Sentencia Contencioso-Administrativo 27/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 473/2022 de 08 de febrero del 2023

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO.- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia recurrida desestima la demanda interpuesta por la representación procesal de D. Emiliano y confirma la Resolución de 15 de junio de 2020, de la Jefa del Servicio de Régimen Jurídico del SNS- Osasunbidea, por la que se desestima la solicitud de certificación de silencio administrativo positivo interesado en fecha 6 de abril de 2020 en relación con la reclamación administrativa presentada por el demandante en fecha 31 de octubre de 2019 sobre el reconocimiento de la condición de personal fijo.

La Juez de instancia rechaza que pueda entenderse estimada la solicitud del demandante por silencio administrativo positivo. Reseña el régimen aplicable al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y también a la apelante, y concluye que, según la normativa prevista en la Comunidad Foral de Navarra, la contratación de la recurrente es ajustada a las previsiones, cuales son para la sustitución de persona que ocupaba la plaza y para la atención de nuevas necesidades de personal docente.

Asimismo, es aplicable la Directiva 1999/70/CE del Consejo, que tiene por objeto aplicar el Acuerdo Marco sobre el trabajo con contrato de duración determinada, que figura en el Anexo, celebrado el 18 de marzo de 1999 entre las organizaciones interprofesionales de carácter general (UNICE, CEEP y CES). Refiere la STJUE de 19-03-2020 en la que se establece que el Derecho de la Unión no obliga a un tribunal nacional que conoce de un litigio entre un empleado público y su empleador a abstenerse de aplicar una normativa nacional que no es conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.

No hay vulneración de las cláusulas 4 y 5 del Acuerdo Marco Anexo a la Directiva 1999/70/CE, no se ha acreditado fraude en la contratación de la recurrente y lo realizado está dentro del ámbito de la normativa de aplicación en la Comunidad Foral de Navarra y la contratación administrativa que en ella se prevé, así como en la legislación estatal, y dicha normativa no puede considerarse que vulnera las disposiciones antes señaladas. No se puede realizar un espigueo de la normativa y a un contratado interino querer aplicarle las consecuencias de la relación laboral de un contratado laboral y lo dispuesto a ellos en la Jurisdicción social. No hay vulneración por lo tanto por la diferenciación con los contratados laborales o los funcionarios, por cuando su ámbito, naturaleza, normativa es diferente y no se ha acreditado vulneración de la Directiva citada.

No se puede pretender, en un régimen estatutario, utilizar previsiones de diversos sistemas para configurar una ordenación a la carta eligiendo, según el momento, lugar y circunstancias, las normas que se consideren más convenientes, construyendo un sistema diferente a los previstos y establecidos en nuestro sistema jurídico. No cabe es acudir a la llamada doctrina del "espigueo" como medio de elegir, entre las distintas normas laborales o de función pública existentes, aquella que, en una determinada situación, se considere más conveniente, con independencia del lugar en el que se encuentre ubicada.

Destaca que el TJUE no considera que el hecho de efectuar nombramientos temporales constituya, por sí mismo y de manera automática, un motivo de fraude de ley, ni un supuesto de desviación de poder, ni un caso de abuso en los términos que establece el TJUE. Los nombramientos efectuados se ajustan a lo previsto en la Orden Foral 10/2014, de 17 de enero, por la que se establecen las normas de gestión del personal temporal para ocupar plazas al servicio de la Administración de Justicia en Navarra.

A la luz de la jurisprudencia comunitaria aplicada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, concluye que la contratación del recurrente por la Administración demandada, manteniéndolo como contratado administrativo una vez superado el plazo para incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo, debe considerarse abusiva. Se produce así un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema de cobertura de las plazas en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que el recurrente ha estado prestando servicios ocupando plaza vacante durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso.

Sin embargo, no es conforme a Derecho su nombramiento como funcionario de carrera, al servicio de Gobierno de Navarra, con destino en el puesto de trabajo al que está adscrito y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que está destinado, y titulares en propiedad de la plaza que ocupa, ya que, como venía admitiendo esta juzgadora ello "choca" frontalmente con el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, consagrado en el art. 23. C.E. y los principios de mérito y capacidad, establecidos en el art. 103 C.E. La sanción a la que se refiere el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación a la precariedad laboral no puede entenderse que se cumpla mediante una consolidación en el empleo en unas condiciones que resultan de todo punto incompatibles con los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al ejercicio de funciones públicas.

Tampoco puede reconocerse a los recurrentes el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, solicitado en tercer lugar, porque: - No pueden ser considerados "titulares y propietarios" del puesto de trabajo sin superar el proceso selectivo abierto a "aspirantes libres" (como señala la STC referida), conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. - Si se aplicaran las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera comparables, de facto se les reconocería la misma condición de funcionarios de carrera, aunque cambiara el nomen iuris, puesto que las causas de cese de los funcionarios de carrera están tasadas y en ningún caso procede por la cobertura de la plaza por otro funcionario. Con ello, se excluirían estas plazas para ser cubiertas, mediante el correspondiente proceso selectivo, por un funcionario de carrera, frustrando la finalidad de promover la estabilidad en el empleo, que es el objetivo de la Directiva.

En este caso, se han proveído las plazas, al convocar el proceso selectivo para la provisión, mediante oposición, de las plazas en cuestión mediante Resolución 505/2019, de 25 de febrero, de la Directora General de Función Pública, y haberse cubierto las mismas por las aspirantes que, al superar dicho proceso selectivo, resultaron adjudicatarios de tales plazas. Tampoco procede reconocerle indemnización alguna.

La parte apelante alega, en síntesis, los siguientes motivos de recurso:

1º.- Nulidad de la sentencia por no haberse suspendido el proceso por prejudicialidad europea, al estar planteada cuestión prejudicial por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona.

Tanto el derecho nacional, como derecho de la UE y el TJUE, obligan a suspender los procesos afectados por prejudiciliadad europea. La no suspensión del proceso vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el art 24 CE y en el art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el derecho fundamental europeo a la buena administración, consagrado en el art. 41 de la Carta Europea, en los términos recogidos por la Jurisprudencia del TJUE, y por el propio Tribunal Constitucional. La suspensión no depende del criterio de los Tribunales nacionales, sino de la necesidad de garantizar una aplicación uniforme del Derecho de la Unión, evitando divergencias jurisprudenciales en los estados miembros.

2º.- Vulneración por la sentencia de los arts. 21 y 24 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común porque el silencio producido frente a la solicitud inicial era positivo. El apelante solicita la transformación automática de su relación temporal abusiva en una relación fija o equivalente a la de los funcionarios de carrera comparables y también operaría el silencio positivo para la pretensión -adicional a la sancionadora de estabilización-, de indemnización de los daños morales causados.

3º.- Nulidad de la sentencia por infracción de la Directiva 1999/70/CE, sobre Trabajo Temporal. La sentencia, reconociendo que se ha producido un abuso, deja sin sancionarlo, declarando que la Administración demandada no tiene obligación de aplicar la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70 ni de sancionar el abuso.

4º.- Vulneración por la sentencia de la Clausula 5 del Acuerdo Marco, Anexo a la Directiva 1999/70/CE, Sobre Trabajo Temporal: la transformación de la relación abusiva en un relación fija que impone la Directiva 1999/70/CE.

Sobre la invocabilidad directa de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco en cuanto a las medidas sancionadoras, la regla general según la cual la Cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija, tiene una excepción en el supuesto en el que un Estado miembro no ha fijado en su Legislación una medida sancionadora efectiva, proporcionada y disuasoria para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la misma en un sector determinado, en cuyo caso es indispensable sancionar el abuso con la conversión de la relación temporal abusiva en un relación fija, a fin de evitar que el abuso quede sin sanción y garantizar el objetivo y el efecto útil de a la Directiva.

En la Legislación española no existe ninguna medida sancionadora que garantice el cumplimiento de los objetivos de la Directiva 1999/70/CE en el sector público, por lo que no cabe sino transformar la relación temporal abusiva en una relación fija, ya que en caso contrario el abuso quedaría sin sanción socavándose el objetivo y el efecto útil de la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Si no cabe una interpretación conforme, es preceptiva la aplicación de la norma comunitaria aunque este en contra de normas constitucionales internas imperativas.

5º.- Vulneración por la sentencia de la Clausulas 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo Marco, Anexo a la Directiva 1999/70/CE, sobre Trabajo Temporal y de los arts. 10 TCE; 4 TUE; 234, 264, 267, 288 y 291 del TFUE, y arts. 4 bis de la LOPJ, y 6.4 y 7.2 del Titulo Preliminar del Código Civil y de los principios de prevalencia del Derecho de la Unión, de cooperación leal y de efecto útil. Habiéndose reconocido en la sentencia que se ha producido el abuso, es "indispensable aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores, efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión".

La sanción al abuso en la temporalidad, no puede ser la convocatoria de ningún proceso selectivo, como ha declarado la STJUE de 19 de marzo de 2020, abierto a los candidatos que no han sido víctimas de un abuso, porque no supone ninguna sanción para la Administración y no confiere a los empleados públicos víctimas de un abuso ninguna garantía de adquirir la condición de personal fijo.

No es aplicable la figura del indefinido no fijo y no existe en nuestro país una indemnización específicamente prevista para sancionar y compensar los abusos en la temporalidad incompatibles con la Directiva 1999/70/CE. El régimen general de la responsabilidad patrimonial pública tampoco es un régimen indemnizatorio que dé cumplimiento a la Directiva porque no está específicamente previsto para sancionar los abusos incompatibles con la Directiva 1999/70/CE y así lo establece el Tribunal Supremo, en sus sentencias nº 1425 y 1426 de 26 de septiembre de 2018.

Tampoco existe en nuestro país una indemnización específicamente prevista para sancionar y compensar los abusos en la temporalidad incompatibles con la Directiva 1999/70/CE. El régimen general de la responsabilidad patrimonial pública tampoco es un régimen indemnizatorio que dé cumplimiento a la Directiva.

La transformación de la relación temporal abusiva y fraudulenta en una relación fija es la única medida sancionadora viable en España en aplicación de la Directiva 1999/70/CE, lo que no obsta para que el funcionario de carrera mantenga un estatus superior que le confiere preferencia o prioridad en determinadas condiciones de trabajo, por ejemplo, en orden a los traslados, a la promoción profesional, a los ascensos, a las comisiones de servicios y en general, en todos los procesos de concurrencia competitiva; y exclusividad en otras, como es la de la movilidad a otras Administraciones Publicas, de la que estarían excluidos los equiparables

También alega, de forma subsidiaria, la aplicación de los principios de igualdad de trato y no discriminación de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, reconociendo a la demandante los mismos derechos que a sus homólogos funcionarios de carrera: sujeción a las mismas causas de cese en el puesto de trabajo que el personal fijo de carrera, porque desempeña los mismos puestos de trabajo, con las mismas funciones, deberes y tareas, y con las mismas responsabilidades que los homólogos funcionarios de carrera.

Las medidas contenidas en las SSTS Nº 1425/2018 y Nº 1426/2018, de 26 de septiembre de 2018, no son acordes con la Directiva 1999/70/CE, porque perpetúa el régimen de precariedad en el empleo, hasta que la Administración empleadora decida, arbitrariamente, determinar si existe una necesidad estructural y convoque los correspondientes procesos selectivos para cubrir la plaza con empleados públicos fijos o de carrera. La solución propuesta por las STS aboca en última instancia a la celebración de procesos selectivos abiertos, en los que pueden participar no solo las víctimas de abuso, sino también el resto de los ciudadanos, lo que no se ajusta a la Directiva 1999/70. La STJUE de 3 de junio de 2021, en el asunto prejudicial C-726/19, también evidencia que la doctrina del TS no es conforme con la cláusula 5 del Acuerdo marco.

La Ley 20/2021, de 28 de diciembre (al igual que el Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio), vulnera la Directiva Comunitaria 1999/70/CE. Los procesos selectivos de estabilización no son una medida sancionadora acorde con la Directiva 1999/70, porque estos procesos selectivos están abiertos a los candidatos que no han sido víctimas de un abuso, se organizan sin tomar en consideración el carácter abusivo de la relación mantenida con los empleados públicos temporales por la Administración convocante y no confieren a los empleados públicos víctimas de un abuso, ninguna garantía de adquirir la condición de personal fijo. La indemnización de 20 días por año de servicio, con un máximo de 12 mensualidades tampoco cumple los requisitos de la Directiva 1999/70.

6º.- Improcedente condena al pago de las costas procesales porque la sentencia estima parcialmente la demanda y anula la resolución impugnada, reconociendo expresamente que en el caso del demandante se ha producido un abuso en su contratación temporal sucesiva que vulnera la Directiva 1999/70;

Además, el recurso se dirige contra un acto presunto por silencio administrativo negativo y la propia Juzgadora reconoce en la sentencia que, a partir de mes de septiembre de 2022, ha cambiado de criterio y que ahora si aprecia la existencia de abusos incompatibles con la Directiva citada.

En cuanto al resto de las pretensiones, concurren dudas de hecho y de derecho que justifican la no imposición de costas procesales.

La Asesora Jurídica-Letrada del Gobierno de Navarra se opone a la apelación y aduce, resumidamente, que no procedía la suspensión del procedimiento solicitada por el recurrente por prejudicialidad europea, sin que la sentencia recurrida incurra en nulidad por no haber sido acordada la suspensión por el Juzgado de instancia.

La parte apelante se limita a repetir los argumentos de la demanda.

No procede la estimación de la solicitud del reconocimiento de la condición de personal fijo por silencio administrativo y así lo ha establecido ya el Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

Las contrataciones se realizaron al amparo de las normas vigentes de aplicación sobre contratación de personal en régimen administrativo.

No se ha incumplido la Directiva 1999/70/CE, de 28 de junio, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. La Directiva, cuyos incumplimientos, según señalan, deben llevar a declararlos personal fijo, no es de aplicación directa, no es invocable para pretender la exclusión de la normativa nacional, y no puede ser utilizada por el juez nacional contra legem del derecho nacional, que no ampara la adquisición de la condición de personal fijo por el mero transcurso del tiempo con contratación temporal.

La transformación de los contratos abusivos en fijos está excluida categóricamente en virtud del Derecho Español. La STS de 28 de septiembre de 2020 dictada en recurso ordinario 384/2018, sobre la aprobación de la oferta de empleo público de estabilización, señala que: "la consolidación o estabilización del empleo temporal no puede suponer, porque lo impiden los artículos 14, 23.2 y 103.3 de la CE, convocatorias restringidas, ni la conversión en funcionarios de carrera de los que lo son interinamente, sino que ha de conciliarse con el derecho de todos a acceder a la función pública"

Procede la imposición de costas al demandante, toda vez que se produjo la íntegra desestimación de todas las pretensiones planteadas por el mismo. Aduce la sentencia de este Tribunal Superior de Justicia de 29 de septiembre de 2022, debiendo, en consecuencia, mantenerse el pronunciamiento condenatorio.

SEGUNDO.- Sobre la nulidad de la sentencia por no haberse suspendido el proceso por prejudicialidad europea, al estar planteada cuestión prejudicial por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona.

Este motivo de recurso no puede ser estimado, toda vez que no concurre la indicada causa de nulidad, pues no existe ningún precepto en nuestro Ordenamiento Jurídico que prevea la suspensión del procedimiento por el planteamiento de una cuestión prejudicial en otro procedimiento diferente.

Además, sobre esta misma petición realizada en trámite de admisión de recurso de casación, el Tribunal Supremo mediante providencia 27 de octubre de 2022 por la que se inadmite a trámite recurso de casación interpuesto contra sentencia de esta Sala en R.Ap. 280/2021 ha rechazado la solicitud de suspensión señalando que: "con posterioridad a la presentación del escrito de preparación del recurso de casación, consta presentado por la parte recurrente, escrito interesando la suspensión de su tramitación en base al planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 17 de Barcelona, aportando copia del Auto que recoge dicho planteamiento. Pese a que en el escrito no se concreta la posible afectación a las circunstancias fácticas concretas del litigio, hemos de señalar que el TJUE ya ha resuelto numerosas y diversas cuestiones prejudiciales en las que se han abordado aspectos de la relación temporal de empleo similares a los que ahora nos ocupan, y precisamente las respuestas dadas por el TJUE han sido tomadas en consideración y debidamente valoradas por la Sala en nuestras recientes sentencias, habiéndose efectuado una interpretación del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE sobre la base de la jurisprudencia del TJUE. Por ello, no se accede a la solicitud de suspensión de la tramitación del presente recurso de casación".

Aplicando el criterio expuesto por el Tribunal Supremo, no es precisa la suspensión del procedimiento hasta que se resuelva la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 17 de Barcelona, siendo correcta la sentencia apelada en este punto. En el mismo sentido, puede citarse la sentencia de esta Sala, de 27-12-2022, R.Ap. 440/22.

TERCERO.- Doctrina de esta Sala sobre el objeto procesal debatido en línea con la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de la Sala 3ª del Tribunal Supremo.

Debe desestimarse íntegramente el recurso de apelación con íntegra confirmación de la Sentencia de instancia por las siguientes razones:

1.- Esta Sala en numerosas Sentencias (STJ Navarra de fecha 23-2-2022 Ap. 426/2021;30-12-2021 Ap. 203/2021; 6-2-2022 Ap. 501/2021 ) ha resuelto el tema de fondo que aquí se debate (si bien con otro demandante) y con idénticos motivos jurídicos y el mismo fundamento fáctico (más allá de singularidades personales del hoy demandante que no empecen a la solución aquí alcanzada). Por ello atendiendo a razones de seguridad jurídica y para mantener los principios de unidad de doctrina procede estar a lo allí declarado, en doctrina que es de plena aplicación al caso, mutatis mutandis y en lo aquí aplicable, recogida en las recientes sentencias de 13-09-2022, R. Ap. 192/2022, de 21-9-2022, R. Ap. 187/2022, de 07- 12-2022 Ap 161/2022 y de 23-12-2022 Ap. 376/2021, y que ahora reproducimos:

"TERCERO. - Sobre el alegado silencio administrativo positivo . Debe desestimarse el motivo por las siguientes razones:2.1 - El Juzgado de Instancia da cumplida respuesta a este alegato al señalar, en razonamiento que compartimos plenamente:"...Antes de entrar al fondo del presente pleito hay que resolver la alegación realizada por el recurrente de estimación por silencio positivo. Sobre el silencio positivo en reclamaciones como la que aquí presenta la parte recurrente, y como bien resuelve la Resolución del TAN que es objeto del presente pleito, hay que tener en cuenta que el artículo 24 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exceptúa del silencio positivo los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o terceros facultades relativas entre otros al servicio público. Y en el presente caso de la estimación del recurso y solicitud administrativa previa presentada al recurrente se le transferirían facultades del servicio público, como es la adquisición de la condición de servidor público en calidad de funcionario de carrera con plaza en propiedad. Y es más en el mismo sentido respondía el artículo 2 del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de la adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal (no derogado por la LPACAP) y que prevé efecto desestimatorio del silencio administrativo para las solicitudes formuladas en los procedimientos de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional, a excepción de los señalados en los epígrafes anteriores. Y ninguno de referencia con el actual pleito. Todo lo anterior hace que no se puede estimar la reclamación presentada y el recurso contencioso interpuesto por silencio administrativo. Por cuanto el silencio al resolver en plazo, en este caso derivando facultades de servicio público, debe ser en sentido negativo. "

2.2- Sostiene la parte que el silencio se ha producido no en el recurso de alzada sino ya en la solicitud inicial que era ya positivo.En el presente caso el interesado presentó la solicitud el 11-10-2019 siendo resuelta en fecha 28-10-2019 y notificada en fecha 4-11-2019. No se alcanza e ver, ni tampoco el apelante lo razona, donde está el silencio y mucho menos positivo. Tal alegación, como el resto de motivos, son producto de demanda masas que carecen de individualización siendo una amalgama de Sentencias y motivos estereotipados preparados para multitud de casos, muchos de ellos distintos. Por todo lo expuesto, debe desestimarse este motivo de apelación.

QUINTO. -Sobre la vulneración de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, Directiva 1999/70/CE . La parte apelante aduce que la Administración vulnera la Cláusula 5 del Acuerdo Marco y discrepa de la motivación contenida la sentencia recurrida porque entiende que la contratación del demandante es abusiva, a tenor de los parámetros que se desprenden de la STJUE de 19 de marzo de 2020 , a través de los cuales se evidencia el abuso, en cuanto los nombramientos no responden a necesidades provisionales.Para dar respuesta a este motivo de recurso, comenzaremos la previsiones sobre contratación temporal contenidas en el DFL 251/1993, de 30 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de persona en régimen administrativo en las Administraciones Publicas de Navarra. Así, el art. 3 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra dispone :"1. El personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra estará integrada por: a) Los funcionarios públicos.b) El personal eventual.c) El personal contratado.2. Son funcionarios públicos los que en virtud de nombramiento legal están incorporados con carácter permanente a cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, mediante una relación de servicios profesionales y retribuidos sometida al Derecho Administrativo y regulada estatutariamente. 3. El personal eventual ejercerá exclusivamente, con carácter temporal, cargos políticos de libre designación o funciones de asistencia o asesoramiento a dichos cargos.4. El personal contratado podrá serlo en régimen administrativo o laboral"

Conforme al art. 5 "La selección de los aspirantes al ingreso como funcionarios en las Administraciones Públicas de Navarra se realizará mediante convocatoria pública y la práctica de las correspondientes pruebas selectivas por el sistema de oposición o concurso-oposición".

El art.9 establece que: "La condición de funcionario se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos: a) Superación de las correspondientes pruebas selectivas. b) Nombramiento conferido por la autoridad competente que deberá publicarse en el "Boletín Oficial de Navarra".c) Juramento o promesa de respetar el régimen foral de Navarra, de acatar la Constitución y las leyes y de cumplir fielmente las obligaciones propias del cargo.d) Toma de posesión dentro del plazo de un mes, a contar desde la notificación del nombramiento, salvo causa suficientemente justificada."

Finalmente, el art. 88 del mismo Texto legal respecto del "personal contratado en régimen administrativo" establece que la Administración solo podrá contratar personal en régimen administrativo para:"a) la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habitualesb) la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas)c) la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal no fijo para hacer frente a las mismas".

Asimismo, el Decreto Foral 68/2009 de 28 de septiembre, regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, con el tenor literal siguiente: Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación."El objeto de este Decreto Foral es regular la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, en desarrollo del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, y de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

Artículo 2. Supuestos de contratación. De conformidad con lo establecido en los artículos 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y 29 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo en los siguientes supuestos:1. Generales para todas las Administraciones Públicas de Navarra:a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.b) Para la sustitución del personal a su servicio.c) Para la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

Disposición Adicional Cuarta. Consolidación de empleo temporal en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo."Esta previsión, como otras, responde a la necesidad de introducir reforma en su regulación derivadas, entre otras razones, de las previsiones contenidas en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril.Y, para los contratos suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de este DF, se ha de tener en cuenta la Disposición Transitoria Única que regula el "Régimen transitorio de los contratos vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral ", que dice así: "Los contratos de personal en régimen administrativo suscritos con anterioridad y vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral se adecuarán a las previsiones del mismo con efectos de su entrada en vigor."

En el ámbito estatal, el art 10 del EBEP regula los supuestos en que las administraciones publicas pueden acudir al nombramiento de funcionarios interinos:a) la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera;b) la sustitución transitoria de los titulares;c) la ejecución de programas de carácter temporal que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo de este Estatutod) el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Conforme al art. 70 del EBEP "1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente".

Sentado lo anterior, y volviendo a las alegaciones de las partes, el apelante parece circunscribir la conducta abusiva de la Administración en, efectuar contratos sucesivos durante mucho tiempo para responder a necesidades permanentes estructurales y la Administración viene a sostener que la provisión de todas las plazas que ocupan interinamente los actores se ha desarrollado de acuerdo con los procedimientos previstos en la normativa vigente para su provisión temporal.El Juez a quo concluye que se acredita, a la vista de las circunstancias concurrentes, que las contrataciones se efectúan al amparo de supuesto legal y procedimiento ad hoc, y que no se acredita que con ello se pretenda responder a necesidades permanentes y estructurales.

Pues bien, esta Sala ha de ir más allá, pues el supuesto de cobertura de plaza vacante se ha de considerar como respuesta a necesidad permanente y estructural. La cuestión es que ello per se no se configura como actitud abusiva por parte de la Administración y debemos, entonces, analizar la doctrina del TJUE en las diferentes sentencias dictadas, a propósito de la Directiva Comunitaria 1999/70/CE que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y la abusividad de los contratos temporales (cláusula 5, apartado 1) y el principio de no discriminación entre el personal fijo y el temporal (cláusula 4). Como subraya la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ), Ponente: Segundo Menéndez Pérez, el art. 4 bis, apartado 1, de la LOPJ establece que: "Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

La cláusula 4 del Acuerdo Marco prohíbe tratar a los trabajadores con contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables, entendiendo como estos últimos, aquellos que realizan un trabajo idéntico o similar, teniendo en cuenta su calificación y tareas desempeñadas. La única excepción que legitima la existencia de un trato diferenciado exige justificar la concurrencia de razones objetivas que avalen estas diferencias.

La cláusula 5 dispone que: "1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas: a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada: a) se considerarán "sucesivos";b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido".

En torno a la interpretación de este precepto, tal y como expusimos en nuestra sentencia de 01-06-2021, R. Ap. 460/2020: "La sentencia de 19 de marzo de 2020 del TJUE en interpretación de la mencionada cláusula 5, permite apreciar el abuso cuando se mantenga una situación de empleo prolongada en un mismo puesto de trabajo, pero siempre referida al marco de varios contratos o nombramientos. Así en el apartado 61 sobre los efectos de la sucesión de diversos contratos se expresa: "Pues bien, como señaló, en esencia, la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones, considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el empleado afectado, aun cuando haya sido objeto de varios nombramientos, ha ocupado de manera ininterrumpida el mismo puesto de trabajo durante varios años y ha ejercido, de manera constante y continuada, las mismas funciones, mientras que el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante y, por ello, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente de año en año, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo."62 En efecto, una definición tan restrictiva del concepto de «sucesivas relaciones laborales de duración determinada» permitiría emplear a trabajadores de forma otros, C-212/04 , EU:C:2006:443 , apartado 85). 63 Además, esta misma definición restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal.Y concluye en el apartado 64: "Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C103/18 que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo".Y termina declarando que :"1.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE (LCEur 1999, 1692) del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo. 2.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a una jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada se considera justificada por «razones objetivas», con arreglo al apartado 1, letra a), de dicha cláusula, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, es decir, razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, en la medida en que dicha normativa y jurisprudencia nacionales no impiden al empleador de que se trate dar respuesta, en la práctica, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materi de personal.3.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, si la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas con carácter provisional por empleados públicos nombrados en el marco de relaciones de servicio de duración determinada, la transformación de dichos empleados públicos en «indefinidos no fijos» y la concesión a estos empleados públicos de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente constituyen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada o medidas legales equivalentes, a efectos de esa disposición.4.Las cláusulas 2, 3, apartado 1, y 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , deben interpretarse en el sentido de que, en caso de utilización abusiva por parte de un empleador público de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, el hecho de que el empleado público de que se trate haya consentido el establecimiento o la renovación de dichas relaciones no priva, desde ese punto de vista, de carácter abusivo al comportamiento del empleador de modo que dicho Acuerdo Marco no sea aplicable a la situación de ese empleado público.5.El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un tribunal nacional que conoce de un litigio entre un empleado público y su empleador a abstenerse de aplicar una normativa nacional que no es conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692)" .

Sobre el principio de interpretación conforme que alega la parte apelante, de la Directiva Comunitaria 1999/70 que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, la STJUE de 14 de mayo de 2020, As C-615/18 , establece que: "el principio de interpretación conforme del Derecho interno, en virtud del cual el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, es inherente al régimen de los Tratados, en la medida en que permite que el órgano jurisdiccional nacional garantice, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión al resolver el litigio de que conozca. Además, cualquier juez nacional que conozca de un asunto, en el marco de su competencia, estará obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo en el litigio de que conoce [ sentencias de 24 de junio de 2019, Poplawski, C-573/17 , EU:C:2019:530 , apartados 55 y 61, y de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C-585/18 , C-624/18 y C-625/18 , EU:C:2019:982 , apartados 159 y 161]".

También la STJ de 19 de marzo de 2020 As. Acum. C 103/18 , y C 429/18 subraya que la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen. tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional.

Esta doctrina es reiterada en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , y establece que: "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 118 y jurisprudencia citada).80 Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 119 y jurisprudencia citada).81 Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 120 y jurisprudencia citada).82 Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 121 y jurisprudencia citada).83 En efecto, la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 122 y jurisprudencia citada).84 Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 123 y jurisprudencia citada).

Respecto al principio de primacía del Derecho de la Unión, la STJ de 4 de marzo de 2020, As. C- 183/18 , destaca que la obligación que tiene un órgano jurisdiccional nacional de abstenerse de aplicar una disposición de su Derecho interno contraria a una disposición del Derecho de la Unión derivada de la primacía reconocida a esta última disposición está condicionada por el efecto directo de dicha disposición en el litigio de que conoce el órgano jurisdiccional nacional. No así, en caso del Acuerdo Marco, que no tiene efecto directo.La cláusula 5, apartado 1 del Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general de evitar los abusos de la contratación temporal, dejándoles la elección de las medidas que consideren más adecuadas atendiendo a sus especiales características, sin que ello suponga poner en cuestión el efecto útil de la Directiva. Sin embargo, no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional, carece, por tanto, de eficacia directa. ( STJUE de 3 de junio de 2021, As, C-726/19 apartado 78 y STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , apartado 118.

Por ello, un particular no puede invocar esta cláusula para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria y en consecuencia el órgano judicial no está obligado a dejar sin aplicación esa disposición de Derecho nacional. No obstante, el órgano judicial debe interpretar la normativa nacional a tenor de la finalidad de la Directiva para alcanzar su resultado, siempre que ello no sea contrario a los principios generales del Derecho (en especial si nos referimos a los principios de seguridad jurídica, irretroactividad o prohibición de interpretación contra legem del Derecho nacional, entre los más significativos), pues ello forma parte de la exigencia derivada de la interpretación conforme (en el mismo sentido, la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021 Rec. 740/2020 ).

SEXTO.- Doctrina del TJUE sobre el concepto de "sucesivos contratos" en relación con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Además de las SSTJUE recogidas en la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ) ya citada, en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021,C-726/19 , antes mencionada, se analiza esta cuestión. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. El Tribunal establece que: "35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público),C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

En consecuencia, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que también la celebración de un único contrato para cubrir una vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la Oferta Pública de Empleo -3 años-, debe equipararse a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco y, por tanto, también constituye contratación abusiva.

Siendo esto así, no es aplicable la doctrina del TS establecida, entre otras, en la STS de 19-11-2020, Rec. 5747/2018 , por la que el nombramiento de interinidad es continuado y no un encadenamiento de "sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", a los que alude la cláusula 5.1 del Acuerdo marco, al ser una doctrina anterior a la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 .

SEPTIMO.- Sobre la existencia de abuso en la contratación temporal del apelante por parte de la Administración.

Sentado lo anterior y, para determinar si la contratación del apelante por la Administración debe considerarse abusiva, hay que destacar que, como se establece en la STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , de constante cita, no toda contratación temporal evidencia per se un abuso en la contratación, sino que "se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe entenderse que el concepto de «razones objetivas», a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran esos contratos y en las características inherentes a estas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro ( sentencia de 14 de septiembre de 2016, Pérez López, C-16/15 , EU:C:2016:679 , apartado 38) (apdo 66).

Asimismo, la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , citada, admite que una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco (apartado 57).

También señala en el apartado 65 que "la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 95) y en el apartado 67 que "una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 97).

Así, conforme a la jurisprudencia expuesta, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido posible su inclusión en la anterior. Como señala la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021, Rec. 740/2020 , antes citada, en el incumplimiento de la eficiente organización de la Administración, de acuerdo con los principios enunciados en el art. 103 C.E ., se encuentra la causa de esta situación de abuso.

La interpretación del artículo 70 TREBEP y de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre que regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autonómicos, conforme con la Directiva 1999/70/CE , conlleva que, tras el cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la Oferta Pública de Empleo, la Administración deba plantearse la amortización de la plaza o su cobertura por un funcionario de carrera.

Además, la existencia de dificultades económicas y la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la obligación de aplicar este plazo de tres años, como ya había señalado la STS de 26 de-09-2018 (Rec. 785/2017 ) y ahora la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 establece que: " 91 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política social de un Estado miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto, no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17 , EU:C:2018:859 , apartado 55 y jurisprudencia citada).92 De ello se desprende que, si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada".

A la luz de la jurisprudencia comunitaria, cabe concluir que la contratación del apelante por la Administración demendada manteniéndolo como contratado administrativo una vez superado el plazo para incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo y, aunque existan Leyes presupuestarias entre el año 2012 a 2017 que impedían o limitaban la convocatoria de oposiciones para el acceso a la función pública, debe considerarse abusiva. El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo Marco al suponer un abuso en la temporalidad.

Se produce así un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que el recurrente ha estado prestando servicios ocupando plazas vacantes durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso .

Por todo lo expuesto, cabe concluir que no es correcta la sentencia de instancia, toda vez que, conforme a la jurisprudencia del TJUE, debe considerarse abusiva la contratación de los apelantes por la Administración, en el recto sentido expuesto en esta Sentencia.

OCTAVO.- Consecuencias derivadas del abuso en la contratación temporal de los apelantes por parte de la Administración demandada.

Como consecuencia de la conclusión alcanzada en el fundamento derecho anterior, esto es, que la Administración ha incurrido en contratación abusiva del apelante, la medida aplicable para sancionar el abuso no puede ser el nombramiento del personal temporal aquí recurrente, como funcionarios de carrera al servicio de la Administración demandada con destino en el puesto de trabajo al que está adscrito y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que están destinados, y titulares en propiedad de la plaza que ocupan, como solicitan en primer lugar en el suplico de la demanda, puesto que se vulnera frontalmente el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, consagrado en el art. 23. C.E . y los principios de mérito y capacidad, establecidos en el art. 103 C.E . Ya hemos señalado anteriormente que no es posible aplicar la clausula 5 del Acuerdo Marco efectuando una interpretación contra legem del Derecho Nacional.

Como señala la SAN de 30-03-2021 Rec. 8/2018 o la STSJ en Madrid de 05-07- 2021 Rec. 740/2020 , la transformación automática que plantea la parte recurrente de los funcionarios interinos en funcionarios de carrera atenta contra el derecho fundamental de los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, ya que el puesto que desempeña el empleado interino se vería excluido del proceso selectivo al que podría concurrir cualquier persona con los requisitos que señala la Ley. Ello supondría, además, un privilegio inaceptable para el empleado interino al no verse obligado, para seguir desempeñando la plaza que ocupa, a participar y superar un proceso selectivo que imperativamente tiene carácter abierto y debe garantizar la libre concurrencia ( art. 5 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y art. 61 TREBEP).

En este punto, la STC 38/2021, de 18 de febrero de 2021, Recurso de inconstitucionalidad 3681-2020 , en un supuesto de consolidación de empleo temporal, declara la inconstitucionalidad de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco que preveía un turno diferenciado de acceso en los procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la policía local para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas y señala que "El diseño del sistema de acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es evidentemente contrario al principio básico de libre concurrencia garantizado en los arts. 61.1 TRLEEP al que remite el apartado tercero de su disposición transitoria cuarta. En efecto la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración.

Dicha exclusión de las pruebas selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no haber prestado servicios para la misma, supone eliminar de la posibilidad de participar en el proceso selectivo a los «aspirantes libres», que no han prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 61.1 TRLEEP,

A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público, agravado por ser la Comunidad Autónoma del País Vasco la que tiene -según sus propias alegaciones- la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas ( STC 38/2004, de 11 de marzo , FJ 5)".

Por las mismas razones, tampoco procede su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que están adscritos, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano y en el puesto de trabajo al que están actualmente destinados, como solicitan en segundo lugar, porque este nombramiento supondría también el reconocimiento a los apelantes del régimen legal estatutario propio de la relación de servicio que vincula a los funcionarios de carrera con la Administración pública, sin ostentar tal condición.

Tampoco puede reconocerse al recurrente el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, solicitado en tercer lugar, porque: - No pueden ser considerados "titulares y propietarios" del puesto de trabajo sin superar el proceso selectivo abierto a "aspirantes libres" (como señala la STC referida), conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. - Si se aplicaran las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera comparables, de facto se les reconocería la misma condición de funcionarios de carrera, aunque cambiara el nomen iuris, puesto que las causas de cese de los funcionarios de carrera están tasadas y en ningún caso procede por la cobertura de la plaza por otro funcionario. Con ello, se excluirían estas plazas para ser cubiertas, mediante el correspondiente proceso selectivo, por un funcionario de carrera, frustrando la finalidad de promover la estabilidad en el empleo, que es el objetivo de la Directiva.

De hecho, la STS de 26-09-2018, Rec. 795/2017 admite, como medida adecuada para sancionar el abuso en la contratación temporal únicamente la subsistencia continuación la relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración provea de forma definitiva la plaza, esto es, con la convocatoria del proceso selectivo para ser cubierta por funcionario de carrera. Sin embargo, esta medida es rechazada por la parte apelante, quien únicamente admiten una consolidación en las plazas que ocupan bien como funcionarios de carrera, bien como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera o bien con derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese para los funcionarios de carrera; pretensiones que no pueden ser estimadas por los razonamientos expuestos.

Finalmente, en cuanto a la indemnización de 18.000 € solicitada en el suplico de la demanda, como sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las consecuencias de la infracción, dice la parte apelante, esta pretensión debe ser igualmente desestimada, porque no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión, atendiendo a la doctrina de la STJUE 3 de junio de 2021, C-726/19 , que establece que: " 74. Procede recordar que el Tribunal de Justicia ha considerado que el abono de una indemnización por extinción de contrato no permite alcanzar el objetivo perseguido por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, consistente en prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos de duración determinada. En efecto, tal abono parece ser independiente de cualquier consideración relativa al carácter lícito o abusivo de la utilización de contratos de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17 , EU:C:2018:936 , apartado 94). 75 En consecuencia, esa medida no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión y, por consiguiente, no parece constituir, por sí sola, una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 46 de la presente sentencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17 , EU:C:2018 936, apartado 95)".

También solicita la parte apelante la indemnización como compensación al abuso sufrido en la relación temporal sucesiva mantenida, para reparar el daño sufrido derivado de la situación que vienen padeciendo de abuso en su contratación temporal sucesiva y de discriminación en sus condiciones de trabajo, y sin perjuicio también de los daños indemnizables que, en el caso de que no proceda la transformación de su relación temporal abusiva en una relación fija, se pongan de manifiesto, hagan efectivos y se individualicen en el momento del cese del personal temporal recurrente.

Como ya señalamos en la sentencia de esta Sala de 01-06-2021, R. Ap. 469/20 no es contrario a la Directiva 1999/70 la inexistencia de indemnización como en el campo laboral y así lo ha manifestado el propio TJUE en la sentencia del Pleno de 22 de enero de 2020 (ROJ: PTJUE 2/2020 - ECLI: EU:C:2020:26 ) en el Recurso: C-177/18 . En esa sentencia, una vez expuestas y marcadas las diferencias de régimen jurídico en la legislación española entre (i) el personal laboral fijo y el de duración determinada, y (ii) el particular régimen jurídico del personal funcionario, se declaró lo siguiente:1) La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo por concurrir una causa objetiva.2) Los artículos 151 TFUE y 153 TFUE y la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 , deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna por cese a los funcionarios interinos, mientras que al personal laboral temporal se le concede una indemnización cuando finaliza el contrato de trabajo.

Por ello, decíamos en nuestra sentencia: ""Esto nos traslada necesariamente al campo de la responsabilidad patrimonial para cumplir con las referencias "sancionatorias" que el TJUE señala a la actuación de la administración. Y para poder conceder indemnización bajo el instituto de la responsabilidad patrimonial es necesario, demostrado el abuso, acreditar cumplidamente los daños que la actuación abusiva de la administración ha causado a cada uno de los demandantes. Y este aspecto no ha resultado en absoluto acreditado ni siquiera mínimamente; los apelantes suplican la adopción de "medidas disuasorias en el abuso de la contratación temporal" pero no concretan el daño sufrido a consecuencia de la contratación abusiva sufrida ni solicitan cantidad indemnizatoria alguna. La imprecisión de dicho petitum sin determinación alguna de qué se está solicitando , impide a esta Sala su estimación , en aplicación del principio de congruencia de las sentencias que exige la necesaria conformidad que ha de existir entre la Sentencia y la pretensión de la parte que constituye el objeto del proceso, es decir, entre lo resuelto por la Sentencia y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, de forma que incurriríamos en incongruencia si otorgásemos más o menos o cosa distinta de lo pretendido por las partes- STS 7 de octubre de 2013 - . Es a la parte que reclama a quien le corresponde identificar dicha reclamación y fundamentarla y en ese caso se ha realizado una mera petición genérica e imprecisa que no puede ser atendida por este Tribunal, ya que de lo contrario incurriría en incongruencia generadora de indefensión para la administración demandada que no habría podido articular defensa en forma sobre dicha cuestión ".

La STS de 26-09-2018, recurso 1305/2017, ES:TS:2018:3251 , establece en este punto que: "el reconocimiento del derecho: a) depende de las circunstancias singulares del caso; b) debe ser hecho, si procede, en el mismo proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso; y c) requiere que la parte demandante deduzca tal pretensión; invoque en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados; y acredite por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo podrá quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida. Además, el concepto o conceptos dañosos y/o perjudiciales que se invoquen deben estar ligados al menoscabo o daño, de cualquier orden, producido por la situación de abuso, pues ésta es su causa, y no a hipotéticas "equivalencias", al momento del cese e inexistentes en aquel tipo de relación de empleo, con otras relaciones laborales o de empleo público".

En este caso, la indemnización se solicita a tanto alzado, sin ninguna acreditación ni de un daño concreto, ni de la discriminación en sus condiciones de trabajo que aduce, cuando lo cierto es que las condiciones de trabajo son las mismas que las de los funcionarios de carrera y perciben las mismas retribuciones, por lo que debe desestimarse dicha pretensión.

Finalmente, hay que señalar, respecto a la solicitud por la parte recurrente del planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE que el art. 267 del TFUE establece que "El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo(...)". Por tanto, la cuestión prejudicial al TJUE no se plantea a instancia de parte, sino de oficio por el Tribunal, si tiene dudas sobre la interpretación de los Tratados, y este caso la Sala estima que la cuestión objeto del recurso de apelación puede resolverse a la luz de la jurisprudencia del TJUE ya expuesta ".

CUARTO.- Sobre las alegaciones referidas a la Ley 20/2021 de 28 de diciembre (al igual que al Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio), en relación con la Directiva Comunitaria 1999/70/CE .

Las alegaciones que realiza el apelante respecto a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, referida a los procesos de estabilización de empleo temporal, considerando que no son una medida sancionadora acorde con la Directiva 1999/70 CE, ni en cuanto a los procesos selectivos ni en cuanto a la indemnización, tampoco pueden conllevar la estimación del recurso de apelación, en el que la recurrente lo que solicita es la conversión en empleada pública fija. En este recurso se resuelve sobre la Resolución de 15 de junio de 2020, de la Jefa del Servicio de Régimen Jurídico del SNS-Osasunbidea, por la que se desestima la solicitud de certificación de silencio administrativo positivo interesado en fecha 6 de abril de 2.020 en relación con la reclamación administrativa presentada en fecha 31 de octubre de 2.019 y por la que se desestima la reclamación presentada por el Sr. Ismael, y otros empleados públicos; sin embargo, la Ley 20/2021 es posterior a la resolución recurrida y no es aplicable ni se ha aplicado en este caso, por lo que su eventual contradicción con la Directiva 1999/70 CE -a juicio del recurrente-, no determina que pueda estimarse el recurso de apelación por este motivo.

QUINTO.- Sobre la imposición de costas a la parte apelante en primera instancia. Finalmente, la parte recurrente alega que no procede la condena al pago de las costas procesales de primera instancia porque la sentencia estima parcialmente la demanda y anula la resolución impugnada, reconociendo expresamente que en el caso del demandante se ha producido un abuso en su contratación temporal sucesiva que vulnera la Directiva 1999/70;

Además, el recurso se dirige contra un acto presunto por silencio administrativo negativo y la propia Juzgadora reconoce en la sentencia que, a partir de mes de septiembre de 2022, ha cambiado de criterio y que ahora si aprecia la existencia de abusos incompatibles con la Directiva citada.

En cuanto al resto de las pretensiones, concurren dudas de hecho y de derecho que justifican la no imposición de costas procesales.

Tales argumentos no pueden tener favorable acogida.

El art. 139 LJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, dispone que: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."

Tal como establece la STS 60/17 de 19-01-2017; Rec. 168/2016: "El principio objetivo del vencimiento, como criterio para la imposición de costas que establece el artículo 139 LJCA , se matiza en el segundo inciso del mismo precepto con la atribución al tribunal de la posibilidad de apreciar la concurrencia en el proceso de serias dudas de hecho o de derecho que justifiquen la no imposición de costas a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.Esta previsión se configura como una facultad del juez, discrecional aunque no arbitraria puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes.Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de "... serias dudas de hecho o de derecho", constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.Este Sala, además, tiene dicho que la expresión «serias dudas» demanda una aplicación restrictiva, pues las discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho han de revestir una entidad tal que justifique la excepción ( ATS 5 de junio de 2012, rec. 258/2012 )".

En este caso la Juez a quo ha aplicado el criterio general del vencimiento objetivo, conforme al art. 139. 1 de la LJCA, citado y, en contra de lo que señala el apelante, la sentencia es desestimatoria y confirma íntegramente la resolución recurrida, se impugna una resolución expresa, cual es la Resolución de 15 de junio de 2.020, de la Jefa del Servicio de Régimen Jurídico del SNS-Osasunbidea, por la que se desestima la solicitud de certificación de silencio administrativo positivo interesado en fecha 6 de abril de 2020 en relación con la reclamación administrativa presentada en fecha 31 de octubre de 2019 y por la que se desestima la reclamación presentada por el Sr. Ismael, y otros empleados públicos. En todo caso, aún interponiéndose recurso contencioso administrativo contra un acto presunto por silencio administrativo negativo, la STS de 08/11/2022, Rec. Cas. 197/2022, Ponente: D.ª Inés Huerta Garicano, declara como doctrina jurisprudencial que: "la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza".

Respecto a las serias dudas de hecho o de derecho, no las ha apreciado la Juez de instancia, sin que sea necesario que explicite este extremo, puesto que existe jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo sobre esta materia, que aplica correctamente la Juez a quo.

SEXTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que: " En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

Dada la desestimación del recurso, sin que concurran circunstancias que justifiquen su no imposición, procede imponer las costas del recurso de apelación a la parte apelante. No existen las dudas ni de hecho ni de derecho que pudo haber anteriormente en otros procesos, puesto que tales dudas están ya despejadas a la luz de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo expuesta en esta sentencia.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente