Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. Mª JESUS AZCONA LABIANO.
PRIMERO.- Sentencia apelada. Motivos de la apelación y de oposición a la apelación.
Se combate en este grado de apelación la sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 que DESESTIMA rca interpuesto contra la resolución 95, del TAN, de 18 de enero de 2.023, por la que se estimó parcialmente el recurso de alzada formulado contra la desestimación tácita de recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona de 21 de febrero de 2.022, sobre reconversión de una plaza de Economista en una plaza de Titulado Grado Medio con incompatibilidad.
La tesis que vino a defender el Ayuntamiento ante la juez a quo; se ha interpretado por el TAN erróneamente la Ley de Bases del Régimen Local y la Ley Foral de Administración Local, porque estamos en presencia de una reconversión de un puesto de trabajo, no de la cobertura del mismo. A su entender, cuando la ley Foral de Administración Local quiere que permanezcan en el Pleno competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a la Junta de Gobierno, así lo dice expresamente, haciéndolo constar como particularidad, algo que no ha ocurrido en este caso, por lo que resulta aplicable el artículo 127.1 g), h) e i) LBRL que atribuye a la Junta las competencias en materia de gestión de personal, entre las que se incluye cualquier decisión en materia de personal no atribuida a otro órgano, entre la que ha de entenderse la reconversión de puestos, además de la de aprobación de la relación de puestos de trabajo , no siendo de aplicación el artículo 235 Ley Foral de Administración Local.
I/ La ratio decidendi de la sentencia estriba en que:
- Navarra organiza su Administración Local conforme a lo dispuesto en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, tal y como señala el artículo 1 de la referida Ley Foral en desarrollo de las competencias atribuidas a la Comunidad Foral conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la LORAFNA.
- Por otro lado, y en relación al Municipio de Pamplona, el artículo 9 bis de la Ley Foral de Administración Local establece que:
" El régimen de organización aplicable al Municipio de Pamplona será el previsto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con las peculiaridades que se derivan de esta Ley Foral."
Por ello, al Municipio de Pamplona le resulta aplicable la normativa estatal sobre municipios de gran población, prevista en los artículos 121 a 138 de la Ley de Bases de Régimen Local, con las peculiaridades que se deriven de la LFAL.
A su vez, la disposición adicional 16ª de la Ley Foral de Administración Local, establece que ese régimen aplicable al Municipio de Pamplona, previsto en el artículo 9 bis de la Ley Foral, tendrá las siguientes particularidades:
"f) Para la cobertura del resto de personal, eventual y funcionarial del Ayuntamiento se estará a lo establecido con carácter general en el estatuto de personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y normas de desarrollo."
De dicha regulación se desprende para la juzgadora que el Ayuntamiento de Pamplona, en cuestiones de personal, fuera de los casos establecidos, se encuentra sometido al Estatuto del Personal de la Administración Foral de Navarra (aprobado por el Decreto Foral legislativo 251/1993, de 30 de agosto), tal y como prevé el apartado primero de la disposición adicional segunda del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público estatal, en fin, atribuye competencia exclusiva a CF Navarra, sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos.
Y seguidamente dice la juez a quo que hay que descender a la normativa reguladora del personal al servicio de las entidades locales de Navarra, situándonos en el artículo 233.3 de la Ley Foral de Administración Local, que establece que:
"El personal al servicio de las entidades locales de Navarra se regirá, en lo no dispuesto por esta Ley, por el Estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra."
En cuanto a las Plantillas Orgánicas, el artículo 235 de la Ley Foral de Administración Local dispone que las entidades locales incluirán en ellas las características de las plazas y puestos de trabajo, y en su apartado segundo dispone que:
"Las plantillas orgánicas de las entidades locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra. "
Así pues, a la luz de tal regulación, concluye que el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2022, no respeta tales previsiones, en concreto, el procedimiento legalmente establecido, puesto que tanto la creación, modificación o amortización de puestos de trabajo -entre las cuales debe incluirse la reconversión de un puesto de trabajo- debe establecerse a través de la plantilla orgánica, cuya aprobación debe realizarse al aprobar el presupuesto, siendo competente para ello el Pleno del Ayuntamiento, ex artículo 270 de la ley Foral de Administración Local y artículo 202 de la Ley de Haciendas Locales de Navarra.
La juez también apunta que al ser sustancialmente idénticas las cuestiones en ambos procedimientos , se ha de traer a colación la sentencia de juzgado de lo contencioso nº 2, que a su vez fue confirmada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia de 16 de mayo de 2.023. Supuesto allí enjuiciado, la modificación de la Plantilla Orgánica vigente para incluir el puesto de trabajo de Coordinador Jefe de Prevención de Infancia y Familia, como el nombramiento de la persona para ocupar ese puesto.
II/ El Ayuntamiento de Pamplona apela en base, de forma resumida, a las siguientes consideraciones.
No es aplicable el régimen de plantilla orgánica del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (TREP). El legislador foral ha querido aplicar al Ayuntamiento de Pamplona todo el régimen de organización de los municipios de gran población regulado en el Título X LRBRL, con algunas particularidades. Así lo expresa el art. 9 bis LFAL.
- Las particularidades abordan tres materias (organización, personal e impugnación de actos). En las dos primeras, excepcionan el Título X LRBRL en aspectos muy concretos, pero no en materia de organización y adopción acuerdos sobre gestión de personal y cualesquiera actos en esta materia no atribuidos a otro órgano, y en la tercera, sustituye el régimen de impugnación de actos de la LRBRL en bloque, remitiéndose a un Título completo de la LFAL.
- Asimismo, tampoco son excepcionadas de su aplicación en el Ayuntamiento de Pamplona cualesquiera determinaciones contenidas en el Título X LRBRL que no aborden la cobertura de personal. Y, como consecuencia de ello, ha de concluirse que el legislador foral ha querido que la reconversión de puestos de trabajo se sujete al Título X LRBRL.
SEGUNDO.- Marco jurídico regulatorio.
Tal y como apunta la juez a quo, en el caso que nos ocupa la cuestión controvertida se residencia en determinar la adecuación a Derecho de la reconversión de la plaza número NUM000, Economista, en una plaza NUM001 Titulado Grado Medio con Incompatibilidad adscrita al Área de Gobierno Estratégico, Comercio y Turismo, aprobado por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona mediante acuerdo de 21 de febrero de 2.022. Sustancialmente, habrá que resolver si dicho órgano es competente para proceder a tal reconversión, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 127.a h) LBRL, o debe ser el Pleno del Ayuntamiento quien ostente dicha competencia.
Hemos de partir de que la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Pamplona adoptó, en la sesión celebrada el día 21 de febrero de 2022, el acuerdo que es del tenor literal siguiente:
"EL ARTÍCULO 127.1.h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , dentro de su Título X, dedicado al Régimen de organización de los municipios de gran población, dispone que corresponde a la Junta de Gobierno Local aprobar, entre otras materias, la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo con el presupuesto aprobado por el Pleno, el número y régimen del personal eventual y las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano.
A la vista del informe de la directora de Comercio y Turismo obrante en el expediente, SE ACUERDA: Reconvertir la plaza número NUM000 Economista en una plaza NUM001. Titulado Grado Medio con Incompatibilidad adscrita al Área de Gobierno Estratégico, Comercio y Turismo."
Veamos qué dice la LBRL. Su TÍTULO X regula el Régimen de la organización de los municipios de gran población.
El art 123 establece. Artículo 123. Atribuciones del Pleno.
"1. Corresponden al Pleno las siguientes atribuciones:
(...)
h) La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, así como la autorización de gastos en las materias de su competencia. Asimismo, aprobará la cuenta general del ejercicio correspondiente."
Establece el art 127 LBRL:
"1. Corresponde a la Junta de Gobierno Local:
(...)
g) El desarrollo de la gestión económica, autorizar y disponer gastos en materia de su competencia, disponer gastos previamente autorizados por el Pleno, y la gestión del personal.
h) Aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo con el presupuesto aprobado por el Pleno, la oferta de empleo público, las bases de las convocatorias de selección y provisión de puestos de trabajo, el número y régimen del personal eventual, la separación del servicio de los funcionarios del Ayuntamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 99 de esta ley, el despido del personal laboral, el régimen disciplinario y las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano. (...) "
Es cierto que Navarra ostenta competencia exclusiva en la materia de administración local y régimen estatutario de los funcionarios públicos ( arts. 46 y 49.1.b LORAFNA). Cierto es también que conforme el art. 9 bis LFAL:
"El régimen de organización aplicable al Municipio de Pamplona será el previsto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con las peculiaridades que se derivan de esta Ley Foral.
Y como tales "peculiaridades" aparecen reguladas, como bien recoge la Sentencia de instancia, en la D.A. 16ª LFAL, relacionadas y especificadas según ámbitos o materias, a saber: organización, personal y régimen jurídico como seguidamente explicaremos , cuando dice la citada Disp. AD. 16ª:
"El régimen aplicable al Municipio de Pamplona previsto en el artículo 9 bis de esta Ley Foral tendrá las siguientes particularidades: (...)"
Es decir, será aplicable el Título X LRBRL excepto en los aspectos que, de cada una de estas materias, han sido expresamente previstos como peculiaridades.
Sigamos avanzando en la interpretación de la norma, y abordemos las peculiaridades en cada materia por separado.
En cuanto a "organización", se prevén las siguientes peculiaridades.
1. Organización.
a) La creación de Distritos municipales como forma de gestión desconcentrada tendrá carácter potestativo y su regulación, en su caso, se realizará mediante el Reglamento Orgánico correspondiente.
b) La competencia para la adopción de los acuerdos a que se refieren los artículos 103.1, en lo relativo a la calificación jurídica de los bienes de dominio público, 140.2 y 3, 228.1 y 2 de esta Ley Foral, así como los artículos 131 y 225.3 de la Ley Foral 2/1995 , de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, corresponde al Pleno del Ayuntamiento.
c) Los acuerdos a los que se refieren los artículos 81.1 y 2 , 103.1, en lo relativo a la calificación jurídica de los bienes de dominio público, 140.2 y 3, 205.2.c) , 209.2 , 325.2 y 3 y 348 c) , de esta Ley Foral , deberán ser adoptados con la mayoría prevista en los mismos.
d) La competencia a que se refiere el apartado 2 del artículo 129 de la Ley Foral 2/1995 , de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, corresponde al Presidente o al Pleno del Ayuntamiento, según corresponda.
e) Una vez formada la Cuenta General, será informada tanto por la intervención como por el órgano de gestión económico financiera y presupuestaria.
Como se ve , se altera la competencia que el Título X atribuye a la Junta de Gobierno para la adopción de algunos acuerdos concretos, que se consignan como expresamente reservados al Pleno. Es, por ejemplo, el caso de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
En fin, el legislador navarro, ha querido en determinadas ocasiones, y a través de la LFAL o la LFHL, atribuir expresamente la competencia al Pleno, no obstante el régimen general art 127 y concordantes LBRL.
Vayamos al segundo bloque de materias (personal). Se dice:
" 2. Personal.
a) El Ayuntamiento de Pamplona, con motivo de la aprobación de la plantilla orgánica, determinará el sistema de provisión de la plaza vacante de Secretario del Pleno, pudiendo optar entre:
(...)
b) La designación del titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal
Secretario de la misma se realizará por dicha Junta mediante el sistema de libre designación entre funcionarios del propio Ayuntamiento que ocupen puestos en propiedad para los que haya sido exigida la titulación en Derecho.
c) El titular de la asesoría jurídica será designado por la Junta de Gobierno Local mediante el sistema de libre designación entre funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra a quienes les haya sido exigido para su ingreso el título de licenciado en Derecho.
d) El Ayuntamiento de Pamplona, con motivo de la aprobación de la plantilla orgánica, determinará el sistema de provisión de la plaza vacante de Intervención General Municipal, pudiendo optar entre:
(...)
e) El titular o titulares del órgano de gestión económico financiera y presupuestaria y del órgano de gestión tributaria se proveerán conforme a los sistemas generales establecidos en la normativa aplicable al personal de las Administraciones Públicas de Navarra, entre los funcionarios de dichas administraciones a quienes se les haya exigido para su ingreso el título de licenciado en economía o en ciencias empresariales.
f) Para la cobertura del resto de personal, eventual y funcionarial del Ayuntamiento se estará a
lo establecido con carácter general en el estatuto de personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y normas de desarrollo "
Vemos que estos apartados únicamente abordan la cobertura de determinados puestos de trabajo, en cuanto sistemas de provisión de las plazas; efectuando después una remisión completa al TREP exclusivamente para la "cobertura del resto del personal".
Lo que nos ocupa hoy es una reconversión de puesto de trabajo.
Por último, el apartado 3 de la D.A. 16ª
" 3. Régimen Jurídico.
Las impugnaciones de los actos y acuerdos en materia de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos y de ingresos de derecho público de competencia municipal se regirán por las normas contenidas en el título IX de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra.".
Expuesto lo anterior, no hemos de desenfocar el problema jurídico suscitado. La cuestión, como seguidamente se va a explicar, en línea con la doctrina ya sentada por esta sala, pasa por dejar claro que la reconversión de puestos de trabajo, es modificación de plantilla orgánica, y desde esta perspectiva, la tesis del Ayuntamiento pierde su razón de ser.
II/ Dicho esto, es cierto como se apunta por la apelante que a la vista de la exposición de motivos de la Ley 57/2003, que introdujo el Titulo X en la LRBRL, se ha pretendido un régimen jurídico que permita a la corporaciones locales más grandes adecuarse a nuevas necesidades y retos políticos administrativos y que se separen funciones normativas y ejecutivas, y es la propia exposición de motivos de la Ley Foral 11/2004, que introdujo en la LFAL el art. 9 bis y la D.A.16ª, la que así se pronuncia en la que al señalar " superar los criterios de división de atribuciones normativas y de control y de atribuciones ejecutivas ".
" Precisamente, la profundización de la democracia local está haciendo dejar a un lado viejos conceptos jurídico-políticos. Hoy día se asiste a una verdadera transformación de aquellas categorías, fundamentadas en el carácter corporativo de los entes locales, para la fundamentación y constitución de verdaderos gobiernos locales basados en criterios de división de atribuciones normativas y de control y de nuevo panorama político, que ha sido realizada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, de forma parcial, por el momento, para las que denomina grandes ciudades, tiene un carácter confesadamente temporal en la medida que anuncia en su Exposición de Motivos la necesidad de una nueva Ley de Bases de la Administración Local cuyo horizonte sería la extensión del sistema de gobiernos locales.
Esta Ley Foral viene a adaptar, actualizar y completar aquellos aspectos relativos al régimen local de Navarra surgidos en los casi quince años de vigencia de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra.
Desde la óptica de la adaptación se procede a integrar aquellos aspectos propios de la organización municipal previstos en la conocida como Ley de Modernización. En ese sentido, se prevé la aplicación a la ciudad de Pamplona del régimen de grandes ciudades, con las peculiaridades derivadas de esta Ley Foral en materias como la de personal, impugnaciones ante el Tribunal Administrativo de Navarra o Haciendas Locales de Navarra. Para el resto de Municipios se adaptan algunas de las previsiones de esa Ley estatal en materia de órganos, quorums y régimen de Mancomunidades intercomunitarias."
Sin embargo, ello no empece ni obsta a que al reconversión del puesto de trabajo acordado se haya de hacer por el Pleno , y no por la Junta de Gobierno Local.
Y a este respecto, nos hemos de remitir a la doctrina establecida por esta misma Sala en un caso muy semejante, resuelto en sentencia de 15 de noviembre de 2013 dictada en rollo apelación 345/2023 en la que, en un caso también de reconversión de puestos de trabajo por acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona, y tras recoger a su vez, otra sentencia de esta Sala dictada en apelación 74/2023, se dijo:
"TERCERO.- Resolución del caso.
En aplicación de lo expuesto, tampoco en este caso podemos admitir la pretensión de la apelante.
Nos encontramos ante una modificación de la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Pamplona, que reconvierte dos plazas; una de farmacéutico y otra de inspector/oficial que pasan a veterinarios y se hace mediante acuerdo de la Junta de Gobierno local.
Esta no es una cuestión de gestión u organización del personal, como pretende la apelante, sino de definición de los elementos esenciales de las plazas y puestos de trabajo que integran la plantilla orgánica del Ayuntamiento de Pamplona; que cambian nada más y nada menos que la titulación precisa para acceder a ellos.
La regulación de las plantillas orgánicas se recoge en el artículo 235 de la LFAL, 6/1990, Plantillas Orgánicas.
"1. Las entidades locales incluirán en la correspondiente plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, incluidas las relativas a la aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre del Vascuence y su normativa de desarrollo, y a ellas deberán ajustarse los procedimientos de provisión de dicho personal.
2. Las plantillas orgánicas de las entidades locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.
3. Cuando, en virtud de la existencia de una entidad de carácter asociativo o de un convenio, exista personal que preste sus servicios en una pluralidad de entidades locales; este personal sólo deberá incluirse en la plantilla de la entidad de la que dependa orgánicamente, debiendo efectuarse la consiguiente indicación de la referida circunstancia en las plantillas orgánicas de las demás entidades en las que presten servicios.
4. Las entidades locales enviarán una copia de la plantilla y de las relaciones de puestos de trabajo, incluyendo el personal que los ocupa, a la Administración de la Comunidad Foral en el plazo de un mes desde su aprobación definitiva."
La modificación aquí realizada, como hemos razonado, afecta a los elementos sustanciales de dos puestos de trabajo y no puede hacerse por la Junta de Gobierno local, al amparo de lo dispuesto en el artículo 127. 1 h de la LBRL - Corresponde a la Junta de Gobierno Local: h) Aprobar la relación de puestos de trabajo-, porque en primer lugar y como señala la apelada en el Ordenamiento Navarro no existe como tal una relación de puestos de trabajo, sino una relación de funcionarios regulada en el artículo 20 del RDLEG 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, que elaboran las administraciones anualmente haciendo constar sus datos personales, nivel, grado, puesto de trabajo, situación administrativa y demás circunstancias que reglamentariamente se determinen. En segundo lugar, como se desprende del artículo 235 RDLEG 251/1993 las características de las plazas y puestos de trabajo han de determinarse en plantilla orgánica y la competencia para realizar tal modificación es del Pleno del Ayuntamiento y no de la Junta de Gobierno local, como señalamos en la sentencia 16 de mayo de 2023 , y se desprende de los artículos 22 y 123 LBRL
"1. El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde.
2. Corresponden, en todo caso, al Pleno municipal en los Ayuntamientos, y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto, las siguientes atribuciones:
i) La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual.
Artículo 123. Atribuciones del Pleno.
1. Corresponden al Pleno las siguientes atribuciones
h) La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, así como la autorización de gastos en las materias de su competencia. Asimismo, aprobará la cuenta general del ejercicio correspondiente. por lo que resulta conforme a derecho la sentencia objeto de apelación que así lo indica."
No incurre la sentencia de instancia en contradicción por aplicar estos preceptos y no el artículo 127 de la LBRL , como señala la apelante, pues la razón de la no aplicación del artículo 127 deriva de su contenido, pues se refiere a las competencias de la Junta de Gobierno local en relación a los puestos de puestos de trabajo y no a la plantilla orgánica, cuya aprobación y modificación corresponde al Pleno.
Con este razonamiento y finalmente, tampoco se aprecia vulneración del espíritu y finalidad de la norma, sino cumplimiento de la legalidad vigente.(...) "
Asimismo esta misma Sala en sentencia dictada en el rollo apelación 196/2023, de fecha 23 de octubre de 2023, apunta a esta doctrina, en referencia a su vez a sentencia anterior de esta Sala dictada en el rollo apelación 118/2023 que en alusión a las particularidades del régimen foral, dijo:
"Comenzaremos con la sentencia nº 840/2002, de 20 de septiembre, de esta Sala , que incorpora valoraciones de utilidad para el presente caso, tanto respecto de las particularidades del régimen foral, como del caso concretamente abordado. Esta sentencia observaba la presencia de un acto de naturaleza mixta, con elementos pertenecientes tanto a la plantilla (art. 19 del Estatuto) como a la relación de funcionarios (art. 20), y no formulaba objeción alguna a tal compuesto; bien es verdad que no se trataba de un motivo concreto de impugnación, pero aun así, los términos empleados por la sentencia llevan a pensar en la validación de tal acto (en el final de la apreciación, la sentencia consideraba que el régimen foral implicaba una mayor proximidad de ambos instrumentos).
"En apoyo de esta tesis puede también argumentarse que la distinción entre plantilla y relación de puestos de trabajo es menos nítida en el ámbito foral que nos ocupa, en cuanto que el artículo 19 del Estatuto de Personal se refiere a que en las plantillas orgánicas se relacionan debidamente clasificados los puestos de trabajo, con lo que se contiene una especificación propia de las relaciones de puestos en el ámbito de la legislación básica estatal, y el artículo 20 al tratar la relación, no se refiere tanto a una relación de puestos, cuanto a una relación de funcionarios."
Además, aunque recaída en relación con la relación de puestos de trabajo y su régimen de Derecho Común, debe traerse a colación la STS de 8 de febrero de 2011 (recurso 727/2008 ), la cual considera, en su FJ 1º, lo siguiente: "es evidente que la Relación de Puestos de trabajo es el instrumento esencial de ordenación del personal y afecta directamente a los empleados públicos".
Unas líneas más abajo, en el fundamento segundo, se contiene una reflexión sobre el carácter básico de los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984 , debiendo respetarse al menos en sus características o contenido esencial por la legislación autonómica, de acuerdo con esta STS.
También reputa de carácter básico el artículo 16 de la Ley 30/1984 la STS de 20 de octubre de 2008 (recurso 6078/04 ), la cual juzgó -repítase que respecto del régimen común- que la plantilla orgánica tiene un "marcado carácter presupuestario" y se halla subordinada a la relación de puestos de trabajo, siendo esta última el único instrumento hábil para la modificación de los puestos de trabajo, y sin que la potestad de autoorganización pueda sortear los preceptos que regulan dicha RPT.
II/ La sentencia de esta Sala nº 167/2023, de 15 de junio, recaída en el rollo de apelación 118/2023 , abordó la misma controversia que nos ocupa y respecto de las mismas partes, pero en lo relativo a la plantilla del ejercicio anterior (2021).
Es obligado entonces transcribir cuáles fueron entonces los razonamientos de esta Sala:
"SEGUNDO. - Sobre la inclusión del personal laboral en la plantilla orgánica.
Para dar adecuada respuesta al presente recurso de apelación, hay que comenzar señalando la regulación y características de la plantilla orgánica y su diferenciación con la relación de personal. Así, el art. 19 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra establece que "Las Administraciones Públicas de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación de:
a) El nivel al que se adscriben y, en su caso, los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder a los mismos.
b) Aquellos que conforme a lo establecido en los artículos 34 y 35 puedan proveerse por libre designación.
c) Aquellos que tengan asignadas reglamentariamente las retribuciones complementarias establecidas en el artículo 40.3".
Por su parte, el art. 20 dispone que
"1. Las Administraciones Públicas de Navarra elaborarán anualmente una relación de todos sus funcionarios en la que deberán constar sus datos personales, nivel, grado, puesto de trabajo, situación administrativa y demás circunstancias que reglamentariamente se determinen.
2. Dicha relación deberá cerrarse el 31 de diciembre de cada año y se publicará en el "Boletín Oficial de Navarra".
Asimismo, el art. 235 de La Ley Foral 6/1990 , de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra prevé, referido a las plantillas orgánicas, prevé
"1. Las entidades locales incluirán en la correspondiente plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, incluidas las relativas a la aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre del Vascuence y su normativa de desarrollo, y a ellas deberán ajustarse los procedimientos de provisión de dicho personal.
2. Las plantillas orgánicas de las entidades locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.
3. Cuando, en virtud de la existencia de una entidad de carácter asociativo o de un convenio, exista personal que preste sus servicios en una pluralidad de entidades locales;
este personal sólo deberá incluirse en la plantilla de la entidad de la que dependa orgánicamente, debiendo efectuarse la consiguiente indicación de la referida circunstancia en las plantillas orgánicas de las demás entidades en las que presten servicios.
4. Las entidades locales enviarán una copia de la plantilla y de las relaciones de puestos de trabajo, incluyendo el personal que los ocupa, a la Administración de la Comunidad Foral en el plazo de un mes desde su aprobación definitiva.
Aun cuando todo el personal que presta servicios en la Mancomunidad apelante es personal laboral, éste debe ser incluido en la plantilla orgánica y así en la sentencia de esta Sala de 26-05-2009, Rec. 458/2005 , entre otras, en la que se analizaba la conformidad al Ordenamiento Jurídico del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pamplona de fecha 02-06-2005 por el que se aprueba definitivamente la plantilla orgánica municipal para el año 2005 publicada en el BON con fecha 29-06-2005, se establece que la Administración debe respetar los límites, contenido y naturaleza configurada legalmente y que le es propia.
La plantilla orgánica debe ser entendida como relación de puestos de trabajo y la Administración no puede desconocer los parámetros configuradores de la misma. La configuración de la plantilla, en su génesis y ejecución, debe ser respetada en sus elementos esenciales por la actuación de la Administración, que no puede desconocerla.
En dicha sentencia se subraya que la plantilla orgánica debe incluir todos los puestos de trabajo porque: "hay un principio de universalidad, aplicable básicamente a la plantilla, dada su vinculación presupuestaria. Tal conclusión encuentra, sin duda, apoyo en la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1997 , con el especial valor que a la misma corresponde en cuanto se trata de un recurso en interés de ley.
Tal sentencia expresa: "el párrafo primero del artículo 90.1 de la Ley 7/1985 , que se estima infringido en este motivo, establece que corresponde a cada Corporación Local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, "que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral o eventual".
Esta doctrina se recoge en sentencias posteriores como la reciente sentencia de 16-05-2023, R.Ap. 74/2023. Como señala acertadamente la sentencia de instancia, en la plantilla orgánica debe incluirse tanto el personal funcionario, como el laboral y, en su caso, el personal eventual y así, en el art. 90.1 de la Ley 7/1985 , de Bases del régimen Local se recoge que "1. Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual".
El hecho de que, conforme la art. 96 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra disponga que "El personal contratado en régimen laboral se regirá por el Estatuto de los Trabajadores, las disposiciones específicas que se dicten y los convenios colectivos que se acuerden, sin perjuicio de las peculiaridades del carácter público del servicio", no obsta para que deban figurar en la plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, incluyendo en ella los puesto que deban ser cubiertos por personal laboral, aun cuando todo el personal de la Mancomunidad sea laboral, puesto que la aplicación del Estatuto de los Trabajadores, las disposiciones específicas que se dicten y los convenios colectivos lo es en el desempeño del trabajo, derechos sociales, permisos etc.., pero no determina la exclusión del personal laboral de la plantilla orgánica, por aplicación del art. 19 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra establece y art. 235 de La Ley Foral 6/1990 , de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.
Por el contrario, la relación de personal debe contener la relación de todos los empleados, tanto funcionarios como laborales, siendo en este caso todos empleados laborales, en la que deberán constar sus datos personales, nivel, grado, puesto de trabajo, situación administrativa y demás circunstancias que reglamentariamente se determinen, conforme al art. 20 antes citado.
La diferencia entre ambas es clara, ya que en la plantilla orgánica se recogen los puestos y su forma de provisión y en la relación de personal se expresan los empleados que cubren los puestos.
En este caso, el anuncio en el BON de 15 de febrero de 2021 se publica bajo el título "plantilla orgánica" de la Mancomunidad, pero su contenido no es el de plantilla orgánica, sino el propio de la relación de personal, incurriendo en la confusión de ambas figuras que destaca el TAN y estima el Juez de Instancia.
Si bien la recurrente sostiene que no es aplicable al personal laboral al servicio de la Mancomunidad el régimen de clasificación en niveles y de retribuciones establecido en el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y a los que se refiere el art. 19 de la misma norma, justificando así que no figuren los datos requeridos en una plantilla orgánica de funcionarios, este argumento no puede ser estimado desde el momento en que en la plantilla orgánica deben figurar los puestos servidos por el personal laboral, respecto de los cuales deben constar los mismos requisitos que para los provistos por funcionarios, aún con las adaptaciones derivadas del régimen jurídico diferenciado para los laborales, como se recoge en la resolución del TAN.
TERCERO.- Sobre el contenido de la plantilla orgánica y la relación de personal.
La apelante alega que, a pesar de la denominación que consta en la publicación realizada en el BON de 15 de febrero de 2021, el contenido de la misma abarca materialmente lo que sería objeto de la plantilla orgánica en sentido estricto, por un lado, y, además, el que corresponde a la publicación de la relación de personal, pero ello no es así, porque en la plantilla orgánica deben figurar: la denominación de los puestos (ej. gerente, encargado, etc), el número de plazas de cada puesto (1, 2 etc..), el grupo profesional en virtud de las categorías del correspondiente convenio, la forma de provisión (ej: concurso-oposición, concurso, etc.. puesto que la contratación del personal laboral también debe realizarse mediante un proceso selectivo), la titulación que, en su caso se requiera para el acceso al puesto, los complementos retributivos que tenga asignado cada puesto (que fueron aportados por la Administración al TAN) y, en su caso, el nivel de euskera.
En este caso, analizado el anuncio publicado en el BON, se aprecia que bajo el título "plantilla orgánica" sólo consta denominación del puesto: gerente, encargado, capataz, etc..; nombre y apellidos de quienes ocupan los puestos y la situación administrativa: fijo, vacante o prejubilado, que, conforme al art. 20 antes referido, integra el contenido de la relación de personal.
En consecuencia, se ha producido la confusión de los dos elementos, como concluyen el TAN y el Juez de instancia. La parte recurrente aduce también que la anulación de la plantilla orgánica por incorporar a ella el contenido de la relación de puestos de trabajo que, a su vez, no es objeto de aprobación y publicación separada (toda vez que su contenido propio ya está incorporado en aquella) se revela como un criterio rigorista inadmisible, con infracción del art. 48.2 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Este argumento debe ser igualmente desestimado, porque la razón de la anulación de la plantilla orgánica no es que se hayan publicado conjuntamente la plantilla orgánica y la relación de personal, sino porque no se recogen en la plantilla orgánica todos los requisitos que debe contener y se recogen los propios de la relación de personal, desnaturalizando la misma.
Con carácter general, el art. 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, dispone que: "Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos".
La publicación en el BON de la plantilla orgánica, con el contenido que debe tener como tal plantilla orgánica, es un requisito de eficacia, no un defecto de forma. La importancia de que en ella se expresen todos los elementos previstos legamente y su publicación en el BON estriba en que, como establece el art. 235.1 de la LFAL a la plantilla orgánica deberán ajustarse los procedimientos de provisión de personal, que deben ser públicos, y que en el anuncio de la Mancomunidad se omiten.
Así se expresa también en la sentencia de esta Sala Nº 192/2002, de 22-02-2002 , que señala "dado que este contenido de las plantillas condiciona los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, es un acto ordenador y no ordenado, en la terminología del Tribunal Supremo (véase la Sentencia de 5 de febrero de 2014 , RJ 2014\1572)".
CUARTO.- Conclusión. En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso de apelación interpuesto, confirmando íntegramente la sentencia recurrida."
TERCERO.- Alcance de la distinción entre plantilla y relación puestos de trabajo en el ámbito de la Comunidad Foral.
Se ha de partir para dar correcta respuesta jurídica al caso que hoy nos ocupa de que la distinción entre plantilla y relación de puestos de trabajo es menos nítida en el ámbito foral que nos ocupa, en cuanto que el artículo 19 del Estatuto de Personal, dispone que en las plantillas orgánicas se relacionan debidamente clasificados los puestos de trabajo, con lo que se contiene una especificación propia de las relaciones de puestos en el ámbito de la legislación básica estatal, y el artículo 20 no se refiere tanto a una relación de puestos, cuanto a una relación de funcionarios; lo que se ha de poner en relación con el art 235 de la LFAL, como ya se anticipaba antes y como afirma con acierto la juez a quo. Desde la anterior perspectiva, la sentencia ha de ser confirmada.
Se señala por la juez a quo que, de conformidad con lo previsto en art 233.3 y 235 LFAL en relación con lo dispuesto en el art 270 LFHL, la competencia para la reconversión acordada corresponde al Pleno, porque, puesto que la modificación de puesto de trabajo debe establecerse a través de la plantilla orgánica, siendo que las plantillas orgánicas han de incluir las características de las plazas y puestos de trabajo y deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto, y tanto la aprobación como su modificación durante la vigencia del presupuesto, requeriría el cumplimiento de los trámites establecidos para el presupuesto, y su aprobación exige la intervención del Pleno, en este caso, también, debe intervenir el Pleno.
Conforme dispone el art 235 LFAL
"Artículo 235.
Plantillas Orgánicas.
1. Las entidades locales incluirán en la correspondiente plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, incluidas las relativas a la aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre del Vascuence y su normativa de desarrollo, y a ellas deberán ajustarse los procedimientos de provisión de dicho personal.
2. Las plantillas orgánicas de las entidades locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra."
Y conforme al Artículo 270, solo el Pleno puede aprobar el presupuesto
"La aprobación definitiva del Presupuesto General Único por el Pleno de la entidad local habrá de realizarse antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse, conforme al procedimiento establecido en los artículos siguientes."
Cierto es también que existe una vinculación indubitada entre la plantilla orgánica y la relación de puestos de trabajo, que es el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación de personal de acuerdo con las necesidades del servicio y se precisan los requisitos para el desempleo de cada puesto.
Por lo demás, y en el marco jurídico foral, ya lo hemos dicho, y aun a riesgo de ser reiterativos, tenemos que en el art 19 TREP (integrado en TITULO II FUNCIONARIOS PUBLICOS. CAPITULO V PLANTILLAS ORGANICAS, RELACIONES DE FUNCIONARIOS Y EXPEDIENTES PERSONALES) se establece:
"Las Administraciones Públicas de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación de:
a) El nivel al que se adscriben y, en su caso, los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder a los mismos.
b) Aquellos que conforme a lo establecido en los artículos 34 y 35 puedan proveerse por libre designación.
c) Aquellos que tengan asignadas reglamentariamente las retribuciones complementarias establecidas en el artículo 40.3."
Y el Artículo 20 dispone:
1. Las Administraciones Públicas de Navarra elaborarán anualmente una relación de todos sus funcionarios en la que deberán constar sus datos personales, nivel, grado, puesto de trabajo, situación administrativa y demás circunstancias que reglamentariamente se determinen.
2. Dicha relación deberá cerrarse el 31 de diciembre de cada año y se publicará en el "Boletín Oficial de Navarra.
Y el art 74 del EBEP dice : "Ordenación de los puestos de trabajo.
Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos"
En definitiva, la aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos, que podrá prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstas en la Relación de Puestos de Trabajo. Si esto es así, en Navarra, ambas figuras van de la mano.
Por lo demás, la vinculación entre el presupuesto municipal y la plantilla orgánica va a conllevar que la modificación de las plantillas durante la vigencia del Presupuesto requiera el cumplimiento de los trámites establecidos para la modificación de aquél y con unas condiciones que implican algunas operaciones presupuestarias de redistribución de los créditos de dotaciones para los gastos corrientes, en función siempre de establecimiento o ampliación de servicios de carácter obligatorio que resulten impuestos por disposiciones legales. Por ello, difícilmente se puede hablar de una mera diferencia formal cuando ambas normas son contempladas por la LRBRL y atribuidas a un Órgano concreto a quien corresponde su aprobación, que tanto para los municipios de régimen ordinario como especial, corresponde al Pleno.
Los puestos incluidos en la plantilla orgánica son de imprescindible cobertura presupuestaria porque éste es el documento que soporta los gastos que se reflejan en las correspondientes partidas del presupuesto de gastos; pero. el instrumento técnico, el único, a través de cual se puede modificar el contenido de cada puesto de trabajo es la Relación de Puestos de Trabajo. En consecuencia, es evidente que este instrumento, al tener carácter excluyente de otros para configurar dicho contenido, vincula a las Plantillas Orgánicas, que, ya lo hemos dicho, tiene un marcado carácter presupuestario.
En fin, por obvias razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica, y siendo la doctrina correcta, no se puede compartir la tesis del Ayuntamiento de Pamplona, debiéndose por ello desestimar el recurso de apelación a este respecto.
CUARTO.- Sobre el precedente judicial citado en la sentencia de instancia.
Por último, algunas consideraciones sobre el precedente judicial que cita la juez a quo y al que se refiere el recurso de apelación.
Dice la juez a quo que la sentencia de esta Sala de 16 de mayo de 2023 dictada n el rollo de apelación 74/2023 aborda cuestiones sustancialmente idénticas y que, por ello, y a pesar de no haber adquirido firmeza, razones de seguridad jurídica avalan seguir su criterio. No siendo cuestiones sustancialmente idénticas, como dice la juez a quo, lo cierto es que esta Sala ha de continuar en línea con aquella doctrina.
Lo primero que hay que decir es la sentencia traída a colación.
Esta Sala en aquella sentencia dijo lo siguiente: " En este caso, como señala acertadamente la sentencia de instancia, no se trata de una cuestión de organización, sino de la aprobación y modificación de la plantilla orgánica, en la que debe incluirse también el nombramiento del personal eventual...
No es correcta la creación de puestos de libre designación al amparo del art. 127.1. h) de la LBRL , puesto que el art. 9 bis de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra establece que "El régimen de organización aplicable al Municipio de Pamplona será el previsto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con las peculiaridades que se derivan de esta Ley Foral ", desarrolladas en la D.A. Decimosexta de la Ley Foral de Administración Local. Conforme al art. 235 de la Ley Foral de Administración Local, las entidades locales incluirán en la plantilla orgánica las características de las plazas y puestos de trabajo, y en su apartado segundo dispone que " las plantillas orgánicas de las entidades locales deben aprobarse anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para aquel, incluido el de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra"
...
Para la cobertura del resto de personal, eventual y funcionarial del Ayuntamiento se estará a lo establecido con carácter general en el estatuto de personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y normas de desarrollo. El art. 19 del Estatuto del Personal de la Administración Foral de Navarra, dispone que: "Las Administraciones Públicas de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación de:
a) El nivel al que se adscriben y, en su caso, los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder a los mismos.
b) Aquellos que conforme a lo establecido en los artículos 34 y 35 puedan proveerse por libre designación.
c) Aquellos que tengan asignadas reglamentariamente las retribuciones complementarias establecidas en el artículo 40.3".
La creación del puesto de trabajo a desempeñar por personal de libre designación debe efectuarse con la modificación de la plantilla orgánica, cuya competencia corresponde al Pleno. Como también recoge la resolución recurrida, el Ayuntamiento de Pamplona aprueba todos los años su plantilla orgánica...
Los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local, de modificación de la plantilla orgánica vigente para incluir el puesto de trabajo de Coordinador Jefe de Prevención de Infancia y Familia, como el de nombramiento de la persona para ocupar ese puesto, no respetan las previsiones establecidas, porque la aprobación de las plantillas orgánicas tiene que llevarse a cabo anualmente con ocasión de la aprobación del presupuesto, y tanto la aprobación, como su modificación durante la vigencia del mismo, requiere del cumplimiento de los trámites establecidos para la aprobación. De hecho, la plantilla orgánica del Ayuntamiento se aprobó inicialmente por el Pleno el día 22.12.2020, y se sometió a información pública desde el anuncio en el BON de 11.1.2021. El Pleno municipal aprobó la plantilla orgánica el 15 de abril de 2021 (publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 24 de mayo de 2021), incorporando el puesto de trabajo de Coordinador Jefe de Infancia y Familia.(...)".
Un apunte. Esta sentencia no es firme, se ha admitido recurso de casación.
En conclusión, en atención a todo lo expuesto, se ha de confirmar la sentencia de instancia, y desestimar el presente recurso de apelación.
QUINTO.- Costas procesales.
En cuanto a las costas el artículo 139. 2. de la LJCA 1998 establece que: "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".
En este caso, dada la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, se imponen las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
