Sentencia Contencioso-Administrativo 239/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 883/2021 de 05 de mayo del 2023

PRIMERO. - Objeto del recurso de apelación; sentencia apelada.

1.- Plenoil, S.L. recurre en apelación la sentencia núm. 102/2021, de 17 de junio de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao, que desestimó el recurso 290/2019, seguido por los trámites del procedimiento ordinario contra Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Basauri 3536/2019, de 1 de octubre de 2019, que desestimó recurso de reposición interpuesto contra Decreto 2762/2019, de 9 de julio, que denegó licencia de actividad solicitada para instalación de la unidad de suministro de carburante en la Parcela 23.1 de la Unidad de Ejecución Industrial A.I.2 de Artunduaga, por resultar incompatible con el planeamiento urbanístico de Basauri.

2.- La sentencia apelada, tras enmarcar el ámbito del debate en el fundamento de derecho primero, razona la desestimación del recurso en sus fundamentos de derecho segundo y tercero, del tenor que sigue:

<< SEGUNDO. - Infracción del principio de legalidad y de confianza legítima

La mercantil PLENOIL, S.L. sostiene que el Decreto debe ser anulado porque la decisión del Ayuntamiento carece del más elemental sustento jurídico, incurriendo en arbitrariedad en el ejercicio de su actividad.

Considera que el motivo por el que el Ayuntamiento adopta la decisión que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo se produce después de haber reconocido expresamente su plena sujeción al régimen de usos aplicable, cambiando radicalmente su criterio sin que mediara justificación de ningún tipo al respecto, remitiéndose en apoyo de su alegación a la página 11 del informe de 6 de noviembre de 2017 (folio 22 del expediente administrativo), que señala En relación al USO, la disposición de una gasolinera en la parcela de 1.473 m2 destinada a Equipamiento Social del polígono de Artunduaga resultaría autorizable, atendiendo a las consideraciones recogidas en el presente Informe (Real Decreto Ley 4/2013).

Además, señala que el Decreto impugnado resulta abiertamente contrario a lo dispuesto por la legislación sectorial que resulta de aplicación porque tanto el Real Decreto-Ley 6/2000 como el Real Decreto-Ley 4/2013 autorizan a la implantación de las estaciones de servicio en parcelas que (i) no tengan expresamente atribuido tal uso y (ii) estén situadas en áreas comerciales e industriales, como el Polígono Industrial de Artunduaga.

Sin embargo, lo cierto es que la decisión que se dice modificada no es sino un informe de consulta urbanística del Arquitecto Municipal, sin efecto vinculante para la Administración (vid. STS de 27 de junio de 2008, rec. núm. 4235/2004, Roj: STS 3167/2008 - ECLI:ES:TS:2008:3167).

Por tanto, nula infracción del ordenamiento jurídico ni arbitrariedad se observa porque la Administración haya reconocido expresamente su plena sujeción al régimen de usos aplicable, cambiando radicalmente su criterio, porque el mero hecho de existir un informe de consulta urbanística previo al inicio de solicitud alguna no supone reconocimiento alguno.

TERCERO. - Infracción de la normativa que autoriza la actividad planteada.

La mercantil PLENOIL, S.L. sostiene que de conformidad con el art. 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos y el art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 no procede denegar la instalación de estaciones de servicio por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello.

Sin embargo, en el Informe del Jefe del Departamento de Urbanismo de 8 de julio de 2019 (folios 211 a 221 del expediente administrativo) concluye que procede la denegación de la licencia solicitada con cita de la STC de Pleno 34/2017, de 1 de marzo, recurso de inconstitucionalidad 3071/2013 (BOE núm. 83, de 7 de abril de 2017), en concreto:

Declarada la conformidad competencial del art. 3.1 del Real Decreto-ley 6/2000 , el primer inciso del párrafo seis del art. 43.2 LSH ha de considerarse como la traslación de la norma anterior , en el ámbito de la legislación de hidrocarburos. No se incorporan aquí determinaciones materialmente urbanísticas, pues se limita, en consonancia con la previsión del mencionado art. 3.1, a establecer la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales "con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor", extremo éste último que en modo alguno implica regulación de los usos del suelo. De esta manera la decisión estatal no pretende hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, antes al contrario, pues la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística. Se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico, lo que permite descartar la queja planteada.

Estas mismas razones llevan a concluir que el segundo inciso del párrafo sexto del art. 43.2 LSH tampoco es contrario al orden constitucional de distribución de competencias. Este precepto se refiere a la compatibilidad de la actividad de las estaciones de servicio con aquellos usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio.

Tampoco hay aquí una regulación de los usos del suelo. La norma se limita a permitir que, a partir del uso previamente asignado por el planeamiento y sin modificarlo, se posibilite la instalación, con lo que responde a la misma finalidad que el primer inciso examinado y, consecuentemente, no es inconstitucional.

Es preciso advertir que el Texto Refundido del Plan Parcial de Ordenación del Suelo apto para urbanizar industrial A.I.-2 de Artunduaga, publicado en el Boletín Oficial de Bizkaia núm. 115 de 16 de junio de 1994, describe cuatro (4) usos autorizados en el Equipamiento Social: Cultural, Deportivo, Benéfico-Sanitario y Administrativo.

Por tanto, la tesis que sostiene la Administración de que el Plan Parcial de Artunduaga calificó a la parcela 23-1 de la Unidad de Ejecución Industrial A.I.2 como de uso predominantemente de equipamiento social y no contempló, ni contempla, la instalación de unidades de suministro de carburantes, existiendo en dicha Unidad de Ejecución Industrial parcelas compatibles con el establecimiento de unidades de suministro de carburantes, debe ser validada por cuanto la decisión municipal no incurre en contravención del ordenamiento jurídico porque la normativa invocada por la mercantil recurrente, en atención a la jurisprudencia que ha interpretado la misma en sede constitucional, no puede condicionar el planeamiento municipal >>.

SEGUNDO. - El recurso de apelación.

Interesa de la Sala sentencia por la que lo estime, para revocar la apelada, anular los decretos recurridos e instar al Ayuntamiento de Basauri a dictar nueva resolución por la que otorgue las licencias relativas a la construcción de la unidad de suministro de combustible y la implantación de la actividad de estación de servicio en la parcela en cuestión, con revocación de la condena en costas impuesta a la demandante, interesado la imposición al Ayuntamiento de Basauri.

0.-En el ámbito sustantivo incorpora un alegato preliminar en relación con los antecedentes de necesaria consideración, que son los siguientes trece puntos:

<< 1. PLENOIL -sociedad principalmente destinada al desarrollo de la actividad de suministro de combustibles-promovió la implantación de una unidad de suministro de combustible en la localidad de Basauri; en concreto, en la Parcela 23.1 del Polígono Industrial de Artunduaga ("la Parcela"), la cual se encuentra clasificada por el Plan General de Ordenación Urbana de Basauri ("el Plan General") y el Plan Parcial de Artunduaga ("el Plan Parcial") como "suelo urbano industrial".

2. Con carácter previo a solicitar el otorgamiento de la preceptiva licencia de obras y actividad de cara a la implantación de la referida unidad de suministro, esta parte formuló con fecha 25 de octubre de 2017 consulta de compatibilidad urbanística ante el Ayuntamiento de Basauri a los efectos de confirmar si (i) el uso proyectado y (ii) los accesos a la unidad diseñados por esta parte resultaban conformes con las previsiones establecidas en la normativa urbanística aplicable.

3. Con el fin de dar respuesta a dicha solicitud, el Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Basauri emitió con fecha 6 de noviembre de 2017 informe -núm. 662/2017-por el que se concluía que "no es posible la disposición de la gasolinera tal y como está planteada". Tal y como se deducía de su lectura, las críticas formuladas por la Administración municipal versaban, exclusivamente, acerca del esquema previsto de accesos a la estación, ya que, a su juicio, éste incumplía las condiciones fijadas por el artículo 19 del Plan Parcial, que dispone que "el acceso viario se situará a una distancia mínima de 5 metros de los cruces". Sentado lo anterior, resulta conveniente señalar que el Ayuntamiento de Basauri no cuestionó en ningún momento la compatibilidad del uso proyectado por PLENOIL con el régimen de usos asignado por la normativa urbanística a la Parcela. De hecho, el propio Informe de 6 de noviembre de 2017 concretó expresamente que "la disposición de una gasolinera en la parcela [...] resultaría autorizable".

4. A la vista del contenido de dicho informe, PLENOIL solicitó con fecha 10 de diciembre de 2018 el otorgamiento de la licencia de obras y de actividad clasificada de "estación de servicio" ante el Ayuntamiento de Basauri, de conformidad con lo dispuesto en el "Proyecto de actividad y ejecución de obra" aportado a la solicitud ("el Proyecto"), en el que mi representada adecuó el esquema de accesos -la única cuestión técnica cuestionada por el Ayuntamiento de Basauri- a las consideraciones señaladas en el Informe de 6 de noviembre de 2017.Esta solicitud motivó la incoación de dos expedientes diferentes por parte de la Administración recurrida, que inició de este modo las actuaciones tendentes al otorgamiento de (i) la licencia de obras y (ii) la licencia de actividad.

5. En el seno del expediente relativo al otorgamiento de la licencia de actividad, el Arquitecto Técnico Municipal -D. Eusebio-emitió con fecha 19 de febrero de 2019 informe por el que se apreciaba que "se considera esta actividad como apta y, por tanto, puede iniciarse la tramitación de la licencia de actividad clasificada", lo cual evidenciaba la plena adecuación del uso pretendido por PLENOIL a la legislación aplicable. En idéntico sentido, la Delegación Territorial de Bizkaia del Departamento de Salud del Gobierno Vasco emitió con fecha 1 de marzo de 2019 informe por el que se acreditaba que la unidad de suministro proyectada por mi representada satisfacía los requisitos fijados por la normativa sanitaria aplicable.

6. A fin de dar continuidad a la tramitación del expediente relativo al otorgamiento de la licencia de actividad, el Ayuntamiento de Basauri dictó con fecha 21 de febrero de 2019 Decreto por el que se instaba a los interesados a formular sus alegaciones en relación con el Proyecto. Sólo tres entidades presentaron otros tantos escritos: la Asociación de Estaciones de Servicio de Bizkaia (Estaserbi), Eroski y Artunzubi (éstos dos de forma extemporánea), en los que se formulaban diferentes reproches relativos a cuestiones técnicas vinculadas con la implantación de la unidad, las cuales, por cierto, habían quedado ya resueltas de forma íntegra en el propio Proyecto. De hecho, los Servicios Técnicos del Ayuntamiento de Basauri emitieron con fecha 27 de marzo de 2019 informe por el que se desacreditaban las consideraciones señaladas.

7. Seguidamente, el Alcalde de Basauri dictó con fecha 5 de junio de 2019 resolución por la que se acordaba otorgar un plazo de 15 días hábiles a esta parte para la presentación de "los documentos y justificaciones que estime pertinentes" en relación con el contenido de aquellos escritos. Dentro de dicho plazo, esta parte formuló con fecha 27 de junio de 2019 escrito en el que se ponía de manifiesto (i) la extemporaneidad de los escritos presentados por Eroski y Artunzubi; (ii) la total compatibilidad del Proyecto con el régimen de usos asignado a la Parcela y (iii) el absoluto cumplimiento del Proyecto con las directrices fijadas por la normativa sectorial.

8. A propósito de los escritos presentados por Eroski, Artunzubi y esta parte, el Departamento de Planeamiento, Gestión y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Basauri emitió con fecha 8 de julio de 2019 nuevo informe por el que, contradiciendo lo dispuesto en el Informe de 6 de noviembre de 2017, (i) se concluía que el régimen de usos asignado a la Parcelano habilitaba a la implantación de unidades de suministro de combustibley (ii) se informaba desfavorablemente el otorgamiento de "la licencia de actividad".

9. Al hilo de lo indicado en el mencionado Informe, el Alcalde de Basauri dictó con fecha 9 de julio de 2019 Decreto -núm. 2762/2019-por el que se acordaba "denegar la licencia de actividad".

10. Frente a dicho Decreto, mi representada interpuso con fecha 16 de agosto de 2019 recurso de reposición ante la misma Administración por el que se solicitaba su anulación, toda vez que el mismo (i) constituía una "actuación alejada de toda fundamentación jurídica"y (ii) "generaba una quiebra de la confianza legítima que debe regir la relación entre Administraciones y administrados".

11. A pesar del ímprobo esfuerzo argumentativo efectuado por esta parte, el Ayuntamiento de Basauri dictó con fecha 1 de octubre de 2019 Decreto -núm. 3536/2019-por el que, tras desestimar íntegramente las pretensiones de PLENOIL, se acordaba finalmente denegar el otorgamiento de la licencia de actividad.

12. A la vista de esta situación, mi representada interpuso con fecha 28 de octubre de 2019 recurso contencioso-administrativo frente al Decreto de 1 de octubre anterior ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de Bilbao. En el procedimiento que se sustanció tras la interposición del recurso -identificado con el núm. 290/2019-A y seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Bilbao-, PLENOIL solicitó la anulación de dicho Decreto y el otorgamiento de las licencias relativas a la construcción de la unidad de suministro de combustible y la implantación de la actividad de estación de servicio en la Parcela, toda vez que (i) el Proyecto había satisfecho la totalidad de los requisitos fijados por la normativa aplicable de cara a la implantación de dicha unidad en la Parcela y (ii) la actuación administrativa carecía de toda fundamentación jurídica y técnica, generando así una quiebra de los principios de legalidad y confianza legítima que debenregir la relación entre Administraciones y administrados.

13. Finalmente, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Bilbao dictó con fecha 17 de junio de 2021 sentencia (núm. 102/2021) por la que se desestimaban íntegramente las pretensiones de PLENOIL, imponiéndosele además el pago de las costas procesales, en los términos antes indicados >>.

1.- En el alegato primero, defiende que el proyecto satisfacía la totalidad de los requisitos fijados por la normativa aplicable a la unidad de suministro de combustible en la parcela, razonando en distintos ámbitos.

(i) En primer lugar, con remisión a que el art. 43.2 de la Ley de Sector de Hidrocarburos hace posible la instalación de unidades de suministro de combustible en parcelas a las que la normativa urbanística prevé la implantación de usos industriales o se encuentran ubicadas en polígonos industriales, enlazando con lo que se considera espíritu liberalizador, con remisión a STC 233/2012, de 13 de noviembre, en relación con el Real Decreto ley 4/2013, de 22 de febrero, con la modificación del art. 43.2 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos, considerando que así se había reconocido, con remisión a SSTS de 5 de febrero de 2020 y de 11 de junio de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sentencia 432/2018, para ratificar que la normativa sectorial de la Ley del Sector de Hidrocarburos admite la instalación de unidades de suministro de combustible en las parcelas en las que así resulte posible la implantación de usos industriales o polígonos industriales o, simplemente, se encuentren localizadas en los mismos.

(ii) En segundo lugar, en contra de lo razonado por la sentencia apelada, defiende que procede también la aplicación del régimen contenido en el citado art. 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos en aquellas parcelas en las que no se prevé la implantación de uso específico de estación de servicio o incluso en las que la misma se encuentra prohibida. En este ámbito, con alegatos complementarios, se insiste en el precepto de la Ley Sectorial en la STC 34/2017, enlazando con la STS de 4 de junio de 2020 y la del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia antes referida, enlazando con sentencia de esta Sala de 28 de febrero de 2018.

(iii) En tercer lugar, concluye que, en este caso, cabía la implantación de la unidad de suministro de combustión en la parcela en cuestión. Destaca que el Plan General preveía la aprobación de un plan parcial en el que se previese el desarrollo y transformación de dicha zona en un polígono industrial, remitiéndose a la respuesta a la consulta que se dio a través de informe de 6 de noviembre de 2017 del Arquitecto técnico del Ayuntamiento de Basauri, en relación con la compatibilidad del proyecto con la normativa urbanística aplicable, plan general y plan parcial, consulta formulada por la apelante.

(iv) En este ámbito, en cuarto lugar del primer alegato sustantivo, insiste en que la Administración recurrida, el Ayuntamiento de Basauri, había incurrido en flagrante vulneración del principio de legalidad y, en concreto, por no haber actuado de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable y sin someterse a los mandatos derivados del art. 103.1 de la Constitución española, verificando la actuación del Ayuntamiento, confirmada por la sentencia apelada, de arbitraria y, por ello, contraria al ordenamiento jurídico.

2.- En segundo lugar, defiende que la actuación del Ayuntamiento de Basauri generó una expectativa a la apelante que no se materializó en el decreto recurrido, el de 1 de octubre de 2019.

Ello en contra de lo que concluyó la sentencia apelada, en los términos que referíamos, trasladando, en este ámbito:

(i) En primer lugar, que el Ayuntamiento frustró la expectativa generada, propiciando diferentes efectos jurídico-administrativos, remitiéndose al informe de 6 de noviembre de 2017 del Arquitecto técnico del Ayuntamiento, el que se dejó constancia de que no era posible la disposición de la gasolinera tal y como estaba planteada, para concluir que las críticas formuladas por el Ayuntamiento versaban, exclusivamente, sobre el esquema previsto de accesos a la unidad de suministro de combustible que, según el informe, no satisfacía los requisitos definidos por el art. 19 del Plan Parcial, que dispone que el acceso viario se situaría a una distancia mínima de 5m en los cruces.

Añade que, no obstante, sin perjuicio de tales consideraciones, lo cierto era que el informe no cuestionó la compatibilidad del uso con el régimen urbanístico de usos asignados por los instrumentos de planeamiento, plan general y plan parcial, destacando que incluso el informe dispuso que la gasolinera en la parcela resultaría autorizable.

Con ello, defiende que con dicho informe se puso en conocimiento de la apelante que, salvo las correcciones que se habían de efectuar en lo referente al esquema de accesos, el proyecto era compatible con la normativa urbanística aplicable, por lo que trasladó la recurrente la legítima expectativa de su implantación en la parcela. Añadiendo que, por ello, cuando tuvo la apelante acceso al informe, fue cuando presentó el 10 de diciembre de 2018 la solicitud de otorgamiento de licencia de obras y actividad, adaptada plenamente a las determinaciones contenidas en el informe para obtener la licencia, lo que, se dice fue insuficiente, porque, se dice, la Administración modificó abruptamente su criterio y optó, finalmente, por desestimar la solicitud en lo referente a la licencia de actividad.

Tras ello, hace crítica de lo razonado y concluido al respecto por la sentencia apelada, enlazando con las consecuencias que se derivan de las informaciones urbanísticas, con remisión a pronunciamiento del Tribunal Supremo, para insistir y destacar que en el expediente no constaba, no solo un acto, sino dos en los que el Ayuntamiento había evidenciado con claridad la adecuación del proyecto al régimen aplicable de usos, por lo que una vez solventadas las deficiencias relativas a la configuración del esquema de accesos a la unidad, no debían existir intervenciones jurídicas que impidieran el otorgamiento de la licencia de obras y actividad, insistiendo en que se había generado por el Ayuntamiento a la recurrente expectativa de que el proyecto era viable, desde la perspectiva jurídico-urbanística, con remisión nuevamente, en el informe de 6 de noviembre de 2017, por lo que se dice que la desestimación de la solicitud de la licencia frustró tal expectativa, perjudicando notablemente la esfera jurídico-económica del apelante.

(ii) En este ámbito, en segundo lugar, destaca que la Administración, el Ayuntamiento de Basauri, incumplió el principio de confianza legítima en el seno del expediente relativo a la tramitación de la licencia de actividad, perjudicando los intereses de la apelante, trayendo a colación pautas y razonamientos sobre lo que significa el principio de confianza legítima, enlazando con lo que serían requisitos, según la jurisprudencia, para apreciar la concurrencia del mismo, así:

- Un acto de la Administración que genera en el afectado la confianza de que la Administración actúa correctamente, que el comportamiento del ciudadano es asimismo correcto y que sus expectativas son asimismo razonables.

- Que la Administración genere signos externos que orienten al ciudadano hacia una determinada conducta ( Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2000).

- Existencia de una causa idónea para provocar la confianza legítima del afectado la cual no podrá generarse por mera negligencia, ignorancia o tolerancia de la Administración.

- Que el interesado haya cumplido los derechos y obligaciones que le incumben.

- Que el incumplimiento de la confianza así generada origine en el afectado unos perjuicios que no deba soporta.

Con ello, en relación con los antecedentes que tiene presentes el recurso de apelación, ratifica que se incumplió el principio de la confianza legítima, porque se han dado actos concluyentes del Ayuntamiento de Basauri, en sentido de que no existía inconveniente jurídico de cara a la implantación de la actividad de estación de servicio en la parcela, en concreto, el informe reiterado de 7 de noviembre de 2016, en relación con la consulta urbanística formulada por la apelante y, en segundo lugar, el informe emitido el 19 de febrero de 2019 por el Arquitecto municipal que declaraba acta la implantación de la actividad. Insistiendo en que ello generó sensación de legalidad, que condujo a formular la solicitud de otorgamiento de licencia de actividad.

Se habla de tratamiento discriminatorio que debe ser reparado en relación con los severos perjuicios derivados de la imposibilidad de implantar la actividad, sin que existan razones que permitan sostener la tesis municipal.

3.- En el motivo tercero, defiende que procede revocar la imposición de costas a la apelante como demandante, con remisión a las pautas del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Destaca la previsión de exclusión de la condena en costas cuando se aprecie de forma razonada que el caso presenta serias dudas de hecho o derecho.

En este ámbito, insiste en razonar que se da el supuesto de las serias dudas que justificaran la no imposición de las costas, señalando que, aunque el juzgado asumió de forma casi incondicional la tesis de la Administración municipal, no hay que desconocer que la demandante justificó, en todo momento, su posición sobre la base de lo dispuesto en previsiones normativas aplicables en la reciente jurisprudencia y en opiniones más acreditadas de la doctrina administrativa española, configurando una visión alternativa, sólidamente fundada, que, se dice, evidenciaba, al contrario que lo que señala la sentencia apelada, que existía una clara controversia jurídica entre las partes personadas.

Ratifica que con ello se da un supuesto de serias dudas de derecho, que debe conducir a la revocación de la condena en costas, como, se dice, se acordó por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 23 de noviembre de 2017.

TERCERO. - Oposición del Ayuntamiento de Basauri.

Interesa la desestimación del recurso de apelación y confirmación de la sentencia apelada.

0.- En la alegación previa, en relación con los hechos, se remite a los que se derivan del procedimiento administrativo, para reiterar, con la demanda, que por Decreto de la Alcaldía nº 2762/2019, de 9 de julio, se estimaron parcialmente las alegaciones de ESTASERVI, inadmitiendo por extemporáneas las formuladas por el Grupo Eroski y, en lo que aquí interesa, denegando la licencia de actividad solicitada por la apelante al resultar la parcela 23.1 de la Unidad de Ejecución Industrial A.I.2 de Artunduaga, incompatible con el planeamiento urbanístico de Basauri (usos asignados a la parcela.

1.- En la alegación primera, precisa que la cuestión a desentrañar consiste en determinar si con la normativa urbanística en vigor, es posible o no la instalación de una actividad de estación de servicio o de suministro de combustible en la parcela 23.1 del Polígono Artunduaga de Basauri, calificada como parcela de equipamiento social por el planeamiento vigente.

Destaca que el uso de suministro de combustible, de estación de servicio, no tiene encaje en ninguno de los usos permitidos por el plan en la parcela en cuestión, insistiendo en su calificación como equipamiento social.

Tras ello, se remite a la legislación de hidrocarburos, al art. 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos que no permite la instalación de una estación de servicio en cualquier suelo comercial industrial, con independencia de lo que establezca la ordenación urbanística y que es lo que se sostiene por la apelante. Legislación sectorial que también exige el aplicar la normativa urbanística, con la consecuencia de que el uso no sería autorizable en una parcela respecto de la cual el planeamiento municipal no ha previsto su uso lucrativo conforme al uso característico del sector, en este caso, industrial, sino que dicho uso se ha reservado para el cumplimiento de determinados estándares urbanísticos de general aplicación.

Destaca el Ayuntamiento que no niega que se pueda instalar una estación de servicio en el Polígono Artunduaga de forma genérica, destacando que lo que sostiene es que sería posible el cumplimiento de los requisitos técnicos precisos en parcelas industriales, uso típico del sector, no en parcelas que, aunque incluidas en el ámbito del sector, no estén destinadas a dicho uso sino al cumplimiento de estándares urbanísticos, provocando de facto su eliminación. Hablando de parcelas dotacionales que tienen un valor de mercado que nada tiene ver con las industriales.

Añade que, si se permite la instalación de estación de servicio en parcelas dotacionales, se permitía un abierto incumplimiento de los estándares establecidos en la legislación urbanística.

Defiende que la apelante no combate eficazmente el argumento en torno a la STC 34/2017, de 1 de marzo.

Se dice que tal sentencia no se mencionó en la demanda, ni en conclusiones, a pesar de que a ella se hizo referencia en la contestación.

Se dice que, en este caso, no se trata de que los preceptos de la Ley del Sector de Hidrocarburos y el Real Decreto ley 6/2000, se imponga a la normativa urbanística autonómica local, destacando que lo que no se puede permitir es que se menoscabe el cumplimiento de los estándares establecidos en la normativa urbanística.

Enlazando con pronunciamientos varios de tribunales, acaba concluyendo, con remisión a sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18/03/2009, que el Real Decreto ley 6/2000 no confronta con las normas urbanísticas, sino que es respetuoso con los planes.

Insiste en que la pretensión de la apelante implicaría permitir el establecimiento de estaciones de servicio en parcelas enclavadas en suelos comerciales o industriales que no tengan atribuido un uso comercial o industrial, sino un uso distinto en cumplimiento de estándares urbanísticos.

2.- En segundo lugar, responde a la denuncia de quiebra del principio de legalidad y confianza legítima, en relación con el apartamiento de criterio seguido en consulta previa.

Destaca que la respuesta a las consultas urbanísticas no son vinculantes, con remisión a lo que ya se trasladó en la contestación y la doctrina jurisprudencial unánime y sólida al respecto, aludiendo al carácter reglado de las licencias, no existiendo discrecionalidad, por lo que el Ayuntamiento podría apartarse de un criterio interpretativo anterior, cuando llega al convencimiento de que la legalidad debe aplicarse en otro sentido distinto al expresado en la respuesta a la consulta y ello de forma motivada.

Tras ello, considera que las alusiones de la apelante al principio de legalidad cae cuando estamos ante un supuesto de otorgamiento de licencias, enlazando con la potestad reglada, insistiendo en que la actividad municipal recurrida se contrajo en determinar la conformidad o no de la actividad prevista, por la apelante, con el planeamiento urbanístico, con independencia de que se discrepe del régimen jurídico, en relación con las expectativas generadas se destaca que la parte apelante podrá, si a su derecho interesa, ejercitar reclamación de responsabilidad patrimonial por los gastos generados, consecuencia de la consulta urbanística, pero se dice no es título suficiente para permitir el otorgamiento de licencias que contravengan el planeamiento urbanístico.

3.- En la alegación tercera, insiste en la confirmación de la sentencia apelada en cuanto al pronunciamiento en costas, señalando que no cabe apreciar serias dudas de hecho o derecho.

CUARTO. - Oposiciones de las mercantiles Cecosa Hipermercados, S.L. y Artunzubi, S.L.

Interesa, asimismo, la desestimación del recurso de apelación y confirmación de la sentencia apelada.

1.- Tras remitirse a los antecedentes, en la alegación primera responden a si el proyecto satisface o no la totalidad de los retos fijados por la normativa aplicable de la unidad de suministro de combustible en la parcela.

(i) En un primer ámbito, destaca que el art. 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos no hace posible la instalación de una unidad de suministro de combustibles en la parcela 23.1 del Polígono industrial Artunduaga, con remisión, entre otras precisiones, a razonamientos de la STC 34/2017, de 1 de marzo, destacando la relevancia, en este caso, del uso equipamental social según el Plan General de Ordenación Urbana, totalmente distinto al uso predominante o característico.

(ii) En este ámbito, en segundo lugar, ratifica la conclusión de la sentencia apelada de que no procede la aplicación del régimen contenido en el citado art. 43.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos.

(iii) En tercer lugar, ratifica que no cabe la implantación de la unidad de suministro de combustible en la parcela, por incompatible con el uso pormenorizado de equipamiento social.

(iv) En cuarto lugar, en relación con la supuesta vulneración del principio de legalidad, rechazan los alegatos de la apelante, enlazando con lo que ya ha defendido la oposición del Ayuntamiento.

2.- En el alegato o motivo segundo, en relación con la generación de expectativas por parte del Ayuntamiento que no se ha materializado en el decreto que denegó la licencia, insisten en el carácter reglado de la concesión de licencias, por lo que el Ayuntamiento debió ajustarse a la legalidad, en que, en este caso, la parcela en la que se intentaba implantar la actividad de suministro de carburante tenía y tiene como uso el equipamiento social, que no contempla ni permite la instalación de la actividad mientras que la concesión de la misma sí que hubiera supuesto una clara infracción de la legalidad vigente.

Se remiten las oposiciones de las mercantiles apeladas a que el Decreto de 1 de octubre de 2019 justificó de forma plena el criterio mantenido para la denegación de la licencia solicitada, por lo que no existía infracción, como se defiende por la apelante.

3.- En el alegato tercero inciden en las costas, con remisión al art. 139 de la Ley de la Jurisdicción, rechazando que concurran serias dudas de hecho o de derecho, por lo que debió operarse con el criterio del vencimiento objetivo, además de interesar la imposición de costas del recurso de apelación a la apelante, de ser desestimado.

QUINTO. - La respuesta a consulta urbanística no vinculaba al Ayuntamiento de Basauri; irrelevancia de la alegadaquiebra de las expectativas generadas por la actuación del Ayuntamiento y del principio de confianza legítima; jurisprudencia del Tribunal Supremo y artículo 9.2 de la Ley 2/2006 , de suelo y urbanismo.

Para responder a las cuestiones que se plantean ante la Sala con el recurso de apelación, de quien fue demandante en primera instancia, debemos comenzar con lo que para la apelante sería quiebra de las expectativas generadas por la actuación del Ayuntamiento, enlazando con las alusiones al principio de confianza legítima.

Es planteamiento está soportado, sobremanera, en relación con los antecedentes que refleja el expediente que tuvo presente la sentencia apelada, en la respuesta positiva a consulta urbanística, en el informe de 7 de noviembre de 2017, que concluyó resultaba autorizable una gasolinera en la parcela en cuestión, destinada a equipamiento social del Polígono de Artunduaga, con remisión a las consideraciones que el informe recogía en relación con el Real Decreto Ley 4/2013, sin perjuicio de las que se hicieron en relación con la incidencia de su viabilidad inmediata, con remisión a la identificada como rotonda, lo que ha de ponerse en relación con el informe de 19 de febrero de 2019 tras la solicitud de licencia, que, provocó dar curso a la solicitud e informarla, abriendo trámite de audiencia.

En ese ámbito, sin necesidad de hacer consideraciones sobre si alguna consecuencia puede tener la respuesta positiva a la consulta urbanística, en los términos que se realizó, lo que es ajeno a lo que ahora se debate, debemos partir de la ratificación reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en el sentido de no tener carácter vinculante la respuesta a las consultas urbanística, dado que se impone por el ordenamiento jurídico urbanístico que las licencias se otorguen de conformidad con la normativa aplicable, al margen de lo que se haya podido informar, ausencia de vinculación a la respuesta dada a las consultas urbanísticas por parte de los ayuntamientos, a lo que, expresamente, se refirieron la STS de 12 de marzo de 1996, recurso 764/1993, y, entre otras, la STS de 3 de mayo de 1990, casación 8427/1995, que ya se trasladaron en el curso del expediente a la parte recurrente.

Añadiremos referencia a la STS de 27 de junio de 2008, recurso 4235/2004, que en su FJ 7º, sobre las consultas urbanísticas traslada lo que sigue:

<< [...] Siendo así las cosas, la respuesta del Ayuntamiento no constituye un acto impugnable. La jurisprudencia de este Tribunal así lo tiene proclamado, en sentencias, por ejemplo, de 12 de Marzo de 1996, casación 764/93; de 28 de Abril de 1999, casación 2591/93; de 3 de Diciembre de 1999, casación 301/95; de 25 de Noviembre de 2000, casación 7181/97; de 21 de Diciembre de 2000, casación 8427/95; de 10 de Abril de 2000, etc.

Según esta jurisprudencia, la información urbanística "responde a un trámite meramente informativo, sin contenido decisorio, y su contenido nunca es vinculante para la Administración, sin perjuicio de la responsabilidad en que puede incurrir por daños y perjuicios", o que "no se trata de un informe emitido en el curso de un procedimiento, menos aún de un informe que impidiera que en ese procedimiento se dictara la resolución pertinente, susceptible de ser impugnada por el administrado, sino la respuesta a una consulta urbanística, cuya naturaleza de acto no apto para su impugnación jurisdiccional ha sido reiteradamente declarado por esta Sala" >>.

Enlazando con lo debatido traeremos a colación lo recogido en la artículo 9.2 de la Ley 2/2006 , de suelo y urbanismo, que en relación con las certificaciones o copias certificadas de la ordenación urbanística aplicable a unos inmuebles concretos, establece que todas las personas físicas o jurídicas podrán actuar de acuerdo con la información que se consigne en los documentos expedidos, así como que la confianza en la veracidad y corrección de dicha información se presumirá legítima a los efectos, en su caso, de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, unido a que en caso de error, los documentos expedidos no vinculan a la Administración, sin perjuicio de las indemnizaciones procedentes por daños y perjuicios.

Con ello hay que destacar la naturaleza singular de la respuesta a una consulta urbanística, que no es vinculante para la administración, por lo que no se puede por la vía del principio de confianza legítima alterar esa conclusión y pretender que la respuesta positiva a una consulta urbanística implique la vinculación a la administración que respondió.

Lo concluido implica, en este caso, que tampoco puede considerarse relevante, en relación con las pretensiones ejercitadas, lo que para el recurso de apelación sería incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Basauri del principio de confianza legítima en el seno del expediente, en relación con los antecedentes a los que nos hemos referido.

Nos remitimos a la STS de 21 de septiembre de 2015, recurso 721/2013, que en su FJ 4º recupera la doctrina jurisprudencial sobre los actos propios y la confianza legítima.

SEXTO. - Relevancia del uso equipamental de la parcela; estándares urbanísticos; improcedente era la licencia pretendida.

Con las previas conclusiones iniciales, la Sala ya debe entrar a responder a lo que se puede considerar auténtica cuestión sustantiva o de fondo, si procedente era la licencia pretendida para la estación de servicio o unidad de suministro de combustible al por menor, que era lo pretendido por la apelante.

Hay que ratificar, con la sentencia apelada que, en este caso, la licencia no era pertinente, no se imponía por la legislación sectorial en materia de hidrocarburos.

Por un lado, estando a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, sobre la distribución al por menor de productos petrolíferos que, en relación con la redacción vigente, establecía, en lo que interesa, en su punto 2 párrafo sexto lo que sigue:

<< Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio >>.

Ello ha de ponerse en relación con la redacción vigente del Real Decreto Ley 6/2000, de 3 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, en relación con la redacción dada por el art. 40 de la Ley 11/2013, de 26 de julio, que vino a ratificar la redacción dada por el mismo art. 40 del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero; artículo 3 del tenor que sigue:

<< Artículo 3. Instalaciones de suministro al por menor de carburantes a vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo de actividades empresariales e industriales.

1. Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos.

2. En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos.

3. El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello >>.

La STC 34/2017, declaró contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo el apartado 4.

El entendimiento de esa normativa sectorial debemos hacerlo de conformidad con lo que se razonó y concluyó en la referida STC 34/2017, de 1 de marzo de 2017, en respuesta a recurso de inconstitucionalidad que, en lo que aquí interesa, en su fundamento jurídico siete, en relación con la Ley del sector de hidrocarburos y el Real Decreto Ley 6/2000, en el apartado b) razonó como sigue:

<< b) El examen del párrafo sexto del art. 43.2 LSHha de vincularse, como han hecho las partes, al del art. 3.1 del Real Decreto-ley 6/2000 , en la redacción que le da el art. 40 del Real Decreto-ley 4/2013. Ambos preceptos disponen lo siguiente.

Art. 43.2, párrafo sexto, de la Ley del sector de hidrocarburos:

"Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio."

Art. 3.1 del Real Decreto-ley 6/2000:

"Artículo 3. Instalaciones de suministro al por menor de carburantes a vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo de actividades empresariales e industriales.

1. Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos.

La queja de la Generalitat de Cataluña se centra en que ambos preceptos señalan determinadas categorías urbanísticas de suelo en las que, por ministerio de la ley, se admite el uso específico de suministro de carburantes, menoscabando así las competencias autonómicas en materia de urbanismo. Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que se trata de medidas ligadas al propósito de liberalización del sector energético similares a las ya examinadas en la STC 170/2012.

Por conveniencia de la argumentación se enjuicia en primer lugar el art. 3.1 del Real Decreto-ley 6/2000. En este caso la modificación ha supuesto ampliar el ámbito de aplicación de la norma. En la redacción anterior del art. 3.1 los establecimientos comerciales eran los únicos a los que se permitía incluir instalaciones de suministro de productos petrolíferos a vehículos entre sus equipamientos. La reforma ha añadido a aquellos las agrupaciones de establecimientos comerciales, los centros comerciales, los parques comerciales, los establecimientos de inspección técnica de vehículos y las zonas o polígonos industriales.

Para enjuiciar dicha reforma se debe partir de la doctrina de la STC 170/2012, FJ 10, reiterada por la STC 233/2012, de 13 de diciembre, en la que este Tribunal estableció que "en tanto que, mecanismo diseñado por el legislador estatal para el cumplimiento de las finalidades que tiene encomendadas ex arts. 149.1.13 y 25 CE en relación específicamente con la necesaria diversificación de la oferta de este tipo de combustibles, constituye un complemento necesario para la consecución del objetivo básico perseguido de liberalizar el mercado, ampliando la oferta de los puntos de distribución de combustibles, en concreto en el subsistema de la distribución al por menor".

Dicha doctrina lleva a desechar la impugnación pues la norma responde a la misma finalidad examinada en las referidas Sentencias. El precepto determina la compatibilidad entre los usos del suelo atribuidos a diferentes instalaciones, aunque lo hace de forma limitada al no obligar sino posibilitar la incorporación de una instalación de suministro de carburantes en centros comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales mediante una fórmula en la que no se varía el uso del suelo, sino que, a partir del uso ya asignado que corresponde a las actividades antes indicadas, permite la instalación de una estación de servicio de modo complementario . Por lo demás, como ya se ha señalado, el precepto únicamente regula una facultad que no desciende, en virtud de su falta de contenido prescriptivo, a un grado de detalle que no permita el desarrollo autonómico, porque la Comunidad Autónoma podría obligar a la instalación, adoptando así determinaciones propias al respecto.

Declarada la conformidad competencial del art. 3.1 del Real Decreto-ley 6/2000, el primer inciso del párrafo seis del art. 43.2 LSH ha de considerarse como la traslación de la norma anterior, en el ámbito de la legislación de hidrocarburos. No se incorporan aquí determinaciones materialmente urbanísticas, pues se limita, en consonancia con la previsión del mencionado art. 3.1, a establecer la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y polígonos industriales "con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor", extremo éste último que en modo alguno implica regulación de los usos del suelo. De esta manera la decisión estatal no pretende hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, antes al contrario, pues la posibilidad de la instalación se vincula a la previa existencia de determinados usos que corresponde precisar a los instrumentos de ordenación urbanística. Se excluye así que el precepto establezca una regla general de compatibilidad de usos de suelo que condicione el planeamiento urbanístico, lo que permite descartar la queja planteada.

Estas mismas razones llevan a concluir que el segundo inciso del párrafo sexto del art. 43.2 LSH tampoco es contrario al orden constitucional de distribución de competencias. Este precepto se refiere a la compatibilidad de la actividad de las estaciones de servicio con aquellos usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio. Tampoco hay aquí una regulación de los usos del suelo. La norma se limita a permitir que, a partir del uso previamente asignado por el planeamiento y sin modificarlo, se posibilite la instalación, con lo que responde a la misma finalidad que el primer inciso examinado y, consecuentemente, no es inconstitucional >>.

Ello ha de ponerse en relación con la doctrina del Tribunal Supremo que se plasmó en la STS de 5 de febrero de 2020, casación 5437/2018, en la que, teniendo como punto de partida la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional que hemos referido, enlazando con las circunstancias concurrentes y los pronunciamientos que habían recaído en distintos Tribunales Superiores de Justicia, entre otras, con remisión a una sentencia de esta Sala, la de 21 de febrero de 2018, apelación 1020/2016, fijó como interpretación del art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000 la que sigue:

<< impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos, en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación de algunas de las instalaciones a que se hace referencia en el párrafo primero del precepto, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dichas instalaciones >>.

Aquí debemos destacar la relevancia de que la doctrina del Tribunal Constitucional ratifica que no estamos, en relación con la legislación sectorial en el ámbito en el que ahora se debate, y excluidas precisiones anuladas por la doctrina del Tribunal Constitucional, ajena a ello, nos remitimos a las SSTC 170/2012 y 233/2012, así como al pronunciamiento anulatorio del art. 3.4 del Real Decreto Ley 6/2000, en redacción dada por el Real Decreto Ley 4/2013, en concreto, por incidir en el ámbito urbanístico, competencia de las comunidades autónomas.

Con ello, ha de destacarse que, en lo que aquí interesa, la facultad reconocida con carácter general para la instalación de estaciones de servicio o al menos de una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, en los ámbitos recogidos en el art. 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000, en nuestro caso en el ámbito de lo que debemos considerar polígono industrial, no se antepone a todas las consideraciones derivadas de la legislación urbanística.

En concreto, debemos concluir que en nuestro supuesto quedaba salvaguardada la previsión específica del ordenamiento urbanístico municipal de estar ante una parcela de equipamiento social, así expresamente se ha trasladado a las actuaciones en relación con lo que, en su momento, derivó de las Normas Subsidiarias y del vigente Plan General de Ordenación Urbana, en relación con lo recogido en el Texto Refundido del Plan Parcial del Suelo apto para urbanizar industrial A.I. 2 de Artunduaga, publicado en el Boletín Oficial de Bizkaia núm. 115, de 16 de junio de 1994, que, expresamente, asigna a la parcela el equipamiento social, con usos autorizados consistentes en cultural, deportivo, benéfico-sanitario y administrativo.

Como se trasladó por el Ayuntamiento, estaba vinculado a la exigencia de los estándares dotacionales, en su momento en relación con la regulación reglamentaria del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.

Lo relevante, a los efectos que nos ocupan, es tener que ratificar que no se puede excluir esa previsión del planeamiento urbanístico, en relación con el uso equipamental de la parcela, en relación con los usos referidos, unido a que, en este supuesto, en el que, en el ámbito territorial afectado, no está en cuestión que existían parcelas susceptibles de recibir una instalación para suministro de producto petrolífero de vehículos.

Partiendo de que, como ha ratificado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la previsión del art. 3.1 del Real Decreto Ley 6/2000 cuando se refiere a "podrán incorporar entre sus equipamientos al menos una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos", lo es en relación con las facultades de terceros, no en relación con una posibilidad residencia en el Ayuntamiento.

Así mismo partiendo de las conclusiones de la doctrina del Tribunal Constitucional a la que nos hemos referido, en el sentido de que el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus potestades urbanísticas, podrá determinar la existencia de los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales), pero una vez determinado, es la legislación sectorial, en este caso la del sector de hidrocarburos, a la que nos hemos referido, la que posibilita directamente la incorporación de tal instalación para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, pero ello no implica que la actividad pueda asentarse en cualquier ámbito, en concreto, en un supuesto como el presente, en el que nos encontramos ante un ámbito o polígono industrial, dado que no cabe anteponerse a las previsiones del planeamiento en relación con una concreta parcela destinada a equipamiento social, con usos autorizados manifiestamente incompatibles con el pretendido por la demandante/apelante.

Tenemos que ratificar, en relación con lo que se debate y la respuesta que debe dar la Sala, que no es lo mismo el supuesto de ausencia de calificación específica para el uso de estaciones de servicios o de unidades de suministro de carburantes a vehículos, su directa relación con el mandato inicial del art. 3.1, dado que aquí lo que existe es una expresa y concreta calificación de la parcela con uso dotacional, al estar prevista para dar satisfacción al equipamiento social con los usos autorizados cultural, deportivo, benéfico-sanitario y administrativo.

Debemos destacar que no estaríamos ante la incompatibilidad del uso en todo el ámbito, supuesto que, efectivamente, determinaría la incompatibilidad con la normativa sectorial a la que nos hemos referido, en relación con el punto de partida en este supuesto, en el sentido de la existencia en la unidad de ejecución industrial A.I.2 de Artunduaga de parcelas compatibles con el establecimiento de unidades de suministro de carburantes, que es lo que, en el fondo, se defendió por la Administración para denegar la licencia solicitada.

En conclusión, en relación con la cuestión de fondo, la Sala tiene que ratificar el pronunciamiento al que llegó la sentencia apelada, así como las resoluciones administrativas recurridas, en respuesta al concreto supuesto en el que nos encontramos.

SÉPTIMO. - Revocación de la conceda en costa de primera instancia; respuesta a consulta urbanística favorable; duda de derecho a tales efectos.

Tras ello, pasamos a responder al tercero de los motivos del recurso de apelación que, en el fondo, es subsidiario de los precedentes, dado que de haberse estimado cualquiera de los anteriores, hubiera condicionado lo que en el tercero se defiende en relación con las costas.

Se pide la revocación de la imposición de costas en primera instancia, por considerar que en aplicación del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción así procede, al considerar que estamos ante un supuesto que presentaría serias dudas de hecho o de derecho, porque, en este supuesto, en relación con el fondo existiría lo que se califica de clara controversia jurídica.

Este motivo la Sala tendrá que estimarlo, soportado en la regulación que en cuanto a costas de primera instancia recoge el art.139.1 de la Ley de la Jurisdicción cuando señala, en su párrafo primero, que el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

A tales efectos, para la Sala se presenta como claro que configura un supuesto de duda de derecho, en relación con el actuar procesal de quien fue demandante y las circunstancias concurrentes en el expediente administrativo, siendo de singular relevancia, a lo que ya nos hemos referido, por un lado, la respuesta positiva a consulta urbanística, en relación con el contenido del informe de 7 de noviembre de 2017, que enlaza, por otro lado, con el posterior informe de 19 de febrero de 2019 que, en el curso del expediente de licencia, provocó que continuara con la información pública y notificación a interesados.

Para la Sala, esas circunstancias configuran un supuesto que debe calificarse como de duda jurídica o duda de derecho a los efectos del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, con independencia de lo debatido en relación con la cuestión de fondo y de que, como hemos concluido, la respuesta positiva a una consulta urbanística no condiciona el actuar municipal, al margen de las consecuencias que, en su caso, se puedan derivar, lo que, como hemos dicho, queda al margen de lo debatido en el proceso en el que recayó la sentencia apelada.

OCTAVO. - Costas y depósito.

1.- En relación con las costas de esta segunda instancia, en aplicación de las pautas del art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse parcialmente el recurso de apelación, enlazando con lo que hemos concluido respecto a las costas impuestas por la sentencia apelada, no cabe hacer expreso pronunciamiento.

2.- Por otro lado, la estimación parcial del recurso de apelación determina, en aplicación de la Disposición Adicional 15ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la devolución al apelante del depósito constituido.

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente