Sentencia Contencioso-Administrativo 225/2023 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 13/2023 de 26 de septiembre del 2023

PRIMERO.- LA SENTENCIA APELADA

Por el Juzgado Contencioso Administrativo Número Dos de Logroño se dictó Sentencia nº 224/2022 de 20 de diciembre de 2022 en cuyo Fallo era como sigue : " ESTIMO PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Dª MÓNICA EMMA PALACIO ANGULO, en nombre y representación de Dª Belen y Dª Asunción contra las resoluciones referenciadas en el primer fundamento de derecho.

DECLARO que el Decreto de Alcaldía de 17/03/2021 por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra Decreto de Alcaldía de 04/11/2020 por el que se aprobaban las liquidaciones por ejecución subsidiaria no es conforme a derecho, ANULÁNDOLO Y DEJÁNDOLO SIN EFECTO, MANTENIENDO Y CONFIRMANDO el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local adoptado en sesión de 22/03/2021 por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo del mismo órgano de 27/01/2020.

La sentencia resuelve el recurso interpuesto por doña Belen y doña Asunción frente al Ayuntamiento de Haro en impugnación de la siguiente actuación administrativa: Desestimación por Decreto de Alcaldía de 17/03/2021 por el que se desestima el recurso de reposición contra el Decreto de Alcaldía de 4/11/2020 por el que se aprobaban las liquidaciones por ejecución subsidiaria correspondientes a servicios técnicos por derribo del inmueble, dentro del edificio, fachada y pintura y medios auxiliares del inmueble sito en CALLE000, nº NUM000, ascendiendo su importe a 70.886,25 euros (liquidaciones nº 3/EJ/35.443,12 y nº 4/EJ/35.443,13 euros).

Y contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22/03/2021 por el que se desestima el recurso de reposición contra el Acuerdo de 27/01/2020 por el que se acordaba el inicio del procedimiento de ejecución subsidiaria.

La Juez reproduce en la Sentencia y los argumentos de las recurrentes en que basan la impugnación y repasa el expediente administrativo (fundamento segundo de la sentencia). En el fundamento tercero, se sientan algunas premisas relevantes para la adopción de la decisión plasmada en el fallo de la sentencia. Así, se dice que concurría el presupuesto habilitante para el derribo del inmueble sito en CALLE000, NUM000 al encontrarse en situación de ruina (Dc 15/01/2020); que las propietarias del edificio, las recurrentes, no cumplieron puntual y en debida forma el requerimiento efectuado (consistente en la ejecución del derribo en las 72 horas siguientes al Decreto ni colocaron el apero perimetral exigido como medida preventiva). Por ello, la Juez considera que el inicio del procedimiento de ejecución subsidiaria para proceder al derribo de un edificio declarado en situación legal de ruina inminente estaba plenamente justificado.

Partiendo de lo anterior, la Juez a quo centra la resolución del recurso en una de las alegaciones impugnatorias de las actoras, que considera esencial, señalando: "El problema principal que advierte esta juzgadora de todos los esgrimidos por las actoras en la demanda es que el Acuerdo adoptado se hizo sin efectuar el previo requerimiento del art. 99.1 de la Ley 39/2015 ."

Y concluye así: "Recapitulando, la falta de cumplimiento en tiempo y forma por parte de las propietarias de la orden de derribo del edificio declarado en situación legal de ruina inminente habilitó al ente local a ordenar el inicio de ejecución subsidiaria del derribo. Aunque el acuerdo omitió un nuevo requerimiento y no fue notificado en legal forma a las interesadas, las cuales, sin embargo, sí reaccionaron en vía administrativa y contencioso administrativa contra el mismo, las especiales circunstancias que sobrevinieron después del Acuerdo de inicio permiten su convalidación con tales defectos puesto que el peligro de derrumbe del edificio era máximo y era inexcusable una respuesta rápida y efectiva del ente local.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local adoptado en sesión de 22/03/2021 por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo del mismo órgano de 27/01/2020."

En el Fundamento Cuarto se ocupa la sentencia de las liquidaciones giradas. Recoge la juez en la sentencia lo siguiente: "Como puede observarse, las liquidaciones fueron aprobadas directamente, sin previa llegar la certificación final de obras y las facturas emitidas por Valoraciones, Peritaciones audiencia de las interesadas, sin darles traslado para alegaciones y sin ni siquiera hacerles e Informes, S.L.P. y por EXCAVACIONES MAYO, S.L. a fin de conocer los trabajos facturados y su adecuación a la realidad física y a los precios de mercado.

Según jurisprudencia reiterada del TS ( STS de 15 de marzo de 2.012 , en la que se alude a la de 12 de diciembre del 2008) "...la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por si sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a ) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992 , sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley , de suerte que sólo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado".

Conforme a nuestra jurisprudencia, la audiencia previa es en principio, un trámite esencial, cuya omisión, en determinadas ocasiones, equivale, incluso, a la misma ausencia de procedimiento determinando la ineficacia plena del acto administrativo. Es cierto que, cuando hay oportunidades de audiencia, y, más aún, cuando se aprovechan, es necesario analizar el supuesto concreto para determinar si la falta de la formalización en el procedimiento administrativo de un determinado trámite de alegaciones se traduce en una omisión relevante a los efectos de declarar la anulabilidad del acto o si, por el contrario, conforme al artículo 48.2 de la Ley 39/2015 , es una mera irregularidad formal no invalidante. En el bien entendido de que producida la indefensión en la vía administrativa no puede entenderse subsanada por las oportunidades de alegación que, de manera plena, proporciona la revisión jurisdiccional del acto impugnado.

En este supuesto en que fue omitido el procedimiento, el trámite de alegaciones o de audiencia y en que no se facilitó a las actoras la información necesaria -certificaciones ni facturas- para oponerse ni para impugnar con plenitud y de forma mínimamente fundada las liquidaciones giradas por importe total superior a 70.000 euros, entiende esta juzgadora que los vicios procedimentales concurrentes supusieron una merma efectiva de las posibilidades materiales de defensa que no pueden recibir el beneplácito en sede jurisdiccional."

SEGUNDO.- EL RECURSO DE APELACIÓN.

Se interpone por doña Belen y doña Asunción recurso de apelación contra la sentencia de instancia en relación a la desestimación por parte de la Juez de instancia de la pretensión de nulidad del Acuerdo de 27 de enero de 2020. En dicho recurso esgrimen los siguientes motivos de crítica de la sentencia. Alegan que la juzgadora de instancia ha infringido en la aplicación del derecho lo dispuesto en los artículos 97 y 100.3 de la Ley 39/2015, 8.6 LJCA, 91 LOPJ y 18 CE y que el inicio del procedimiento de ejecución subsidiaria es nulo por falta de notificación y requerimiento previo y por falta de autorización de entrada en domicilio, tal y como se desprende del artículo 99 de la Ley 39/2015 y 100.3 .

Mantiene la parte apelante que era preciso por parte de la administración, obtener la autorización de entrada en domicilio conforme el artículo 8.6 LJCA. Invoca también como vulnerado el artículo 199.4 LOTUR y artículo 26 del Reglamento de disciplina urbanística.

Se opone al recurso de apelación el ayuntamiento de Haro, solicitando la confirmación de la sentencia.

TERCERO.- JUICIO DE LA SALA.: ESTIMACIÓN DEL RECURSO.

No se discute la situación de ruina del inmueble de las recurrentes pero sí el procedimiento llevado a cabo por el Ayuntamiento de Haro para efectuar la demolición del inmueble. Sobre esta base se articula el recurso de apelación de doña Belen y doña Asunción.

No se comparte el criterio expuesto en la Sentencia, que convalida las irregularidades formales -reconocidas en la sentencia - con base en el la situación de ruina inminente de la edificación.

En primer lugar la situación de ruina de cualquier edificio con el riesgo implícito que ello conlleva para las personas y /o cosas autoriza al Ayuntamiento ex art 199 de la LOTUR para adoptar las medidas necesarias en orden a evitar los daños que pudieran derivarse de la situación de ruina. Dice el artículo 199 LOTUR:

1. Cuando alguna construcción o parte de ella estuviere en estado ruinoso, el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier interesado, declarará esta situación y acordará la total o parcial demolición, previa audiencia del propietario y de los moradores, salvo inminente peligro que lo impidiera.

2. Se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:

a) Cuando el coste de las obras necesarias sea superior al límite máximo del deber de conservación.

b) Cuando el edificio presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales o fundamentales.

c) Cuando se requiera la realización de obras que no pudieran ser autorizadas por encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación.

3. Si el propietario no cumpliere lo acordado por el Ayuntamiento, lo ejecutará este a costa del obligado.

4. Si existiere urgencia y peligro en la demora, el Ayuntamiento, bajo su responsabilidad y por motivos de seguridad, dispondrá lo necesario respecto a la habitabilidad del inmueble y desalojo de sus ocupantes.

5. No obstante haberse acordado la declaración de ruina, el propietario podrá proceder a la rehabilitación de la construcción afectada por dicha declaración.

Es claro que estas medidas de aseguramiento son compatibles con la instrucción regular del expediente de ejecución subsidiaria.

Por otro lado en la Ley 39/2015, resultan de aplicación los siguientes preceptos:

- Artículo 97. Título.

1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

-Artículo 99. Ejecución forzosa.

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Artículo 100.3:

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Y el artículo 8.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: 6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por l entidad pública competente en la materia.

De los artículos anteriores se desprenden dos consecuencias:

1.- que es preciso el previo apercibimiento para ejecutar forzosamente los actos de la Administración y

2.-que es necesaria la autorización judicial para entrar en los lugares que requieran la autorización de su titular.

Como pone de manifiesto la STSJ de Madrid de 26 de mayo de 2023 rec.716/2022 : Como pusimos de manifiesto en las Sentencias dictadas en los recursos de apelación 1036/2017 y 220/2018 -ambas de 10 de abril de 2019 -, entre otras muchas, " El acto administrativo ha de establecer, pues, una obligación, y esta obligación ha de haber resultado incumplida para que pueda imponerse su ejecución forzosa. La obligación, por tanto, debe estar vencida o en descubierto, y así habrá de precisarlo un acto administrativo de procedimiento. Lo cual supone que el obligado, primero, ha conocido el acto mediante su notificación formal; y segundo, que ha dispuesto de un tiempo oportuno para el cumplimiento voluntario. Es más, el procedimiento de ejecución forzosa se inicia justamente dando una nueva oportunidad para que el obligado cumpla por sí mismo, un "previo apercibimiento", como dice el artículo 95 de la Ley 30/1992 ".

Y es la efectiva concurrencia o no de las premisas o presupuestos de la ejecución forzosa de los actos administrativos -en particular que el título ejecutivo no es oponible al ejecutado o la carencia de ejecutividad del acto que sirve de título legitimador en el caso concreto- lo que es dable cuestionar con ocasión de la impugnación de acuerdos o resoluciones de ejecución subsidiaria como la en este caso impugnada, sin ser dable pretender dilucidar en estos recursos motivos de nulidad o de anulabilidad que tuvieron que hacerse valer contra los anteriores actos de cuya ejecución se trata (en nuestro caso una orden de demolición), menos aun cuando, como aquí acontece, el acto que sirve de título legitimador de la ejecución forzosa ha sido confirmado judicialmente.

La STSJ de Madrid de 3 de julio de 2019 recuerda:

TERCERO.- Como es bien sabido los actos administrativos, por su privilegio de ejecutoriedad inmediata ( arts. 38 , 98 y 99 de la Ley 39/2015 ) y del mantenimiento de esta ejecutoriedad no obstante su eventual impugnación administrativa ( art. 117 LPACAP) o jurisdiccional (sin perjuicio de la adopción de medidas cautelares , arts. 129 y ss. de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), obligan a su inmediato cumplimiento, cuya omisión puede ser suplida por los correspondientes medios de ejecución forzosa, habilitados al efecto por el ordenamiento jurídico. En este sentido, el artículo 99 ya citado dispone que "Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial". En todo caso, la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará respetando siempre el principio de proporcionalidad, de tal forma que si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual (Artículo 100.1º y 2º LPACAP). De manera excepcional, la ley exige la intervención previa de la autoridad judicial para la ejecución de algunas decisiones administrativas que pueden afectar a determinados derechos fundamentales. El artículo 100.3 LPACAP se refiere a esta salvedad, con carácter general. La propia LJPACAP, en su artículo 100.3º alude al supuesto más característico, que es la necesidad de obtener autorización judicial para la entrada de los agentes de la Administración en el domicilio del afectado por la ejecución de un acto, de no alcanzarse el consentimiento de éste. Tal exigencia deriva de la ya conocida STC 22/1984, de 17 de febrero , y, en la actualidad, la competencia para autorizar está atribuida a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por el artículo 8.5º LJCA . Se precisa para la ejecución de cualquier acto administrativo que implique la entrada en domicilio, incluyendo la finalidad de desalojarlo en virtud de expropiación, desahucio administrativo, orden de realojo o demolición, etc. No se requiere, en cambio, para la ejecución de sentencias firmes ( STC 160/1991 ), ya que se presume que en tales casos la sentencia suple o incorpora la intervención judicial específica requerida. Salvo en estos casos, la Administración debe interesar del Juzgado competente la autorización de entrada, que el Juez sólo debe expedir mediante una verificación de que se cumplen los requisitos legales necesarios."

Finalmente y sobre la necesidad del apercibimiento previo , debe traerse a colación la STS de 9 de febrero de 2023 (ROJ: STS 409/2023 - ECLI:ES:TS:2023:409 ):" La ejecución forzosa, manifestación de la potestad de autotutela de la Administración, es un procedimiento nuevo y distinto del que concluyó con la Resolución administrativa definitiva --y en este caso firme- de 11 de junio de 2002, y cuya finalidad no es otra que la de llevar a efecto la obligación impuesta cuando el obligado no se aviene voluntariamente a ello.

Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la Resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue.

Este previo apercibimiento -que tiene su base en un título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es una acto de trámite puro en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación, pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso, siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.

No compartimos, en este caso, el criterio de la Junta de Andalucía según el cual el acto impugnable sería el acto que finalice el procedimiento, pues si se espera a este momento (obligación totalmente cumplida) se podría, en función de los motivos de impugnación (inejecutabilidad de la obligación por estar suspendida, que el requerido no fuera el obligado, prescripción de la obligación impuesta.....), causar indefensión o perjuicios de difícil reparación.

TERCERO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo:

Con interpretación de los arts. 95 y 107.1 de la Ley 30/1992 (siendo los preceptos equivalentes -vigentes desde el 2 de octubre de 2016- los artículos 99 y 112.1 de la Ley 39/2015 , fijamos la siguiente doctrina:

1º) El apercibimiento (debidamente notificado al obligado), junto con el título ejecutivo (resolución administrativa definitiva que impone la obligación a ejecutar), es un presupuesto inexcusable para el inicio del procedimiento de ejecución forzosa.

2º) Como acto iniciador de un procedimiento, en principio, es un acto de trámite insusceptible de recurso autónomo, salvo que genere indefensión o prejuicios de difícil reparabilidad, lo que facultará a su impugnación siempre y cuando los motivos del recurso vayan referidos única y exclusivamente al procedimiento de ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecuta"

Por lo tanto entiende esta Sala que la administración vulneró el procedimiento establecido y el recurso de apelación ha de ser estimado.

. Debe pues revocarse la Sentencia de instancia.

CUARTO.- No se hace expresa imposición de costas artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Vistos los preceptos citados y demás de necesaria y pertinente aplicación, en nombre de SM el Rey de España,