Sentencia Contencioso-Administrativo 257/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 64/2022 de 22 de mayo del 2024

PRIMERO. - Objeto del recurso; resolución expresa recurrida a la que se amplió el recurso.

1.- Noelia, como Inspectora de Trabajo y Seguridad Social, dirige el presente recurso contra la resolución de 15 de marzo de 2022 de la Subsecretaria del Ministerio de Trabajo y Economía Social, dictada por delegación por la Subdirectora General de Recursos Humanos e Inspección General de Servicios, que desestimó la solicitud, presentada el 27 de mayo de 2021, de declaración del puesto de trabajo como de nivel 27 y abono de las retribuciones de acuerdo con dicho nivel, en relación con el nivel 26 asignado al puesto.

2.- El recurso, inicialmente, se dirigió contra la desestimación presunta de la solicitud presentada, recurso posteriormente ampliado, por Auto de 6 de mayo de 2022, a la resolución expresa desestimatoria de 15 de marzo de 2022, a la que nos hemos referido.

3.- Antes de continuar nos remitiremos a la resolución expresa recurrida y trasladar lo que en ella se razonó soporte de la desestimación de las pretensiones ejercitadas en vía administrativa por la recurrente, que fue lo que sigue:

<< Con fecha 27 de mayo de 2021, ha tenido entrada escrito presentado por Da Noelia funcionaria de carrera del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en el que alega sustancialmente, que la plaza que ocupa en la Inspección provincial de Bizkaia tiene idéntico contenido funcional y de exigencia que las que tiene el N27 y que la atribución a su puesto del N26 no tiene ningún fundamento normativo, haciendo referencia en dicho sentido a las diversas sentencias recaídas sobre dicho asunto. Señala que la argumentación acerca del nivel de dificultad de los asuntos para su distribución entre los Inspectores de N26 y N27 llevaría a considerar dos niveles de Inspección, la autonómica del País Vasco, en donde se concentran los niveles 27, y otra de segundo nivel, la dependiente de la Administración Central, que sólo tiene niveles de inicio. Señala al respecto que la distribución de funciones entre las Inspecciones de dependencia autonómica y central deriva de un principio de competencia, no de complejidad. Señala, asimismo, que tampoco cabe argumentar que no exista discriminación por el hecho de que todos los puestos de trabajo de los Inspectores de la Inspección Provincial de Bizkaia sean de nivel 26.

Con base en tales consideraciones, la interesada solicita que se declare su puesto de trabajo como de nivel 27 de complemento de destino, se abonen todas sus retribuciones de acuerdo con ese citado nivel 27 y se tenga en cuenta ese mismo nivel a cualquier otro efecto derivado de su relación funcionarial. Todo ello con efectos retroactivos a la fecha de su toma de posesión y, en el caso de las cantidades pecuniarias, con el abono de los intereses correspondientes.

En orden a dar respuesta a la citada solicitud, es de señalar lo siguiente:

En primer lugar, y dada la antigüedad de la reclamante a fecha de presentación del escrito de reclamación, el 27.05.2021 (toma de posesión 15.11.2018), cabría aplicar el caso la previsión de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que dispone (artículo 34.3.2) que "las relaciones de puestos de trabajo contendrán puestos que, por sus características, se consideren idóneos como primer destino para funcionarios de uno o varios Cuerpos o Escalas del mismo Grupo, que hayan superado los procesos selectivos derivados de la Oferta de Empleo Público. Su contenido y funciones deberán corresponderse con la formación específica exigida en el proceso selectivo".

Al respecto de lo señalado, la diferencia entre los Inspectores de Nivel 26 y de Nivel 27 encuentra su acomodo y justificación legal en la necesidad de que los nuevos Inspectores vayan adquiriendo una formación adecuada para hacer frente a cualesquiera asuntos que las jefaturas de Inspección encomiendan, por su especial dificultad, a los Inspectores de mayor nivel. No deben olvidarse aqui las previsiones al respecto de la posibilidad de que los Jefes de Inspección trasladen los asuntos de mayor complejidad a los Inspectores de mayor nivel, conforme la Instrucción de Productividad del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, en el presente caso, no cabe la aplicación de dicha previsión puesto que todos los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en la Inspección de Bizkaia tienen nivel 26, salvo los que ocupan órganos de jefatura.

Por tanto, en el presente caso, y con la salvedad de los que ostenten funciones de jefatura, la aplicación a todos los Inspectores de Bizkaia de un determinado nivel y complemento específico se estima resultado de la aplicación de determinados criterios o decisiones por parte de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR); órgano que determina un único nivel y un único complemento específico para todos los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social destinados en dicha Inspección provincial, al margen del nivel y complemento específico asignado al órgano de jefatura.

Las consideraciones acerca de las circunstancias de los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo en la Inspección de Bizkaia que pudieran haberse tenido en cuenta por la CECIR a la hora de determinar su nivel de complemento de destino y especifico, pueden asimilarse a otras circunstancias de desempeño del puesto de trabajo tenidas en cuenta por la CECIR respecto de otros puestos de trabajo, ya sean dentro o fuera del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los que también se pueden establecer diferencias de nivel y de complemento específico. Y así, pueden existir puestos de trabajo de igual o similar denominación que puedan conllevar distintos niveles de complemento de destino, o teniendo incluso el mismo nivel de complemento de destino pueden tener complementos específicos distintos.

En relación con el complemento específico, el mismo está destinado a retribuir la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo, o las condiciones en las que este se desarrolla, siendo discrecional la determinación de su cuantia. El complemento específico de cada puesto se indica en las Relaciones de Puestos de Trabajo, y como es lógico no tiene por qué ser el mismo para todos los puestos del mismo nivel y menos aún para todos los asignados a un mismo cuerpo, escala, Grupo o Subgrupo de clasificación. En todo caso, para constatar la igualdad de contenido funcional y de características de los puestos no es bastante que tengan la misma denominación ( STSJ de Cataluña 4879/2020, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta).

A mayor abundamiento, resultaría de aplicación al caso lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1994, que recoge lo señalado por la sentencia de 6 de abril de 1989, y en la que se señala que "....los distintos puestos de trabajo pueden generar complementos diferentes aunque sean desempeñados por funcionarios del mismo Cuerpo o Escala, así como que puestos de trabajo aparentemente similares o de parecidas características, puedan originar retribuciones distintas por las condiciones ínsitas en cada uno de ellos, por el volumen y complejidad y responsabilidad en la gestión": señalándose además en dicha sentencia de 10 de noviembre de 1994 que el complemento de destino ".".es un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y, por ello, ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigidas para el ingreso en Cuerpos determinados, que tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquéllos, cualquiera que sea su nivel técnico o funcional, han de llevar forzosamente implícita esta remuneración, que solo se reconoce a los puestos que requieran una especial preparación técnica añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o supongan una especial responsabilidad ( sentencias de 17 de marzo de 1.986, 5 de octubre de 1.987, 28 de enero de 1.988 y 1 de octubre de 1.991, entre otras)".

El hecho de que la denominación del puesto de trabajo de la interesada sea de Inspector de Trabajo y Seguridad Social, no significa necesariamente que las características asociadas al desempeño de trabajo sean iguales entre los niveles 26 y 27, pudiendo concurrir circunstancias específicas, que hayan sido tenidas en cuenta por la CECIR, a la hora de determinar el importe del nivel de complemento de destino y específico asociado a los puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social en la Inspección provincial de Bizkaia.

Finalmente, y en lo relativo a las alegaciones de discriminación respecto de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social dependientes de la Inspección de Trabajo del País Vasco, conviene recoger lo señalado en la Sentencia 452/2021, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 30 de diciembre de 2021, en la que se señala.

"La simple constatación de diferencias retributivas entre funcionarios pertenecientes a distintas Administraciones Públicas no es fundamento suficiente para considerar vulnerado el principio de igualdad y no discriminación.

El TC en sentencia 48/92, de 2 de abril de 1992 ha afirmado que "la simple constatación de la diferencia retributiva entre funcionarios de dos Cuerpos o (...) entre funcionarios interinos o contratados que prestan sus servicios en distintos campos de las Administraciones públicas no puede servir de fundamento suficiente para una demanda de amparo, sin necesidad de ulteriores razonamientos, ni en definitiva, permite justificar una pretensión de equiparación de retribuciones en sede constitucional, fundada en exigencias pretendidamente derivadas del derecho fundamental a la igualdad "ex" artículo 14 de la Constitución (EDL 1978/3879").

Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Autos 44/96, de 26 de febrero; 63/96, de 12 de marzo y 318/96, de 29 de octubre), ni siquiera la diferencia retributiva de funcionarios que desempeñan los mismos o similares puestos de trabajo constituye una vulneración del derecho a la igualdad, ya que no hay norma alguna, ni siquiera el art. 14 C.E. , en virtud de la cual todas las categorías de funcionarios con igual titulación o función hayan de tener asignada una misma retribución, porque la unidad de título o la igualdad de función por sí solas no aseguran la identidad de circunstancias que el legislador o la Administración pueden tomar en consideración, quienes, por el contrario, pueden ponderar otros criterios objetivos de organización. La discriminación, de existir, únicamente derivará de la aplicación por el legislador o la Administración de criterios de diferenciación no objetivos ni generales, disfrutando además de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio (...)" >>.

SEGUNDO. - La demanda.

Interesa de la Sala que dicte sentencia estimatoria, por la que se declaren nulos o anulables los actos recurridos y, por ello, el derecho de la demandante a que le sea reconocido su puesto de trabajo como nivel 27, junto con todas las consecuencias jurídicas y económicas conexas con ese reconocimiento, con alusión al nivel de complemento de destino, complemento específico, consolidación de grado personal o cualquier otro que se derive, desde el momento de la toma de posesión, el 15 de noviembre de 2018, con los intereses legales correspondientes.

La demandante traslada referencia a su nombramiento y a la toma de posesión en la plaza de funcionario de carrera, Grupo A, del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, Subgrupo A 1, como Inspectora de Trabajo y Seguridad Social Nivel 26, con destino en Bilbao.

Añade alegaciones complementarias, para enlazar con la solicitud y con la respuesta desestimatoria, finalmente expresa, a la que nos hemos referido.

La demandante reitera que viene siendo constantes las reclamaciones de funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la materia en cuestión, haciendo cita de distintas sentencias de la Sala, así: 402/2009, de 25 de mayo, recurso 1333/2006; sentencia 587/2015, de 28 de octubre de 2015, recurso 664/2013; sentencia 194/2016, de 13 de mayo, recurso 304/2015 y sentencia 71/2018, de 2 de marzo, recurso 1137/2017.

Traslada razonamiento recogido en la sentencia referida, 194/2016, de 13 de mayo, del recurso 304/2015, precisando que en ella se citan dos sentencias de la Sala de 31 de enero de 2008, recurso 675/2006 y la recaída en el recurso 1273/2011.

Tras ello, precisa que, tras las reiteradas sentencias recaídas en el ámbito de esta comunidad autónoma, sin discrepancia alguna al respecto, se seguía produciendo vulneración del principio de igualdad, con cita del art. 14 y 23.2 de la Constitución, y por haberse atribuido, en concreto a la demandante, el nivel 26 de complemento de destino.

Añade que estamos ante un puesto con idéntico contenido funcional y de exigencias que los que han sido calificados como nivel 27 por esta Sala, en concreto, se dice, al menos en relación con dos compañeras que han prestado servicio en la Inspección de Bizkaia, en circunstancias exactamente iguales a las de la demandante, haciendo cita de las sentencias 71/2018, de 2 de marzo, recurso 1137/2017, y, en concreto, en relación con la Inspección de Araba/Álava y, asimismo, en relación con la Inspección de Bizkaia, hablando de identidad de situaciones.

Señala que se está ante una anomalía que está produciendo circunstancias inaceptables, señalando que había direcciones provinciales en las que todos los funcionarios de inspección tienen nivel 27, en concreto, con remisión a la Dirección Territorial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Inspección Provincial de Madrid.

Concluye, en este ámbito, destacando que la atribución de niveles a las plazas no tiene nada que ver con el contenido funcional del puesto, porque en la Inspección de Madrid se realizan las mismas funciones que en el resto de las inspecciones provinciales. Señala que estaba condicionado, única y exclusivamente, por la condición personal de las personas que lo desempeñan, porque a los inspectores, de entrada, se les adjudica un nivel 26.

Destaca la demanda que ya en el escrito de solicitud se realizó un análisis, calificado de preventivo, para el caso de que la Administración tratara de utilizar el argumento de que las plazas se adjudican por el nivel de complejidad de los asuntos a trabajar.

En este ámbito, se remite a la solicitud y destaca que esta Sala ya ha atribuido el nivel 27 en Bizkaia a dos Inspectoras de Trabajo y Seguridad Social, realizando exactamente las mismas funciones que la demandante, destacando que se ha reconocido que todas los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en la Inspección de Bizkaia tienen nivel 26, salvo los que ocupan órganos de jefatura.

La demanda insiste en argumentar la pretensión que se defiende desde el punto de vista de la igualdad, incluso se rebaten los argumentos que trasladó la resolución expresa, a la que nos hemos referido, en concreto cuando tiene presente el art. 34.3.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado de 1990, como norma habilitante para la denegación.

Destaca que es un argumento que ya ha sido rechazado por esta Sala, remitiéndose a lo razonado en sentencia 498/1998, de 12 de junio, recurso 5204/1995.

TERCERO. - Contestación de la Administración General del Estado.

Interesa la desestimación del recurso y confirmación de la resolución recurrida.

En relación con la reclamación que ejercita la demandante, traslada, en primer lugar, que aun en el caso que se diese la identidad de funciones que defiende la demanda, no cabría la posibilidad de estimar la demanda en aplicación imperativa del art. 22. Uno D) de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, según el cual:

<< Las retribuciones que, en concepto de complemento de destino y complemento específico, perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías y, en todo caso, la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 >>.

Se dice que lo que se viene a reconocerse en dicha previsión legal, que se ha reiterado en posteriores leyes de presupuestos, en concreto desde la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, sería que la reclasificación de puestos de trabajo y la consiguiente modificación retributiva solo pueden hacerse mediante la impugnación de la RPT.

Defiende que, si se estima que las funciones que se ejercen no son las correspondientes al cuerpo, sino que son idénticas a las propias de otro puesto distinto, lo procedente es la impugnación y modificación de la RTP para obtener la reclasificación en la misma del puesto que ocupa, porque si no se incumple el sistema de provisión de puestos de cada puesto.

Con ese punto de partida, se detiene en lo que considera concepto legal y jurisprudencial de complemento de destino, para pasar a examinar si en el caso en cuestión, se ha producido o no la discriminación que se alega.

Razona sobre las retribuciones complementarias ligadas al nivel del puesto que se desempeña o al de grado personal de funcionario si es superior, en relación con las características del puesto y la productividad del funcionario, para razonar sobre el complemento de destino y enlazando con la potestad de la Administración para fijar el nivel del complemento de destino de los puestos de trabajo en el ámbito de la Función Pública.

Rechaza que, en este caso, se haya producido discriminación, como defiende la demandante.

Ello es así porque la Administración, en el ámbito de sus facultades de autoorganización, tiene la potestad de fijar el nivel determinante de los puestos de trabajo en el seno de la función pública, en relación con el intervalo de nivel establecido, en este caso para el Grupo A1, añadiendo que en el ejercicio de dicha potestad discrecional, la Administración ha de ajustarse a las normas que regulan la materia, defendiendo que la atribución del nivel 26 a la demandante se justifica en el art. 34.3.2 de la Ley 4/90, en relación con lo recogido en la Relación de Puestos de Trabajo.

Se remite a la resolución recurrida, en la que se reseñan los motivos que determinan la atribución del nivel 26 al puesto de trabajo de la demandante.

También rechaza que exista discriminación en relación con los complementos específicos recibidos durante el periodo en la que la demandante gozaba del nivel 26.

Asimismo, destaca que no se ha impugnado la RPT vigente para la Inspección de Trabajo, lo que haría inviable la estimación de las pretensiones ejercitadas con la demanda, añadiendo que tampoco es legalmente posible un recurso indirecto contra la misma, por no tener naturaleza de disposición general, retomando razonamientos incorporados en la STS de 5 de febrero de 2014, casación 2982/2012.

En relación con esa sentencia del Tribunal Supremo, se dice que en su aplicación la sentencia de 7 de marzo de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 556/2015, razonó, en su FJ 3º, como sigue:

<< Ante tal planteamiento de las pretensiones, es acuciante señalar de entrada que a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación 2986/2012), ha sido reconsiderada la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo, que ya no pueden ser contempladas como disposiciones generales o normas jurídicas y, por tanto, susceptibles de impugnación indirecta, ex art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; ello determinaría la improcedencia de anular en ninguna de las circunstancias la RPT del Organismo y por consiguiente el acuerdo de la CECIR de fecha 30-11-14 de creación por redistribución del puesto de trabajo de Jefe de Servicio Técnico N-26. Las pretensiones relativas a la RPT no pueden ser examinadas en sede de este recurso y al plantearlas se incide en desviación procesal >>.

CUARTO. - Escrito de conclusiones de la demandante.

La demandante en el escrito de conclusiones, tras reiterar la remisión a previos pronunciamientos de la Sala, a los que ya se refirió con la demanda, aprovecha para rebatir los argumentos de la contestación.

En primer lugar, destaca que no puede traerse como argumento de defensa por la Administración el hecho de que los funcionarios solo pueden percibir las retribuciones que corresponden a su nivel de clasificación.

En segundo lugar, defiende que otro tanto ocurre con la defensa que se utiliza en la contestación respecto a la regulación general del complemento de destino y del complemento específico, a ello nos hemos referido.

Finalmente, y en tercer lugar, responde a la fundamentación jurídica que incorpora la demanda por no haberse impugnado la RPT contra la que no cabría impugnación indirecta, precisando que ese argumento había sido reiteradamente respondido por los tribunales en asuntos previos, haciendo referencia a la sentencia del Tribunal Supremo traída a colación en la demanda, de 21 de julio de 2003, es la del recurso de casación 8363/1998, que confirmó la sentencia de esta Sala Sentencia nº 406/98, de 11 de mayo de 1998 recurso nº 5204/1995; precisa que en ella se razonó en el fundamento jurídico cuarto como sigue:

<< Dice el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada conduce a que unas disposiciones generales, como lo son las Relaciones de Puestos de Trabajo, queden sin efecto como consecuencia de actuaciones administrativas singulares posteriores, en concreto por la del superior jerárquico de los controladores laborales recurrentes que no repartió el trabajo entre sus subordinados atendiendo a las diferencias retributivas establecidas en las Relaciones de Puestos de Trabajo. El principio de legalidad y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, concluye el escrito de interposición en este punto, demandan que los actos administrativos singulares se ajusten a las disposiciones generales y no que las normas generales resulten viciadas por los actos dictados en su contra.

Al igual que hemos hecho con los anteriores, debemos desestimar este motivo y, con él, el recurso de casación, pues no apreciamos la infracción que denuncia. No nos encontramos ante el desconocimiento de reglas generales como consecuencia de decisiones particulares sino ante la presencia en las disposiciones generales, las Relaciones de Puestos de Trabajo, de normas discriminatorias. Eso es lo que llevó a la Sala a inaplicarlas para restablecer la igualdad requerida por el artículo 23.2 de la Constitución. Y al obrar de este modo, su Sentencia es conforme a Derecho >>.

QUINTO. - Ámbito de lo debatido.

Estamos ante un supuesto en el que se debate, cómo ha ocurrido en otros análogos a las que nos vamos a referir, sobre la clasificación del puesto de la demandante con el nivel 26, en relación con las retribuciones asignadas a él, para ella con trato discriminatorio en relación con puestos de nivel 27 en el ámbito de la misma unidad funcionarial, partiendo de que se trata de puestos con idéntico contenido funcional y con la misa exigencia y responsabilidad.

Por el planteamiento de la demanda y la oposición que traslada la contestación de la Administración del Estado, la Sala debe las respuestas singularmente a tres ámbitos en debate.

En primer lugar, en relación con qué relevancia tiene el no haber impugnado la RPT, sobre lo que la administración defiende que no cabe impugnación indirecta por su naturaleza del acto administrativo, como se declaró por el Tribunal Supremo tras la STS de 5 de febrero de 2014, casación 2182/2012.

En segundo lugar, qué relevancia tiene la alusión que se hace al artículo 44.3.2 de la Ley de 4/1990 de presupuestos de 1990.

Finalmente, qué consecuencias tiene la pretensión de aplicación al caso del artículo 22.1.D) de la Ley 11/2020 de 30 de diciembre de presupuestos generales del Estado para 2021.

SEXTO. - La naturaleza de acto plúrimo que la vigente doctrina jurisprudencial atribuye a las relaciones de puestos de trabajo, no impide la anulación de la relación de puestos de trabajo y la estimación del recurso; doctrina del Tribunal Constitucional.

Por su naturaleza se dará respuesta preferente a lo debatido sobre el hecho de no haberse impugnado la RPT y no caber impugnación indirecta por tener naturaleza de acto administrativo y no la disposición general, como en su momento se le reconoció por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Precisaremos que la respuesta que da la demandante en el escrito de conclusiones lo es en relación con la STS de 21 de julio de 2003, casación 8365/1998, que es previa a la nueva doctrina jurisprudencial que califica las RPT como acto y no como disposición general, lo que en su momento tenía como consecuencia relevante, en el ámbito procesal, la posibilidad de su impugnación indirecta.

Sin perjuicio de ello ratificamos, cómo la Sala ha hecho en otros casos análogos, que a estos efectos no es relevante la naturaleza de la RPT como acto administrativo, que no es objeto directo del presente recurso.

Nos remitimos a la sentencia 341/2018 de 11 de julio, del recurso 107/2017, que tuvo por objeto pretensiones en el fondo coincidentes con la ejercitadas por la demandante en este caso, en relación con Inspectora de Trabajo y Seguridad Social destinada en Gipuzkoa.

En la sentencia que referimos, en su fundamento jurídico tercero, tras ratificar en respuesta al alegato de la Administración del Estado la nueva doctrina jurisprudencial en relación con la relación de puestos de trabajo que recoge la STS de 5 de julio de 2014, casación 2986/2012, reiterada en multitud de pronunciamientos, retomando lo razonado en auto del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2015, casación 1595/2014, la Sala consideró relevante la doctrina constitucional que tuvo presente, razonando en lo que interesa como sigue:

<< Pues bien, a la luz de dicha doctrina jurisprudencial, la cuestión que se suscita es si la firmeza de la relación de puestos de trabajo que clasifica el puesto de la recurrente en el nivel 26 de complemento de destino y le asigna retribuciones complementarias inferiores a los puestos de la misma unidad clasificados en el nivel 27, pese a que dicha diferenciación carece de una justificación objetiva y razonable, impide ex art. 28 LJCA su revisión jurisdiccional con ocasión del presente recurso y la clasificación del puesto de la recurrente en el nivel 27 con idénticas retribuciones complementarias a los puestos comparables, tal y como plantea el abogado del Estado.

A la hora de dar respuesta a dicha cuestión hemos de tener presente que tanto la doctrina del Tribunal Constitucional, la doctrina jurisprudencial, analizan con suma cautela el efecto impeditivo del acceso al recurso contencioso administrativo del acto firme y consentido cuando se enfrenta al ejercicio de un derecho fundamental como es el del derecho la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso al proceso.

De ello es exponente la sentencia del Tribunal Constitucional número 48/1998, de 2 de marzo, que considera lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso al recurso contencioso-administrativo la sentencia que declaró inadmisible el recurso en el que el recurrente ejercitaba su derecho a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, concretamente al puesto de secretario general del servicio de salud aragonés, por la razón de que su exclusión venía determinada por la relación de puestos de trabajo que en dicho momento tenía la consideración de acto administrativo con una pluralidad de destinatarios en la doctrina jurisprudencial y que había devenido firme. La sentencia concluye que se trata de una interpretación extensiva de la causa de inadmisibilidad prevista por el apartado a) del artículo 40 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa de 1956, razonando que la convocatoria del puesto no puede ser considerado como un acto de mera reproducción o confirmación, resultando pertinente reproducir el fundamento jurídico 4 de la misma, del siguiente tenor literal:

<< CUARTO.- Así las cosas, debe acogerse la pretensión del recurrente. Con independencia de que las relaciones de puestos de trabajo tengan o no carácter normativo, cuestión que, como ha quedado dicho, desborda nuestro objeto y perspectiva, es lo cierto que la Sala ha hecho una aplicación innecesariamente rigurosa y formalista de una causa de inadmisibilidad, ajena a la finalidad a la que sirve, y también excesiva respecto de la diligencia razonablemente exigible al justiciable.

En cuanto al primer punto, conviene recordar que, conforme a una dilatada jurisprudencia, no son constitucionalmente admisibles obstáculos al enjuiciamiento del fondo del asunto que sean fruto de un innecesario y excesivo formalismo o que no aparezcan como justificados o proporcionados respecto de las finalidades para las que se establecen (cfr., entre otras, SSTC 3/1983, 90/1983, 99/1985, 162/1986, 57/1988, 60/1991, 194/1992, 350/1993, 48/1995, 186/1995, 76/1996, etc.). En particular, si no se acomoda a la finalidad perseguida -en este caso, por la doctrina del acto firme y consentido-, hasta el punto de que con ello desaparezca la proporcionalidad entre lo que el requisito dice y el fin que pretende, olvidando su razonable y lógica concatenación, con preferencia de su estricta literalidad, es claro que el derecho fundamental se verá restringido y anulado y con ello la posibilidad de su ejercicio (cfr., entre otras, STC 69/1987, fundamentos jurídicos 3 y 4).

Más en concreto, y como tuvimos ocasión de afirmar tempranamente en relación con la causa de inadmisión que nos ocupa - art. 40 a) L.J.C.A. -"el art. 24.1 C.E. garantiza el acceso a la justicia en defensa de los derechos e intereses legítimos, y garantiza como contenido normal el que se obtendrá una resolución de fondo. De aquí que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho, han de interpretarse en sentido restrictivo después de la Constitución." -cfr. STC 126/1984, fundamento jurídico 3 c)-.

"Desde esta perspectiva -añade seguidamente la citada STC-, el art. 40 a) L.J.C.A. tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros" (ibídem).

Tal interpretación estricta del art. 40 a) L.J.C.A., reiterada por este Tribunal en otros casos (v. gr.: STC 204/1987, fundamento jurídico 5º), no ha sido, sin embargo, seguida por la Sentencia aquí impugnada desembocando en un resultado contrario al art. 24.1 C.E. En efecto, como consecuencia de las consideraciones formuladas, podemos ya afirmar que la interpretación efectuada del art. 40 a) L.J.C.A. y su aplicación a las cuestiones que plantea el recurso, ponen de manifiesto los siguientes extremos:

1) Que el acto de convocatoria, más explícito al tiempo que distinto en su alcance, extensión, finalidad y contenido a la relación de puestos de trabajo en su conjunto, no puede ser considerado, desde una comprensión estricta, como un acto de mera reproducción o confirmación, mimético o idéntico, en los términos del art. 40 a) L.J.C.A., por lo que no es posible su subsunción en los supuestos que éste contempla.

2) Que es obvio que las relaciones de puestos de trabajo, sin necesidad alguna de introducirnos en el debate acerca de su naturaleza jurídica que además resulta irrelevante a los efectos del art. 24.1 C.E., constituyen un instrumento que disciplina con una cierta vocación de permanencia los puestos del personal al servicio de la Administración Pública, por lo que, en el presente caso, concluir, sin más, en la inatacabilidad de cualquier acto dictado a su amparo, en el entendimiento de que ello supondría reabrir artificialmente el plazo para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sólo puede mantenerse desde una interpretación extensiva del art. 40 a) L.J.C.A., incompatible con el art. 24.1 C.E.

3) Que, como consecuencia de las consideraciones anteriores, se llega a la conclusión, como hemos hecho en otras ocasiones -vid. STC 126/1984, fundamento jurídico 3 d)-, de que no existe la causa de inadmisión aplicada por la Sentencia recurrida .

En suma, pues, el carácter de acto "firme y consentido", predicado por la Sentencia impugnada , de la relación de puestos de trabajo, en este caso concreto, y al margen de la calificación que a la Sala le merezca su naturaleza jurídica, resulta contrario al art. 24.1 C.E.

A mayor abundamiento, y en segundo lugar, tampoco se compadece la aplicación de la causa de inadmisibilidad con la diligencia exigible al justiciable, inherente al art. 24.1 C.E. En efecto, si se tiene en cuenta que la relación de puestos de trabajo, en punto al puesto litigioso, no explicitaba la exclusión de determinados colectivos profesionales, sino que se remitía a un código clave, para cuya identificación era necesario acudir a su vez, a otra norma, y que la relación y la ulterior convocatoria no son actos idénticos, ni tienen que estar insertos en una secuencia temporal inmediata, no cabe apreciar que la situación alegada sea consecuencia de la pasividad, desinterés o negligencia, error o impericia del recurrente (vid. SSTC 208/1987, 112 y 364/1993, 158 y 262/1994, 159/1995, etc.). Por lo demás, exigir que el ciudadano impugne ad cautelam un instrumento de tal naturaleza, como es la relación, porque, de lo contrario, le estaría vedado el recurso frente a cualquier acto de aplicación, supondría desconocer, entre otras hipótesis posibles, que el que se vea ahora perjudicado por la eventual disconformidad a Derecho de la convocatoria podría no haber estado interesado, o ni siquiera legitimado, para recurrir la relación en su día aprobada (v. gr.: Por no reunir entonces los requisitos exigibles). Desde esa perspectiva, mantener la inimpugnabilidad de la convocatoria entrañaría una quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva y de la universalidad de la jurisdicción ( arts. 24.1 y 106.1 C.E.; vid. STC 76/1996, fundamento jurídico 7).>>

Por lo demás, las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2016 y de 3 de mayo de 2016, dictadas en los recursos de casación números 314/2015 y 1118/2015, respectivamente, establecen la doctrina de que el hecho de que las relaciones de puestos de trabajo adquiera firmeza y tengan la naturaleza de acto administrativo de acuerdo con la doctrina jurisprudencial iniciada por la sentencia de 5 de febrero de 2014, no impide que los interesados puedan reclamar contra las nóminas con un límite de cuatro años.

Pues bien, de acuerdo con tales pronunciamientos, la Sala concluye que la firmeza de la relación de puestos de trabajo que clasifica el puesto de la recurrente en el nivel 26 y le asigna retribuciones complementarias interiores a los puestos comparables de su misma unidad clasificados en el nivel 27, no impide un pronunciamiento por el que se ordene su clasificación en el nivel 27 con idénticas retribuciones a los puestos comparables, estimando la pretensión de restablecimiento de la situación jurídica individualizada ejercitada, puesto que constituye la única y exclusiva forma de hacer efectivo el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley lesionado por la resolución recurrida >>.

Con estas conclusiones, que la Sala ratifica en este momento, debe excluirse el reparo opuesto por la Administración del Estado, por lo que no hay obstáculo a que la demandante recurra la resolución desestimatoria de la pretensión ejercitada soportada en quiebra del principio de igualdad, en concreto en el ámbito retributivo, como consecuencia de la naturaleza como acto administrativo de la RPT.

SÉPTIMO. - La clasificación del puesto de la recurrente en el nivel 26 y las retribuciones asignadas al mismo constituyen un trato discriminatorio.

En relación con la pretensión sustantiva esto es la defensa del trato discriminatorio la Sala tendrá que concurrir en acoger lo que se pretende con la demanda, trasladando al respecto lo que razonó en la ya referida sentencia 341/2018 de 11 de julio, del recurso 107/2017; en ella, para coger la pretensión de quien era demandante razonó en el FJ 3º como sigue:

<< La recurrente plantea en esencia un juicio de igualdad, en razón del trato discriminatorio que a su entender viene sufriendo desde su toma de posesión como Inspector de Trabajo y Seguridad Social en la Inspección Provincial de Gipuzkoa el 24 de marzo de 2014, al tener asignado un complemento de destino de nivel 26 y un complemento específico y complemento de productividad inferiores a los puestos de la misma unidad que tienen el nivel 27, pese a ser idéntico su contenido funcional, su exigencia y responsabilidad.

La Sala se ha pronunciado reiteradamente en relación con la clasificación de los puestos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Bizkaia en dos niveles, uno el 26, que se asigna a funcionarios de nuevo ingreso y otro de nivel 27, que corresponde a los funcionarios con experiencia, así en la sentencia nº 124/2012, de 24 de febrero, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 325/2010 , y en las sentencias nº 270/13 , y 271/2013, ambas de 15 de mayo, dictadas en los recursos nº 686/2011 y 687/2011 respectivamente, asuntos respecto de los cuales el presente recurso guarda una sustancial identidad, en la medida en que la estructura organizativa de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Gipuzkoa guarda una sustancial identidad con la de Bizkaia, razón por la cual habremos de seguir idéntico criterio habida cuenta de que la prueba practicada en el presente recurso acredita, al igual que en ellos, que el inferior nivel de retribuciones del puesto de la recurrente carece de una justificación objetiva y razonable.

La STC 59/2008, de 14 de mayo (FJ5) recuerda la doctrina de Máximo intérprete de la Constitución sobre el significado y alcance del derecho a la igualdad reconocido por el art. 14 CE :

<< De acuerdo con nuestra doctrina sobre el art. 14 CE , sintetizada en la STC 200/2001, de 4 de octubre , FJ 4, y recogida posteriormente, entre otras muchas, en las SSTC 39/2002, de 14 de febrero , FJ 4 ; 214/2006, de 3 de julio , FJ 2 ; 3/2007, de 15 de enero, FJ 2 , y 233/2007, de 5 de noviembre , FJ 5, dicho precepto constitucional acoge dos contenidos diferenciados: el principio de igualdad y las prohibiciones de discriminación. Así, cabe contemplar "en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas" ( STC 200/2001 , FJ 4). En palabras conclusivas de la STC 222/1992, de 11 de diciembre , "los condicionamientos y límites que, en virtud del principio de igualdad, pesan sobre el legislador se cifran en una triple exigencia, pues las diferenciaciones normativas habrán de mostrar, en primer lugar, un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse, además, en términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último, no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera otras situaciones jurídicas subjetivas" (FJ 6; también SSTC 155/1998, de 13 de julio , FJ 3 ; 180/2001, de 17 de septiembre , FJ 3).> >

Si el derecho a la igualdad exige que supuestos de hecho iguales sean tratados con idénticas consecuencias jurídicas, resulta esencial la idoneidad del término de comparación, y en este punto es preciso tener presente que en el ámbito de la potestad de autoorganización de las Administraciones públicas, de la que es ejercicio característico las relaciones de puestos de trabajo, la cláusula de igualdad del art. 14 CE no comporta, en principio la exigencia de una igualdad de las distintas estructuras, toda vez que la Administración goza de un amplio margen de configuración de las mismas en orden a la satisfacción del interés general.

Así lo expresa la doctrina del TC de la que da cuenta el auto 185/1999, de 14 de julio :

<< "desde la STC 7/1984 este Tribunal ha venido sosteniendo que la igualdad o desigualdad entre estructuras, como las situaciones funcionariales, que son -prescindiendo de su sustrato sociológico real- creación del Derecho, es resultado de la definición que éste haga de ellas; esto es, de su configuración jurídica, que puede quedar delimitada por la presencia de muy diversos factores", de suerte que "al amparo del principio de igualdad no es lícito tratar de asimilar situaciones que en origen no han sido equiparadas por las normas jurídicas que las crean", pues "la discriminación, de existir, únicamente derivará de la aplicación por la Administración de criterios de diferenciación no objetivos ni generales" ( STC 9/1995 , 96/1997 )> > .

Pues bien, aunque en todo juicio de igualdad corresponde a quien lo alega aportar un término de comparación válido y probar la sustancial identidad concurrente, si la recurrente afirma en la demanda que concurre una sustancial identidad entre su puesto de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 26 y los puestos de trabajo de la misma Inspección Provincial de Gipuzkoa de nivel 27, corresponde a la Administración, dada la facilidad de la prueba, acreditar las razones objetivas que los diferencian y que justifican un tratamiento retributivo diferenciado, y ello porque, aunque la potestad de autoorganización es esencialmente discrecional, discrecionalidad no equivale a arbitrariedad, de modo que la configuración de los puestos, el establecimiento de los requisitos de desempeño, de las funciones y tareas asignados, de la dependencia jerárquica y responsabilidad, su clasificación y la asignación del complemento específico que retribuya la especial dificultad técnica, la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, corresponde sin duda a la Administración, pero lo que no le está atribuido es establecer diferencias retributivas sin un claro fundamento objetivo. La justificación de las diferencias de los puestos debe hallarse necesariamente documentada en el expediente de elaboración de la RPT, en las memorias descriptivas de los mismos o en los documentos de autoorganización que proporcionen la motivación a la RPT, puesto que la asignación de distintas retribuciones debe estar debidamente justificada, por exigencias del principio de igualdad.

La Administración en este punto se limita a invocar la naturaleza esencialmente discrecional de las RPT, como expresión de la potestad de autoorganización que le asiste, y a justificar la configuración del puesto de la actora como resultado del mandato contenido en el art. 34.3.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , que prevé que las relaciones de puestos de trabajo contendrán puestos que, por sus características, se consideren idóneos como primer destino para funcionarios que hayan superado los procesos selectivos, y cuyo contenido y funciones deberán corresponderse con la formación específica exigida en el proceso selectivo, y que en cumplimiento de dicho mandato legal se ha establecido en la Relación de Puestos de Trabajo unos puestos de trabajo diferentes a los que son destinados sin excepción alguna todos los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo.

Sin duda el puesto al que la actora fue asignado al ingresar en la función pública cumple dicho mandato legal de ser idóneo para su incorporación a la función pública, ya que se corresponde con la formación específica exigida en el proceso selectivo, pero lo que no cabe aceptar es que dicho precepto autorice que, pese a ser idéntico el contenido funcional y la responsabilidad de los puestos comparados, se asigne al puesto de la actora unas retribuciones inferiores. Cosa muy distinta sería si el puesto configurado para su provisión por los funcionarios de nuevo ingreso fuera de menor entidad funcional, de menor responsabilidad, o bien se hallara bajo una distinta dependencia jerárquica o bajo supervisión de otros puestos, cosa que en el presente caso no se da en absoluto.

Siendo manifiestamente insuficiente la respuesta de la Administración a la hora de justificar la diferencia de trato, concurre además una prueba suficiente por parte de la recurrente de la sustancial identidad de los puestos comparados.

En efecto, la prueba testifical del jefe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Gipuzkoa, evidencia que los puestos de trabajo de nivel 26 y de nivel 27 venían realizando idénticas funciones, sin que exista diferencia alguna en cuanto a la complejidad de las mismas, dedicación necesaria, carga de trabajo, adscripción de zonas geográficas de actuación o cualquier otra circunstancia o aspecto de la prestación de servicios, y que la recurrente ha venido realizando desde su incorporación las mismas funciones que tienen asignadas los puestos de nivel 27, con los mismos cometidos, nivel de exigencia de cumplimiento en su trabajo, responsabilidad y dedicación, sin que existan diferencias objetivas en el desempeño del mismo.

En la prueba de interrogatorio de parte, la Administración dice que de acuerdo con el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, corresponde a los jefes de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social programar la acción en cumplimiento de los objetivos asignados y dirigir la asignación de servicios. Dice además que suele ser una práctica general que se asignen los expedientes de mayor complejidad a los inspectores con mayor experiencia profesional y que la instrucción 6/2014 vigente desde el 1 de octubre de 2014 sobre devengo del complemento de productividad por objetivos señala en su apartado 3.5 que las jefaturas tendrán en cuenta en la asignación de las órdenes de servicio la especialización y experiencia del personal inspector, reservando las de mayor dificultad y complejidad a los niveles superiores.

Ahora bien, se trata de una mera alegación que carece de un sustento normativo o reglamentario, que delimite con total claridad y objetividad las distintas funciones y el distinto nivel de responsabilidad de los puestos de nivel 26 y 27, como lo evidencia la testifical del jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Gipuzkoa, resultando insuficiente a efectos de justificar la asignación de un nivel 26 e inferior retribuciones a los inspectores de nuevo ingreso, pese a que la realidad muestra que realizan idénticas funciones que los demás.

En suma, queda acreditada la idoneidad del término de comparación, e igualmente el trato discriminatorio que supone la clasificación del puesto de la recurrente en el nivel 26 de complemento de destino, así como la asignación de inferiores retribuciones por los conceptos de complemente específico y de productividad >>.

Vemos como entre otras consideraciones se valora la conclusión de la actuación administrativa discriminatoria en relación con la asignación de distintos niveles 26 y 27 y también se tiene presente la alegación en relación con el artículo 34.3.2 de la Ley 4/1990 de 21 de junio de presupuestos de 1990, lo que refiere y reitera la contestación en este recurso, ratificando aquí también que no puede considerarse acreditado por parte de la administración demandada, quien debe asumir la carga de la prueba, que no se dé quiebra del principio de , en relación con los antecedentes y circunstancias que expone con detalle la demanda.

Añadiremos, en relación con los alegatos sustanciales vinculados a quiebra del principio de igualdad, referencia a la sentencia que traslada la demandante, de 2 de marzo de 2018, recurso 1137/2017, de la Sección Primera de esta Sala, en este caso en concreto en relación con puesto de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Álava, sentencia que tiene presente, como recogió en su Fundamento Jurídico Segundo, la sentencia de 31 de enero de 2008, recurso 665/2006, para enlazar con la sentencia de 13 de mayo de 2016 recurso 304/2015, que es la que en lo sustancial recoge y reitera, que es lo que sigue:

<< "La doctrina ya tradicional del TC respecto de la igualdad en materia de retribuciones de funcionarios públicos puede sintetizarse en los siguientes puntos:

1º).- Para apreciar desigualdad entre estructuras que son creación del Derecho, cuales son los Cuerpos y categorías funcionariales, no basta una constatación de la diferencia retributiva para justificar una pretendida equiparación de retribuciones, al no existir norma constitucional en base de la cual todas las categorías de funcionarios con igual titulación o función hayan de tener asignadas las mismas, ya que no aseguran la identidad de circunstancias que el legislador o la Administración pueden tomar en consideración. - SSTC. 7/1.984; 68/1.989 ; 77/1.990 ; 48/1.992 ; 236 y 237/1.994 ; y 9/1.995, y AATS 63/1.996 y 317/1.996 -.

2º).- De existir la discriminación, derivará de la aplicación de criterios de diferenciación no objetivos ni generales, disfrutando la Administración, además, de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio. - SSTC. 50/1.986 57/1.990 , 294/1.993, y 9/1.995 -.

3º).- La búsqueda del término de comparación adecuado que sirva para dar base a la queja de trato desigual obtiene respuesta esclarecedora en la doctrina constitucional en la STC 148/1.986, de 25 de Noviembre . Se parte en la misma de la premisa de que solo cabe preguntarse por la fundamentación constitucional de una diferencia normativa cuando la singularización entre categorías personales se realiza en la misma disposición cuestionada, y no, en cambio, cuando dicha singularización se ha producido ya con anterioridad mediante una diversificación entre diferentes regímenes jurídicos y la nueva norma lo que viene a establecer es una regulación diversa para supuestos de hecho comprendidos en cada uno de dichos distintos regímenes jurídicos. Y así ocurrirá, por ejemplo, tal como recopila la STC 236/1.994, de 20 de Julio , con cita de otras anteriores, respecto de aquellas estructuras que, como los Cuerpos y categorías de funcionarios, son creación del Derecho, y, por tanto, son resultado de la definición que este ha hecho de ellas, sin sustrato sociológico real alguno.

En el presente caso, no existe sin embargo una previa diversificación de estructuras o régimen jurídico entre la recurrente, en tanto ocupase puesto de Nivel 26, y los otros miembros del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo destinados en (.....) con los que se compara, pues se parte de la base de una completa asimilación de Cuerpo, Grupo de Clasificación, categoría, cometido general y lugar de destino, sin que pueda llegar a descubrirse otra diferencia que la que para justificar una distinta asignación de Nivel de complementos de destino y de "quantum " de complemento específico se derive del Catálogo de Puestos de Trabajo como instrumento de ordenación de la función pública y su desempeño.

Se está, por tanto, ante un válido "termino de comparación" que se orienta a verificar la validez constitucional de que en la plantilla de referencia, según la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por Resolución de la Comisión Ejecutiva de la CIR de 22 de Febrero de 1.995, y otras posteriores existieran puestos de trabajo de Inspectores de Trabajo con dos niveles diferenciados y retribuciones dispares en cuanto a complemento de destino y complemento específico.

Necesariamente debe añadirse que quedan fuera de dicha comparación los también miembros del Cuerpo de Inspectores de Trabajo que ocupan puestos distintos, tales como el de Jefe de Inspección, Jefe Adjunto de Inspección, o los puestos de "Jefe Equipo Inspección" , que aparecen en la relación de puestos de trabajo.

A partir de este punto de la constatación de igualdad de supuestos de hecho, (régimen jurídico inicial), además de igualdad en la situación puramente práctica del servicio prestado por los distintos funcionarios es donde debe examinarse la objetividad y razonabilidad del fundamento opuesto por la Administración demandada para justificar la diversidad de trato económico en dos de los complementos retributivos que perciben los Inspectores de Trabajo comparados, partiéndose para ello de la base de que, ciertamente, podrían concurrir pautas o criterios de concreción organizativa y ordenación del personal, que llevasen a la posibilidad de introducir elementos de diferenciación que justificasen el trato retributivo distinto en las características de los dos grupos de puestos de trabajo, por establecerlo así la propia Relación de Puestos de Trabajo de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 30/1.984 , o bien, incluso, por poderse aportar al margen de la misma argumentos objetivos y razonables en fundamento de la no equiparación.

(TERCERO.-) En este caso, la propia RPT, concebida para definir, entre otras cosas, el contenido de los puestos de trabajo, no es ajena al trato diferencial retributivo que se aqueja, por el hecho de haber singularizado en dos grupos los puestos a desempeñar por los funcionarios del Cuerpo, y desde esa perspectiva deben examinarse las consecuencias que sobre la viabilidad de la demanda de este proceso ejerce la circunstancia normativa afirmada por la Resolución recurrida, o lo que señala la comunicación de la Subdirección General de Asuntos Generales de la D.G de Inspección de Trabajo y Seguridad Social de 17 de Diciembre de 2.003, según la cual, tal diversificación obedece al reconocimiento y valoración de la experiencia práctica y profesional entre los funcionarios, que se alcanzaría a partir de los tres años, reclasificándose entonces cada puesto de nivel 26 en puesto de nivel 27.

O lo que estableció la Ley 4/90, de 29 de Junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1.990, en el artículo 34.3,2 acerca de que las relaciones de puestos de trabajo contendrán puestos que por sus características, se consideren idóneos como primer destino para funcionarios que hayan superado los procesos selectivos derivados de la Oferta de Empleo Público, y cuyo contenido y funciones deberán corresponderse con la formación específica exigida en el proceso selectivo, ya nos hemos referido en anteriores sentencias, como la 498/1.998, de 12 de Junio , en autos 5.204/95 , en que se decía que; "Tal explicación, que responde solo indirectamente a la petición probatoria de la parte recurrente sobre las "memorias justificativas" aprobadas o tomadas en cuenta por la CECIR y que afecten a los puestos de trabajo que se comparan, no resulta tampoco satisfactoria, pues siendo perfectamente plausible que la relación de Puestos de Trabajo, como ya más arriba hemos destacado, realice tal singularización, no lo es menos que deberá asentarse en determinadas "características" de esos puestos de trabajo de ingreso para los nuevos funcionarios que los individualicen respecto de los demás, y no, tan solo, en la diferencia de retribuciones. Será preciso que esos puestos de trabajo se configuren y amolden, por ejemplo, a la necesidad de ejercicio dirigido o bajo tutoría de otros funcionarios veteranos sobre los cometidos del recién ingresado, o bien a otras limitaciones, paliativos o menor atribución de responsabilidad que se correspondan, si es el caso, con la menor eficacia objetiva o previsible de su trabajo en tanto personal inexperto necesitado de formación práctica y rodaje, y que se traduzcan en una regulación especial de la prestación de sus servicios. Lo que no puede afirmarse es la idoneidad de las características de cualquiera de los puestos de trabajo no singularizados para que sean ejercidos por los funcionarios recién ingresados solo desde el prisma de una menor retribución, y bajo el entendimiento de que la sola atribución al nuevo personal consuma esa idoneidad".

Además de ratificar ahora dicho enfoque, habrá que añadir en relación con lo que antecede que el empleo del nivel del complemento de destino y de la cuantía del complemento específico como sistema de valoración económica de la mayor o menor experiencia del personal integrado en el Cuerpo de Inspectores de Trabajo, carece de todo sustento legal, y basta para ello una superficial lectura del artículo 23 de la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto , en su apartado 3.a) y b), pues dichos complementos retribuyen exclusivamente "el nivel del puesto que se desempeñ e", y "las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo" , y como se atienen a todas luces a ese objeto, y no a condición subjetiva alguna, hay que descartar sin mayor detenimiento que puedan servir para acomodarse a las características personales de cada funcionario de manera de que el nivel del puesto se modifique con la evolución practica del funcionario. Tal criterio diversificador es, por tanto, ilegal, irrazonable y puramente arbitrario a la hora de justificar el diferente tratamiento económico entre funcionarios que desarrollan el mismo real y efectivo cometido.

Hay que hacer una referencia final a que la STS de 21 de Julio de 2.003 , (Ar. 6653), al confirmar una de tales anteriores sentencias de esta Sala a las que antes nos hemos referido, contenía ya fundamentos, luego reiterados, de innegable interés para enfocar el presente asunto;

Dice así el TS que; "La Sentencia ha comprobado la existencia de una discriminación carente de justificación objetiva y razonable, pues no es objetivo ni razonable diferenciar a través del nivel profesional y de los complementos específico y de destino unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido. Esa no es una situación que pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del artículo 23.2 de la Constitució y con el derecho fundamental que reconoce a acceder y a permanecer en la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes."

Y más adelante, en el F.J Cuarto, se añade que; "Dice el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada conduce a que unas disposiciones generales, como lo son las Relaciones de Puestos de Trabajo, queden sin efecto como consecuencia de actuaciones administrativas singulares posteriores, en concreto por la del superior jerárquico de los controladores laborales recurrentes que no repartió el trabajo entre sus subordinados atendiendo a las diferencias retributivas establecidas en las Relaciones de Puestos de Trabajo. El principio de legalidad y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, concluye el escrito de interposición en este punto, demandan que los actos administrativos singulares se ajusten a las disposiciones generales y no que las normas generales resulten viciadas por los actos dictados en su contra .

Al igual que hemos hecho con los anteriores, debemos desestimar este motivo y, con él, el recurso de casación, pues no apreciamos la infracción que denuncia. No nos encontramos ante el desconocimiento de reglas generales como consecuencia de decisiones particulares sino ante la presencia en las disposiciones generales, las Relaciones de Puestos de Trabajo, de normas discriminatorias. Eso es lo que llevó a la Sala a inaplicarlas para restablecer la igualdad requerida por el artículo 23.2 de la CE . Y al obrar de este modo, su Sentencia es conforme a Derecho."

(CUARTO).- Teniendo en cuenta esto último, vamos a precisar el alcance de los pronunciamientos que se derivan de la estimación sustancial de la tesis del recurso interpuesto por (......).

Procede la declaración de disconformidad a derecho y anulación de la resolución combatida de 27 de Abril de 2.015, así como el reconocimiento de la situación jurídica pretendida de declaración del derecho a la igualdad de trato con los funcionarios que ocupan puesto de trabajo de nivel 27, con reconocimiento de dicho nivel 27 a los efectos del artículo 21.1.a) de la LMFP, (consolidación de grado personal), y al restablecimiento retributivo en cuanto a complemento de destino y complemento específico correspondientes a los puestos de nivel 27 a contar de la fecha de toma de posesión >>.

OCTAVO. - La normativa presupuestaria que traslada la contestación no es relevante en este caso; artículo 22. Uno. D) de la Ley 11/2020 de Presupuestos Generales del Estado para el 2021, contenido que se inició con el artículo 26. Uno. D) de la Ley 17/2012 de Presupuestos Generales del Estado para el 2013, reiterado en posteriores leyes de presupuestos; interpretación jurisprudencial.

En el tercer argumento. sustantivo que traslada la contestación incide, como veíamos, en considerar relevante la regulación de la normativa presupuestaria, en este caso en relación con el ejercicio 2021 el artículo 22.1.D) de la Ley 11/2020 de 30 de diciembre de presupuestos generales del Estado para 2021 con el contenido que traslada la contestación, que es el que sigue:

<< Las retribuciones que, en concepto de complemento de destino y complemento específico, perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías y, en todo caso, la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 >>.

Esta alegación en este caso no puede considerarse relevante como se desprende de la aplicación que de dicha normativa ha realizado la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Estamos ante normativa que inició con el artículo 26. Uno. D) de la Ley 17/2012 de Presupuestos Generales del Estado para el 2013, regulación que precisó:

<< [...]

Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 >>.

Regulación que se ha reproducido en el art. 21.Uno.D) de la Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, en el mismo artículo de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, así como, posteriormente, en el art. 23.Uno.D) de la Ley 48/2015, de Presupuestos Generales del presente año 2016, en el art. 22.Uno D) de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, así como en el art. 22 Uno D) de Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, en cuya anualidad se presentó la solicitud, normativa prorrogado en el año 2019, que enlaza con el art. 22 Uno D) de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, con el art. 23 Uno D) de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 y con el art. 23 Uno D) de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023.

De esa normativa aquí interesa la de ejercicio de 2021, por ello el art. 22 Uno D) de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.

En este debate es importante tener presente que la STS de 18 de enero de 2018, casación 874/2017, Roj: STS 103/2018 - ECLI:ES:TS:2018:103, ha ratificado que los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2013 a 2016, a los que nos hemos referido, se refieren a la realización de tareas concretas, no al desempeño sustancial de otro puesto de trabajo, [- en recurso que afectaba a funcionarias pertenecientes al Cuerpo General Auxiliar Administrativo, grupo C2 y nivel 17, destinadas en una Oficina de Empleo del Servicio Estatal de Empleo Público, quienes recurrieron en casación -]; la STS razonó esa conclusión en su FJ 4º, que lo hace como sigue:

<< [...] existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Berta y Elsa sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

" Artículo 24. Retribuciones complementarias.

[...]

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas , se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas . Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración >>.

Así se ha reiterado por sentencias varias, entre otras por la STS de 12 de diciembre de 2019, casación 3377/2017, [- teniendo presentes las SSTS de 18 de enero de 201, casación 874/2017, de 3 de julio de 2018, casación 4990/2016, de 7 de mayo de 2019 e casación 1780/2018 y de 16 de julio de 2019, casación nº 798/2017 -] incidiendo en personal del Cuerpo Nacional de Policía, en concreto sobre el reconocimiento de los complementos retributivos, por el desempeño del puesto de "especialista policía científica" en la Unidad Central de Investigación Científica y Técnica de la Comisaría General de Policía Científica.

Por otro lado, la STS de 5 de febrero de 2020, casación 2952/2017, ha ratificado como doctrina, en relación con las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo, que [- teniendo presentes la previa STS de 12 de diciembre de 2019, casación 3377/17, y los precedentes en ella referidos-]:

<< El artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 - y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido- debe interpretarse en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo >>.

Por todo ello, con esas pautas, en lo que aquí es relevante, debemos ratificar que la alegación de la contestación a la que respondemos no se opone a lo pretendido con la demanda.

En conclusión, la Sala ratifica la estimación del recurso, por lo que acoge las pretensiones ejercitadas con la demanda.

NOVENO. - Costas.

Estando a los criterios en cuanto a costas del artículo 139.1 de la LJCA, al estimarse las pretensiones ejercitadas con la demanda se impondrán las costas a la administración demandada, fijándose, en aplicación del punto 4 de dicho precepto, en 300 euros la cantidad máxima que por todos los conceptos se podrá girar por parte demandante.

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente