Sentencia Contencioso-Administrativo 86/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 192/2023 de 27 de marzo del 2024

PRIMERO. Disposición general impugnada. Motivos de demanda y de contestación. Posiciones de las partes.

Se impugna ante este órgano jurisdiccional por EUROPEAN ASSOCIATION FOR AUTOMATED DOSE DISPENSING (EAADD) Decreto Foral 12/2023, de 22 de febrero de 2023, por el que se regula la atención farmacéutica en los servicios de farmacia y los depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios de la Comunidad Foral de Navarra (publicado en el Boletín Oficial de Navarra, de 9 de marzo de 2023).

Motivos de la demanda, en síntesis.

Sobre la base de que la norma foral contraria la legislación básica estatal, determinados preceptos de la citada norma foral son muy lesivos para los intereses que defiende la EAADD, por cuanto limitan la libre competencia entre oficinas de farmacia y, además, lastran sus posibilidades de crecimiento incorporando tecnología avanzada para el seguimiento farmacoterapéutico de los pacientes, y es que estos sistemas automatizados requieren que las farmacias que los deseen implantar hagan una inversión fuerte que solo se justifican si pueden captar muchos pacientes, en particular los que viven en las residencias geriátricas, lo que el Decreto Foral restringe de manera injustificada

los preceptos objeto de impugnación con este recurso, contenidos en el Decreto Foral 12/2023, vienen a contradecir en concreto las previsiones del art. 6 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de las prestaciones, que se refieren a la atención farmacéutica en los hospitales, en los centros de asistencia social y en los centros psiquiátricos.

Motivos de oposición a la demanda.

La Administración foral, también en síntesis, aduce la falta de legitimación activa de la recurrente como causa de inadmisión de la demanda porque no existe la necesaria conexión o vinculación entre el sujeto del pleito y los fines de la asociación e intereses que representa y el objeto del presente procedimiento y, en todo caso en cuanto al fondo, porque no hay vulneración alguna de la norma básica estatal, sino cumplimiento de los fines y objetivo de la citada legislación, en estricta observancia del régimen competencial de Navarra en esta materia a los efectos de la prestación farmacéutica a los residentes en los centros sociosanitarios.

Y se opone a la alegada vulneración del principio de competencia y libertad de empresa; y plena concordancia de la normativa foral con la estatal, que viene a establecer un mínimo para determinados centros que, en función al tamaño de su oferta asistencial no ambulatoria requieren de un servicio de dispensación de medicamentos rodeado de las necesarias garantías: los servicios de farmacia hospitalaria, estableciéndose en el apartado 2º del controvertido del art 6 la posibilidad de exención a determinar por las propias CCAA, tal y como ha señalado el TC, en casos de 100 camas o más, pero en todo caso, se excluye la posibilidad de vincular a una oficina de farmacia los depósitos de medicamentos de estos centros, incluso aunque sean de titularidad privada, es decir, y en resumen, o cuenta con servicio de farmacia hospitalaria o si se les exime de esta obligación, al menos deben contar con un depósito de medicamentos vinculado a un servicio de farmacia hospitalaria de un hospital de la red pública . Y en cuanto a apartado 3, referido a centros que no cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio y que no estén obligados a tenerlo, es decir, los hospitales y centros de 99 camas o menos, dispondrán de un depósito de medicamentos si es del sector público, estará vinculado a un servicio de farmacia del área sanitaria y si es privado, estará el depósito de medicamentos vinculado a una oficina de farmacia establecida en la misa zona farmacéutica o a un servicio d farmacia hospitalaria de la red pública o privada

Se opone asimismo el COFNA al considerar que no corresponde al COFNA entrar en cuestiones de índole competencial como las que introduce la parte recurrente en su demanda y que han sido rebatidas en el escrito de contestación de la letrada del Gobierno de Navarra (que también se pronuncia sobre los distintos preceptos del Decreto Foral que la parte recurrente impugna), ni valorar si la demandante carece o no de legitimación activa en esta litis. De ahí que el objeto del presente escrito de contestación se circunscriba únicamente a refutar la impugnación del artículo 6.2, relativo al aspecto de la zonificación. consolidar el actual modelo de atención farmacéutica en los centros sociosanitarios, de manera que la asistencia se prestase a través de depósitos de medicamentos vinculados a servicios de farmacia o a oficinas de farmacia en función del tamaño del centro. Este modelo mixto venía amparado en la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica, y en el Decreto-Ley 16/2012, as oficinas de farmacia vienen presentado de forma satisfactoria el servicio de atención farmacéutica en los centros con menos de cien plazas y las pretensiones de la parte recurrente, en caso de que fuesen estimadas, producirían en el ámbito de la farmacia rural.

Llegados a este punto, y a efectos de dilucidar la legitimación activa de la parte actora en este concreto pleito, convendrá un análisis de la normativa básica estatal y el alcance, al menos, ab initio, del desarrollo por el DF impugnado.

SEGUNDO. Legislación básica estatal sobre la materia. Régimen de competencias.

Con carácter previo , en aras a dar la mejor respuesta jurídica posible a la presente Litis, se ha de tomar como punto de partida indispensable para el adecuado análisis de las cuestiones planteadas en el presente debate, el contenido de la legislación básica estatal, que se concreta en la el Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, sobre medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de las prestaciones, que dedica el art 6 a las "Medidas relativas a la atención farmacéutica en los hospitales, en los centros de asistencia social y en los centros psiquiátricos" ; este precepto constituye la legislación estatal básica en la materia y, por tanto, es de aplicación directa en el ámbito territorial de todas las Comunidades Autónomas. Se trata, en fin, de delimitar con claridad el alcance de la norma básica estatal y hasta dónde puede llegar el DF recurrido.

Este artículo 6 dice lo siguiente:

"1. Será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia hospitalaria propio en:

a) Todos los hospitales que tengan cien o más camas.

b) Los centros de asistencia social que tengan cien camas o más en régimen de asistidos. c) Los centros psiquiátricos que tengan cien camas o más.

2. No obstante lo anterior, la consejería responsable en materia de prestación farmacéutica de cada comunidad autónoma podrá establecer acuerdos o convenios con los centros mencionados en el apartado anterior eximiéndoles de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital de la red pública que sea el de referencia en el área o zona sanitaria de influencia correspondiente.

3. Asimismo, los centros hospitalarios, los centros de asistencia social que presten asistencia sanitaria específica y los centros psiquiátricos que no cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio y que no estén obligados a tenerlo dispondrán de un depósito, que estará vinculado a un servicio de farmacia del área sanitaria y bajo la responsabilidad del jefe del servicio, en el caso de los hospitales del sector público, y a una oficina de farmacia establecida en la misma zona farmacéutica o a un servicio de farmacia hospitalaria, en el supuesto de que se trate de un hospital del sector privado.".

Abundando en la cuestión del alcance de la normativa básica estatal en la materia podemos citar el Auto del Tribunal Constitucional 27/2019, de 9 de abril, en el que se dice:

" Ahora bien, la promulgación del RD-Ley 16/2012, supuso, sin embargo, que el Estado entrara a regular, al amparo de su competencia básica, las condiciones mínimas en las que resultaba obligado para los centros de asistencia social contar con un servicio de farmacia propio. La normativa autonómica al entrar en vigor el RLey16/2012, se ha visto así desplazada por el art. 6 el RD Ley 16/2012 , que, en tanto su constitucionalidad no se ha visto invalidada por el Tribunal Constitucional, resulta de aplicación prevalente sobre la normativa autonómica, al dictarse en amparo de la competencia básica que habilita al Estado. Así, existiendo una norma estatal de carácter básico, la norma autonómica debe verse desplazada y, por tanto, inaplicada, de forma analógica a lo que ocurre con la primacía del Derecho comunitario respecto al derecho nacional: la norma que prima desplaza la aplicación de la norma en conflicto, sin que ello suponga su invalidez o derogación en sentido estricto, sino tan solo su inaplicación en aquellos casos concretos regulados por la norma prevalente. Lo hasta aquí expuesto ha sido tratado recientemente por el Tribunal Constitucional en el Auto citado supra, donde, compilando la doctrina constitucional, ha reiterado que: " Este Tribunal ha asentado en las sentencias102/2016, de 25 de mayo ; 116/2016, de 20 de junio ; 127/2016, de 7 de julio y 204/2016, de 1 de diciembre y en el auto 167/2016, de 4 de octubre , una doctrina que resulta aquí de directa aplicación -y a la que procede ahora remitirse con carácter general, en virtud de la cual no resulta necesaria la declaración de inconstitucionalidad de la ley autonómica, sino que cabe su mera inaplicación, por haber sido desplazada por la norma estatal al amparo de la cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE . Baste recordar de acuerdo con la citada doctrina, que en supuestos como el presente, es el legislador autonómico el que debe acomodarse a la modificación de la legislación estatal básica; y si esa adaptación no se produce, "el operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar la cuestión de inconstitucionalidad" pues "otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocad a por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica", por lo que "es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE , que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas". Y sigue diciendo que "este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse [...] implicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal. Supone el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento jurídico ( art. 149.3 CE ), si el asunto no se hubiera judicializado, y es el único también al que en todo caso puede llegar el órgano judicial que conoce del mismo en vía contencioso-administrativa, tras el planteamiento y estimación de una cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, la cual resulta por todo ello innecesaria". En definitiva, "esa prevalencia del derecho estatal debe jugar en tanto no haya sido puesta en duda la constitucionalidad de la legislación básica modificada, pues en tal caso el juez sí debería plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero no sobre la legislación autonómica sino sobre la propia legislación básica posterior, si considerase que, efectivamente, concurrían las condiciones para ello" ( STC 102/2016 , FJ 6)."

Sentado lo anterior, y sobre la cuestión de los títulos competenciales en la materia se ha de apuntar que conforme al artículo 149.1. 16ª de la Constitución Española, el Estado tiene competencia exclusiva sobre "Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos". Por su parte, a tenor del artículo 148.1. 21ª CE, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de "Sanidad e higiene". Y, en lo que se refiere a Navarra, esta ostenta, como es sabido, competencias de carácter histórico-foral y, por otro lado, las de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado. Así, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, dispone en su artículo 53.1 que: "En materia de sanidad interior e higiene corresponden a Navarra las facultades y competencias que actualmente ostenta, y, además, el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado".

Conviene advertir que ya el TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartados 2º y 3º del art 6 del Real Decreto-Ley 16 /2012, señalando que "(...) la determinación con carácter general de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para la aprobación, homologación, autorización, revisión o evaluación de instalaciones, equipos, estructuras, organización y funcionamiento de centros, servicios, actividades o establecimientos sanitarios, debe entenderse como una competencia de fijación de bases, que es, por tanto, en virtud del mandato del artículo 149.1.16 de la Constitución , de titularidad estatal en cuanto trata de establecer características comunes en los centros, servicios y actividades de dichos centros. En la citada Sentencia [STC] se decía también que tales requisitos y competencias debían considerarse siempre como mínimos y que, por consiguiente, por encima de ellos, cada Comunidad Autónoma que posea competencia en materia sanitaria puede establecer medidas de desarrollo legislativo y puede añadir a los requisitos mínimos determinados con carácter general por el Estado, otros que entienda oportunos o especialmente adecuados" (STC FJ 1).

A esta competencia básica en materia de sanidad responde asimismo la regulación aquí controvertida, en cuanto fija un requisito mínimo para determinados centros sanitarios y asimilados (régimen de asistidos) que, en razón al tamaño de su oferta asistencial no ambulatoria, requieren, a juicio del legislador básico, de un servicio de dispensación de medicamentos, rodeado de las necesarias garantías: los servicios de farmacia hospitalaria, que bajo la titularidad y responsabilidad de un farmacéutico especialista en esta materia, tienen encomendada la custodia, conservación y dispensación de medicamentos de uso humano para su aplicación dentro de las instituciones del Sistema Nacional de Salud.

Pues bien, el apartado segundo del art 6 introduce en la obligación fijada en el apartado 1º una posibilidad de exención a determinar por las propias Comunidades Autónomas, y que el apartado tercero contiene una norma para los centros sanitarios que no cuenten con un servicio farmacéutico propio. En ambos casos, se trata de vincular los depósitos de medicamentos de los centros sanitarios a un servicio de farmacia hospitalaria o a una oficina de farmacia, a los que corresponde en exclusiva la custodia, conservación y dispensación de medicamentos de uso humano. Se consolida el modelo mixto que se venía utilizando.

Seguía diciendo el TC que "sin desbordar el ámbito de lo básico en los términos de la jurisprudencia que ha quedado transcrita, y sin agotar el margen de desarrollo normativo de competencia autonómica, el precepto no hace sino precisar una garantía de dispensación que ya figuraba en la legislación preexistente, consistente en la exigencia de que tales depósitos funcionen en todo caso bajo la supervisión y control de un farmacéutico, quedando sus restantes condiciones, requisitos y normas de funcionamiento a lo que determine la autoridad sanitaria competente ( artículo 85.3 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios). Queda por tanto desestimada la impugnación del artículo 6.2 y 3 del Real Decreto-ley 16/2012 ."

Frente a la precisa delimitación del orden competencial que realiza el Tribunal Constitucional, la parte actora, tal y como señala la Administración foral, parece presuponer que lo no previsto en la legislación básica estatal está prohibido en el desarrollo normativo autonómico, constituyendo una extralimitación, anulable, respecto del denominador común normativo diseñado por el legislador estatal. Ciertamente semejante planteamiento se compadece mal con lo expuesto por el propio TC e implica una indebida apreciación de las competencias que corresponden al Estado y a las CCAA.

A este respecto conviene, asimismo. recordar la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 846/2020, de 22 de junio, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, nº rec. 2244/2018 (Cendoj: STS 2211/2020 ECLI:ES:TS:2020:2211),en la que se dice:

" TERCERO.- La cuestión sometida a interés casacional y los recursos de casación y oposición al mismo. El auto de la Sección de Admisión de esta Sala, de 8 de enero de 2019 precisa que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar si la competencia autonómica sobre ordenación farmacéutica incluye el establecimiento de las condiciones de prescripción, dispensación y suministro de los medicamentos y de los productos sanitarios, incluidos en la prestación farmacéutica, en los centros sociosanitarios residenciales en los términos regulados en el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 512/2015, de 29 de diciembre, de prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios."

Después de una exhaustiva exposición de las posiciones jurídicas de las partes y de las Sentencias anteriores del propio Tribunal Supremo, concluye el Alto Tribunal diciendo que:

"La regulación autonómica será admisible cuando se trate de ordenación farmacéutica por ostentar dicha competencia sometida a la legislación básica estatal en lo que corresponda sin perjuicio de compartirla en determinados ámbitos y tener la de ejecución ( art. 55.1 . y 2 Estatuto Andalucía LO 2/2007 sobre salud, sanidad y farmacia), además de la exclusiva que tiene sobre servicios sociales (art. 61.1.a) Estatuto Autonomía). No cabe regulación autonómica cuando se trate de regulación de productos farmacéuticos en que la competencia estatal es exclusiva. Y como concluye la STC 210/2016, de 15 de diciembre "a nivel estatal no existe, por tanto, regla especifica en materia de dispensación de productos sanitarios. No hay una norma que condicione o limite las medidas que en materia de dispensación de productos sanitarios pueden adoptar las Comunidades Autónomas" por lo que rechaza el recurso de inconstitucionalidad 4539/2012 contra el Decreto Ley 3/20111, de 13 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes sobre prestación farmacéutica del sistema sanitario público de Andalucía. A la vista de lo argumentado debemos estimar los recursos de casación del Servicio Andaluz de Salud y de la Junta de Andalucía, ya que no estamos frente a regulación de producto farmacéutico como sustancia".

En consecuencia, en el Fundamento de Derecho Séptimo, afirma el Tribunal Supremo que: "SÉPTIMO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional. Por todo lo expuesto, se fija como doctrina que la competencia autonómica sobre ordenación farmacéutica incluye el establecimiento de las condiciones de prescripción, dispensación y suministro de los medicamentos y de los productos sanitarios, incluidos en la prestación farmacéutica, en los centros socio sanitarios residenciales en los términos regulados en el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 512/2015, de 29 de diciembre, de prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios."

Este criterio de la Jurisprudencia en cuanto a este posible desarrollo autonómico de las bases, que se considera que es conforme a Derecho, es importante, a la vista de las alegaciones que se realizan en la demanda.

Llegados a este punto, como normas, asimismo, a tener en cuenta, señalaríamos la Ley Foral 12/2000, de Atención Farmacéutica, y las previsiones de desarrollo contenidas en el Decreto Foral 197/2001, de 16 de julio.

En fin, de lo expuesto se infiere que Navarra tiene competencias para abordar la regulación del establecimiento de las condiciones de prescripción, dispensación y suministro de los medicamentos y de los productos sanitarios, incluidos en la prestación farmacéutica, en los centros sociosanitarios residenciales, así como puede establecer medidas de desarrollo legislativo y puede añadir a los requisitos mínimos determinados con carácter general por el Estado, otros que entienda oportunos o especialmente adecuados en relación con el régimen jurídico de los establecimientos sanitarios, teniendo en cuenta que corresponde al Estado "la determinación con carácter general de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para la aprobación, homologación, autorización, revisión o evaluación de instalaciones, equipos, estructuras, organización y funcionamiento de centros, servicios, actividades o establecimientos sanitarios".

En fin, sobre Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica, la parte actora en su escrito de demanda omite toda referencia a tan relevante disposición legal, pese a que el Decreto Foral que se impugna constituye el desarrollo reglamentario de diversas disposiciones contenidas en la citada Ley Foral. Por lo que concierne al objeto del presente pleito, esta Ley Foral lleva por rúbrica en su Título II: "De los establecimientos y servicios de atención farmacéutica", dedicando la regulación de su Capítulo III a la "Atención farmacéutica en hospitales y centros socio-sanitarios". Este Capítulo consta de tres Secciones. La Sección 1ª contiene disposiciones generales; la Sección 2ª trata específicamente sobre los "Servicios de Farmacia en Hospitales y Centros Socio-Sanitarios" y la Sección 3ª de la Ley Foral contempla los "Depósitos de Medicamentos de Hospitales y Centros Socio-Sanitarios". En el Capítulo III se establecen los servicios de farmacia, bajo la tutela de un farmacéutico especialista en farmacia hospitalaria, en centros hospitalarios y en centros socio-sanitarios, cuando el número de camas sea igual o superior a cien. Así mismo se prevé la existencia de depósitos de medicamentos, bajo la responsabilidad de un farmacéutico, en los citados centros cuando el número de camas sea inferior a cien. En fin, se trata de un modelo que más adelante se ha venido a consolidar.

Transcribiremos los arts 34 y 35 del texto legal.

"Artículo 34. Atención farmacéutica en los hospitales y centros socio-sanitarios. 1. La atención farmacéutica en hospitales y centros socio-sanitarios se prestará a través de servicios de farmacia y depósitos de medicamentos

2. A los efectos de esta ley tendrán la consideración de centros socio-sanitarios aquellos que atiendan a sectores de población tales como personas mayores, discapacitados, internos en centros penitenciarios y cualesquiera otras, cuyas condiciones de salud requieran, además de las atenciones sociales, determinada asistencia sanitaria".

"Artículo 35. Servicios de farmacia.

1. Será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia en: a) Todos los hospitales que dispongan de cien o más camas.

b) Todos los centros socio-sanitarios que dispongan de cien o más plazas de asistidos.

c) Los hospitales de menos de cien camas y centros socio-sanitarios de menos de cien plazas de asistidos que, en función de la tipología y volumen de actividad asistencial, se determinen reglamentariamente.

2. No obstante la obligación establecida en el apartado anterior, en el supuesto previsto en la letra b), los centros socio sanitarios podrán organizar la prestación del servicio farmacéutico en la forma que resulte más acorde con las características del centro, ya sea con servicios de farmacia de carácter exclusivo para cada centro o mancomunadamente para varios centros".

Como hemos visto, la norma básica estatal introduce algunos cambios desplazando la aplicación de la LF de 2000, siendo que el desarrollo reglamentario que representa el DF recurrido, se ha de ajustar a la citada norma básica estatal.

Destacar, finalmente, que la Disposición Final Primera de la Ley Foral 12/2000 contiene una habilitación legal normativa para la realización del correspondiente desarrollo reglamentario diciendo, literalmente, que: " Se autoriza al Gobierno de Navarra para dictar las disposiciones necesarias en ejecución y desarrollo de la presente Ley Foral." La disposición adicional segunda de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica establece que la prestación farmacéutica que dispensan los servicios de farmacia y depósitos de medicamentos de centros sociosanitarios podrá ser concertada por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

Sentado lo anterior, nos adentraremos en el propio DF hoy impugnado.

TERCERO. Algunas consideraciones sobre el DF impugnado.

A los efectos de dar correcta respuesta jurídica a la cuestión que hoy nos ocupa, y llegados a este punto, convendría detenernos en la propia exposición de motivos del DF impugnado.

I/ Comenzaremos por la Exposición de motivos del DF, según el cual la atención farmacéutica debe buscar la obtención de los mejores resultados en los residentes a través de la optimización de su tratamiento. Esta optimización se consigue a través de la selección, adquisición y dispensación de los tratamientos y productos sanitarios más adecuados para los residentes y la validación de las prescripciones y propuesta de alternativas, en base a la evidencia y la situación en cada momento del residente, considerando la necesidad, seguridad y eficacia de los medicamentos y productos sanitarios y las preferencias del paciente y la optimización de los recursos.

Tal y como recoge el texto refundido de la Ley de Garantías y Uso racional de los medicamentos y productos sanitarios aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud comprende los medicamentos y productos sanitarios, así como el conjunto de actuaciones encaminadas a que los pacientes los reciban y los utilicen de forma adecuada a sus necesidades clínicas y en las dosis precisas según sus requerimientos individuales, durante el periodo de tiempo adecuado, con la información necesaria para su correcto uso y al menor coste posible. La disposición adicional segunda de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica establece que la prestación farmacéutica que dispensan los servicios de farmacia y depósitos de medicamentos de centros sociosanitarios podrá ser concertada por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

Una norma que regule la atención farmacéutica en los servicios de farmacia y depósitos de medicamentos en los centros sociosanitarios puede contribuir a mejorar la calidad de estos servicios y establecimientos farmacéuticos, garantizando su correcto funcionamiento y el uso racional de los medicamentos.

La Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica, en su capítulo III, artículo 34, sobre atención farmacéutica en los hospitales y centros sociosanitarios, establece que la atención farmacéutica en estos centros se prestará a través de servicios de farmacia y depósitos de medicamentos.

De esta forma, el modelo innovador de atención farmacéutica que plantea la Ley Foral 12/2000, como es el que los centros sociosanitarios de una determinada entidad tengan un servicio de farmacia propio se consolida como el modelo elegido por el Gobierno de Navarra para dar de forma preferente atención farmacéutica en estos centros, sin excluir otras modalidades presentes contempladas en nuestra legislación y desarrolladas en otras zonas de España y que, en general, suponen la vinculación a un servicio de farmacia de hospital.

La existencia de servicios de farmacia propios en los centros sociosanitarios conlleva ventajas inherentes en la propia atención farmacéutica como pueden ser la integración del personal farmacéutico en la estructura asistencial del centro, el trabajo en equipo, el contacto directo con el residente y una atención farmacéutica personalizada.

En ambos casos, se utiliza el criterio del número de plazas de asistidos. Sin embargo, este término de "asistidos" no debe ser utilizado en la actualidad. Por dicho motivo, en el presente decreto foral se sustituye el término "plazas de asistidos" por "plazas de personas en situación de dependencia".

Se cita asimismo en el Preámbulo del DF el artículo 6 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones , establece también que será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia propio, entre otros, en los centros sociales que tengan cien camas o más en régimen de asistidos, salvo que la Consejería responsable en materia de prestación farmacéutica de la Comunidad Autónoma, mediante acuerdo o convenio con los centros, les exima de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital de la red pública que sea el de referencia en el área o zona sanitaria de influencia correspondiente.

La disposición final octava de esta norma obliga a las administraciones públicas competentes a adoptar cuantas medidas sean necesarias para su aplicación efectiva.

También se afirma que el decreto foral pretende dar cumplimiento a lo dispuesto en la LF 12/2000 de Atención Farmacéutica y al Real Decreto Ley 16/2012, lo que pone claramente de manifiesto que se dicta en desarrollo de la norma básica estatal.

II/ Sentado lo anterior, comenzaremos por examinar el contenido y alcance del art 6 del Real Decreto Ley 16/2012 que, como se ha indicado más arriba es la norma básica de la que se ha de partir. El citado precepto establece:

"1. Será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia hospitalaria propio en:

a) Todos los hospitales que tengan cien o más camas.

b) Los centros de asistencia social que tengan cien camas o más en régimen de asistidos. c) Los centros psiquiátricos que tengan cien camas o más.

2. No obstante lo anterior, la consejería responsable en materia de prestación farmacéutica de cada comunidad autónoma podrá establecer acuerdos o convenios con los centros mencionados en el apartado anterior eximiéndoles de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital de la red pública que sea el de referencia en el área o zona sanitaria de influencia correspondiente.

3. Asimismo, los centros hospitalarios, los centros de asistencia social que presten asistencia sanitaria específica y los centros psiquiátricos que no cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio y que no estén obligados a tenerlo dispondrán de un depósito, que estará vinculado a un servicio de farmacia del área sanitaria y bajo la responsabilidad del jefe del servicio, en el caso de los hospitales del sector público, y a una oficina de farmacia establecida en la misma zona farmacéutica o a un servicio de farmacia hospitalaria, en el supuesto de que se trate de un hospital del sector privado.".

Es decir, será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia propio, entre otros, en los centros sociales que tengan cien camas o más en régimen de asistidos, salvo que la Consejería responsable en materia de prestación farmacéutica de la Comunidad Autónoma, mediante acuerdo o convenio con los centros, les exima de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital de la red pública que sea el de referencia en el área o zona sanitaria de influencia correspondiente.

No será, en cambio, obligatorio en centros sociosanitarios de menos 100 camas, en este caso, distingue la norma entre centros de titularidad pública, y centros de titularidad privada.

III/ Pues bien , veamos cómo se regula esta cuestión en nuestro DF. A estos efectos, procederemos al examen de los dos preceptos impugnados por la asociación demandante art 5 y 6.

"Artículo 5. Atención farmacéutica en centros sociosanitarios con cien o más plazas de personas en situación de dependencia.

1. En los centros sociosanitarios que dispongan de cien o más plazas de personas en situación de dependencia, será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia propio.

2. Los servicios de farmacia de los centros sociosanitarios tendrán la consideración de servicios de farmacia hospitalaria.

3. El Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea podrá establecer un servicio de farmacia sociosanitario para gestionar la prestación farmacéutica a los centros sociosanitarios de titularidad del Gobierno de Navarra.

4. No obstante, lo dispuesto en el apartado 1, la Administración Sanitaria podrá establecer acuerdos o convenios con los centros sociosanitarios eximiéndoles de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado a un servicio de farmacia del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de conformidad con lo establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril , de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones".

El art 6 del DF recurrido establece :

"Artículo 6. Atención farmacéutica en centros sociosanitarios con menos de cien plazas de personas en situación de dependencia.

1. Los centros sociosanitarios que dispongan de menos de cien plazas, podrán contar con un servicio de farmacia.

2. Los centros sociosanitarios con menos de cien plazas que no tengan establecido un servicio de farmacia, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Ley Foral 12/2000 , de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica, deberán contar con un depósito de medicamentos vinculado a:

a) Un servicio de farmacia integrado en el Servicio Navarro de Salud, en el caso de centros de titularidad del Gobierno Foral de Navarra.

b) Una oficina de farmacia de la misma zona farmacéutica o localidad o a un servicio de farmacia, en el caso de centros de titularidad privada, siempre que se encuentre en la Comunidad Foral de Navarra.

Los depósitos de medicamentos de centros sociosanitarios de titularidad pública municipal o de sus organismos autónomos de carácter administrativo se podrán vincular a oficinas de farmacia de la misma localidad o de la misma zona farmacéutica, de conformidad con la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica".

Así, entonces, el DF regula en dos preceptos, lo que la norma básica estatal viene a regular en uno ; es cierto que se emplea otra terminología , pues no se habla de "camas" , sino "plazas", que según se ha podido constatar, a los efectos de la prestación farmacéutica en centros socio sanitarios, es lo mismo. Y cierto es también que se utiliza la expresión "dependientes" y no "asistidos" que si recoge la norma estatal.

Y en concreto respecto de las limitaciones sobre proximidad geográfica y sobre número de plazas se dice "se podrán vincular a oficinas de farmacia de la misma localidad o zona farmacéutica. En este último caso, se ha establecido este tipo

de vinculación ya que, por un lado, es la que ha existido tradicionalmente y, por otro lado, se garantiza una mayor proximidad del centro al establecimiento farmacéutico, lo que facilita la atención farmacéutica y la actuación presencial del farmacéutico responsable".

El Decreto Foral entonces pretende, como decíamos, el desarrollo reglamentario de los requisitos necesarios para el funcionamiento de los servicios de farmacia y de los depósitos de medicamentos en los centros sociosanitarios, entre otros.

Señalar que el propio COAFNA, codemandado en los presentes autos, defendió la necesidad de consolidar el actual modelo de atención farmacéutica en los centros sociosanitarios, de manera que la asistencia se prestase a través de depósitos de medicamentos vinculados a servicios de farmacia o a oficinas de farmacia en función del tamaño del centro.

En fin, esta suerte de modelo mixto, como hemos visto, ya venía amparado en la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica con el que se trata de adecuar la atención farmacéutica a las necesidades específicas de cada centro según su tipología, ubicación y/o características de los residentes, en un marco de máxima garantía en cuanto a la dispensación de medicamentos , y al mismo tiempo que se viene a contribuir a la supervivencia de las oficinas de farmacia rurales que, más allá del ámbito sociosanitario, prestan un servicio imprescindible para la población rural.

A este respecto conviene recordar el objeto del DF impugnado.

"Artículo 1. Objeto. El presente decreto foral tiene por objeto regular la atención farmacéutica de los centros sociosanitarios, establecer los requisitos técnico-sanitarios necesarios para la instalación y el funcionamiento de los servicios de farmacia y de los depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios de la Comunidad Foral de Navarra, y el procedimiento para la autorización de creación, funcionamiento, modificación y traslado de los mismos."

No se puede olvidar, que en este concreto ámbito confluyen muy diversos intereses entre los que se encuentran, los de los titulares de las oficinas de farmacia, pero, desde luego, los de los residentes recipendiarios del servicio de farmacia hospitalaria, y también el general y público, representado por la actividad de la Administración involucrada en la prestación farmacéutica.

Las consideraciones expuestas resultan necesarias para elucidar, en palabras del TS, la legitimación de la asociación recurrente, para lo que también debemos atenernos a los alegatos formulados por ella.

CUARTO.-Alegaciones parte actora. Preceptos impugnados. Pretensiones.

Sostiene la parte actora que el Decreto Foral, a la vista de lo establecido en el art 5 ( "Artículo 5. Atención farmacéutica en centros sociosanitarios con cien o más plazas de personas en situación de dependencia.1. En los centros sociosanitarios que dispongan de cien o más plazas de personas en situación de dependencia, será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia propio") plantea la exigencia de establecer un servicio de farmacia propio en un supuesto diferente al que lo hace la norma estatal, contradiciendo a esta última. Altera el criterio básico fijado por el Estado de "camas" y "camas en régimen de asistidos" sustituyéndolo por otro propio que tiene otro significado y alcance diferente.

Esto se traduce además en un perjuicio para las oficinas de farmacia que aspiran a conseguir la vinculación con un depósito de medicamentos de un centro sociosanitario, por cuanto "cien o más plazas de personas en situación de dependencia" resulta un criterio más restringido (es más fácil que se produzca y que quede fuera la oficina de farmacia) que "cien camas o más en régimen de asistidos". También se alega que no existe equiparación entre personas en "régimen de asistidos" y "personas en situación de dependencia", puesto que la dependencia remite a una calificación más genérica que tiene varios grados conforme se deriva de lo establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia.

Respecto del apartado tercero "3. El Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea podrá establecer un servicio de farmacia sociosanitario para gestionar la prestación farmacéutica a los centros sociosanitarios de titularidad del Gobierno de Navarra", dice la parte actora se salta igualmente lo establecido en el punto 3 del mencionado art. 6 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, al impedir que "los centros de asistencia social que presten asistencia sanitaria específica y los centros psiquiátricos que no cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio" vinculen su depósito de medicamentos a una oficina de farmacia. La norma estatal reserva la gestión de esos depósitos, siempre que se trate de centros que no tengan cien camas o más en régimen de asistidos, a las oficinas de farmacia mientras que la norma foral les hurta esa competencia planteando un servicio de farmacia sociosanitario único, monopolizado por la Administración, para toda la comunidad autónoma. Es decir, conforme a la norma estatal, tanto los depósitos de medicamentos de residencias públicas de gestión privada como los de residencias públicas de gestión pública, deberían poder estar vinculados a oficinas de farmacia

En lo que se refiere al art 6 del DF se señala por la parte actora en relación con el artículo 6. " Atención farmacéutica en centros sociosanitarios con menos de cien plazas de personas en situación de dependencia.

1.Los centros sociosanitarios que dispongan de menos de cien plazas, podrán contar con un servicio de farmacia"

Se aduce que de nuevo la norma utiliza un parámetro diferente al autorizado por el art. 6 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, como es el de "plazas de personas en situación de dependencia" (en lugar de "camas en régimen de asistidos") para delimitar la obligación de que los centros sociosanitarios cuenten con un servicio de farmacia propio. Insiste en que el DF contradice la norma básica estatal porque esta no autoriza que pueda contarse con un servicio de farmacia en los casos de centros sociosanitarios de menos de 100 camas en régimen de asistidos, cambia el criterio del Real Decreto-ley 16/2012 en la forma y en el fondo, pues en esos supuestos la competencia para gestionar el depósito de medicamentos de los centros sociosanitarios es de las oficinas de farmacia. Y lo mismo aplica a la previsión de la Disposición Adicional Única del Decreto Foral, que dice lo siguiente: "Disposición Adicional Única. Funcionamiento de la gestión mancomunada. Los centros sanitarios que, a la entrada en vigor del presente decreto foral, tuvieran autorizado un servicio de farmacia de gestión mancomunada para varios centros de la misma titularidad podrán seguir funcionando con este tipo de organización mancomunada."

Esta figura del "servicio de farmacia de gestión mancomunada" no existe dentro del Real Decreto ley 16/2012, por lo que debe anularse este precepto que no puede quedar al margen los criterios y de las ratios determinados en el art.6 de la norma estatal (que determinan una situación u otra en función de si el centro sanitario tiene o no cien o más camas en régimen de asistidos).

En este sentido, señala, ya se han manifestado los TSJ de Aragón y de Valencia en casos similares.

Insiste la parte actora en la cuestión de las a su modo de ver restricciones derivadas de la zonificación Por lo que se refiere a la letra b) del precepto analizado, el Decreto Foral 12/2023 restringe la farmacia a la que debe estar vinculado el depósito de medicamentos a una que se halle en "la misma zona farmacéutica o localidad", mientras que el art. 6.3 del Real Decreto-ley 16/2012, se refiere solo a la exigencia de la misma zona farmacéutica y realmente lo hace respecto de los hospitales privados, sin que sea preciso que se trate de la localidad donde se encuentre la residencia de mayores. Además, el segundo inciso de este párrafo de la letra b) contempla, como alternativa a lo anterior, que los centros sociosanitarios de menos de 100 plazas puedan también vincular su depósito a un servicio de farmacia, lo que la norma estatal solo autoriza cuando "se trate de un hospital del sector privado" de menos de 100 camas en régimen de asistidos. Nos dice que la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) se ha pronunciado en contra de los sistemas de vinculación de centros sociosanitarios a oficinas de farmacia de la misma zona farmacéutica por considerar que, además de restringir la competencia entre oficinas de farmacia por la prestación de servicios farmacéuticos a dichos centros sociosanitarios, establecen reservas de actividad en razón del territorio o la zona geográfica del operador asignado que son contrarias a los principios de necesidad y proporcionalidad de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

La obligación de que la vinculación del depósito de medicamentos tenga que ser con una oficina de farmacia de la localidad o zona farmacéutica, introduce un factor de proximidad desproporcionado teniendo en cuenta que Navarra es una comunidad autónoma uniprovincial y ocasiona que , farmacias navarras, que ofrecen los sistemas automatizados de dosificación que promueve la actora queden fuera porque no se hallan en la misma localidad o zona farmacéutica que la residencia, aunque puedan prestar sus servicios de SPD de manera más segura y eficiente a los usuarios que lo que lo harían desde la farmacia ubicada en la misma localidad o zona farmacéutica del centro, que utiliza un sistema manual. Y ello por cuanto que las oficinas de farmacia que han invertido en sistemas automatizados de dosificación (que, según la demandante, son mucho mejores que los sistemas manuales) no pueden quedar vinculadas a un centro sociosanitario por el hecho de estar fuera de su localidad o zona farmacéutica. Se trata, se nos dice, de una medida abusiva y sin sentido

También se aduce que el Decreto Foral perjudicaría a las farmacias con sistemas automatizados de SPD (sistema personalizado de dosificación), incumpliendo las directrices existentes para el cuidado y seguridad de los pacientes existentes a nivel europeo.

Se impugna también por la parte actora el art 13.2 del DF en liza. En el CAPÍTULO IV. Depósitos de medicamentos se encuentra el art 13.2 que también se impugna que dice:

"Artículo 13. Vinculación a un servicio de farmacia u oficina de farmacia.

1. La vinculación de un depósito de medicamentos a una oficina de farmacia o servicio de farmacia se realizará según los criterios establecidos en el artículo 6.2 de este decreto foral y los detallados en este artículo 13.

2. Se deberá establecer un contrato o acuerdo de vinculación del depósito de medicamentos a la oficina de farmacia o servicio de farmacia, en el que se deberán definir las actividades y responsabilidades de ambas partes, incluido el transporte de medicamentos y productos sanitarios de conformidad con el anexo I de este decreto foral.

3. Una oficina de farmacia podrá tener vinculados varios depósitos de medicamentos de centros sociosanitarios, siempre que el número total de plazas de personas en situación de dependencia que sumen todos los depósitos vinculados sea inferior a 100.

4. Se permitirá la vinculación compartida simultánea de un depósito de medicamentos a más de una oficina de farmacia, siempre que se garantice el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el presente decreto foral y una adecuada atención farmacéutica.

5. Los centros sociosanitarios de titularidad del Gobierno de Navarra podrán tener un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia sociosanitario del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de conformidad con la disposición adicional segunda de la Ley Foral 12/2000 , de 16 de noviembre, de atención Farmacéutica.

Con esta previsión, se restringe de manera injustificada a un máximo de 99 plazas de personas en situación de dependencia la atención farmacéutica que puede realizar una farmacia a través de los depósitos de medicamentos que tenga vinculados. Esto disuade en la práctica a las farmacias de contratar sistemas automatizados de SPD, cuya inversión solo se justifica si se realiza el citado servicio profesional postdispensación a un número importante de pacientes, claramente superior a 99 personas. La limitación referida no está pensando en el interés de las personas atendidas en las residencias, no responde a criterios sanitarios, ya que precisamente los sistemas automatizados de SPD son mucho más seguros y eficientes que los sistemas manuales. La limitación simplemente intenta contentar otros.

Se dice por la actora que los preceptos impugnados vulneran el principio contenido en la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios ( Real Decreto legislativo 1/2015, de 24 de julio), que proclama que "toda actuación limitativa de la competencia se considerará contraria a los principios de eficiencia y sostenibilidad, y será perseguida de oficio por los órganos competentes" (art. 100.2 ).

Asimismo, supone, se dice , una transgresión de la prohibición de restricción de la competencia a que se refiere el art. 1.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia, por cuanto limita en la práctica el desarrollo técnico e inversiones de las farmacias y realiza un reparto del mercado impidiendo que los centros sociosanitarios puedan vincular su depósito de medicamentos con la farmacia que de mejor servicio a sus residentes, al obligarles a hacerlo forzosamente con la de su localidad o zona farmacéutica; y también les fuerza a descartar a la farmacia con la que trabajan o desean trabajar cuando haya superado la limitación de 99 plazas atendidas, lo que es absurdo.

Expuesto lo anterior, ya estamos en condiciones de atisbar la pretensión de la parte actora y, en su caso, el alcance y repercusión de las disposiciones controvertidas en su ámbito de intereses. Veamos.

QUINTO. Sobre la legitimación de la parte actora.

Expuesto todo lo anterior, ya estamos en condiciones de examinar la alegada falta de legitimación activa de la asociación recurrente.

Se alega por la Administración foral la inadmisión de la demanda por falta de legitimación de la Asociación demandante para recurrir el Decreto Foral por carecer de interés legítimo para ello, siguiendo el criterio de esa Sala, que en sendas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Navarra núm 43/2020, de 11 de marzo (P.O. nº 435/2018) y núm. 207/2022, de 30 de junio (P.O. nº 435/2021) se inadmiten los recursos interpuestos por dos Asociaciones frente al programa SKOLAE aplicable a los centros educativos de Navarra. El Gobierno de Navarra en sustento de la falta de legitimación de la actora aduce que no existe la necesaria conexión o vinculación entre el sujeto del pleito y los fines de la asociación e intereses que representa y el objeto del presente procedimiento.

La parte actora al respecto, es decir sobre su legitimación dice poco, se limita a señalar que, por extensión, se refiere a los intereses económicos y de empresa de los titulares de oficina de farmacia, sus intereses , asimismo, se ven afectados. En el escrito de conclusiones se añade que uno de los fundadores el sr Luis Manuel es farmacéutico en San Adrián (por cierto recurrente en el rca 132/2013 seguido también ante esta Sala ) y que existe un evidente interés económico para los proveedores de la dispensación automática de dosis que también forman parte de la Asociación recurrente en cuanto que al imponerse restricciones para la participación de las farmacias en la prestación farmacéutica de los centros sociosanitarios, se limita las posibilidades de que las farmacias navarras contraten los citados sistemas de dispensación automática de dosis ya que la inversión para instalarlos en la farmacia solo se justifica cuando el número de pacientes atendidos es elevado.

Pues bien, se ha de recordar la doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión. Veamos.

I/ Establece el artículo 19 de la LJCA, relativo a la legitimación que : "1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Lo primero que se ha de hacer notar es que el TS, así, por ejemplo, en auto de 30 de abril de 2013, viene a distinguir los casos en que sea preciso diferir el análisis de la legitimación al momento del enjuiciamiento del fondo y los que en fase previa ya se evidencia de forma clara la inexistencia de vinculación entre el objeto del recurso y la esfera jurídica de la recurrente, en cuyo caso la respuesta ha de ser de inadmisibilidad. Por tanto, según los casos, la falta de legitimación activa se considerara como causa de inadmisibilidad a los efectos de lo establecido en el art 69 LJCA, y en otros como motivo de desestimación.

Ciertamente en el rca 435/2021 se apreció la falta de legitimación activa de la parte actora como causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, ya que, sin ninguna dificultad se evidencia esta falta de legitimación activa de la recurrente que, se limita a ejercitar una acción de defensa de la legalidad en abstracto, al no tener ninguna conexión ni relación con el objeto de la disposición general recurrida siendo los definitivos interesados, en su caso, otros terceros, a quienes la asociación en modo alguno representaba, es decir, que no se aprecia que el pretendido interés defendido repercutiera de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso. Se asumía doctrina jurisprudencial consolidada representada por ejemplo en STS de 17 noviembre de 2021, según la cual es preciso la demostración de que la disposición impugnada ha producido o ha podido producir una lesión jurídica de sus derechos o intereses legítimos en sentido propio lo que en el caso examinado no acontecía porque los intereses de carácter económico esgrimidos no guardaban conexión con el objeto del recurso.

En similar sentido se pronuncia esta Sala en la sentencia dictada en el recurso ordinario 435/2018, también en ese caso se aprecia la falta de legitimación activa de la asociación demandante en cuanto que no enlaza los motivos de impugnación alegados frente a la disposición general recurrida, con los fines de la citada asociación y no acredita que la declaración de nulidad de la misma produzca un efecto positivo o elimine un efecto negativo en relación con los fines de la asociación.

II/ La jurisprudencia del TS ha venido señalando que no basta con que se discrepe de un acto o disposición general, o se considere que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso. ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o la evitación de un daño actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de cara al futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

Y tratándose de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una Asociación, el TS ha exigido para apreciar la existencia de un interés legítimo de este tipo de personas jurídicas que exista un interés profesional o económico que sea predicable de las entidades asociativas recurrentes, y un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, sin que de ello, se derive que asumen una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad". Así pues, el Tribunal Supremo, respecto a la legitimación activa de Asociaciones, señala que debe existir una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en referencia obligada a un interés propio de la Asociación, o en relación con sus propios asociados en cuanto miembros de dicha Asociación, de forma que la anulación de los concretos preceptos impugnados le reporte un efecto positivo o negativo o de futuro, pero cierto.

Asimismo, el TS incide sobre la carga procesal que pesa sobre el impugnante consistente en la concreción de la afectación; debe justificar la demandante la interrelación entre el interés invocado y el objeto de la pretensión y no es suficiente para el reconocimiento de la legitimación con invocar de forma abstracta, genérica y/o potencial el interés por medio del cual se actúa, sino que se requiere determinar de forma precisa y pormenorizada en qué puede verse afectado.

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013)], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella; ya lo hemos dicho más arriba, y es por ello que hemos razonado y motivado sobre el alcance de las normas en juego, el objeto y fines de las mismas y las alegaciones de la demandante.

En línea con la jurisprudencia, la respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016 (Casación 2812/214)]. El TS define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA]."

Pues bien, trasladando tales consideraciones a nuestro caso, no puede sino concluirse que la parte actora carece de legitimación para impugnar el Decreto Foral 12/2023, por las razones que motivadamente van a exponerse.

La parte actora explicita ya desde el Hecho Segundo de la demanda que "determinados preceptos de la citada norma foral son muy lesivos para los intereses que defiende la EAADD (Asociación Europea para la Dispensación Automatizada de Dosis), por cuanto limitan la libre competencia entre oficinas de farmacia y, además, lastran sus posibilidades de crecimiento incorporando tecnología avanzada para el seguimiento farmacoterapéutico de los pacientes."

Se nos dice también que uno de los fundadores sr Luis Manuel es farmacéutico en un municipio navarro. Resulta inane este alegato a los efectos que nos ocupan, máxime teniendo en cuenta que este tiene interpuesto otro recurso contencioso administrativo frente al mismo Decreto Foral. Se nos dice también que concurre un evidente interés económico para los proveedores de la dispensación automática de medicamentos que también forman parte de la Asociación demandante, "al imponerse restricciones para la participación de las farmacias en la prestación farmacéutica de los centros sociosanitarios, limita las posibilidades de que las farmacias navarras contraten los citados sistemas de dispensación automática de dosis ya que la inversión para instalarlos en la farmacia solo se justifica cuando el número de pacientes atendidos es elevado".

Este planteamiento no puede acogerse. La parte actora reitera continuamente esta idea a lo largo del escrito de demanda "arrogándose" la defensa de la libertad de empresa de las oficinas de farmacia a partir de un supuesto erróneo carácter restrictivo de la regulación, que impugna, para la libre competencia. Y ello se ha de cohonestar con sus fines. En su página web se dice lo siguiente: Asociación de ámbito europeo sin ánimo de lucro, integrada por profesionales del mundo farmacéutico, especializados en la dosificación automatizada de medicamentos (ADD) Principales Objetivos

* Velar por los intereses de los proveedores de ADD en el contexto farmacológico para humanos.

* La promoción de ADD como una faceta central de la atención farmacéutica.

* Potenciar las directrices europeas "EDQM" aprobadas por el Directorio Europeo para calidad del Medicamento y la Salud, respecto a la actividad ADD.

* Y entre otros, apoyar el uso racional de medicamentos a través del ADD, potenciar la adherencia a medicamentos prescritos y la reducción de efectos adversos de los mismos a calidad del Medicamento y la Salud, respecto a la actividad ADD.

Lo cierto es que la Asociación recurrente es específicamente una Asociación para la defensa de los Sistemas Automatizados de Dosificación de Medicamentos (ADD), por lo que no ostenta la titularidad de oficinas de farmacia, ni es una asociación que represente legalmente a las oficinas de farmacia, ni a sus titulares, los farmacéuticos. Ni siquiera es una asociación de titulares de oficinas de farmacia.

Y el principal, para el que se constituye: "Velar por los intereses de los proveedores de ADD enmarcado en el contexto farmacológico y para seres humanos.

El artículo 20 de los Estatutos admite, con carácter amplio, que puedan tener la condición de socio de la Asociación, no solo "farmacias, hospitales" sino también "los distribuidores, fabricantes y otro tipo de empresas involucradas en la preparación de ADD para pacientes a pequeña o gran escala en Europa.."

Ya hemos expuesto que la demandante aduce en la demanda la presunta extralimitación en que incurre el Decreto Foral impugnado respecto de la legislación básica estatal al diseñar la prestación farmacéutica de los centros sociosanitarios al imponer, según afirma, supuestas restricciones innecesarias a las vinculaciones de los depósitos de medicamentos a las oficinas de farmacia, que atentan contra el Derecho de Defensa de la Competencia, considerando que resultan vulneradoras de la libertad de empresa de las oficinas de farmacia en una economía de mercado y que por extensión, se va a restringir sus posibilidades de rentabilidad pues, previsiblemente van a suministrar y vender menos sistemas automatizados de dispensación de fármacos.

La parte actora no enlaza estos motivos de impugnación con los fines de la Asociación expuestos, ninguno de los cuales tiene relación con los derechos que se dicen vulnerados por la disposición general recurrida, ni con la defensa legal que se arroga de los intereses de las oficinas de farmacia, que tampoco ostenta. Es evidente que la parte actora carece de legitimación activa puesto que no acredita (teniendo la carga procesal de hacerlo) la conexión necesaria entre los fines tan genéricos definidos en el artículo 3 de los Estatutos de la Asociación con el objeto del presente procedimiento; no acredita que la declaración de nulidad de la disposición general recurrida produzca un efecto positivo o elimine un efecto negativo, ciertos y determinados, no meramente hipotéticos, en relación con los fines de la Asociación. Ni siquiera razona cómo la anulación puede repercutir directa o indirectamente, incluso de cara al futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. La parte actora afirma su legitimación "por extensión", se entiende de la de los titulares de oficinas de farmacia y así lo dice explícitamente en un determinado momento en su demanda cuando afirma "al tratarse de disposiciones que resultan lesivas para las oficinas de farmacia y, por extensión, para los intereses que defiende la EAADD, se solicita también su anulación, con base en los razonamientos que se dejaron expuestos en los dos fundamentos jurídicos anteriores.".

Por lo demás, no es objeto de impugnación la regulación de los sistemas de dosificación de medicamentos, tanto es así que, en ninguno de los preceptos impugnados, se hace mención a estos sistemas de dosificación de medicamentos automatizados. Lógico, el objeto del DF no es ese.

No se alcanza a ver la vinculación directa y efectiva de los fines estatutarios de la asociación demandante con la regulación de los servicios de farmacia en los centros sociosanitarios que hace el DF en desarrollo de la normativa básica estatal.

Por lo demás, existe una OF que regula los sistemas automatizados de dispensación de medicamentos que seguro conoce la demandante. Y sí, los sistemas en cuestión pueden ser utilizados por las oficinas de farmacia para lo que han de presentar a la Administración la correspondiente solicitud y lo cierto es que tal y como se ha acreditado, hasta el momento de las 600 oficinas de farmacia que hay autorizadas actualmente en Navarra, solo 4 oficinas de farmacia han presentado declaración responsable de la actividad de preparación de sistemas personalizados de dosificación automatizados.

Más a más, los sistemas automatizados de dosificación de medicamentos son también utilizados, y especialmente, por los servicios de farmacia hospitalaria de los hospitales privados y por los servicios de farmacia hospitalaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. Así lo ratifica el testigo cuando afirma "es su principal cliente". En definitiva, la parte actora no solo no representa legalmente los intereses de las oficinas de farmacia de Navarra, sino que los fines que persigue y los intereses económicos que defiende ni siquiera son representativos en el sector de los profesionales de farmacia que ejercen su actividad en Navarra.

En fin, no constata tampoco esta Sala que el DF recurrido vaya a implicar necesariamente que se vaya a limitar la dosificación automatizada de medicamentos ni por tanto la actividad de los asociados.

En definitiva, no se atisba, tal y como alega la Administración demandada que el pretendido interés defendido repercuta de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de EUROPEAN ASSOCIATION FOR AUTOMATED DOSE DISPENSING; no acredita la conexión necesaria entre los fines definidos en el artículo 3 de los Estatutos de la Asociación e intereses que representa con el objeto del presente procedimiento y , en línea con la doctrina del TS arriba referenciada y detallada, no se constata en este caso la relación material univoca entre la asociación demandante y el objeto de la pretensión, al no apreciarse ese interés propio en cuanto que la anulación de los concretos preceptos del DF impugnados le reporte un efecto positivo cierto no determinándose de forma precisa y pormenorizada en que puede verse afectado , más allá de explayarse en las posibles afectaciones, éstas sí, más concretas y específicas de los titulares de las oficinas de farmacia, o, incluso a los usuarios de los centros sociosanitarios; en consideración a todo lo anterior, procede inadmitir la demanda por falta de legitimación activa de la parte actora.

SEXTO. Costas.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En este caso procede la imposición de las costas causadas a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente