Sentencia Contencioso-Administrativo 496/2022 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 734/2021 de 19 de octubre del 2022

PRIMERO. - Objeto del recurso de apelación.

Alexander, nacional de Ghana, recurre en apelación la sentencia nº 325/2021, de 10 de mayo de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Vitoria-Gasteiz, que desestimó el recurso 550/20219, seguido por los trámites del procedimiento abreviado, contra resolución de 8 de julio de 2019 del Subdelegado del Gobierno en Araba/Álava que desestimó recurso de reposición interpuesto contra resolución de 27 de mayo de 2019, que denegó la solicitud de renovación de autorización de residencia temporal no lucrativa, solicitada el 11 de abril de 2019, en relación con previa autorización de residencia temporal concedida por resolución de 10 de julio de 2017, con vigencia hasta el 29 de enero de 2019, con antecedente en previa autorización de residencia por circunstancias excepcionales en aplicación de la Disposición Adicional 1ª.4 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, aprobado por Real Decreto 557/2011, con vigencia hasta el 29 de enero de 2017.

La resolución recurrida en la instancia, la inicial de 27 de mayo de 2019, justificó la denegación en que el interesado no cumplía los requisitos exigidos en el Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, con remisión al art. 51.2 y 47, por no contar con cantidad que representara mensualmente el 400% del IPREM, en relación con la cobertura de los gastos de manutención y estancia incluyendo, en su caso, los de la familia durante el tiempo por el que se pretendía la renovación.

Así se ratificó por la resolución que desestimó el recurso de reposición de 8 de julio de 2019 que, según consta en el expediente, se notificó a través del Boletín Oficial del Estado con publicación en el Suplemento de notificaciones de 21 de agosto de 2019, tras constatarse por el servicio de Correos la ausencia en el domicilio en los dos intentos de notificación.

Resolución que ratificó la resolución inicial y que insistió en dejar constancia de que el interesado había sido titular de residencia, con vigencia del 30 de enero de 2017 al 29 de enero de 2019, concedida al amparo de la Disposición Adicional 1ª.4 in fine del Reglamento de la Ley de Orgánica Extranjería, con vigencia del 30 de enero de 2016 al 29 de enero de 2017.

Así mismo ratificó, en relación con la continuación de la previa situación existente, que provenía de una autorización de residencia concedida según el art. 202 del Reglamento, insistiendo en que tenía que acreditar recursos económicos en el 400% del IPREM, señalando, respecto al informe de esfuerzo de integración que se había aportado, que carecía de contenido mínimo exigido, con remisión al art. 51.6 del Reglamento en relación a la participación activa del extranjero en actuaciones formativas destinadas al conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España, y valores estatutarios de la comunidad autónoma en la que residía, y los valores de la Unión Europea, así como derechos humanos, libertades públicas, democracia, tolerancia e igualdad entre mujeres y hombres, así como el aprendizaje de lenguas oficiales del lugar de residencia.

Destacó que se seguía sin acreditar la disposición de medios económicos suficientes para el periodo de residencia que se solicitaba en los términos exigidos.

SEGUNDO. - La sentencia apelada.

En el FJ 1º enmarca el ámbito del debate, razonado la desestimación del recurso en sus FF JJ segundo y tercero, del tenor que sigue:

<< Segundo. - Sobre el fondo de la cuestión. La resolución administrativa de 27 de mayo de 2019 apunta en su fundamento jurídico segundo que no se cumplen con los requisitos del artículo 51.2 del Reglamento de Extranjería.

Este precepto, en su letra b) dice que "para la renovación de una autorización de residencia temporal no lucrativa, el extranjero solicitante deberá cumplir los siguientes requisitos:

b) Contar con medios económicos suficientes para atender sus gastos de manutención y estancia, incluyendo, en su caso, los de su familia, durante el periodo de tiempo por el que corresponda la renovación, sin necesidad de desarrollar ninguna actividad laboral o profesional, en los términos establecidos en el artículo 47."

Y el artículo 47 al que remite expone que:

"Los extranjeros que deseen residir en España sin realizar una actividad laboral o lucrativa deberán contar con medios económicos suficientes para el periodo de residencia que solicitan, o acreditar una fuente de percepción periódica de ingresos, para sí mismo y, en su caso, su familia, en las siguientes cuantías, que se establecen con carácter de mínimas y referidas al momento de solicitud del visado o de renovación de la autorización:

a) Para su sostenimiento, durante su residencia en España, una cantidad que represente mensualmente en euros el 400% del IPREM, o su equivalente legal en moneda extranjera."

Por tanto, es una cuestión puramente objetiva, de alcanzar o no la cifra que exige la norma aplicable, lo que el recurrente no acredita, y por lo tanto no colma las exigencias normativas para la concesión de la autorización de residencia temporal, sin necesidad de mayores pronunciamientos al respecto. Simplemente no cumple con los requisitos legales.

Tercero. - Sobre el principio de confianza legítima. Sobre este punto no podemos sino mostrar nuestra conformidad con la Administración. El principio de confianza legítima es aquél en virtud del cual el ciudadano puede esperar una conducta futura de la administración basada en sus actos inequívocos pasados. Tiene su fundamento expreso en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Sin embargo, no constituye un principio invariable, ya que el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común apunta la posibilidad de que la Administración se aparte del criterio seguido en actuaciones precedentes, mediante resolución debidamente motivada.

Pero es que a mayor abundamiento, la jurisprudencia niega la vinculación del precedente, incluso al principio de protección de la confianza legítima cuando los que se invocan son ilegales, esto es, admite que la Administración puede apartarse del precedente cuando se trata de rectificar una anterior conducta ilegal o interpretación errónea de la Ley.

Es más, en el ámbito jurisprudencial, es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos el que ha señalado que las exigencias de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima de los litigantes no generan un derecho adquirido a una determinada jurisprudencia, por más que hubiera sido constante ( STEDH de 18 de diciembre de 2008, caso Unédic contra Francia, § 74), pues la evolución de la jurisprudencia no es en sí contraria a la correcta administración de justicia, ya que lo contrario impediría cualquier cambio o mejora en la interpretación de las leyes ( STEDH de 14 de enero de 2010, caso Atanasovski contra la ex República Yugoslava de Macedonia, § 38).

En definitiva, no puede estimarse el recurso contencioso-administrativo >>.

TERCERO. - El recurso de apelación y oposición.

I.- Interesa de la Sala que lo estime, para revocar la sentencia apelada y, tras ello, acoger las pretensiones ejercitadas en primera instancia, para reconocer al apelante el derecho a la renovación/prórroga de la autorización de residencia temporal solicitada.

0.- En su alegación previa traslada consideraciones en relación con lo que concluyó la sentencia apelada, a lo que muestra disconformidad el apelante.

1.- Tras ello, en la alegación primera, se detiene en concretar los hechos que considera relevantes en el supuesto que, se dice, no han sido tenidos en cuenta por el juez de primera instancia, que lo resumen en los siguientes:

(i) En primer lugar, alude a la resolución de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, que aportó como documento 4 de la demanda, que concedió autorización individual de residencia por circunstancias excepcionales en el ámbito de la Disposición Adicional 1ª.4 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería.

(ii) En segundo lugar, trae a colación que el 31 de enero de 2017 se solicitó la prórroga de dicha autorización, concedida por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, que entendió que no era de su competencia, remitiendo el expediente a la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava, comunicación que no constituía resolución, destacando que persistían las razones que motivaron la concesión inicial, por ello, que no habían cesado éstas.

(iii) En tercer lugar, alude que la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava, tras ello, acordó el 10 de julio de 2017 conceder al apelante, en aplicación del art. 202 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, autorización de residencia por mantenerse las circunstancias que se tuvieron en cuenta al serle la concedida la autorización por circunstancias excepcionales, con remisión a informe de esfuerzo de integración favorable de 28 de diciembre de 2016. Destaca el soporte de esa concesión, la larga trayectoria de actividades de formación ocupacional realizadas, destacando que no se exigió por la Subdelegación del Gobierno de Araba/Álava requisito de disponibilidad de medios económicos para manutención y estancia.

Tras ello, alude a que fue el 11 de abril de 2019 cuando se presentó la solicitud de renovación/prórroga de la residencia temporal, antecedente inmediato de la actuación recurrida en la instancia, recayendo la resolución del Subdelegado del Gobierno en Araba/Álava de 31 de mayo de 2019, denegatoria de la renovación, sin esperar a la aportación del informe de integración que se emitió el 23 de mayo de 2019, denegación justificada en no cumplir la acreditación de disponibilidad del 400% del IPREM, en los términos que hemos ido refiriendo.

2.- La alegación segunda hace cita de la STS 702/2019, de 27 de mayo, en interpretación del art. 130 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, que permite prorrogar, por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la autorización de residencia por circunstancias excepcionales.

3.- La alegación tercera insiste en el art. 130 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, concluyendo que, de la interpretación de dicho precepto, cabe inferir que la Secretaría General de Inmigración e Emigración habría incurrido en infracción del citado art. 130, cuando al recibir el expediente lo remitió a la Subdelegación del Gobierno de Araba/Álava para resolver, en concreto, en cuanto no resolvió la concesión de la prórroga solicitada. Insistiendo en que se debió haber prorrogada la previa autorización.

Por ello, precisa que la solicitud de renovación, efectuada por el apelante en 2019, debió haber sido concedida por la Administración competente, rectificando la anterior conducta ilegal o interpretación errónea de la ley, destacando que la petición de renovación no era más que la solicitud de una nueva prórroga de la autorización inicial de residencia por circunstancias excepcionales, por no haberse modificado las circunstancias que se tuvieron en cuenta en su día para la concesión.

Insiste en que se acreditó, nuevamente, a través del informe de integración, el gran esfuerzo y motivación para lograr la integración, no solo social, sino también laboral, remitiéndose a la documentación que consta en las actuaciones, considerando que irrelevante era, a tales efectos, la disponibilidad o no de medios económicos y su cuantía.

4.- Tras ello, en la alegación que se identifica como quinta, cuando en realidad es la cuarta, dado que no existe una cuarta, añade, que incluso en el supuesto de que nos encontrásemos ante la renovación de una autorización de residencia no lucrativa del art. 202 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, otorgada en 2017, que, se dice, se concedió a pesar de no disponer de medios económicos, pedía la concesión porque la exigencia del requisito económico del art. 51.2.b), en relación con el 46 del Reglamento, iba en contra del criterio seguido por la Administración demandada en el momento de la concesión de la autorización de residencia, criterio que, se dice, ha de ser mantenido en el marco de la renovación, cuyo co-sostenimiento no vulnera la normativa aplicable.

Por ello, insiste, como se hizo en primera instancia, que la actuación administrativa recurrida suponía infracción del principio de confianza legítima que debe respetar la Administración en sus actuaciones, con remisión a sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2007, rebatiendo lo concluido por la sentencia apelada en este ámbito.

Autorización que, se dice, no cabe sino renovarla sucesivamente, por no haberse modificado las circunstancias que tuvieron en cuenta en su día para la concesión en el ámbito de la Disposición Adicional 1ª.4 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería.

6.- La alegación identificada como séptima se detiene en impugnar el pronunciamiento condenatorio en costas de primera instancia, porque para el apelante, aun cuando la demanda ha sido desestimada, no se debe olvidar que el criterio objetivo del vencimiento, art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, tiene excepciones, con expresa referencia al supuesto de serias dudas de hecho o de derecho, para señalar que, en este caso, a pesar de haberse desestimado la demanda, existían motivos justificados para no hacer imposición de las costas al demandante, por concurrir en el supuesto, con remisión a lo que se ha trasladado con el recurso de apelación, que existían serias dudas de hecho y de derecho.

II.- La oposición de la Administración General del Estado interesa la desestimación del recurso de apelación y confirmación de la sentencia apelada, con remisión a sus fundamentos.

CUARTO. - La previa autorización de residencia temporal concedida por resolución de 10 de julio de 2017, con vigencia hasta el 29 de enero de 2019, no lo fue por circunstancias excepcionales, por lo que no era de aplicación la doctrina jurisprudencial que ha ratificado que son susceptibles de prórroga; STS 702/2019, de 27 de mayo de 2019, casación 4461/2017 y STS 709/2021, de 20 de mayo de 2021, casación 6515/2019 ; requisitos de la renovación.

La Sala debe resolver en si conforme a derecho fue la sentencia apelada que desestimó el recurso que interpuso el apelante contra la resolución de 8 de julio de 2019 del Subdelegado del Gobierno en Araba/Álava que desestimó recurso de reposición interpuesto contra resolución de 27 de mayo de 2019, que denegó la solicitud de renovación de autorización de residencia temporal no lucrativa, solicitada el 11 de abril de 2019, en relación con previa autorización de residencia temporal concedida por resolución de 10 de julio de 2017, con vigencia hasta el 29 de enero de 2019, con antecedente en previa autorización de residencia por circunstancias excepcionales en aplicación de la Disposición Adicional 1ª.4 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, aprobado por Real Decreto 557/2011, con vigencia hasta el 29 de enero de 2017).

La respuesta a la cuestión planteada, para enmarcarla, exige retomar unos breves y precisos antecedentes en relación con la situación de regularización del apelante, ciudadano de Ghana.

5.- La alegación, que se identifica como sexta, insiste en la estimación del recurso y la revocación de la sentencia apelada, para reconocerse el derecho del apelante a la prórroga renovación de la autorización de residencia temporal solicitada, en relación con los antecedentes a los que nos hemos referido. Con los datos que se han trasladado en relación con el contenido de las actuaciones, sobre lo que, en lo sustancial, existe conformidad, podemos reseñar que el apelante desde el 30 de enero de 2016 al 29 de enero de 2017, estuvo en situación legal en España tras concedérsele autorización temporal por circunstancias excepcionales no previstas en el Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, esto es, de acuerdo con las atribuciones recogidas en la Disposición Adicional 1ª.4 in fine de dicho reglamento .

Tras ello, como segundo eslabón, tenemos que hacer referencia a resolución de la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava que, en respuesta a solicitud del interesado, acordó hacer uso de las previsiones del art. 202 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, sobre el pase de la situación de residencia por circunstancias excepcionales a la situación de residencia, residencia y trabajo, con autorización para trabajar.

Ello en relación con la regulación específica referida a la consideración de autorización inicial, pero con duración o vigencia de dos años, que es por lo que, en tal situación, se mantuvo el apelante desde el 30 de enero de 2017 al 29 de enero de 2019.

Tras ello, nos encontramos con la solicitud que desencadenó el procedimiento administrativo en el que recayó la resolución recurrida en la instancia, solicitud de 11 de abril de 2019 de renovación de la autorización de residencia temporal, teniendo como punto de partida la previa resolución, concedida por la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava el 10 de julio de 2017, con vigencia, como referíamos, hasta el 29 de enero de 2019.

Lo relevante, en relación con la respuesta que debe dar la Sala, es que el apelante soporta sus pretensiones en la doctrina jurisprudencial que arrancó con la STS 702/2019, de 27 de mayo de 2019, casación 4461/2017, doctrina jurisprudencial que, efectivamente, ratificó que las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales eran susceptibles de prórroga, aun cuando ello suponga el transcurso en tal situación por más de un año, con independencia de que el titular de tales autorizaciones pueda solicitar la autorización de residencia o de residencia y trabajo, si concurren las circunstancias para ello.

Recordaremos que dicha doctrina jurisprudencial se ratificó por la STS 709/2021, de 20 de mayo de 2021, casación 6515/2019.

Vemos como esa doctrina jurisprudencial descansa en la solicitud de prórroga de autorizaciones por circunstancias excepcionales, debiendo significar que el punto de partida no concurría ya en el interesado, porque con la resolución de 10 de julio de 2017 de la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava se transformó la autorización por circunstancias excepcionales en la prevista en el art. 202 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, por ello, en relación con lo que debemos considerar como autorización ordinaria, con la consideración de inicial, aunque con vigencia de dos años, nos remitimos a las pautas del citado art. 202.

Por ello, no puede acogerse la alegación central del apelante, incluso cuando alude a que la petición de renovación que presentó en 2019, el 11 de abril de 2019, no era más que una solicitud de una nueva prórroga de la autorización inicial de residencia por circunstancias excepcionales.

Ratificamos que la situación de autorizado por circunstancias excepcionales había quedado superada y que, por tanto, no cabía entrar en consideraciones sobre la posible prórroga de una autorización excepcional o por circunstancias excepcionales que ya no estaba vigente, no siendo objeto del recurso la actuación seguida tras la solicitud que desencadenó la decisión de la Subdelegación del Gobierno en Araba/Álava de 10 de julio de 2017, teniendo como punto de partida la situación del apelante de regularizado por circunstancias excepcionales en el supuesto singular de la Disposición Adicional Primera 4 in fine del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería , por actuación firme.

Tampoco puede considerarse relevante lo que se defiende por el apelante de que, en su caso, en su momento, se concedió la nueva autorización de residencia no lucrativa en el ámbito del art. 202 del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería sin disponer de medios económicos, porque ello no puede dar soporte a la no exigencia de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico en relación con los medios económicos, como razonó la Administración en las resoluciones recurridas, nos remitimos al fundamento jurídico primero y a lo que razonó la sentencia apelada para desestimar el recurso el recurso contencioso-administrativo, que hemos plasmado en nuestro fundamento jurídico segundo.

No puede considerarse, por ello, que, como defiende el apelante, el principio de confianza legítima ampare lo que ahora se pretende, sin entrar en consideraciones sobre el previo actuar de la Administración y sin perjuicio de que el apelante tenga otras vías para regularizar su situación en España, o la haya regularizado ya con carácter previo a esta sentencia.

En síntesis, no puede acogerse el planteamiento central del recurso de apelación, soportado en la posibilidad de sucesivas prórrogas de las autorizaciones por circunstancias excepcionales mientras concurran estas, lo que para el apelante arrancaría con la resolución que le concedió la autorización por circunstancias excepcionales desde el 30 de enero de 2016 hasta el 29 de enero de 2017, autorización excepcional prevista en la Disposición Adicional 1ª.4 del Reglamento, por circunstancias indeterminadas y ajenas a las autorizaciones por circunstancias excepcionales genéricas previstas en el Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería; ratificamos la relevancia de que el recurrente no se encontraba siendo titular de una autorización de residencia por circunstancias excepcionales, por lo que no era de aplicación la doctrina jurisprudencial antes referida sobre la posibilidad de la prórroga mientras concurran tales circunstancias.

Finalmente, en relación con la condena en costas acordada por la sentencia apelada, no puede la Sala asumir lo que se defiende por el apelante, porque no podemos concluir, en relación con las atribuciones del juzgador de instancia que, a estos efectos, deba considerarse la concurrencia de un supuesto de duda jurídica o de serias dudas, como defiende el apelante, en relación con las pautas del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

QUINTO. -Costas.

Estando a los criterios en cuanto a costas del art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción en relación con las de la segunda instancia, al desestimarse el recurso de apelación se han de imponer al apelante al no concurrir circunstancias que lleven a otro pronunciamiento, fijándose en 300 euros la cantidad máxima que por todos los conceptos se podrá girar por la Administración apelada.

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente