Sentencia Contencioso-Administrativo 82/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 220/2022 de 23 de febrero del 2023

PRIMERO.- SENTENCIA APELADA.

A través del presente recurso, la defensa de Blue Vision se alza contra la sentencia 294/2021, de quince de diciembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de San Sebastián, recaída en el procedimiento ordinario 392/2020. Esta sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo por ella presentado contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra el decreto 2.127/2019, de nueve de diciembre, que declaró la no procedencia de abonar la segunda parte de la subvención concedida.

La sentencia comienza explicando que la relación jurídica que vincula las partes se concreta en el convenio relativo a la concesión de subvención nominativa.

A partir de ahí, el magistrado niega que la actora pueda, en su argumentación, remitirse al régimen económico aplicable a los convenios que se articulan a través de una subvención directa nominativa. En concreto, se remite al capítulo IV de la Ley General de Subvenciones. En particular, serían trascendentes para el caso que nos ocupa los apartados 2 y 3 del artículo 31.

Teniendo en cuenta lo anterior, la sentencia hace referencia a los informes sobre la cuenta justificativa de ingresos y gastos y a los informes de fiscalización del interventor municipal y de la técnico medio de Hacienda. Por su parte, la recurrente no habría aportado ninguna prueba de lo alegado por ella.

El juzgador niega que se pueda argumentar el derecho de cobro con la realización del festival a satisfacción de la entidad local, dado que ello sería ajeno al objeto de la litis y al título que permitiría el pago de los gastos subvencionables.

Por lo que se refiere a las sumas reclamadas, rechaza que puedan vincularse los gastos de producción atribuidos al Sr. Armando con la actividad subvencionable. Argumenta que no puede confundirse la celebración del festival con el funcionamiento de una empresa, ni con las actividades empresariales desarrolladas. Explica que la actora se habría pretendido justificar con referencia a la declaración informativa de retenciones e ingresos a cuenta de rendimientos del trabajo y actividades económicas, premios y determinadas ganancias patrimoniales. Sin embargo, no habría individualización respecto de la actividad para con el festival de la mercantil. Señala el magistrado que una cosa sería la actividad subvencionable y otra, la actividad mercantil desarrollada por la recurrente. De este modo, no sería posible atribuir a la suma subvencionable los gastos que se estime que permiten alcanzar el importe máximo subvencionable. De admitirse esto, quedaría vacía de contenido la naturaleza misma de la subvención y su propia finalidad, al no poder confundir desarrollo de ejercicio empresarial con actividad subvencionable. Afirma que se tiene derecho al importe consignado presupuestariamente, solo cuando se cumpla con la carga de acreditar que el gasto solicitado está relacionado con la concreta actividad. Sin embargo, esto no se daría en relación con el importe reclamado. Tampoco se habría cumplido con el plazo de justificación.

En relación a los importes correspondientes a facturas de 2019 (derecho de autor), la sentencia señala que no podría confundirse factura con proforma. Nos encontraríamos ante un gasto no pagado. El mismo argumento aplica a las facturas emitidas en 2018.

Por otro lado, el magistrado señala que la consecuencia para el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos legalmente previstos es el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37. Y destaca que la prueba aportada ha de acreditar, de manera indubitada, que los gastos responden a la naturaleza de la actividad subvencionada, que eran estrictamente necesarios y que se realizaron en el plazo establecido por las bases reguladoras de la subvención.

A continuación, la sentencia se refiere al pago en metálico a uno de los artistas, para llegar a la conclusión de que tampoco se habría acreditado este hecho. Refiere que no sería suficiente, para dar por probado este hecho, con la sola manifestación subjetiva de la interesada. Igualmente, la sentencia niega que nos encontremos ante una sanción, sino ante la mera aplicación de las exigencias de acreditación del gasto.

Para concluir, la resolución analiza los principios de confianza, buena fe y proporcionalidad. Considera el magistrado que estos argumentos no pueden servir para que prospere el recurso. Considera que no es objeto del procedimiento el determinar cómo salió el festival, sino fiscalizar si la justificación de gastos responde a las exigencias que comporta la naturaleza jurídica del convenio relativo a la concesión de la subvención. Esta prueba no se habría producido, con independencia de ediciones anteriores o posteriores del festival.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELANTE.

Contra la sentencia de instancia se alza Blue Vision.

En primer lugar, la recurrente se queja de que el magistrado no habría tomado en consideración los principios de buena fe, confianza legítima y proporcionalidad. A tal efecto, destaca la vinculación del ayuntamiento con la mercantil apelante y su administrador, don Armando, a raíz de ediciones anteriores del festival. Explica que, en 2017, apelante y apelado suscribieron sendos contratos con Blue Vision y con su administrador. Tales convenios preveían una contraprestación económica por parte del ayuntamiento a cambio de la organización del festival de blues de Hondarribia. De hecho, en el convenio de concesión de la subvención se plasmaba la voluntad del ayuntamiento de que la actividad se consolidara y siguiera creciendo de la mano de la recurrente.

Lo anterior supondría que el apelado era conocedor del coste que había tenido para la mercantil la organización del festival. Así, en el presupuesto presentado a la administración había una partida para Blue Vision. Por consiguiente, considera que la sentencia debió tener en cuenta el hecho de que el apelado era perfectamente consciente del coste de organizar el festival. De hecho, en años anteriores habría abonado los servicios prestados. De ahí que la recurrente esperara que la administración iba abonar el precio. Al no haberlo hecho así, entiende que se habría apartado de su comportamiento anterior, quebrantando el principio de confianza legítima.

A continuación, el recurso se refiere a los gastos de producción que Blue Vision atribuye a don Armando. Señala que, dada la relación previa existente entre la mercantil actora y el ayuntamiento, este era conocedor de que aquella era quien programaba, contrataba artistas, se reunía con los titulares de intereses vinculados al festival, etc. Igualmente, sería conocedora de las tareas realizadas por don Armando, sin perjuicio de que este no estaría subcontratado, sino que sería el administrador de la mercantil. Blue Vision habría expuesto, como justificante del destino de los fondos, la realización de una actividad que supone inversión. En concreto, habría movilizado recursos económicos dirigidos a la organización del festival. Defiende que esos gastos estarían relacionados con la actividad. De hecho, el propio ayuntamiento, en la resolución impugnada, habría reconocido que el festival se organizó a plena satisfacción de la administración.

Seguidamente, el recurso se refiere al artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones. Explica que, conforme a ese precepto, hay que analizar si el gasto es susceptible de ser subvencionado y si ha sido justificado. Destaca que el ayuntamiento conoce las empresas emisoras de las facturas, dado que serían las mismas que habrían desarrollado la actividad en el pasado. Refiere que, cuando el devengo es indiscutible, no puede cuestionarse porque el pago no se haya realizado.

Para concluir, se ocupa Blue Vision del pago efectuado en metálico. Señala que habría sido una exigencia que planteó un intérprete en el momento de realizar la prueba de sonido. Explica que, de no haberse accedido a esa exigencia, se habrían podido ocasionar graves problemas a la organización del festival. De ahí que la apelante decidiera abonar la cantidad reclamada. Por consiguiente, considera que debería reconocerse como justificado el pago, con independencia de las sanciones que pueda imponer el órgano competente por tal comportamiento.

TERCERO.- POSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE HONDARRIBIA.

El Ayuntamiento de Hondarribia pretende que se desestime el recurso de apelación interpuesto por Blue Vision y que, en consecuencia, se confirme la sentencia de instancia.

En primer lugar, analiza la administración la invocación de los principios de buena fe, confianza legítima y proporcionalidad. Destaca que el juzgador no habría rechazado la idea de que tales principios puedan tener incidencia en la reclamación. Lo que habría hecho sería acotar la incidencia de la invocación de tales principios. Así, habría señalado que el desarrollo de anteriores ediciones del festival no eximiría a Blue Vision de la obligación de justificar que los gastos se corresponden con la actividad subvencionada.

Por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, destaca que este habría sido aplicado por el ayuntamiento a la hora de concretar la cantidad que había de ser reintegrada por la mercantil actora. Ahora bien, tal principio no debería servir para que sean aceptados como subvencionables todos los gastos que la apelante tenga a bien presentar, sin ningún tipo de control.

En relación a los principios de buena fe y confianza legítima, señala que son de aplicación recíproca para las dos partes. De manera que, a su juicio, el mismo reproche realizado por el recurso a la administración podría ser efectuado por esta a Blue Vision. Así, esos principios se habrían visto quebrantados por el hecho de que esta presentara unos gastos cuya relación con la celebración del festival o cuyo pago no habrían sido acreditados. Explica que, con este modo de proceder, se habrían incumplido las reglas establecidas por el convenio suscrito entre las partes y por la normativa reguladora de las subvenciones.

En segundo lugar, el escrito de oposición a la apelación se refiere a los gastos atribuidos a don Armando. Argumenta que, siendo este administrador y socio único de la mercantil, la intención sería la de obtener un beneficio empresarial y particular derivados de la organización del festival. En cualquier caso, entiende que la mera afirmación de la actora sobre la necesidad de subvencionar ese gasto no sería suficiente para desvirtuar el razonamiento que, sobre este extremo, se contendría en la sentencia. Defiende que el ayuntamiento se habría limitado a aplicar la normativa reguladora de las subvenciones. Razona que debe diferenciarse la celebración del festival del objeto social y de las actividades desarrolladas por Blue Vision. Lo primero constituiría el objeto de la subvención, mientras que lo segundo, no. En cualquier caso, esa pretensión no estaría justificada, tal y como demostrarían los informes emitidos por la empresa auditora, por la interventora municipal y por la secretaria municipal. Todos ellos coincidirían en que no estaría justificado el gasto en cuestión. Reconoce que la contraparte aportó una declaración informativa de retenciones e ingresos a cuenta de rendimientos del trabajo y de actividades económicas, premios y determinadas ganancias patrimoniales en marzo de 2019. Ahora bien, esta declaración se habría aportado fuera del plazo de justificación de gastos previsto en el apartado cuarto de las cláusulas del convenio. En cualquier caso, esa declaración, por sí sola, tampoco acreditaría que ese beneficio pretendido por don Armando guardar relación con la organización del festival. Tampoco se habría justificado el importe de esos gastos.

En tercer lugar, el ayuntamiento analiza las facturas emitidas en 2018. Señala que, para que un gasto sea subvencionable, ha de haber sido efectivamente pagado. Con esta exigencia, se pretendería garantizar el rigor en el control y fiscalización del uso de los fondos públicos.

En cuarto y último lugar, el escrito de oposición a la apelación se refiere al pago hecho en metálico. Estima que los argumentos esgrimidos por Blue Vision no pueden servir para desvirtuar las razones utilizadas por la sentencia de instancia para rechazar esta pretensión. Y es que la actora no habría justificado que haya realizado el pago en cuestión. En todo caso, de haberse efectuado este, sería ilegal, dado que se habría superado el límite máximo legalmente previsto para este tipo de pagos. Por consiguiente, el ayuntamiento no podía, de ninguna de las maneras, subvencionar este gasto, sin que pueda entenderse que estamos ante una actuación sancionadora.

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CUARTO.- PRINCIPIOS DE BUENA FE, CONFIANZA LEGÍTIMA Y PROPORCIONALIDAD.

En primer lugar, el recurso invoca los principios de buena fe, confianza legítima y proporcionalidad. Alega que el festival ya se había organizado en ocasiones anteriores. En consecuencia, existía una relación de conocimiento y confianza entre apelante y apelado. Del mismo modo, este era consciente de los costes que implicaba la organización del festival. De hecho, esos costes habrían sido abonados en el pasado, sin que el ayuntamiento planteara queja alguna. Al no querer pagar ahora todos los gastos reclamados, considera Blue Vision que la administración se habría apartado de su comportamiento anterior, quebrantando así el principio de confianza legítima.

A propósito del principio de confianza legítima, nuestro Tribunal Supremo tiene dicho (así, en sentencia 408/2017, de nueve de marzo -rec. 219/2016-) lo siguiente:

"Como dijimos en nuestra sentencia de 7 de abril de 2014 (casación 3699/12, FJ 3º), el principio que exige proteger la confianza legítima no resulta novedoso ni extravagante en nuestra jurisprudencia. Son varias las sentencias que le han dado operatividad en distintos ámbitos para amparar a administrados que han actuado bajo la cobertura del mismo. Pueden así consultarse las sentencias de 23 de noviembre de 1984, 30 de junio de 2001 (casación 8016/95), 26 de abril de 2010 (casación 1887/05), 28 de noviembre de 2012 (casación 5300/09) y 22 de enero de 2013 (casación 470/11), las dos penúltimas dictadas en materia tributaria, que no hacen sino adoptar los criterios ya sentados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, conforme a la que el principio que nos ocupa vincula a todos los poderes públicos (i) si la creencia del administrado que lo sustenta se basa en signos externos y no en meras apreciaciones subjetivas o convicciones psicológicas y, (ii) ponderados los intereses en juego, la situación de quien legítimamente se ha fiado de la administración es digna de protección [ sentencias de 26 de abril de 1988, Krüechen (316/96); 1 de abril de 1993, Lageder y otros (asuntos acumulados C-31/91 a C-44/91); 5 de octubre de 1993, Driessen y otros (asuntos acumulados C-13/92 a C-16/92); 17 de julio de 1997 , Affish ( C-183/95); 3 de diciembre de 1998, Belgocodex ( C-381/97); y 11 de julio de 2002, Marks & Spencer ( C-62/00)].

Dicho principio, que se encuentra hoy positivado en el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares.

No obstante, conviene tener presente, como advertíamos en la sentencia de 13 de junio de 2011 (casación 1028/09, FJ 2º), que ni el principio de buena fe ni el de confianza legítima pueden justificar la petrificación de criterios administrativos contrarios al ordenamiento jurídico. En la citada sentencia, recordábamos lo dicho en la de 15 de abril de 2002 (casación 10381/97, FJ 8º), esto es, que el principio de protección de la confianza legítima comporta, como ya hemos apuntado, que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que frustren la esperanza inducida por la razonable estabilidad de sus decisiones, en función de las cuales los administrados han ordenado su comportamiento. O, en otros términos, su virtualidad puede provocar la anulación de un acto de la administración o la obligación de esta última de responder de la alteración de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas en su mantenimiento, cuando la mudanza se produce sin mediar las debidas previsiones correctoras o compensatorias, sin conocimiento anticipado o sin medidas transitorias suficientes y proporcionadas al interés público para que los sujetos puedan acomodar su conducta [en igual sentido la sentencia de 25 de octubre de 2004 (casación 8145/99 , FJ 3º)].

Por el contrario, la mera expectativa de que las circunstancias se mantengan inalteradas no resulta suficiente para la operatividad del mencionado principio; ni el principio de seguridad jurídica ni el de confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban considerarse irreversibles [véanse las sentencias de 15 de abril de 2002 (casación 10381/97, FJ 8 º) y 11 de noviembre de 2010 (casación 5770/06, FJ 4º)]."

Expuesto así en qué consiste el principio invocado por Blue Vision, no podemos admitir su aplicación al caso que ahora nos ocupa. El hecho de que la administración diera por buenos y, en consecuencia, abonara todos los pagos reclamados por la ahora apelante como consecuencia de la organización de ediciones anteriores del festival no quiere decir que se vea obligada a realizar todos los abonos que, en el futuro, reclame la mercantil actora. Esta interpretación dejaría al ayuntamiento a merced de las pretensiones unilaterales de la recurrente, y le impediría cuestionar aquellos pagos que no considere justificados o ajustados a derecho. Es evidente que esta interpretación no es admisible. Así, la decisión de pago que adoptó el ayuntamiento en años anteriores únicamente lo vincula respecto a estos. Ello no quiere decir que tenga que aceptar todos los gastos que, en el futuro, pretenda imputarle la interesada. Incluso, aun cuando se hubieran asumido en el pasado gastos que ahora se cuestionen, ello no querría decir que, en el caso de que estos no fueran ajustados a derecho, la administración estuviera obligada a abonarlos.

Conforme a lo razonado, hemos de rechazar este motivo del recurso de apelación.

QUINTO- GASTOS DE PRODUCCIÓN ATRIBUIDOS A DON Armando.

El siguiente motivo de impugnación se refiere a los gastos de producción atribuidos a don Armando que reclama Blue Vision. Argumenta que, aun cuando este sea el administrador de la mercantil actora, ello no querría decir que no haya incurrido en los gastos reclamados, que considera necesarios para la organización del evento.

La sentencia explica que los informes de la empresa auditora, de la interventora municipal y de la secretaria municipal concluyeron que no existía ninguna justificación de este gasto. Así, no se apreció que hubiera una relación directa entre la celebración del festival y los gastos reclamados.

Frente a esos argumentos, la recurrente se limita a insistir en que, a su juicio, sí estaría justificado ese coste. Refiere que don Armando era el administrador de Blue Vision, y que habría realizado actuaciones necesarias para la organización del festival. Ahora bien, lo que no puede pretender la recurrente es que el ayuntamiento abone una suerte de salario a su administrador. Para que hablemos de gastos subvencionables, es necesario que se demuestre la existencia de una relación entre tales gastos y la organización del festival. Así, el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones limita los gastos subvencionables a "aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios..." Sin embargo, esta circunstancia no se ha producido en el caso que nos ocupa. De hecho, frente a los informes en que se apoyó el apelado para adoptar su decisión, la actora no ha aportado ninguna prueba, más allá de sus meras afirmaciones.

De acuerdo con lo razonado, hemos de rechazar también este motivo del recurso de apelación.

SEXTO.- FACTURAS DE 2018.

Por lo que se refiere a las facturas de 2018, Blue Vision defiende que, aun cuando no se hayan abonado, se trata de gastos que han de ser cubiertos por la administración.

Para resolver esta cuestión, tenemos que referirnos de nuevo al artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, si bien a su apartado segundo, cuyo contenido es el que sigue:

"Salvo disposición expresa en contrario en las bases regladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención.

Cuando el beneficiario de la subvención sea una empresa, los gastos subvencionables en los que haya incurrido en sus operaciones comerciales deberán haber sido abonados en los plazos de pago previstos en la normativa sectorial que le sea de aplicación o, en su defecto, en los establecidos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales".

En el caso que nos ocupa, Blue Vision parece querer utilizar la subvención como una suerte de línea de crédito, que le permita comprometerse con terceros aun cuando no disponga de los medios necesarios para afrontar los pagos. Sin embargo, no es este el espíritu de la ley, que únicamente considera subvencionables los gastos que hayan sido efectivamente abonados. Es más, la norma exige, para que tales gastos sean recuperables, que se hayan satisfecho dentro de un plazo específico.

Conforme a lo expuesto, ha de decaer también este motivo del recurso de apelación.

SÉPTIMO.- PAGO EN METÁLICO.

El último motivo del recurso se refiere a un pago que la recurrente habría realizado en metálico a uno de los artistas que intervinieron en el festival, y que este habría exigido como un requisito para actuar.

El principal problema que plantea este supuesto pago es que Blue Vision no ha aportado ninguna justificación de haberse efectuado. Nuevamente, la actora se limita a exponer su afirmación de haberse realizado el pago. Sin embargo, tal afirmación no es suficiente para acreditar que los hechos sucedieran como manifiesta la actora. Dada la ausencia total de prueba, no podemos sino rechazar también este motivo del recurso.

OCTAVO.- COSTAS.

Dado que se está desestimando el recurso de apelación planteado por Blue Vision procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, imponer a esta las costas causadas en esta instancia.