Es ponente el Ilmo. Sr. Presidente de esta Sala D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- Del acto impugnado.
A través de este recurso de revisión se impugna la Sentencia nº 110/2022 de fecha 11 de Mayo de 2022 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona en los autos del Procedimiento Abreviado 184/2021.
SEGUNDO.- Consideraciones sobre el recurso de revisión y la Jurisprudencia que determina el carácter tasado que tienen sus motivos y la interpretación restrictiva de su normativa reguladora.
La Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 21-1-2020 Revisión 16/2019 recoge la doctrina sobre la recta delimitación del recurso de revisión y que a continuación pasamos a glosar.
Señala la citada Sentencia que el recurso de revisión es un medio de impugnación de sentencias firmes por razones o circunstancias extrínsecas al proceso en el que fueron dictadas que, en el caso de alcanzar éxito, lleva consigo la rescisión de la sentencia impugnada y la devolución de los autos al tribunal de que procedan para que las partes usen de su derecho, según les convenga, en el juicio correspondiente ( artículo 51 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ).
Como notas configuradoras pueden destacarse las siguientes:
(1) Sólo procede contra sentencias firmes, por lo que tiene un carácter subsidiario, ya que únicamente se puede utilizar cuando ya no son posibles los demás recursos procesales, por haber sido agotados o por haber expirado el plazo para interponerlos ( STS de 15 de diciembre de 2006 rec. 24/2005 ).
(2) Se ha de fundar en circunstancias extrínsecas al proceso donde fue dictada la sentencia que sea objeto del recurso de revisión; esto es, en hechos que son ajenos al proceso por no figurar en él y que, además, representan estas dos clases de anomalías: vicios de conocimiento o vicios de voluntad.
En una y otra clase de vicios se vienen a encuadrar los motivos de revisión del artículo 102.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-administrativa , que dispone lo siguiente:
"Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:
a) Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
c) Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta (...)."
Esos vicios de conocimiento son de apreciar cuando la parte perdedora, por razones ajenas a su voluntad, no pudo aportar al proceso determinadas pruebas a pesar de su valor decisivo para el litigio (es el motivo de los documentos recobrados); o cuando las que fueron aportadas y practicadas deben considerarse inválidas por haber sido declarada su falsedad (son los motivos relativos a los documentos falsos y al falso testimonio).
Y los vicios de voluntad encarnan circunstancias que demuestran que la voluntad exteriorizada en el pronunciamiento de la sentencia recurrida estuvo presionada física o moralmente (violencia), actuó movida por un fin ilícito (cohecho y prevaricación) o fue el resultado de cualquier género de engaño (maquinación fraudulenta).
(3) La finalidad del recurso de revisión es constatar si el enjuiciamiento que se plasmó en la sentencia recurrida adoleció de cualquiera de esos vicios de conocimiento o voluntad que acaban de ser apuntados; y el resultado de su estimación es anular dicha sentencia y reanudar el procedimiento en que fue dictada para que las partes puedan actuar de nuevo en él de la forma que consideren más conveniente a sus intereses. A esto último equivale la siguiente formula del artículo 516LEC :
"Devolverá los autos al tribunal del que procedan para que la parten usen de su derecho, según les convenga, en el juicio correspondiente."
Y este resultado hace que, cuando es estimado el recurso de revisión, aparezcan diferenciadas dentro de su tramitación estas dos fases: la fase rescindente ante el tribunal que conoce el recurso de revisión; y la fase rescisoria, que habrá de desarrollarse posteriormente, tras la devolución de las actuaciones, ante el tribunal que dictó la sentencia recurrida.
(4) En lo que hace al fundamento del recurso de revisión, se suele decir que a través de él se sacrifica el principio de seguridad jurídica en aras del valor de la justicia cuando concurren circunstancias excepcionales de especial gravedad.
El principio de seguridad jurídica, como es sabido, es un postulado constitucional ( artículo 9.3 CE ), que impone zanjar definitivamente en un momento determinado las controversias judiciales e impedir que se vuelvan a replantear. Y la autoridad de la cosa juzgada, efecto inherente a las sentencias firmes ( artículos 207 y 222LEC ), está dirigida precisamente a realizar aquel principio constitucional.
Ciertamente, al permitir dejar sin efecto una sentencia firme, el recurso de revisión sacrifica el valor de la seguridad jurídica. Pero lo hace solamente cuando concurren circunstancias que muy fundadamente hacen pensar que la sentencia recurrida con bastante probabilidad no realizó el valor de la justicia, meta principal que debe perseguir toda sentencia judicial.
(5) Su finalidad, como resulta de lo expuesto, es reanudar el proceso donde fue dictada la sentencia recurrida, haciendo desaparecer de él esos vicios de conocimiento y voluntad que, si no lo impedían necesariamente, sí representaban un serio obstáculo para el dictado de una sentencia justa.
Esa quiebra que significa para la seguridad jurídica es la razón que ha llevado a la Jurisprudencia a subrayar con especial rigor el carácter tasado que tienen los motivos de revisión y a preconizar una interpretación restrictiva de su normativa reguladora ( SSTS de 26 de abril de 2007), rec. 33/2005 ; y de ( 15 de mayo de 2008, rec. 12/2002 ).
TERCERO.- De la jurisprudencia sobre el motivo de revisión que se establece en la letra b) del artículo 102.1 de la LJCA .
Señalada la doctrina jurisprudencial general sobre el recurso de revisión procede descender sobre el concreto motivo que sirve de base al recurso de revisión que aquí resolvemos.
1.- Invoca el recurrente como base de su demanda el artículo 102.1.b) de la LJCA que señala:
"1. Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:.....
b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.".
2.- La STS de fecha 14-2-2022 Rrevisión 11/2021 señala la doctrina general sobre el supuesto de revisión invocado en este recurso y señala:
"SEGUNDO.- Según ha declarado esta Sala una y otra vez, el procedimiento extraordinario de revisión de sentencias firmes no opera como una segunda o ulterior instancia procesal que permita un nuevo replanteamiento de la cuestión discutida en la instancia ordinaria anterior; sino como un remedio de carácter excepcional y extraordinario de rescisión de las sentencias por la aparición de determinadas causas sobrevenidas, graves y extrínsecas al proceso mismo que dio lugar a la sentencia. En función de su naturaleza ha de ser, consecuentemente, objeto de una aplicación restrictiva. Además, ha de circunscribirse, en cuanto a su fundamento, a los casos o motivos taxativamente señalados en el artículo 102 de la Ley de esta Jurisdicción . El recurso de revisión debe tener, pues, un exacto encaje en alguno de los concretos casos en que se autoriza legalmente su interposición.
Desde esta perspectiva, es claro que la presente demanda de revisión ha de ser desestimada.
Ciertamente, el artículo 102.1 b) LJCA no exige que la falsedad a que se refiere haya sido declarada en un proceso penal; de ahí que la Jurisprudencia de esta Sala Tercera haya aceptado, para que entre en juego la causa de revisión ahí establecida, la declaración de falsedad en procesos civiles, e incluso la "retractación" expresa e indubitada del órgano administrativo autor del documento en cuestión, es decir, el reconocimiento inequívoco por parte del propio órgano administrativo de que en dicho documento ha existido falsedad intelectual o material.
El matiz es relevante porque en el presente caso no se ha dictado sentencia penal en que se haya declarado la falsedad de ningún documento; ni dicha falsedad ha sido aceptada en ningún procedimiento civil. La parte sostiene que nos hallamos ante una "retractación"" realizada por la Gerencia Territorial del Catastro, y sobre tal pretendida retractación construye su demanda de revisión.
Ahora bien, situados en esta perspectiva, hay que tener presente que como recuerda, entre otras, la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 2015 (Rec. 43/2013 ), la falsedad a que se refiere el art. 102.1 b) "no es la simple equivocación o error involuntario en el contenido de un documento, sino la intencionada alteración dirigida a modificarlo mediante una actuación antijurídica sancionable, que haya sido objeto de formal declaración o reconocimiento. Y es que, el concepto de documento "falso" no puede equipararse a documento erróneo o equivocado, interpretación extensiva que iría en contra del carácter extraordinario y excepcional que la jurisprudencia ha predicado siempre del proceso de revisión. La falsedad es un concepto distinto al de error o equivocación, porque implica una voluntad consciente de alteración de los hechos con el fin de provocar un resultado que distorsiona la realidad".
Viene al caso recordar esta puntualización jurisprudencial porque la exposición de la parte recurrente no pone de manifiesto ninguna "retractación" de la Gerencia Territorial del Catastro, entendida tal "retractación" en el preciso sentido que contempla el art. 102.1 b) tan citado.
La Gerencia del Catastro nunca ha constatado, reconocido ni declarado ninguna falsedad en sus resoluciones sucesivas sobre la finca en cuestión. Lo máximo que tal vez pudiera vislumbrarse en la última resolución dictada sobre dicha finca es una matización de sus precedentes criterios, o a lo sumo una reconsideración parcial de sus precedentes apreciaciones sobre las titularidades de derechos concurrentes en la finca, pero nunca, insistimos, una falsedad en el sentido del art. 102.1 b); y no cabe sino insistir en que a efectos de la entrada en juego de esta causa de revisión, "documento falso" no es lo mismo que "documento equivocado" o "documento incompleto". La falsedad es, reiteramos, un concepto distinto al de error o equivocación, porque implica una voluntad consciente de alteración de los hechos con el fin de provocar un resultado que distorsiona la realidad; y en este caso tal voluntad consciente de alteración de los hechos ni se ha reconocido y declarado en ningún momento por la Gerencia del Catastro, ni cabe siquiera vislumbrarla.
A lo que hay que añadir que la sentencia cuya revisión se pide no basó su conclusión, sobre la subsistencia de la concesión, únicamente en las resoluciones del Catastro, sino en la valoración global, conjunta y ponderada de todos los datos y medios de prueba puestos a su disposición. Más aún, incluso se admitiera hipotética y dialécticamente (quod non) que la resolución catastral últimamente pronunciada (la que según la ahora demandante implica esa supuesta retratación) tuviera virtualidad para dar lugar a la estimación de la demanda de revisión por implicar una "retractación", tal estimación sería limitada y parcial, pues la propia resolución catastral declara subsistente la concesión hasta el 31 de diciembre de 2015.
Sentado, por tanto, que no concurre la causa de revisión esgrimida por la parte demandante, no cabe sino recordar una vez más que por su propia naturaleza, esta modalidad impugnatoria no permite el replanteamiento de las cuestiones de hecho o de derecho discutidas en el proceso anterior al margen de la propia perspectiva del recurso extraordinario de revisión. De ahí la imposibilidad de corregir, por cualquiera de sus motivos, la valoración de la prueba hecha por la sentencia firme impugnada, suplir omisiones o insuficiencias de prueba en que hubiera podido incurrirse en la instancia jurisdiccional; o enmendar los errores de aplicación jurídica en que, eventualmente, hubiera podido incurrir la sentencia impugnada."
3.- En el mismo sentido la STS 17-7-2015 (revis 43/2013) que señala en concreto que:
"..Como dijimos en la STS de 2 de Febrero de 2005 (RR 1/2004 ) "la falsedad a que se refiere el apartado b) del art. 102.1 de la L.J.C.A . 29/1998 no es la simple equivocación o error involuntario en el contenido de un documento, sino la intencionada alteración dirigida a modificarlo mediante una actuación antijurídica sancionable, que haya sido objeto de formal declaración o reconocimiento". Y es que, el concepto de documento "falso" no puede equipararse a documento erróneo o equivocado, interpretación extensiva que iría en contra del carácter extraordinario y excepcional que la jurisprudencia ha predicado siempre del proceso de revisión. La falsedad es un concepto distinto al de error o equivocación, porque implica una voluntad consciente de alteración de los hechos con el fin de provocar un resultado que distorsiona la realidad, y en el presente caso lo que se achaca a la sentencia tachada de falsa es una errónea interpretación del Derecho, interpretación errónea que, de ser voluntaria ---lo que ni siquiera se alega---, no la convertiría en falsa, sino que incurriría en la causa de revisión del apartado d) del artículo 102.1 de la LRJCA , esto es, por haberse dictado en virtud de prevaricación.".
4.- O la SSTS de 1-12-2022 Revisión 17/2022 que señala, en el mismo sentido expuesto, que:
"....Ciertamente, el artículo 102.1 b) LJCA no exige que la falsedad a que se refiere haya sido declarada en un proceso penal; de ahí que la Jurisprudencia de esta Sala Tercera haya aceptado, para que entre en juego la causa de revisión ahí establecida, la declaración de falsedad en procesos civiles, e incluso la "retractación" expresa e indubitada del órgano administrativo autor del documento en cuestión, es decir, el reconocimiento inequívoco por parte del propio órgano administrativo de que en dicho documento ha existido falsedad intelectual o material.
Ahora bien, hay que tener presente que como recuerdan, entre otras, las sentencias de esta Sala de 17 de julio de 2015 (Rec. 43/2013 ) y 14 de marzo de 2022 (Rec. 11/2021 ), la falsedad a que se refiere el art. 102.1 b) "no es la simple equivocación o error involuntario en el contenido de un documento, sino la intencionada alteración dirigida a modificarlo mediante una actuación antijurídica sancionable, que haya sido objeto de formal declaración o reconocimiento. Y es que, el concepto de documento "falso" no puede equipararse a documento erróneo o equivocado, interpretación extensiva que iría en contra del carácter extraordinario y excepcional que la jurisprudencia ha predicado siempre del proceso de revisión. La falsedad es un concepto distinto al de error o equivocación, porque implica una voluntad consciente de alteración de los hechos con el fin de provocar un resultado que distorsiona la realidad".
Viene al caso recordar esta puntualización jurisprudencial porque la exposición de la parte recurrente no pone de manifiesto ninguna "retractación" de Administración, entendida tal "retractación" en el preciso sentido que contempla el art. 102.1 b) tan citado.".
CUARTO.- De la proyección de la reseñada doctrina jurisprudencial al caso que ahora resolvemos.
De lo reseñado podemos concluir la desestimación del recurso de revisión aquí planteado:
1.- La Sentencia nº 110/2022 de fecha 11 de Mayo de 2022 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona en los autos del Procedimiento Abreviado 184/2021 desestimó la demanda interpuesta por el hoy recurrente en revisión y lo hizo con base en los siguientes fundamentos de Derecho:
"SEGUNDO.- La parte recurrente impugna la actuación administrativa del Ayuntamiento en tanto que no se le ha notificado la previa providencia de apremio.
A ello opone la Administración Local demandada que la providencia de apremio se dictó, se intentó su notificación en el domicilio del interesado en días distintos y horas distintas, con resultado infructuoso, y se procedió a publicar en el tablón de edictos y en el Boletín Oficial de Navarra. Consta en el expediente administrativo el doble intento de notificación en el domicilio del ahora recurrente (folio 32 del expediente administrativo) y su publicación en el Boletín Oficial de Navarra (folios 34 y 35 del expediente administrativo).
Tratándose de la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , lo que, en el caso de los procedimientos tributarios de las Administraciones de la Comunidad Foral de Navarra nos sitúa, como norma de directa de aplicación, y en virtud de los establecido en el apartado 2 c) de la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , en la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria y, supletoriamente, por lo dispuesto en el régimen del procedimiento administrativo común.
Está acreditado que el recurrente era conocedor de la imposición de las costas en los procedimientos judiciales. Como lo está que la Administración Local demandada acudió, para su exacción, ante la falta de abono en período voluntario, al procedimiento establecido en el artículo 139.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , dictando la correspondiente providencia de embargo, que fue notificada conforme al procedimiento establecido para ello.
TERCERO.- Opone el recurrente que la Administración Local demandada no practicó las notificaciones en la forma adecuada, al haber señalado en sus escritos, como domicilio de notificaciones, dos direcciones de correo electrónico.
Entiende, de esta forma, que la Administración venía obligada a practicar las notificaciones en esas direcciones de correo electrónica y que, al no hacerlo en esa forma, las notificaciones se tienen por no realizadas.
Se alega en este sentido el artículo 5.1 de la Ordenanza Municipal de Puente la Reina reguladora de la Administración Electrónica (publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 17 de diciembre de 2010), precepto en el que (n esu primer inciso) se establece que:
Se reconoce a la ciudadanía el derecho a relacionarse con la Administración Municipal mediante la utilización de medios electrónicos, en los términos fijados en la legislación vigente.
Los términos de la Ordenanza son claros, aunque no en la interpretación que efectúa el recurrente, dado que ese derecho se reconoce (como establece el inciso final) en los términos fijados en la legislación vigente.
Términos que no son los que entiende el recurrente, que se remite al artículo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos , Ley que fue derogada, de manera expresa, por el apartado 2 b) de la disposición derogatoria única de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El recurrente no se encuentra, en su condición de persona física, obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración, pero ello no significa que, de optar por este cauce de comunicación, no quede obligado a hacerlo en la forma establecida para las notificaciones electrónicas.
De esta forma, el artículo 41 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece en su apartado sexto que:
Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.
Y la referencia que en este precepto se realiza al correo electrónico lo es a un tipo específico, como es la dirección electrónica habilitada única, previsión que no se corresponde con cualquier tipo de dirección electrónica.
La dirección electrónica habilitada única, es el sistema de información para la notificación electrónica cuya gestión corresponde al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital en colaboración con el Ministerio de Política Territorial y Función Pública ( artículo 44.1 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo ), como un sistema al que, si alguien quiere adherirse, habrá de hacerlo conforme a los términos previstos en el artículo 65 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. De esta forma, el aviso de puesta a disposición requiere el alta en el sistema.
No es posible, por tanto, hacer uso de cualquier sistema electrónico ya que esa relación habrá de efectuarse mediante un sistema que permita tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma (Cfr., en este sentido, el artículo 41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ), condiciones que no concurren en una dirección de correo electrónico que no tenga la condición de habilitada.
Las direcciones de correo electrónico que proponía el aquí recurrente no eran la dirección electrónica habilitada única, por lo que la Administración no venía obligada a realizar en ellas unas comunicaciones que, en modo alguno, hubieran acreditado qué se enviaba, cuándo se envió, cuándo se recibió, cuándo se accedió a ese contenido y quiénes eran el remitente y el destinatario.
Por ello, la Administración demandada procedió a practicar las notificaciones conforme al procedimiento establecido para ello, como forma de garantizar que se realizaba (o, al menos, se intentaba) esa notificación. Y una vez intentada de forma infructuosas, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , precepto al que hay que acudir para completar las previsiones efectuadas en los artículos 99 , 114 y 115 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre , General Tributaria.
Consta en el expediente que la notificación fue intentada en el domicilio del aquí recurrente y que se practicó conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , sin que las alegaciones efectuadas por el recurrente permitan desvirtuar que el Servicio Postal Universal efectuó esa notificación, conforme señala el apartado segundo del referido precepto "en una hora distinta dentro de los tres días siguiente", lo cual resulta acreditado en el expediente administrativo.
De ello se deriva que la notificación fue practicada conforme al procedimiento establecido y que, por lo tanto, el motivo no puede prosperar."
2.- Como es palmario la Sentencia no se fundamenta en documento que se "haya declarado falso" en los términos expuestos legal y jurisprudencialmente y que ya han sido señalados. La Sentencia se fundamenta en una interpretación jurídica de la normativa vigente que determinó la desestimación de la demanda.
3.- Pretende el recurrente, en su sentir, y al socaire de una pretendida retractación del Ayuntamiento, de 23 de Noviembre del 2022, articular su pretensión en base al artículo 102.1 b LJCA, pero ello es jurídicamente improcedente. Y lo es, como hemos adelantado porque la Sentencia cuya revisión se pretende no se funda en ningún documento, sino que se basa únicamente en una interpretación jurídica de la normativa.
El recurrente en revisión pretende por esta vía cuestionar la interpretación jurídica que hizo el Juez en relación a la normativa relativa a la notificación de los actos administrativos y sus efectos; pero como hemos señalado antes al trascribir la doctrina jurisprudencial esta motivación no encuentra acomodo en el recurso de revisión.
QUINTO.- Conclusión.
En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso de revisión interpuesto.
SEXTO.- Costas .
En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que " 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".
Así en el presente caso dada la desestimación de la demanda, sin que en el caso concurran "serias dudas de hecho o de derecho", deben imponerse las costas causadas a la parte recurrente en revisión en este proceso.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
