Sentencia Contencioso-Administrativo 189/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1099/2021 de 04 de abril del 2023

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Bizkaia de 1 de diciembre de 2020. Mediante este acto administrativo se desestimó su recurso de alzada contra la solicitud de autorización de residencia como familiar de ciudadano de la Unión Europea.

La sentencia nº 140/2021, de 1 de julio, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Bilbao, desestimó el recurso jurisdiccional, por lo que la parte actora ha interpuesto el presente recurso de apelación. En el recurso se pide la revocación de la sentencia dictada y la concesión de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la UE.

La Administración no se ha personado en esta apelación.

SEGUNDO.- Sentencia de instancia

La sentencia razona que "el art. 7.2 del RD 240/2007 exige para la concesión de dicha autorización que el ciudadano del Estado que acoge disponga de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del País que acoge así como un seguro de enfermedad".

Y que "el recurrente, no realiza ninguna actividad laboral desde el año 2016, siendo perceptor de la RGI desde el año 2012, por lo que es evidente que constituye una carga para la asistencia social y que la reagrupación agravaría dicha situación".

De este modo, la sentencia confirma la resolución recurrida.

TERCERO.- Recurso de apelación

El recurso alega que los arts. 9 y 10 del RD 240/2007 no exigen contar con medios económicos.

Asimismo, que la sentencia recurrida valora de forma errónea la documentación que obra en autos, ya que el demandante cumple todos los requisitos exigidos por la normativa comunitaria y además tiene un marcado arraigo en el país.

Para el apelante, citando la sentencia nº 63/2016, de este Tribunal (sección 3) del 9 de febrero (recurso: 454/2015), el Código Civil no impone condicionamiento para el matrimonio con personas extrajeras, ni exige medios de vida para contraerlo. Del matrimonio surge la obligación fundamental de convivencia, en el lugar de residencia que los cónyuges decidan. Para tener hijos tampoco se exigen medios económicos. Por tanto, para fijar la residencia de la familia sin condicionarla "a presupuestos de naturaleza económica, laboral o penal". "El RD 240/2007 no puede, por razones de rango normativo, contravenir las disposiciones del Código Civil además de que tampoco la LO 4/2000 contiene habilitación suficiente para imponer condicionamientos como el cuestionado".

Por todo ello, "el art. 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no existe una relación de dependencia que pueda justificar la concesión de un derecho de residencia derivado al amparo de ese artículo por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un tercer país, están obligados a vivir juntos en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión Europa."

CUARTO.- Oposición al recurso

La Administración del Estado no se ha personado.

QUINTO.- Régimen jurídico aplicable a la solicitud que revisa la sentencia apelada

Dispone el art. 7 del citado Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero:

Artículo 7. Residencia superior a tres meses de ciudadanos de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

1. Todo ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo tiene derecho de residencia en el territorio del Estado Español por un período superior a tres meses si:

a) Es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en España, o

b) Dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España, o

c) Está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por la administración educativa competente con arreglo a la legislación aplicable, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional; y cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en España y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado español durante su período de residencia, o

d) Es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o se reúnan con él en el Estado español, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) de dicho apartado.

La STJUE de27/02/2020 (asunto C-836/18), al contestar a la segunda cuestión prejudicial planteada por el TSJ de Castilla-La Mancha, formuló razonamientos que resultan relevantes para la resolución de la presente controversia, en los términos que se transcriben a continuación (y que se subrayan para mejor seguimiento de la línea argumental).

33 En primer lugar, es preciso subrayar que el Derecho de la Unión no se aplica, en principio, a una solicitud de reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia, nacional de un Estado miembro de la Unión y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y, por lo tanto, no se opone, en principio, a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual esa reagrupación familiar se supedita a un requisito relativo a la existencia de recursos suficientes como el mencionado en el apartado anterior.

34 No obstante, debe señalarse, en segundo lugar, que la imposición sistemática, sin excepción alguna, de tal requisito puede vulnerar el derecho de residencia derivado que ha de reconocerse, en situaciones muy específicas, en virtud del artículo 20TFUE , al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión.

35 A este respecto, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 20TFUE confiere a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión, que tiene por vocación ser el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , apartado 47 y jurisprudencia citada].

36 La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y a las disposiciones adoptadas para su aplicación [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado 48 y jurisprudencia citada].

37 En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 20TFUE se opone a medidas nacionales, incluidas las decisiones de denegación de la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado 49 y jurisprudencia citada].

38 En cambio, las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de un tercer país. Los eventuales derechos conferidos a tales nacionales no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión. La finalidad y la justificación de dichos derechos derivados se basan en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación del ciudadano de la Unión [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado 50 y jurisprudencia citada].

39 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable el Derecho secundario en materia de derecho de residencia de los nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de que se trate no haya ejercido su libertad de circulación, debe reconocerse sin embargo un derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de dicho ciudadano de la Unión, pues de lo contrario se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión si, como consecuencia de la denegación de ese derecho, el mismo ciudadano se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, lo que lo privaría del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por ese estatuto [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado51].

40 No obstante, la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viera obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado 52 y jurisprudencia citada].".

49 De lo anterior se desprende que, cuando exista una relación de dependencia, en el sentido del apartado 39 de la presente sentencia, entre un ciudadano de la Unión y un nacional de un tercer país, miembro de la familia de aquel, el artículo 20TFUE se opone a que un Estado miembro establezca una excepción al derecho de residencia derivado que ese artículo reconoce al nacional de un tercer país, por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes.

50 Por lo tanto, como ha señalado esencialmente el Abogado General en el punto 66 de sus conclusiones, la obligación impuesta al ciudadano de la Unión de disponer de recursos suficientes para sí mismo y para el miembro de su familia, nacional de un tercer país, puede poner en peligro el efecto útil del artículo 20TFUE si conduce a que dicho nacional tenga que abandonar el territorio de la Unión en su conjunto y a que, debido a la existencia de una relación de dependencia entre el mismo nacional y el ciudadano de la Unión, este último se vea obligado de hecho a acompañarlo y, por consiguiente, a abandonar también el territorio de la Unión.

(...)

52 Así pues, aunque las autoridades nacionales no tienen la obligación de examinar sistemáticamente y por iniciativa propia si existe una relación de dependencia, a efectos del artículo 20TFUE , ya que corresponde al interesado aportar los datos que permitan valorar si se cumplen los requisitos de aplicación de ese artículo, se pondría en peligro el efecto útil de ese mismo artículo si se impidiese al nacional de un tercer país o al ciudadano de la Unión, miembro de la familia de aquel, facilitar los datos que permitan determinar si existe entre ellos una relación de dependencia, a efectos del artículo 20TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 10 de mayo de 2017, Chávez-Vílchez y otros, C-133/15 , EU:C:2017:354 , apartados 75 y76).

53 Por lo tanto, cuando un nacional de un tercer país presenta ante la autoridad nacional competente una solicitud de residencia con fines de reagrupación familiar con un ciudadano de la Unión, nacional del Estado miembro de que se trate, dicha autoridad no puede denegar de manera automática esa solicitud por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes. Por el contrario, le corresponde valorar, basándose en los datos que el nacional del tercer país y el ciudadano de la Unión deben poder facilitarle libremente y procediendo, en su caso, a las investigaciones necesarias, si existe entre esas dos personas una relación de dependencia como la descrita en el apartado 39 de la presente sentencia, de modo que, en principio, deba concederse a dicho nacional de un tercer país un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de mayo de 2017, Chávez- Vílchez y otros, C-133/15 , EU:C:2017:354 , apartados 75 a77).

(...)

56 En primer lugar, cabe recordar que, a diferencia de los menores de edad, y con mayor motivo cuando se trata de niños de corta edad, un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia. De ahí se deduce que el reconocimiento entre dos adultos miembros de una misma familia de una relación de dependencia que pueda generar un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE únicamente es posible en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no podría de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C- 82/16 , EU:C:2018:308 , apartado65].

57 En segundo lugar , de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende igualmente que el mero hecho de que a un nacional de un Estado miembro le pueda parecer deseable, por razones económicas o para mantener la unidad familiar en el territorio de la Unión, que miembros de su familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro puedan residir con él en el territorio de la Unión no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si ese derecho no fuera concedido [ sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado 74 y jurisprudencia citada].

58 Así pues, la existencia de un vínculo familiar, sea este biológico o jurídico, entre el ciudadano de la Unión y el miembro de su familia, nacional de un tercer país, no basta para justificar el reconocimiento al amparo del artículo 20 TFUE a dicho miembro de la familia de un derecho de residencia derivado en el territorio del Estado miembro del que el ciudadano de la Unión sea nacional [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C-82/16 , EU:C:2018:308 , apartado75].

SEXTO.- Aplicación al caso presente

En el caso presente, la única cuestión controvertida en la vía administrativa fue la aplicabilidad del requisito de la suficiencia de medios económicos, pues toda la argumentación del recurso de alzada aparece encaminada a sostener que la autorización de residencia debe otorgarse con independencia de los medios económicos del ciudadano de la Unión Europea. No es otro el fundamento del recurso jurisdiccional, como ha quedado apuntado.

A estos efectos, el recurso cita determinada jurisprudencia menor, así como pronunciamientos de esta Sala, que siguen una doctrina de casación favorable a las tesis del apelante.

Sin embargo, el recurso olvida que el TS ha reconsiderado su anterior jurisprudencia y en la actualidad interpreta que la suficiencia de medios económicos que exige el art. 7.1.b) del RD 240/2007 es requisito para la concesión de la tarjeta de residencia a un familiar de un ciudadano de la Unión Europea. La última declaración publicada en este sentido puede hallarse en la STS nº 467/2022, del 21 de abril de 2022 (recurso: 2478/2021), conforme a la cual: el derecho a la residencia temporal de familiar extracomunitario de un ciudadano de la UE exige inexcusablemente -con interpretación del art. 7 del R.D. 240/07 y art. 7 de la Directiva- la suficiencia de medios económicos, salvo que, en razón de una estrecha relación de dependencia con su cónyuge no comunitario, haya de abandonar el territorio nacional por tener que seguir a dicho cónyuge extracomunitario, al que se denegó la residencia por falta de tales requisitos, pues ello privaría del efecto útil al citado art. 20 de TFUE .

Con anterioridad, la STS 95/2022, de 28 de enero (recurso: 5187/2020) había desestimado el recurso contra la denegación de la solicitud de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea por no cumplirse alguno de los requisitos establecidos en el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero. Declaraba esta sentencia que lo esencial es -para el caso de que no se cumplan las condiciones para la reagrupación previstas en los artículos 7 de la Directiva y el Real Decreto 240/2007- acreditar la relación de dependencia efectiva entre el nacional español y el nacional de tercer país que pretende reagruparse con el primero; y ello, con la finalidad de poder comprobar si, como consecuencia de la intensidad de la relación de dependencia, el nacional español estaría obligado a abandonar el territorio europeo en su conjunto. En el caso de autos se constata la insuficiencia de recursos económicos del recurrente y de su unidad familiar, apreciada de manera fundada por la Administración, que no ha sido cuestionada ni desvirtuada. No constando que el recurrente se haya visto obligado ineludiblemente a salir del territorio español y de la Unión Europea como consecuencia de la extinción de su tarjeta de residencia, y la existencia de una relación de dependencia entre el recurrente y su esposo español no solo es que no haya sido acreditada o que no pueda ser inferida de lo actuado, sino que ni siquiera ha sido alegada por el recurrente, el TS desestima el recurso de la extranjera recurrente.

En este sentido, no resulta controvertido para las partes que los únicos recursos del nacional de la Unión (en este caso, nacional español) que alega y acredita el extranjero recurrente se limitan a las ayudas sociales proporcionadas por la administración, sin que se lleguen a alegar recursos propios del extranjero cuya reagrupación se pretende. Por otra parte, se trata de un extranjero mayor de edad, respecto del cual nada se ha acreditado (ni siquiera alegado) en relación con una posible situación de dependencia que impusiera al español reagrupante el abandono del territorio de la Unión.

Estos elementos de hecho, interpretados a la luz de la normativa y de la doctrina jurisprudencial europea e interna, conducen a la inevitable desestimación del recurso interpuesto.

SÉPTIMO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, las costas deben ser soportadas por la parte vencida, moderándolas, en virtud de la naturaleza del caso, a la cantidad total de 300 euros.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia pronuncia el siguiente