: reforma de aseos".

Por comparación entre ambos, se constata que el plano inicial difería del plano definitivo en la ubicación de un total de cuatro elementos sanitarios y que esta modificación permitía, según refieren los informes incorporados al expediente, que ambos aseos cumplieran con las condiciones necesarias de la normativa vigente de Accesibilidad CTE-DB- SUA 9: Accesibilidad, Anejo A Terminología, apartado "Servicios higiénicos accesibles":

- Puerta corredera (aseo chicas) o puerta abatible hacia el exterior (aseo chicos).

- Espacio para giro de diámetro de 1,50 m libre de obstáculos.

- Dispone de barras de apoyo abatibles a ambos lados del inodoro.

- Zona de transferencia de al menos 80 cm. a cada lado del inodoro.

- Tipología de inodoro y lavabo adaptado según el presupuesto presentado.

Consta en el expediente Resolución NUM000, de 19 de abril, de la Directora General de Recursos Educativos, por la que se resolvió la Convocatoria y se concedió al Ayuntamiento de Cintruénigo la siguiente subvención: CINTRUÉNIGO CPEIP Otero de Navascués. Adecuación baños a normativa de Accesibilidad 74.205,17 5% 48.233,36.

Consta también que el Ayuntamiento de Cintruénigo entregó la documentación requerida, aportando, entre otros, los siguientes documentos:

- ACTA de recepción de obra firmada a 2 de septiembre de 2022, en donde se señala que la obra finalizó el 31 de agosto de 2022, se suscribe por el promotor de la obra y pro el constructor de las obras, así como por el Director de las obras, haciéndose constar que el promotor, o sea, el Ayuntamiento " declara que recibe la obra terminada y a su satisfacción".

- Certificado final de obra firmado por D. Miguel (Arquitecto técnico), en donde se señala textualmente: "Que la ejecución material de la obra reseñada ha sido realizada bajo mi dirección, habiendo controlado cuantitativa y cualitativamente la construcción y la calidad de lo ejecutado de acuerdo con lo proyectado, la documentación técnica que lo desarrolla, las ordenes realizadas durante la ejecución y las normas de la buena construcción.

Que la obra ejecutada se ha ejecutado conforme a la normativa vigente de accesibilidad y por lo tanto la cumple en todos los requisitos en ella contemplados.".

Estas afirmaciones son desvirtuadas por la prueba documental y testifical practicada en los autos. A ello nos referiremos más adelante.

Consta en el expediente que con fecha 21 de noviembre de 2022 personal técnico del Departamento de Educación realizó una visita al Colegio Público de Educación Infantil y Primaria "Otero de Navascués", para verificar el estado real de la actuación ejecutada por dicho Ayuntamiento. En dicha visita se constató que las referidas obras de reforma de los dos aseos de alumnos no se habían ejecutado conforme al plano definitivo aportado por el Ayuntamiento en fecha 28 de marzo de 2022.

Consta evidencia de lo anterior en diversas fotografías obtenidas por dicho personal técnico que se incorporan al expediente y donde se constata que:

- Los aseos no disponían de barras de apoyo abatibles a ambos lados del inodoro.

- Los aseos no disponían de zona de transferencia de al menos 80 cm. a cada lado del inodoro.

- La ubicación de los elementos sanitarios no permitía en el aseo de chicos el acceso al inodoro, ya que la distancia entre el lavabo y el inodoro es de apenas 65 cm. tal y como se infiere de la testifical practicada en la persona del Director del proyecto, aparejador, se ejecutaron las obras conforme plano proyecto inicial y no conforme al plan aclaratorio, siendo que el citado técnico no acudió a ver o visitar las obras personalmente yendo otro arquitecto técnico al encontrarse en julio de vacaciones, y tampoco después, tras el periodo vacacional al ser las fiestas patronales de la localidad.

Consta en el expediente comunicación al Ayuntamiento de Cintruénigo de fecha 16 de diciembre de 2022 donde se pone de manifiesto: "Efectuada visita al centro por técnicos de este Departamento, se ha comprobado que las referidas obras no se han ejecutado conforme a la documentación presentada para acogerse a la citada convocatoria.".

De este modo, las obras ejecutadas no cumplen en la actualidad con el objeto de la citada convocatoria por la cual se concedió la subvención señalada, esto es, obras para la adecuación de los espacios educativos a la normativa vigente de Accesibilidad Universal, recogida en los documentos de Seguridad, Utilización y Accesibilidad del Código Técnico de la Edificación, y en las normas forales vigentes y aplicables a esta materia.

Por todo ello, se propone revocar la subvención concedida al Ayuntamiento de Cintruénigo por Resolución NUM000, de 19 de abril, de la Directora General de Recursos Educativos, para la actuación denominada "Adecuación de baños a normativa de accesibilidad proponiendo revocar la subvención concedida.".

El técnico contratado por el Ayuntamiento, Director de la obra, emitió en diciembre de 2022 "certificado" obrante a los folios 295 y sgs, en el que se dice que "la errónea ubicación de estos tres elementos sanitarios instalados, lavabo de chicos, lavabo e inodoro de chicas, ha sido motivada por una falta de entendimiento entre la Dirección de obra, el contratista y el propio instalador de fontanería, y de la deficiente transmisión de la distintita documentación entre los intervinientes durante el transcurso de las obras y que se procedió a subsanar las deficiencias entre los días 19 y 20 de diciembre.".

El Ayuntamiento hizo alegaciones a la propuesta de revocación de la subvención, señalándose: "Que revisada la obra terminada con fecha 18 de diciembre de 2022 se ha constatado que se encontraban instalados tres elementos sanitarios, en distinta posición de la planteada en el plano reformado presentado con fecha 28 de marzo y aprobado por el Servicio de Infraestructuras Educativas.".

Alegaba además "Que se ha procedido a realizar entre los días 19 y 20 de diciembre su modificación, quedando reflejada la ubicación de los sanitarios en el plano Final de Obra, y siendo la misma conforme a la documentación por la cual se concedió la subvención.".

Finalmente se dicta Resolución 23E/2023, de 28 de febrero, de la Directora General de Recursos Educativos, por la que se revocó la subvención concedida por Resolución NUM000, de 19 de abril, de la Directora General de Recursos Educativos. Con fecha 27 de marzo de 2023 Don Pio, Alcalde de Cintruénigo, actuando en representación del Ayuntamiento de Cintruénigo, interpuso recurso de alzada contra la Resolución 23E/2023, de 28 de febrero, de la Directora General de Recursos Educativos, por la que se revoca la subvención concedida por Resolución NUM000, de 19 de abril, de la Directora General de Recursos Educativos que se desestimó, formulándose requerimiento interadministrativo previo a la interposición de recurso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. En dicho requerimiento interadministrativo previo, reproducía los argumentos de hecho y fundamentos de derecho del recurso de alzada. Se ha emitido informe para la resolución del presente recurso de alzada por el Servicio de Infraestructuras Educativas del Departamento De Educación, que se emite en fecha 23 de abril de 2023. El mismo ha sido incorporado al expediente.

TERCERO. Las bases de la convocatoria de la subvención. Previsiones de la LF 11/2005 de Subvenciones . Antecedente judicial.

La Base 3ª de la Convocatoria, bajo el epígrafe "Objeto" establecía lo siguiente:

"Serán subvencionables las actuaciones, realizadas dentro del ejercicio económico del año 2022, en centros de 2º Ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria y mixtos de Educación Primaria-ESO, descritas a continuación:

a) Obras de mejora o remodelación de los edificios o instalaciones, que requieran una

intervención urgente e ineludible, por tratarse de instalaciones imprescindibles para el normal y adecuado funcionamiento del Centro y en concreto las siguientes:

- Seguridad estructural.

- Impermeabilización del edificio.

- Instalación de calefacción.

- Instalación de electricidad.

- Instalación de fontanería y saneamiento.

b) Obras de adaptación de los espacios e instalaciones a la normativa vigente en materia de seguridad. Así como las actuaciones encaminadas a ahorro y eficiencia energética aquellas actuaciones necesarias de adaptación y adecuación de espacios para la mejora del funcionamiento del centro.

c) Obras para la adecuación de los espacios educativos a la normativa vigente de Accesibilidad Universal, recogida en los documentos de Seguridad, Utilización y Accesibilidad del Código Técnico de la Edificación, y en las normas forales vigentes y aplicables a esta materia."

Las subvenciones otorgadas por esta convocatoria pueden ser atendidas hasta un máximo de 2.000.000 €, de acuerdo con el siguiente desglose: 1.000.000 € destinado a las actuaciones descritas en los apartados a) y b) y 1.000.000 € para las actuaciones descritas en el apartado c)."

Así mismo, la Base 7ª "Actuaciones Subvencionables", establecía lo siguiente:

"Se consideran objeto de la presente convocatoria:

(...)

c) Obras y reformas para la adecuación de los espacios educativos a la normativa vigente de Accesibilidad Universal.

(...)

c.4) Reformas de aseos del centro educativo. Pueden ser cabinas unisex.

Dentro de las actuaciones subvencionables en los centros educativos y, concretamente, en relación a una hipotética actuación de reforma de aseos, las anteriores Bases recogían dos posibles líneas de subvenciones:

(i) una línea de subvenciones basada en que los mismos reclamaran una intervención urgente e ineludible en la parte de instalación fontanería y saneamiento.

(ii) una línea de subvenciones basada en su adecuación a la normativa vigente en "Accesibilidad Universal".

La Base 11ª de la Convocatoria establecía que la percepción de las cuantías otorgadas estaba condicionada a la terminación de las obras correspondientes en fecha 30 de septiembre de 2022 (incluido), así como a la presentación de la documentación justificativa hasta el 20 de octubre de 2022 (incluido).

La Base 15ª de la convocatoria recoge que los incumplimientos formales podrán generar el reintegro parcial y los incumplimientos sustantivos podrán generar el reintegro total, todo ello conforme a lo dispuesto en el artículo 35 y ss. de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.

Sentado lo anterior, y ya en el ámbito de la normativa vigente, el Artículo 35, Causas de reintegro de la LDF 11/2005, de Subvenciones establece:

"2. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

(...)

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 27 de esta Ley Foral, y en su caso, en las bases reguladoras de la subvención".

3. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en la letra p) del apartado 1 del artículo 14 de esta Ley Foral".

Por su parte el Artículo 38. Seguimiento dispone:

"Los órganos concedentes realizarán el seguimiento de las subvenciones de justificación diferida a fin de recabar de los beneficiarios el cumplimiento de los requisitos exigidos en los plazos establecidos y realizar las comprobaciones correspondientes. En los casos de subvenciones concedidas por el Gobierno de Navarra el seguimiento lo realizará el instructor del expediente de concesión, salvo que el propio Acuerdo de concesión establezca otra cosa".

Lo cierto es que nuestra LF 11/2005, de Subvenciones en el art 35.3 ya incorpora el principio de proporcionalidad, que es también lo que prevé la Ley estatal, tal y como ha tenido ocasión de declarar esta misma Sala en reciente sentencia dictada en rca 273/2023, de 14 de febrero de 2024, según la cual

"III/ Simplemente a título enunciativo, cabe recordar que la normativa foral general también incorpora el principio de proporcionalidad. El artículo 35.3 de la Ley Foral 11/2005 , de 9 de noviembre, de Subvenciones, dispone lo siguiente:

"Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por estos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar

vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en la letra p) del apartado 1 del artículo 14 de esta Ley Foral".

(...)

TERCERO.- Jurisprudencia.

De acuerdo con la STS 1654/2017, de 31 de octubre, "...sostenemos que la sentencia de instancia es acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo que, en relación con la aplicación del principio de proporcionalidad en el marco de la obligación de reintegro de subvenciones, en la sentencia de 30 de marzo de 2010 (RCA 12/2008 ), hemos sostenido que "el deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones , que establece que "cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención", y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad".

En multitud de sentencias esta Sala del TSJ de Navarra ha abordado el problema de la proporcionalidad en las subvenciones. Sirva como ejemplo, por todas, la sentencia nº 315/2022, de 24 de noviembre (recurso 107/2022 ), pues, pese a que existen otras más recientes, contiene ésta una cita de jurisprudencia interesante para el caso en su FJ 4º:

"Sobre el principio de proporcionalidad el TS en sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370 señala " En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración- beneficiario. El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 2012948)".

Sentado lo anterior, ya estamos en condiciones de dar concreta respuesta al caso que hoy nos ocupa.

CUARTO. Juicio de la Sala.

Es cuestión clave en este caso el principio de proporcionalidad. Constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma. Lo que procede analizar es la obligación impuesta y finalmente incumplida y la incidencia del principio de proporcionalidad en relación con la misma.

Pues bien, descendiendo de nuevo al caso que hoy nos ocupa, la demanda no puede prosperar. Veamos. Al margen de que ya el proyecto inicial difícilmente podía cumplir el fin de la subvención, pues no se adecuaba a la satisfacción de las exigencias de la accesibilidad universal, lo cierto es que no se ha cumplido en plazo la condición prevista en las bases, que no es otra que el cumplimiento de modo significativo del fin para el que se había previsto y concedido la subvención, que era, el que los alumnos con discapacidad pudieran acceder sin traba alguna a los aseos, que para ello se había aprobado su reforma.

Ciertamente el estado en que se encontraban ambos aseos a fecha de 21 de noviembre de 2022 es el que se refleja en las fotografías obrantes en autos es decir, no disponían de zona de transferencia de, al menos, 80 cm a cada lado del inodoro, no hay un espacio de giro de diámetro 1,50 metros libre de obstáculos y no disponen de barras de apoyo abatibles en ambos lados del inodoro, y aunque sería irrelevante incluso a los efectos que hoy nos ocupan, el Gobierno de Navarra pone en duda que, más a más, a día de hoy, se hayan cumplido todos los requisitos enumerados en el Código Técnico de Edificación SUA 9, pues " no hay barras de apoyo a ambos lados del aseo ni de chicos ni de chicas, y no está claro que se cumpla el espacio de 80 cm a cada lado del inodoro".

A la vista de todo lo actuado, de las Bases y a la luz del espíritu de la ley, no se puede acoger la tesis de la parte actora de que estamos ante un cumplimiento tardío, porque no es así; lo acaecido en este supuesto es un incumplimiento significativo del fin de la subvención concedida pues, en todo caso, no se cumplían las condiciones de accesibilidad universal, que es para lo que se había hecho la reforma como se ha dicho, y a ello no obsta que en diciembre se hayan subsanado las deficiencias, si es que se ha hecho en su totalidad, porque, en el plazo previsto, 30 septiembre, los aseos eran impracticables para personas con discapacidad; y tampoco es óbice a esta conclusión el que se hubieran ejecutado las actuaciones necesarias para la implementación de las concretas obras de adaptación de los aseos. Lo relevante no es el porcentaje del presupuesto ejecutado, sino, como se ha dicho hasta la saciedad, el cumplimiento del fin, del objeto de la subvención; en este caso no se puede escindir, digamos, la actividad desarrollada, no se trata de que parte de los gastos cumplan las previsiones de las bases, y de la ley y otros no, y sólo se pueda revocar estos últimos. No está de más recordar que la propia "exposición de motivos" de la convocatoria de la subvención que nos ocupa dice textualmente lo siguiente: " Para el ejercicio 2024, se plantea la convocatoria orientada a aquellas obras de carácter esencial para el funcionamiento del centro, que requieran una intervención con carácter urgente e insoslayable para el normal desarrollo de la actividad educativa. Asimismo, se pretende atender las obras de adaptación a la normativa vigente, en materia de seguridad, así como mejorar las condiciones de accesibilidad de los centros educativos.".

A este respecto, hemos de traer a colación la STS de 16 de noviembre de 2021 rec. Casación 6955/2020 que recoge doctrina consolidada en materia de subvenciones, y sobre cuáles son las consecuencias del incumplimiento del propósito para el que fue concedida, estableciendo que ello es al margen de la culpa del beneficiario. Así se dice:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( rec. cas. núm. 158/2000), de 6 de febrero de 2018 ( rec. 3470/2015 ) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015 ) - de 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015)- y 20 de abril de 2017 - (rec. 60/2015) ha destacado que: "[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum"). Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste". El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, rec. 11328/1998 , FJ 3, y las que allí se citan). La sociedad recurrente sostiene que no existió incumplimiento que le obligue a la devolución de la subvención percibida pues la planta no llegó a entrar en funcionamiento en el plazo concedido por circunstancias que no le son imputables. Afirma que no pudo desarrollar la actividad subvencionada porque se le denegó la licencia municipal de apertura de la instalación, que finalmente se obtuvo por sentencia. En definitiva, el incumplimiento no le fue imputable a su conducta, sino que fue la actuación del Ayuntamiento Los Llanos de Aridane la que motivó que no se pusiera en marcha de forma efectiva la planta de aglomerado asfáltico. La sociedad recurrente, al tiempo de solicitar la subvención, sabía que debía de poner en funcionamiento la instalación en un plazo determinado y que para ello debería de contar con todas las licencias y autorizaciones correspondientes. La obtención de estas licencias, especialmente la licencia de apertura, incumbía a la entidad recurrente y su aportación se constituía como un elemento esencial para obtener la subvención o, en su caso, un documento necesario para justificar la inversión. Así se disponía en la Base 23 "licencia Municipal de Apertura, o en su caso, documento acreditativo expedido por el Ayuntamiento del municipio que corresponda, en el que se indique el estado de su tramitación, La devolución de la subvención anticipada debe producirse cuando se incumple el propósito para el que fue concedida la ayuda al margen de la culpa del beneficiario. Lo contrario implicaría que se estarían concediendo fondos públicos para un propósito que no ha llegado a ejecutarse y pese a ello no es posible solicitar su reintegro.(...) "no se vincula a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino que es exponente del designio del legislador de hacer recaer los efectos jurídicos derivados del incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de concesión de la subvención al beneficiario, al que se le impone el deber de reintegro de los incentivos recibidos, de modo que sólo en supuestos excepcionales de fuerza mayor podrá quedar exonerado de esta responsabilidad (...) ".

Respecto de la proporcionalidad la citada STS sigue diciendo: " Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente su utilización para moderar los efectos del reintegro en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, considerando que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Dicho principio no puede aplicarse en supuestos como el que nos ocupa en el que no puede entenderse que existió un incumplimiento parcial sino total, ya que la fábrica no llego a entrar en funcionamiento y no se crearon los puestos de trabajo a los que se comprometió.".

También el TS se refiere a esta cuestión en STS de 8 de mayo de 2023 en la que señala que lo verdaderamente importante no es el tiempo transcurrido desde que se produce el retraso, que en este caso, no es pequeño, casi tres meses, sino no se trate de una obligación desmedida o que comporte una especial dificultad, que desde luego no es nuestro caso, y que permita su cumplimiento, el de la obligación adquirida mediante el empleo de la diligencia mínima exigible al beneficiario de caudales públicos, que en este caso ha sido el Ayuntamiento demandante. Y ha quedado suficientemente evidenciado en el caso que hoy nos ocupa que dista mucho de ser diligente la actuación del Ayuntamiento, por mucho que el error propiamente dicho sea imputable al aparejador que contrató, lo que quedaría en el ámbito de las relaciones internas entre el ente local contratante y el técnico en cuestión. A los efectos de la subvención, el responsable es el Ayuntamiento que además pudo revisar las obras ejecutadas antes de que finara el plazo previsto en las Bases y, además, firmó el acta de recepción de las obras a su entera satisfacción según se describe textualmente, cuando no se habían adaptado los aseos conforme a las normas de accesibilidad universal, que es para lo que única y exclusivamente se concedió la subvención solicitada. Admitir la tesis que subyace en la demanda de que el error fue del técnico implicaría dejar vacío de contenido el carácter modal y condicional de las subvenciones.

Esto no permite modulación alguna, el otro aspecto, el de la proporcionalidad propiamente dicho, tampoco. Se mire como se mire, las obras de adaptación de los aseos, se hicieron mal, porque no permitían su uso por aquellas personas en las que se pensó para llevar a cabo la reforma y pedir la subvención. En fin, el incumplimiento se refiere al proyecto subvencionado, su contenido fines y objetivos en consecuencia, procede la desestimación del recurso contencioso administrativo.

QUINTO. Costas procesales.

El art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.".

Dada la desestimación de la demanda y sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente